舍敲沁搞2016. 03 专题：PPP模式
金融支持 PPP模式的路径与投资策略
中国人民银行南京分行营业管理部课题组
摘要:本文总结了我国P P P项目的基本情况，在借鉴国际经验的基础上，以南京地区为例分
析金融支持PPP模式的意愿、路径及制约因素，采用净现值法构造了项目价值模型，对金融支持
PPP模式的投资策略进行了研究并提出政策建议。
关键词 :PPP模 式 金 融 支 持 路 径 选 择 投 资 策 略
中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1009 -1246(2016)03 -0023 -08
PPP( Public Private Partnership)是政府与
社会资本合作模式，是指政府与私人组织为了
合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某
种公共物品和服务，以特许权协议为基础形成
的合作关系。在该模式下，政府与社会资本以
利益共享和风险共担为特征，引人了市场竞争
和激励约束机制，充分发挥双方优势，提高公
共产品的质量和服务的供给效率。P P P模式
的典型做法是政府通过市场采购形式与中标
社会资本共同组成针对特定项目或资产的项
目或项目公司，项目或项目公司与政府签订特
许经营合同，待特许经营期满后，项目或项目
公司终结并将项目移交给政府或由政府出售。
采用 PPP模式的实质是政府通过给予项目或
项目公司长期的特许经营权和收益权来加快
建设及项目有效运营。PPP模式中，政府通常
与提供融资的金融机构达成一个直接协议，此
协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向
金融机构承诺将按与项目或项目公司签定的
合同履行相关义务的协议，这个协议能够帮助
项目或项目公司顺利地获得金融机构的资金
支持。
一、我国 PPP项目的基本情况
2013年 1 1月，十八届三中全会通过《中
共中央关于全面深化改革若干重大问题的决
定》，其中首次明确提出允许社会资本通过特
许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。
此后，财政部开始全面统筹推进P P P项目，各
省市结合自身情况也陆续开始积极探索PPP
项目的相关工作，目前中国的PPP项目发展体
系初见成效。
(一）投资金额及行业分布。根据财政部
“全国 P P P综合信息平台”发布的数据显示，
自2013年推行P P P项目以来，截至2016年 2
月 2 9 日，全国各省市共对外发布 P P P项目
7110个，项目总投资约8. 3 万亿元，涵盖了能
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专题：PPP模式 舍鉍 k 扠2〇
源、交通运输、市政工程、环境保护、水利、农
业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、
教育、文化、体育、旅游、片区开发和其他行业，
项目数排在前三位的是市政工程（26% )、生
态建设和环境保护（14% )、交通运输（11% )，
具体项目数行业具体分布和占比如图1 所示。
从项目投资额来看，仅交通运输和市政工程这
两项的投资需求就近4. 4 5万亿元，占总投资
需求的53. 6 % ，说明 P P P模式在基础设施投
资中发挥了重要作用。
■市®t r 程 26%
■生态环境和环境保护14%
□ 翅 运 输 11%
口片区 开发 6%
■保障性安居工程6%
B 教 育 5%
■旅游 5%
H 医 疗 麗 5%
■水利 建 设 5%
■文化 3%
□养老 3%
□能源 2%
■体育 2%
■社会 保 障 1%
■ 农 业 1%
■政府基础设施1%
0 科 技 1%
□其他 3%
图 1 我 国 PPP项目数行业分布占比图
(二）项目类型。从数据来看，全国各省
市对外发布的PPP项目中，新建项目占主要部
分，占比为9 1 % ，项目总投资为7. 5 7万亿元;
存量项目约占PPP项目投资额的9 % ，总投资
为 万亿元。从投资额回报机制方面统计
P PP项目，使用者付费项目占项目总投资的
4 2 % ，总投资约 7万亿元;可行性缺口补助
和政府付费项目分别占项目总投资的3 7 % 和
2 1 % ，总投资分别为 4万亿元和 9万亿
元。从发展趋势来看，后两种支付模式的比
例正逐渐升高。目前，大部分项目处于项目
识别阶段，数 量 为 5 4 2 个，约占总数的
78% ;项目执行为351个，约占总数的5 % 。
这说明大部分P P P项目处于识别阶段 ， PPP
咨询市场需求巨大，P P P项目咨询存在着巨
大的发展空间。
(三）区域分布。根据 PPP项目所属地区
来看，PPP项目在部分地区形成集中。从 PPP
项目数来看，贵州、山东、四川、河南、新疆的
P PP项目数总体占比较大，约占项目总数的
58. 5 % ，项目数合计4158个;从PPP项目投资
额来看，山东、贵州、云南、河南、四川的投资额
总体占比较大，约占项目总投资额的48. 9 % ，
投资额合计约4. 0 6万亿元。从 PPP项目数量
和投资额上可以看出，边远地区和经济欠发达
省份 PPP项目数和投资额较多，而经济较发
达、财政资金宽裕的直辖市PPP项目较少，具
体请详见表1。
表 1 PPP项目地区分布情况表
序号 省份 项目数 投资额 序号 省份 项目数 投资额
1 贵州 1357 16 广西 107
2 山东 996 11 河北 97
3 四川 736 18 湖南 93
4 河南 590 19 宁夏 93
5 新疆 479 20 黑龙江 69
6 辽宁 410 21 广东 63
7 内蒙古 330 22 重庆 60
