公共管理服务及决策思考
一、确立服务的目标和自觉地追求服务的境界，是由公共管理体系的性质决定的，在当前具有现实价值
公共管理活动中的服务原则是由公共管理体系决定的，但是，只有在公共管理者的公共管理活动中，服
务原则才能落到实处，才是一种现实的价值。一般说来，对一种社会形态的确认，需要从人的主导性生
产和生活方式基础上的人际关系出发，人们之间社会关系的普遍形式属于哪种类型，由这种关系以及从
属于这种关系的基本制度、规范体系和行为原则体系等因素构成的社会，也就可以在整体上被确认为属
于某种社会形态。某一社会阶段中所具有的价值、思想体系和意识形态，可以成为认识这个社会整体构
成的参考资料，但决不是确认社会形态的依据。但是，对社会治理模式属于哪种类型的确认则有所不
同，在这里，价值是基本依据之一。尽管一种社会治理模式的出现有着历史必然性，但那只是总的历史
过程中的必然性，而考察具体某一个时期的社会治理模式，主观建构的成分会更多地呈现在我们面前。
所以，如果一个社会治理体系总是极力突出社会等级秩序的价值，就会把自身导向统治型的社会治理模
式；如果一个社会治理体系极度推崇公平与效率，就会走到用科学化、技术化的原则审视和建构自身的
道路上去。由此可见，不同社会治理模式之间的差异，在一定程度上取决于其价值。一个社会治理体系
要解决朝着什么样的方向建构自己的问题，首先要解决确立什么样的价值的问题。进一步地说，公共管
理能够在自我完善中而成为真正的服务型社会治理模式，首先需要确立的就是服务价值。只有在服务价
值的前提下或基础上进行公共管理的制度设计和制度安排，才能造就出真正的服务型社会治理模式，才
能造就服务型的政治文明类型，在社会治理体系中，核心价值在表现形式上往往会以某种精神的形式而
存在，公共管理的服务价值也可以称作为服务精神。但是，服务精神是表现形式，服务价值才是本质的
存在。同样，对于以往的社会治理模式而言，统治型的秩序价值是以权力意志的形式出现的，并不是因
为权力意志是秩序的支持力量，而是指统治秩序必然以权力意志的形式表现出来。在统治型社会治理模
式中，统治秩序就是权力意志，没有统治秩序的地方，权力意志也就不存在了。管理型社会治理模式的
公平与效率价值以法律精神和科学精神两种形式表现出来。公平表现为法律精神，效率则表现为科学精
神。农业社会中，人类生活方式的分散“经营”需要权力意志来加以整合；工业社会在生产和生活等所
有领域中的规模“经营”，需要法律精神的调节和科学精神的规范；后工业社会中，人们交往的扩大
化、社会化和多样化，更需要社会治理体系在服务精神和服务理念的统领下提供灵活的、方便的、具体
的服务。
二、公共管理体系所拥有的服务价值及其服务精神是全部人类社会发展史的结果，意义深刻
公共管理体系拥有了服务精神，也就意味着拥有了全部人类社会历史的成就，公共管理者也由于拥有这
种精神而使自己成为不同于以往社会治理者的新型社会治理者，使自己成为能够满足后工业社会或走向
后工业社会这一伟大变革时代要求的合格的公共管理者。既然在社会治理的领域中已经开始向后工业社
会迈进，那么包含在社会治理方式之中的政治文明，也就必然会提出扬弃资本主义的要求。有人根据文
化多元化的历史现象而把文明看作是多元的，认为会出现文明的冲突。实际上，这种看法是肤浅的。就
文明的类型而言，在特定的社会历史发展阶段中，只有一种主导类型的文明。如果说在同一个历史截面
上存在着不同类型的文明的话，实际上是历史过程在不同地区的平面化。是由于不同的地区处在不同的
社会发展阶段上，从而拥有着属于不同历史阶段的文明类型。这种文明的冲突，客观上只是一个让那些
代表历史发展高级阶段的先进文明战胜其他文明类型的导火线。比如，在工业社会中，民主和法制代表
着先进的政治文明，它必然要战胜那些尚处于农业社会阶段的以权力意志为特征的政治文明，但是，当
这种以民主和法制为特征的政治文明取得了最后胜利的时候，它就必然会面临着受到后工业社会那种以
