政策实施：激励人们执行政策
一、政策实施的巨大困难
二、政策实施研究回顾
三、怎样实施一项新政策
四、政策实施本身
五、政策的制度化
六、实施不受欢迎的政策
一、政策实施的巨大困难
立法机关和法院颁布了政策，从不意味着老百姓马上就会执行命令；事实上，许多政府政策从来就没有被执行过，许多政府政策只是被部分地或者被歪曲地执行过。人们绝不应该认为政策执行是一件想当然的事情。
二、政策实施研究回顾
（一）政策实施界定
政策实施是政策过程的一个阶段，在这一阶
段，政府部门正式采纳的政策被付诸实践，
是“执行权威性公共政策指令的过程”。
政策实施主体
政策实施领域的主要行动者就是政策实施者。
正式的政策实施者是政府官员，他们享有法
定的保证新政策得到贯彻的权力。在教育领
域，正式的政策实施者通常是教育行政机关
的管理者。但是，倘若学校采纳了一项新政
策，正式的政策实施者就是学校校长、教师
甚至家长。
政策实施中介人
在政策实施者中，有一种人士被称之为中间人，这
些人士是指接受正式的政策实施者授权和授责的、
帮助实施政策的人士。他们处于正式的政策实施者
与政策影响的目标群体（主要是学生）之间，并在
其间发挥作用。当国家教育部实施一项新的政策
时，中间人包括省教育厅、地方管理者，在更多的
情形下，还包括课堂教师。在实施由省一级政府制
定的政策中，地方教育局的专业人员（教育管理人
员和教师）就是中间人。相应地，地方政策实施过
程中的中间人是校长和教师，而且主要依靠中间人
实施政策。
政策实施中介人的作用
如果希望成功地实施政策，那么就必须形成和维持中间人的志愿和能力。那些必须合作起来实施政策的个体和机
构，必须有理由如此去做――换言之，必须愿意去实施政策。
人们可以运用多种方法鼓励实施政策的动机，但是，政策实
施者绝不能想当然地认为人们愿意去实施政策。此外，虽然
好的政策实施需要人们的动机支撑，但仅仅有实施政策的动
机并不足够。在这个世界上，所有志愿都不能消解没有能力
――或者说无能按照政策规定的要求去做――这一问题。如
同志愿一样，正式的政策实施者必须牢记中间人的能力具有
十分重要的意义。
（二）快速发展的领域
政策实施研究起源于对政策实施实践的关注。在20世纪50年
代和60年代，联邦政府拨款支持多项教育改革，包括修订科
学课程和推行残疾儿童的补偿教育。很自然地，联邦政府的
官员希望知道大笔钞票是否实现了预期的目标，因而，组织
了对这些改革项目的定量评价。结果让人大吃一惊，许多统
计发现是如此令人费解，研究者们不得不决定前往项目的实
施地点观察实际上究竟发生了什么――换言之，研究者希望
借助于质化研究方法对这些项目的执行情况进行研究。他们
发现，许多统计数据之所以古怪，是因为许多联邦项目的结
果令人沮丧，什么都没有改变，因为什么都没有发生。这一
发现本身激起政策实施研究。
两代政策实施研究
政策实施研究可以分为两代。第一代的成果
在20世纪70年代的早期开始发表；第二代开
始于20世纪70年代后期。就象一个家庭中不
同代际的成员一样，政策实施研究的两代诞
生于不同时间，却共存了数十年，两代政策
实施研究在今天都十分活跃。
第一代政策实施研究：政策实施困难重重
第一代政策实施研究聚焦于政策实施困难――在某种情形，
是指政策实施不可能。研究者们将政策实施的巨大困难归因
于几种原因。
政治原因：基于意识形态的原因，工作人员并不支持政策目
标及其实施。
文化原因：改革者设计新的政策，这些政策似乎是在真空中
实施的，而不是在有着一个多个世纪文化传统的机构环境中
实施的。20世纪50年代和60年代实施的“新数学课程改革”。
这项改革方案最初诞生于大学(那里的机构文化与初等或中等
学校文化之间存在巨大差异)，在许多方面与学校生活的最为
重要的一些基本特征方枘圆凿，因而其失败也就可以预料了。
深度考察一项研究
在20世纪60年代晚期，格罗斯（Gross）等人组织了一项为期一年的个案研究，目的是探讨一所位于新英格兰城市的贫民区小学推进的一项政策变革。这项改革要求教师改变自己的教育观念，调整自己在课堂教学中的角色。按照改革的要求，教师们应该放弃自己在课堂教学中的中心角色，成为担当“催化角色的模范教师”（catalytic role model）。“催化角色的模范教师” 在整个学校教学过程中，帮助学生在半自主的课堂上依据自己的兴趣学习。改革项目预期学生的活动包括许多充满乐趣的学习游戏。
