第三 章 公共政策与政策分析
第一节 公共政策与政策分析概述
一、公共政策的含义、类型和作用
1、公共政策的含义
美国学者伍德罗·威尔逊（）认为，公共政策是由政治家即拥有立法权者制定的，而由行政人员（国家公务员）执行的法律和法规。（参见伍启元：《公共政策》上册，第4页，台北，商务印书馆，1985）
哈罗德·拉斯维尔(Harold D．Lasswell)
在政策科学创立阶段曾经提出，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。（转引自林水波、张世贤：《公共政策》，8页，台北，五南出版公司，1982）
美籍加拿大学者戴维·伊斯顿(David Easten)认为“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”。（转引自伍启元：《公共政策》上册，4--5页，香港，商务印书馆(香港)公司，1989）
托马斯·戴伊(Thomas R．Dye)认为“凡是政府选择做的或选择不做的事情就是公共政策”。（[美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》，1页，美国，培生出版公司，1975）
罗伯特·艾斯顿(Robert Eyestone)在《公共政策的思路：对政策领导的研究》一书中指出，“从广义上讲”，公共政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系”。
理查德·罗斯(Richard Rose)在《英国的政策制定》(1969)一书中提出，不该把公共政策只看作某个孤立的决定，而应把它看作由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”，以及这些活动对有关事物的作用和影响。
斯图亚特·内格尔认为，“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定”。（[美]斯图亚特·内格尔：《公共政策：目标、手段与方法》，1页，美国，圣·马丁出版社，1984）
叶海卡·德罗尔在《公共政策再审查》(1989)一书中指出，政策制定作为“在指导社会行动的两个主要方案之间进行选择的自觉性意识”
詹姆斯·安德森（James ）认为，“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”；而“政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。（《公共决策》，1979年第2版）
台湾学者伍启元先生在《公共政策》(1985)一书中提出，“公共政策是政府所采取的对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值所影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。”
张成福等人认为，公共政策是公共权威当局（是指对公民个人的行动或私部门和其他社会组织的行为具有治制权和合法权的机构），为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动行案或不行动。
参考国外内学者的看法，我们在界定公共政策时比较赞同如下观点：公共政策是国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
公共政策具有如下四个基本特征：
第一，公共政策由特定的主体（国家或政府、执政党及其他政治团体）所制定及执行。它是一种公共决策，是统治阶级意志的集中体现，与个人决策、企业或市场决策不同，具有法定的权威性。
第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的，政策主体尤其是执政党和政府总是试图通过制定和执行政策来实现自己的价值目标。同时，政策总是在一定的时期内起作用，具有很强的时效性。
第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动，是与谋略、法令、措施、办法、规定等密切相关的政治行为。公共决策是一种政治过程，按照政治的程序和原则运转，这又明显区别于企业或市场决策。
第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。它总有具体的作用对象或客体(即目标团体)，规定目标团体应做什么或不应做什么，鼓励或限制这些团体去做某事。政策作为一种规范或准则，带有强制性，必须为目标团体所遵守。
2、公共政策的类型
（1）根据政策对社会和有关人们之间关系的影响，可以将公共政策划分为分配性政策、管制性政策、自我管制性政策和重分配性政策四种类型。
（2）从政策层次的角度，可以将公共政策划分为总政策、基本政策和具体政策三种基本类型。
（3）按照所涉及的社会生活领域及其问题的不同，可以将公共政策划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策等类型。
3、公共政策的作用
（1）公共政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿意，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。
（2）公共政策作为执政党、国家或政府的公共管理手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。
（3）公共政策作为分配或调整各利利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。所有政策最终都表现为对利益关系的处理，总要给一些阶级、阶层或团体带来好处，而对另一些阶级、阶层或团体带来损害或不增加利益。当然，也有少量的政策会给全社会都带来益处。
二、政策分析的含义、特征和途径
1、政策分析的基本含义
政策分析是针对整个政策制定过程并在政策制定的各个环节中创造知识的一项活动。为创造和获得这种知识，政策分析必须对公共政策的产生原因、结果及其执行情况展开认真的分析和调查……国家的行政、立法和司法三大权力主体，以及公共决策的目标群体才能够利用政策分析的成果改善政策制定过程及其政策执行结果。
2、政策分析的基本特征
(1)理论与实践的结合
(2)复杂的学科背景
(3)多架构的研究方法
(4)广阔的研究领域
3、政策分析的基本类型
（1）前期分析与后期分析
（2）研究型分析与快速分析
卡尔·帕顿和大卫·沙维奇在《政策分析和规划的初步方法》一书中具体阐述了政策初步分析的六个步骤：
(1)确认政策问题
(2)建立评估标准
(3)提出备选方案
(4)评估备选方案
(5)展示备选方案
（6）监督政策执行
4、政策分析的研究途径
（1）面向大政方针的宏观政策分析
（2）政治学角度的政策分析
（3）经济学角度的政策分析
（4）公共政策的系统分析
5、政策分析人员
（1）谁是政策分析人员?他们做些什么?