服务为价值内核的政治文明的否定。因而，从这个意义上说，如果只强调或过多地强调效率，把公共管
理简单化成仅仅是技术和可以转化的效率问题，就有可能导致民主、公正、责任等公共精神消蚀甚至丧
失。如果是这样，公共管理的基本价值就难以维系，公共管理就有可能失去其存在的意义。因此，强调
效率机制的前提，是在公共管理过程中实施民主机制，这对当前更具有突出意义。这不仅是尊重公众的
尊严和价值，而且民主机制的行使，使公众能更广泛地参与公共管理与公共政策的决策与执行，更有效
地对政府行为进行监督和制约，从根本上体现公共事务管理中公众的作用。
三、居民参与是国家决策的智力主体，也是民主决策的基础
民智指民众的知识和智慧，它反映了民众的文化蕴藏和科学精神。科学精神是人类智慧的象征，是科学
本性的主观体现。智慧是一种人人都具有的潜能，智慧的开发是需要在一定的知识、智力和教育的基础
上完成的。知识与智慧是一对重要的哲学范畴。从哲学上讲，知识是人们在社会实践过程中积累起来的
经验的系统总结，也可以说是各种事实及其概括的体系。知识主要是以语言、文字、数字、图像等信息
符号系统为载体的，故具有公共性、普遍性、抽象性、逻辑性、系统性等基本特征。智慧是指人们运用
知识、能力、技能等主动地解决实际问题和困难的本领，同时它也是人们对历史和现实中个人生存、发
展状态的积极审视，以及对当下和未来存在着的事物发展的多种可能性进行判断与选择的综合素养和生
存方式。智慧具有知识性、主体性、价值性、实践性、综合性等特征。人们获取知识的根本目的就是为
了创造幸福生活，而知识要从自然存在方式转化为文化价值形态，只有在人的智慧作用下，才能真正实
现这种转化。知识文化的形成与人类智慧有关，知识的强大生命力只有在智慧的引导和作用下，在创造
和改变环境的过程中才能真正体现出来。知识文化的演进伴随着智慧文化的生成。在现代科技飞速发展
的今天，更凸显出人类智慧与智慧文化的重要性。国家决策是主权国家的民众、政党、政权机构和社会
单元群体等决策主体，就社会资源、社会生产和社会生活，以及社会利益关系，做出的符合一定社会群
体利益的、客观可行的决策方案的活动。决策归根到底是以人为主体的决策者们的智力活动，是人的主
观能动性的发挥。换言之，民智就是国家决策的智力主体。马克思认为，处在一定社会条件下的具有社
会性的现实的人是认识的主体。认识是人脑对客观事物的反映。人作为认识主体具有主观能动性。主体
通过一定活动形成并能实际掌握和运用的知识、经验，是主体能力结构中的智力技能因素。主体的知识
技能是主体能力的一个十分重要的方面。主体的意志、情感是主体能力结构中的精神动力因素，它对主
体自身潜能的激发与抑制起着十分重要的调控作用。主体的这些本质能力的因素结合在一起，通过自己
的意识形成改造客体的意图，并把这种意图变成改造客体的物质性的行动。可见，人作为主体具有主动
性、创造性和能动性，人的活动主要可以归纳为实践活动与认识活动。人不只是反映事物的外部的表面
的现象,而且具有抽象思维能力，能通过思维把握事物的本质和规律。从这里我们可以得出这样的结
论，即人类的一切活动都是发挥其自身主体能力，运用其知识、智力因素完成的，这当然也包括了国家
决策的制定过程。决策作为决策者为实现预期目标所采取的一系列行为，是在一定的理论思想的指导下
实行的。政策和理论同属于上层建筑的范畴，是精神生产产品的重要部类。人类在改造客观世界的过程
中，形成了各种各样的理论，这些理论不但凝聚着人们对客观世界不同领域的认识成果，而且揭示了各
个领域事物的本质和规律。理论不能直接规范人们的行为，理论对实践的指导，通常都是通过决策者这
个中介来完成的。不同的理论对世界有不同的解释，对同一个事物，如果所具有的理论框架不同，所掌
握的概念不同，就会做出不同的判断。因此，科学理论实际上决定着人们观察世界、把握世界的方式。
能否正确认识和把握客观对象的本质和规律，制定正确的决策，乃是人类精神文明的深层内容，而这方
面正是由科学理论这种精神产品所制约的。精神产品是人的心智和思维的创造物，蕴含人类智慧结晶的