研究者们在深入现场前，预料实施改革项目的最大障碍是教师们的反对，然而，出乎意料的是，这所小学的所有教师都支持这项改革，因为改革内容与“开放教育运动”是一致的，而这些教师接触过“开放教育运动”的观点。尽管这样，在一年结束的时候，教师们都对改革失去了热情，几乎所有教师都恢复了原来的教学方法。
五种原因
研究者在分析现场情形的过程中，发现有五种因素影响政策实施。前面四种因素导致第五种因素的出现。
1.教师们从来没有真正理解过改革。
2.教师们不知道如何运用新的教育观念。
3.缺少建立开放课堂教学所需要的材料。
4.学校的文化和组织机制与新政策的要求彼此冲突。
5.教师失去推进政策变革的动机和热情。
第一代政策实施研究的启发
第一代政策实施研究留给我们的主要启发是，政策实施十分困难。早在政策实施研究开始前，许多人士认为，只要人们接受到权威性的政策指令，人们自然会遵守这些政策指令。实际情形与此大相径庭。政府部门提出一项新的政策，并不意味着人们必须遵守它。变化总是困难的，而现状总是舒服的。因此，我们必须知道，只有正式的政策实施者和中间人愿意并且有能力努力去实施政策，政策才能真的被实施。
第一代政策实施研究的启发
第一代政策实施研究者揭示的第二个问题是，中间人实施者常常缺乏实施政策所必要的知识和技能。
第一代政策实施研究者们强调了资源的关键作用。两种关键的资源是时间和物质。教师们没有开展有效的“开放课堂教学”所需要的足够物资。
时间因素与物资一样重要，而且是一种价格昂贵因素。教师被要求同时从事许多新的工作，结果是大大延长了其工作时间，而且没有增加报酬，因而，一点也不奇怪的是，许多教师明显疲惫不堪，脾气急躁。疲劳和过度工作弱化了教师的动机――这是一种隐性成本，其实质是将政策实施构筑于一种假设，即教师额外地工作，以弥补人员不足。
第二代政策实施研究：失败与成功
第二代政策实施研究主要关注成功的和不成功的政策实施，希望确认为什么一些政策得到了充分实施，而另一些政策没有得到充分实施。
与第一代政策实施研究者一样，第二代研究者得出的结论是高度悲观的：“在大多数情形下，联邦政府发起的改革，种下了联邦的钱，却没有生根。”
第二代政策实施研究：失败与成功
尽管如此，兰德的研究团队仍然在293个项目中发现了一些成功的案例。成功的政策实施不是机械地套用政策“食谱”中开列的“烹饪方法”，相反，在成功的政策实施案例中，有着一种“相互适应”的过程。“相互适应”既包括政策实施者改变自己的行为方式，也包括改变政策设计的具体内容，后者改变的目的主要是适应地方具体实际
兰德的“变革动因研究”发现，政策实施虽然困难重重，却是能够成功的。不久之后，其他一些研究者得出了类似的结论。
第二代政策实施研究的启发
与第一代政策实施研究一样，第二代政策实施研究同样表明，政策实施困难巨大。许多政策――也许是绝大多数――从未真正实施过。在那些没有真正实施改革政策的学校中，人们很少看到改革前后的差别，有时压根儿什么都没有改变过，这意味着承担实施政策职责的人士绝不能想当然地认为，仅仅因为人们制定了政策，那些政策会自动生效。
与第一代政策实施研究不同的是，第二代政策实施研究者们认为，政策实施是可能的。虽然成功的政策实施案例中发生了“相互适应”现象，这种现象改变了政策设计和政策实施者的行为，然而，新政策的核心和精神确实发挥了作用。要取得政策实施的成功，就得努力工作和承受压力，这可能使一些政策实施者十分疲惫，但成功能够也确实发生了。
第二代政策实施研究的启发
第二代政策实施研究者指出了为什么一些政
策实施取得了成功，而另一些却遭到失败。
第二代政策实施研究者运用认真构思的量化
和质化研究方案，梳理出了成功的政策实施
和失败的政策实施的特征，因而使人们有可
能向学校领导提供如何计划和推行政策实施
的建议。
三、怎样实施一项新政策
（一）政策实施动员
动员也许是政策实施过程中最为关键的一步，在这
一环节，任何严重的错误都会铸定政策实施失败。
在政策实施动员上花费时间和精力有着重要的意义。
希望实现真正和持久改革的人士应该关注政策实施
动员中的每一点：政策采纳、计划和收集资源。学
校领导们还应该理解，政策实施动员并非是一种短
暂的阶段。典型的政策实施动员持续14－17个月。
（二）政策采纳
政策采纳的动机