人们从事政策分析工作不单纯出于个人的兴趣，更重要的还是想用他们所掌握的知识和技术对决策施加影响，使自己学有所用，获取一份不错的报酬，并设法接近权力或得到一些权力。
关注的内容：
1)他们关心各类社会问题以及这些问题与公共政策之间的关系。
2)他们关心各类公共政策的具体内容。
3)他们关心决策者或政策制定者做了些什么和没有做什么，即他们对一项公共政策的输入及其过程感兴趣。
4)他们关心公共政策实施的结果及其形成的影响，即他们对一项公共政策的输出及其结果感兴趣。
（2）政策分析人员在哪些机构里工作?
1)大学。
2)独立的研究机构和思想库。
3)部内制政策部门。
4)压力集团和院外活动团体。
5)党内制政策部门。
6)自由职业的政策咨询人员。
（3）他们的专业背景和学术取向是什么?
尽管政策分析人员共享对政策的关心并且可能有许多共同关注的领域，但是他们的专业背景和学术取向却有着很大的不同。在政策分析领域工作的这些人涉及广泛的学术领域，如经济、法律、政治学、社会学、地理、环境科学、交通研究等等。他们所编排的“节目”会在不同的“政策舞台”上公演。
公共政策分析所涉及的一些主要领域包括：
1)健康；2)交通；3)教育；
4)环境；5)社会政策；
6)住房；7)经济政策；
8)种族；9)市政。
（4）政策过程的哪个阶段是政策分析人员关注的焦点
政策分析人员关注的焦点涉及政策过程的不同阶段并且与政策过程的相关理念和假设有着特殊的联系。比如，一些人对利益集团在政策形成中的作用感兴趣，另一些人则对官僚体系在决策过程中的影响或专业人员在政策呈递过程中的作用感兴趣。所以在相关的研究中，政策分析人员可能关注政策过程的不同阶段及其所表现的不同内容，如问题形成、政策制定、政策执行或政策评估。
三、政策主体、政策客体与政策环境
1、政策主体
政策主体可以被界定为直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。政策主体的构成因素主要包括立法机构、行政决策机构（政务官系统）、行政执行机构（文官系统）、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。
2、政策客体
政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围，即公共政策所要处理的社会问题和它的目标群体。
（1）社会问题与政策问题
（2）目标群体
3、政策环境
公共政策系统是一个内部职能既有分工又有协作的网络系统。
从结构角度看，科学化、现代化的公共政策系统是由信息、咨询、决策、执行、评估、监控、反馈这七个子系统所构成的社会巨系统，涉及到从中央到地方的各级各类相关政策机构及其运行机制。
公共政策与政策环境的关系
公共政策是政策环境的产物，二者存在一种辩证统一的关系。
首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。
其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。
再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。
最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。
（3）政策环境的构成因素
第一，地理环境的影响。
第二，经济环境的影响。
第三，政治传统与政治文化的影响。
第四，社会变迁的影响。
第五，国际环境的影响。
第二节 公共政策的制定过程
一、社会问题的产生
1、何时、谁来认定某一社会情况是社会问题
只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。
2、社会问题的类型
（1）过失性社会问题
有两点需要注意：一是一些社会规范允许一定程度的行为偏差，即一些社会规范的边界有一定的伸缩余地，在这个空间里，有的行为并不至于被认定是超越规范极限的过失行为。二是“偏差”这一概念具有相对性，在某种情形下被认定是偏离社会规范的过失行为，而在另一种情形下则可能被认为是可以接受的行为。
（2）结构性社会问题