科学理论，正是国家决策的智力来源和决策依据。决策是复杂的政治行为。从决策自身的特点来看，决
策者不仅要对当前的事项，还要对今后的长远发展做出决策；在涉及范围上，决策大则涉及国家的发展
和稳定，小则涉及一个地区、部门、单位和个体的方方面面的利益关系；在决策环境上，面向未来的环
境和条件是千变万化的，具有不确定性。决策者对信息的正确选择最终取决于决策主体对事物发展规律
的正确把握程度和对未来环境变化的准确判断。这些都要求决策者在错综复杂的条件下，具备良好的理
性思维能力、直觉洞察能力和预测决断能力。然而，个人和少数人所掌握的知识和信息、所具有的决策
能力很难适应纷繁复杂的社会经济实践活动，这就需要集中民智，发挥群体优势。在决策时注意使用
“思想库”和“智囊团”就是集中民智的一种常用方式。集中各类专家，把各类决策参与者的智慧和潜
能挖掘出来，听取他们的意见，集思广益，才能实现决策的科学化。这是民主精神和民主建设的需要，
同时可见，国家决策的智力主体一定是来源于广大民众积极参与的智慧。
四、公共管理中民主机制的行使促进政府与公民的平等交流与合作，呈现双赢
公共管理的一个最重要的使命是建构有效的管理模式，其中包括与公民社会的合作和应用科学的方法和
技术，来为公民社会提供优质高效的服务。良好的公共管理以高效率提供公共产品和公共服务，本质上
是使公众的权力和意志得到实现。需要指出的是，公共管理中所运行的民主机制本质上不仅不排斥效率
要求，而且在某种意义上还有利于从根本上提高效率。民主机制对于增进公共管理的效率、实现真正意
义上的民主精神有着积极意义。(1)经过民主程序的公共事务决策与当权者的判断相比，失误的可能要
小得多，而决策失误的减少，就意味着管理效率的提高。(2)公共管理中民主机制的开放性，使得决策
部门和决策过程变成了“智慧的竞技场”，从而驱动公共部门从社会吸收最优秀的专门人才参与其中，
井源源不断地汲取人民群众的聪明才智。(3)公共管理中实施民主机制，有利于培植激励机制，能最大
限度地促进公民的个人主体性参与精神和自我实现的努力，从而激发公众参与公共管理的积极性和创
意。(4)公共管理中民主机制的践行，有利于培育和加强社会的凝聚力和向心力，这主要表现为民主的
公共管理是通过管理活动的公开性来接纳广泛的参与，而管理活动的公开有利于管理者与公众之间以及
公民之间的平等的沟通与合作。这就有利于增强政府的合法性基础和公民的归属感，促进社会资源的整
合，提高社会资本存量。(5)公共管理活动中实施作为民主机制的重要组成部分的各种监督机制，可以
不断激励公共部门及其官员克己奉公，奋发进取，从而不断改善公共管理的运行质量。以政府为核心的
公共组织是这样的一种特别需要制约的组织，它可以在社会成员未达到一致的情况下强制实行制度安
排，尽管这可以免却为达到一致同意所需要的高额成本。但是，公共权力由于其扩张的本能而总是存在
着越界侵权的危险倾向。公共管理者制定政策、执行政策时亦带有不可避免的非理性冲动，以及组织机
构权力本能膨胀所导致的不负责任的官僚主义，容易造成权力的滥用或误用。正如孟德斯鸠所指出的：
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验”，因此，必须对公共权力及其权力行使
者加以限制。公共管理中公共权力行使的制约要从三个方面进行：一是以法制约权力，即以权威的宪法
和依据宪法制定的具体的法律法规，对公共权力及权力行使者进行约束和规范。二是以权力制约权力，
即强调权力制衡。包括横向度的立法、行政、司法权等不同系列权力的相互协调制衡和组织内部决策
杖、执行权、监督权之间的相互协调，也包括纵向度的内部分权，特别是赋予那些过去被认为只应该被
动地执行政策的低层管理者以决策参与权。三是以权利制约权力，这种权利的制约，主要是通过公民广
泛参与的行政决策与大众传媒及社会舆论全方位的监督，以及各个利益群与政府之间的利益博弈来实
现。