第一个也是最重要的一个问题是，我们是否有很好的理由采纳一项新的政策？政策实施研究表明，采纳一项政策的好的理由和坏的理由都存在。采纳一项政策的最坏的理由是，一些学校领导基于个人生涯发展目的和树立自己改革者形象而采纳一项政策。典型的情形是，倘若出于个人生涯进步而采纳一项政策，那么在政策实施中途，关键领导人会接受新的工作机会，并离开政策实施过程。当这样的情形出现时，政策实施就会瓦解，并在身后留下一片幻灭。即使追求职业生涯发展的目标没有实现，但基于个人生涯发展追求的政策实施通常也会计划欠缺周到，充满理想，没有实际内容。
另一个差劲的采纳一项新政策的理由是相信这样做会提高地方（学校）教育的声誉，使其成为先进的和引人注目的对象。为了改革而改革通常遭遇的是失败，因为政策实施者非常清楚，这样的改革就是昙花一现，所以不会认真加以对待。为了改革而改革还形成对所有变革的怀疑态度。研究者发现，不进行任何改革尝试，也要好于基于上述差劲的原因而进行的改革、
只有两个好的理由采纳一项新政策。第一个理由就是新政策有助于解决一个公认的和真正的问题。
第二个好的采纳新政策的理由是，新政策能够促进人们能力的进步，从而使其最终能够接受其他变革。
政策采纳的合适程度
考虑采纳一项新政策时，应当回答的第二问
题是，这项政策是否适合我们。
新的政策是否与学校或地方的理想或哲学一致？
新的政策是否与学校或地方的公认的需要一致？
新的政策是否与学校或地方优先关注的事项一致？
新的政策是否与学校或地方的现有的或潜在的资源相符？
新的政策是否与学校或学校所在社区的观念相符？
是否有证据说明新的政策适合学校或学区的学生群体的实际情形，包括：
年龄？
种族或民族背景？
性别组成？
社会经济地位？
英语熟练程度？
生活经历？
政策采纳的支持程度
应该回答的第三个问题是，我们正在酝酿的政策是否在主要当事人中拥有足够的支持？
校长
教师
学生
教育行政机关
所有中介人
（三）制定实施计划
在决定实施一项新政策之后，应该对政策实施进行计划。计划是必不可少的一个环节。
特别是在政策实施的最初的关键的几周里，计划特别重要；随着项目的发展，再对计划适时调整，使之不仅适应人们积累的经验，而且适应环境的变化，包括资源水平的变化或者政治形势的变化。
计划政策实施中的管理问题
1.与教育行政机关主要领导讨论政策实施指标。
2.与校长们讨论政策实施指标。
3.依据（1）和（2），召集管理委员会。
4.管理委员会提出管理文件，包括委员会的构成、开会频率、主任人选、选举程序等等。
计划政策实施过程中的人员安排
1.寻找可能的培训人员，帮助培训教师掌握立法机关(议会)的开会程序、表达意见的方法、解决冲突的方法、谈判的方法等等。
2.安排政策实施前的培训班。
3.讨论其后的培训及其频率。
计划如何改变政策实施环境
1.检查参与政策实施的学校的空间和家具。
2.与教育行政机关领导和两位委托实施政策的管理者讨论开会的资料。
3.是否有开会时间？是否有共同制定计划的时间？或者两者是否都有？
4.与办公人员的主管讨论文秘工作事项，选用秘书。
5.如果需要，增加文秘工作预算。
收集实施政策的资源
教师的时间和精力 教师缺少政策实施技能
经费 进步缓慢
教师发展 政策实施目标存在分歧
沟通障碍 维持参与者的兴趣
缺少设施 政策实施摊子过大
教师团队精神与毅力 意料之外的风险
与其他新的政策实施项目冲突
主要问题 次要问题
政策实施过程中的问题
主要资源种类
经费 时间 设备和物资
人员 空间
1.教室面积足够用来使用新的教学方法。
2.教室/办公室的多余空间足够用来放置新的设备或 物资。
3.教室/办公室已经准备好线路使用新的现代技术。
4.能够提供多余的办公空间。
5.能够提供多余场所放置新的设备。
6.各种设施得到了很好的维护。
四、政策实施本身
（一）早期政策实施
早期政策实施总是困难重重，即便接受过很好的训练，这些政策实施者实际上并没有每天坚持以新的行为方式工作。第一线政策实施者深感工作负担较重、疲惫、焦虑和困惑，一旦遇到困难，就会犯下许多错误。几种因素能够帮助教师克服困难，逐步体验成功。其中两个因素存在于政策动员阶段：“准备充分程度，以及资源和物资的满足程度” 。另一个因素是，在早期政策实施的整个过程中，持续提供在职培训和其他帮助。
早期政策实施
三种因素帮助我们预测一项政策实施是否成功：（1）困难重重的开端；（2）领导人士施加的不断尝试新方法的压力；（3）各种各样的持续的帮助。