所谓结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。结构性社会问题涉及社会生活的许多方面，其中最为突出的就是各种各样的不平等现象。如由经济不平等所带来的贫富两极分化。此外，由价值观变化引发的结构性社会问题也不在少数。如家庭问题、劳动问题、人口问题和环境问题等。
二、公共政策问题的建构
1、政策问题的性质
所谓的政策问题，就是经由政策制定者(或分析者)认定，进入政府议程而欲加以解决的公共问题。
对于政策问题的性质
传统的政策分析者通常将公共问题视为封闭问题或第一类问题或称之为“温顺的问题” 。学者李特尔(Rittle，1972)认为，这类问题具有下列特征：
(1)有明确的问题形成与界定；
(2)问题解决阶段可以明确划分；
(3)解决问题的答案可加以考验，故能分辨出解决方案的对与错；
(4)能针对任何问题找到最后的答案，问题解决过程可以找到确定的结束点；
(5)可以列举所有解决方案；
(6)可以针对应然与实然间的差距进行清晰的诠释；
(7)每个问题皆能从现实世界中加以抽离，并予以解决；
(8)每个问题都能有明确的、可以认定的与自然的分析形式；
(9)温顺的问题可以复制；
(10)纵使解决问题会得到某些人的欢呼，但当问题解决失效，则没有人需要负责。
政策分析学家邓恩(Dunn，1994)认为，当代的政策问题的性质有下列特性：
(1)互赖性(Interdependence)。
(2)主观性(Subjectivity)。
(3)人为性(Artificiality)。
(4)动态性(Dynamics)。
当代政策科学家对政策问题的认定，许多学者认为是一种开放型问题、复杂的问题或者是“恶劣的问题” 。学者李特尔(Rittle，1972)认为这类问题的特性为：
(1)没有明确的问题形成与界定；
(2)问题形成即是解决方案的分析，了解问题就是解决问题；
(3)没有单一的标准能辨别出解决方案的对与错；
(4)恶劣的问题没有停止的规则；
(5)无法列举所有操作解决方案的名单；
(6)应然与实然问的差距可能有许多不同的诠释；
(7)每一个问题欠缺明确的与自然的分析层次；
(8)每一个问题必须有一箭中矢的运作，没有尝试错误的机会；
(9)问题是独特的，无法复制的；
(10)解决问题者没有错误的权利(NO right to be Wrong)。
2、政策问题认定的条件
一项政策问题应同时满足以下条件：
（1）存在一种可以确认的客观情势。
（2）出现了强烈的公众诉求。
（3）形成了明显的政策需要。
3、政策问题建构的方法
(1)四种分析方法：包括问题感知、问题搜索、问题界定与问题陈述。
(2)四种实质内涵：包括问题情境、后设问题、实质问题与形式问题。
结合方法和内涵，问题建构的程序如下：
(1)以“问题感知”体悟“问题情境”。
(2)以“问题搜索”认定“后设问题”。
(3)以“问题界定”发现“实质问题”。
(4)以“问题陈述”建立“形式问题”。
4、政策问题诊断的误差
公共政策学者史塔林(Grover Starling，1988)，曾指出问题诊断时可能遭遇到的误差因素有以下九个来源：
(1)组织结构(Organization
Structure)。
(2)意识形态(ideology)。
(3)无知(ignorance)。
(4)信息太多(babel)。
(5)噪音干扰(noise)。
(6)时间落差(1ag)。
(7)逃避问题(avoidance)。
(8)隐避问题(masking problem)。
(9)虚假问题(pseudo-problem)。
三、政策议程的建立
1、政策议程与政府的作用
在任何政治系统中都存在若干政策议程，其中公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度性议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程的两个不同的阶段。
公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。
从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程，即一个问题引起相关群体的注意，进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。