（二）晚期政策实施
（1）失败的晚期政策实施；
（2）“变形”的晚期政策实施；
（3）成功的晚期政策实施。
“变形”的晚期政策实施
变形的政策实施通常在政策实施开始后五、六个月进入
政策实施的晚期阶段，而真正成功的政策实施通常需要
一年半左右的时间，才会成长为政策实施的晚期阶段，
但是，两者有着共同的特点。两种类型的政策实施者对
新政策的感觉好转，自信自己具有按照新政策的要求运
用新行为方式的能力，感到自己能够驾驭已经取得的成
就，并为此感到骄傲。但是，人们不应该认为，所有的
困难都已经被克服。这时候的困难没有开始时那么严重，
但仍然存在；同样不应该认为，一切仍然困难重重。
失败的晚期政策实施
政策实施倘若遭遇失败，紧随其后的是否定性情感。这种否定性情感和与之相伴的相应行为一旦开始，就标志着晚期政策实施的启动。失败的政策实施的典型特征是实施者深感失望，心怀沮丧，疲惫感十分明显。这时候，实施者开始按照失望的强度，不同程度地收回个人时间和精力的投入，许多人回到原来的状态，而这种状态是他们准备抛弃的。与这种否定性情形相应的一种现象是撤回余下的拨款，其他类似的现象包括埋怨计划糟糕的政策实施项目，发泄对学校领导的愤怒，许多方面回归原有的状态，但只有一个方面没有回归，以后倘若学校领导再次提出某一政策实施项目，将会面临冷言冷语，这是失败的政策实施通常留下的遗产
成功的政策实施
很多研究发现，一项成功的政策实施自始至终包括三种横向组成部分：（1）监视和反馈；（2）持续帮助；(3)处理问题。以下分别讨论这三种组成部分。
持续帮助
政策实施前培训 政策实施过程的研讨
来自政策实施环境之外的顾问
来自政策实施环境内部的顾问
内部培训 外部培训
访问政策实施现场 现场之外的大会研讨
经常性与其他政策实施者的研讨
印制各种资料
调整活动安排，方便政策实施者
教学指导 示范
提供交流资料和信息的机会
举办工作坊 形成性评价
同情性的聆听
资源贫乏
物质环境障碍
相互矛盾的目标
无权参与关键决策
怀疑
缺乏计划
出乎意料的紧急情况
否定性态度
冲突
外部压力
政策实施缺乏支持
延误反应
政策实施与其他组织形成竞争
政策实施目标群体无反应
协调薄弱环节
与环境相关
与人员相关
与项目相关
政策实施过程中的常见问题
五、制度化
政策实施的最后一个阶段是制度化，“在这一阶段，
政策变革融入组织之中” 。一项政策变革的制度化，
是指其没有任何痕迹地与教育或学校日常实践合为
一体，不再被视为新的或特殊的事物，成为人们从
事工作和生活的自然的方法。制度化并不会突然出
现，而是成功的政策实施的自然结果，是新政策的
倡导者自觉地努力，修正组织的正式规则和程序，
使组织能够永恒地容纳政策变化。就象政策实施的
其他阶段一样，制度化同样要求思考和计划
政策制度化的具体步骤
――1.政策变革融入学校委员会政策手册的相关 内容。
――2.主要项目合同已经就必要的政策变革达成 妥协。
――3.教师和管理者的评价程序与政策变革一致。
――4.学生评价程序与政策变革一致。
――5.与政策变革相关的必要的培训实践项目已 经列入新教师和新管理者入门培训项目。
――6.政策变革的所有项目成本已经列入学区或 学校正常预算范围。
六、实施不受欢迎的政策
为什么一些政策不受欢迎
自身利益
专业价值
围绕政策抵制产生的问题
（1）撤离（退出组织）；
（2)呼喊（大声疾呼各种困难）；
（3）不忠诚（悄悄地或公开地不遵守新的政策）
（4）同时运用三种反应
（5）象征性服从。学校领导可能给老师专门的时间，让教师只做书面文章。
（6）延迟性服从。破坏包括按照规定捏造政策实施报告，或者“遗失”了所有形式的政策实施报告和实施方案。
（7）选择性抑制
思考
选择下列政策中的一项：校本管理计划、教
育券计划、混合教学计划（包容阶层、残疾
人士招生和教育的计划）和取消分流计划，
准备并且讨论教育者实施这些政策时可能面
临的价值冲突，以及人们可能采用的抵制方
式。
讨论不同地区的资源差异，这些差异怎样影
响政策实施
如何处理政策抵制
劝说
调整政策内容，满足反对者的要求
调离政策实施中的强烈反对者
政策实施的困境
利益分离
角色分离
价值分离（道德价值）
政治价值分离（意识形态分离）
工具价值分离（具体实际意义分离）
知行分离（没有相应的知识准备）