政府议程是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。
从本质上讲，政府议程是政府部门按特定程序行动的过程，政府的制度性因素在其中有着十分重要的影响。
政府在公共问题列入其议程中所扮演的角色，可分为四类：
（1）自由放任；
（2）鼓励支持；
（3）促使其产生；
（4）阻止其产生。
2、政策议程建立的策略
美国学者罗杰·科布以政策诉求的主体为标准，提出了建立政策议程的三种类型：
（1）外在创始型
（2）政治动员型
（3）内在创始型
3、政策议程建立的条件
社会问题进入政策议程需要具备的条件：
（1）公民个人的作用
（2）利益团体的作用
（3）政治领袖的作用
（4）政府体制的作用
（5）大众传媒的作用
（6）问题自身的作用
4、政策议程的触发机制
（1）触发机制的影响因素
触发机制作为公共政策的催化剂，其作用的发挥源于三个影响因素的互动：
范围
强度
时间
（2）触发机制的类型
1)政策议程的内在触发机制
一是自然灾害。
二是经济灾难。
三是技术突破。
四是生态变迁。
五是社会变迁。
2)政策议程的外在触发机制
一是战争行动。
二是地区与国际冲突。
三是经济对抗。
四是新式武器与力量失衡。
四、公共政策规划
1、政策规划的特性
依据政策专家罗伯特·梅叶（Robert Mayer）的看法，政策规划主要有以下五个特性：
(1)政策规划是目标导向的。
(2)政策规划的变革取向。
(3)政策规划的选择取向。
(4)政策规划的理性取向。
(5)政策规划的群体取向。
2、政策规划的原则
学者卡普兰(Arabam Kaplan)曾提出以下政策规划的七个原则：
(1)公正无偏的原则；(2)个人受益原则 ；(3)劣势者利益最大化原则； (4)分配普遍原则； (5)持续进行原则； (6)人民自主原则； (7)紧急处理原则
公共管理和政策学者史诺林(Grover Starling，1988)认为，一项周全的政策设计，应把握以下六个方面的原则：。
(1)集中性(concentration)；
(2)清晰性(clarity)；
(3)变迁性(changeability)；
(4)挑战性(challenge)；
(5)协调性(coordination)；
(6)一致性(consistency)
3、理性政策规划的基本步骤
政策学者梅叶(Robert Mayer，1985)在《政策方案规划：发展的观点》一书中，曾提出理性政策规划的九个步骤：
(1)决定目标；(2)估计需要 ；(3)确定目的 ；(4)设计方案； (5)评定后果；(6)选定方案； (7)设计执行； (8)评估；(9)回馈
第三节 公共政策执行
一、政策执行的含义、特点和作用
1、政策执行的含义
美国学者普雷斯曼和韦达夫斯认为，可以将政策执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用的过程；
美国学者查尔斯·琼斯指出：“政策执行是将一项政策付诸实施的所有活动，而解释、组织和应用则是诸多活动中最重要的三种。所谓解释就是把政策内容转化为一般人能接受和可行的计划和指令；所谓组织是设立政策执行机构，拟订使政策内容生效的措施，以期实现政策；所谓应用就是由执行机构提供日常的服务和设备，支付各项经费，从而达到既定的政策目标。”
定义界定：
政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取各种执行手段，将政策规划的内容由观念转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。
2、政策执行的特征
政策执行主要具有的特征：
（1）对象的适用性
（2）执行的灵活性
（3）执行的有序性
（4）过程的动态性
（5）执行的协调性
（6）执行的时限性
3、政策执行的作用
（1）政策执行是解决政策问题、实现政策目标的重要途径；
（2）政策执行是检验政策方案正确与否的唯一标准；
（3）政策执行结果是后续决策的基本依据。
二、公共政策执行的程序和步骤
政策执行的程序和步骤包括：
1、政策宣传
2、政策分解
3、物质准备
4、组织准备
5、政策实验
6、全面实施
三、公共政策执行偏差及影响政策执行力的因素分析
1、政策执行偏差的主要表现
(1)政策敷衍。
(2)政策缺损。
(3)政策附加。
(4)政策歪曲或替代。
(5)政策照搬。
2、影响政策执行力的因素分析
（1）政策问题的性质 ；
（2）政策执行的资源 ；
（3）政策沟通；
（4）政策执行人员的意向；
（5）政府组织结构 ；
（6）政策标的团体的顺服程度；
（7）社会、经济与政治环境 。
四、政策执行中需要注意的几个问题
1、明确既定目标
2、实施反馈控制
3、在探索中前进
4、注意政策整合
5、重视非正式信息
第四节 公共政策评估
一、政策评估的意义、特质与功能
1、政策评估的内涵
政策评估是政策评估人员利用科学的方法和技术，有系统地收集相关信息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。
依评估学家罗西与福里曼（Rossi and Freeman,1982）的看法，政策评估是指系统运用社会研究程序，以评估社会干预计划的概念化、设计、执行与效果。基于上述观点，政策评估的内涵包括：
（1）评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与计划；（2）评估的方法为多元的社会科学研究方法；（3）政策评估者包括官方与非官方的评估者；（4）政策评估的内容包括政策产出和政策结果，尤以政策结果为重要。
2、政策评估的特质
邓恩提出：政策评估有以下四个基本特质(Dunn，1994)：
(1)以价值为焦点(Value Focus)。
(2)价值与事实的互赖性(Value-fact Interdependence)。
(3)目前与过去取向(Present and Past Orientation)。
(4)价值的双重性(Value Duality)。
3、政策评估的基本内容
政策评估的基本内容由如下五个方面构成：
（1）指标；（2）信息；
（3）测定； （4）分析；
（5）建议
4、政策评估的功能
政策评估专家魏斯(Carol Weiss)对政策评估的积极作用做了说明：
(1)继续或停止政策的实施；
(2)改善政策的实施与程序；
(3)增删特殊的政策执行策略与技术；
(4)作为他处推动类似政策的参考；
(5)作为分配各竞争政策资源的根据；
(6)作为接受或拒绝某一政策所涉及途径或理论的基础。
二、政策评估的类型
1、从评估组织的活动形式上看，政策评估可以分为非正式评估与正式评估
2、从评估机构的权力和地位角度看，政策评估可以分为内部评估和外部评估
3、从政策评估在政策过程中所处的阶段来看，政策评估可以分为前评估与后评估。
三、政策评估要素
1、评估主体
评估主体即政策评估者的主体构成，包括：
（1）决策者和执行者；
（2）专业学术团体和研究机构；
（3）政策的目标群体等
2、评估客体
评估客体是指政策评估的对象，即所要评估的具体政策。
3、评估目标
评估目标主要涉及以下三个方面的内容：
（1）政治方面； （2）行政方面 ；
（3）方案方面
4、评估标准
（1）政策评估的事实标准
A、政策的投入与产出、成本与收益之间的比例关系。
B、政策目标实现的程度和范围。
C、政策对社会的影响程度。
（2）政策评估的价值标准
A、政策是否满足大多数人的利益?
B、政策是否有利于社会生产力的发展?
C、政策是否有利于增进人民的团结?
D、政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定?
E、政策是否坚持了社会公正的原则?
5、评估方法
（1）前后对比法
A、简单对比分析。
B、投射对比分析。
C、“有——无”对比分析。
D、实验性对比分析。
（2）专家评估法
（3）目标群体评估法
（4）执行群体评估法
四、政策评估步骤
1、计划与准备
（1）建立评估机构
（2）挑选评估人员
（3）确定评估对象
（4）制定评估方案
（5）落实评估条件
2、组织与实施
3、总结与报告
五、政策评估结果的处理
唐恩(William Dunn)认为，对于政策评估结果的处理方式，归纳起来，大致有以下四种。
1、政策方案调整(adjustment)
2、政策方案持续(continuation)
3、政策方案终止(termination)
4、政策方案重组(restructuring）
政策评估实例：助学贷款：政策的困惑