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序号 省份 项目数 投资额 序号 省份 项目数 投资额
8 甘肃 284 23 安徽 39
9 云南 248 24 吉林 34
10 江苏 207 25 湖北 28
11 福建 204 26 北京 17
12 江西 162 27 天津 17
13 浙江 153 28 山西 7
14 海南 118 29 青海 1
15 陕西 111 30 上海 1
二、金融支持PPP模式的国际经验
(一） 美国。美国投资的经营模式主要以
私营风险投资为主体，但美国投资的形式仍包
括许多准政府的投资机构与社会资本的合作，
它不仅对技术密集型企业提供风险资本，对某
些经济部门的小企业也可以提供资金、长期信
贷或政府信用。比如，20世纪40年代美国设立
联邦政府小企业管理局（SBA)，其资金来源于
受托机构在公开市场上募集资金，这些受托机
构有政府信用的担保，并通过小企业投资公司
(SBIC)向小企业提供风险投资。SBIC向投资
人募集投资基金，组建有限合伙制的基金公司，
并按管理的资金量的2 % 到 3 % 提取管理费。
SBIC按风险投资的做法选择投资项目。决定
投资后，SBA将提供多达投资额的三分之二的
贷款或投资。项目成功后，SBIC支付利润;项
目失败，则由SBIC和 SBA承担相应的损失。
(二) 英国。英国政府与社会资本的合作
模式有以下三种:一是由政府设立金融公司，
金融投资公司经过评估，对企业在各个不同阶
段都提供资金支持;二是设立专项优惠贷款。
英国政府各部门会同主要银行等投资机构，设
立各项企业发展的专项优惠贷款;三是设立基
金项目，为企业提供贷款担保。主要包括:地
区风险资本基金、英国高科技基金、SBS( Small
Business Service)商业孵化基金、凤凰基金等，
以此引导社会资本的投资。
(三）日本。日本政府与社会资本合作的
主要形式是采取政府主导政策性金融机构对
企业的项目活动先行融资，以低于商业银行的
利率。政府提供前期支持，以保证企业项目发
展，随后引导民间金融机构进行后续融资，带
动社会资金流向项目企业。比如设立专门直
接融资机构和公私合营的企业投资育成公司
等，以及建立专门的风险基金对发行债券的
“风险企业”提供资金支持。首先鼓励政府政
策性金融机构向企业提供风险投资，甚至以政
府的名义直接认购中小企业的债券，然后再吸
收社会资本的参与。
三、金融支持P P P模式的意愿、路径及制
约因素：以南京地区为例
(一）金融支持 P P P模式的意愿及项目
分布
为了解当前商业银行对P P P项目的参与
情况以及推进过程中面临的制约因素，此次开
展调查的对象包括南京、徐州、无锡、常州、苏
州、南通等地的9 0家银行业机构，南京有15
家银行业机构参与调研。调查结果显示:九成
以上商业银行信贷政策对PPP模式表示支持，
但商业银行在实际介人过程中较为谨慎，且存
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专题：PPP模式 舍鉍 k 扠2〇
在一些制约因素，这是导致银行介入较少的主
要原因。与江苏省内其他城市相比，南京地区
PPP项目的金融支持率相对较高。
南京地区有9 3 % 的银行信贷政策对PPP
模式持支持态度，与全省整体调查样本持平；
南京地区有7 3 % 的银行已经开展了业务培
训，高于全省整体调查样本的67% ;仍有 7%
的银行持观望态度;没有银行表示暂不参与。
南京地区有13 %的银行表示对2014年 9 月推
出的江苏省首批PPP试点项目不了解，低于全
省整体调查样本的30% ;有 % 的银行表示
未与试点项目进行接洽，低于全省整体调查样
本的66. 7 % 。截至目前，已有%的受调查
银行有PPP项目储备，高于全省整体调查样本
的 % 。南京被调查金融机构共有储备项目
44个，占全省整体调查样本的5 0 %。从储备项
目类型看， % 为交通设施，34. 8 % 为城市基
础设施， % 为节能环保项目，8. 7 % 为其他
项目。南京地区P PP储备项目以交通设施和
城市基础设施建设项目为主，与全省整体调查
样本相比，交通设施项目和节能环保项目占比
稍高，如图2 所示。
□南京地区样本■省内六市样本
45%r
图2 南京地区和省内六市样本PPP储备项目占比
从数据显示可以看出，大部分商业银行对
PPP模式是表示支持的，南京地区调查样本显
26
示没有银行明确表示不参与PPP项目，但商业
银行在实际介入过程中仍较为谨慎，且整体签
约率不高。与江苏省其他地市整体调研数据
相比，南京地区金融机构支持PPP项目发展的
态度较为积极，储备项目也较多，在江苏省内
居于较为领先的位置。
(二)金融支持PPP模式的路径
PPP模式的推广运用主要以金融机构的
参与和支持为主，金融机构既可以直接参与社
会资本的投资，也可以间接参与社会资本的投
资，一般银行业金融机构普遍作为资金提供方
间接参与P PP项目。如果金融机构直接参与
社会资本的投资，金融机构可以作为合作方，
与政府和项目公司签订三方协议，并在协议约
定的范围内参与P PP项目的投资和运作。如
果金融机构作为提供资金的间接参与方，金融
机构则将通过融资、提供贷款、提供咨询服务
等方式参与P PP项目。无论是直接参与还是
间接参与PPP模式的融资，金融机构都将为企
业提供所需的融资支持(见图3)。
图 3 金融支持 PPP模式的路径
P PP模式将部分政府责任以特许经营权
方式转移给社会主体（企业），政府与社会主
舍敲沁搞2016. 03 专题：PPP模式
体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”
的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主
体的投资风险减小。与传统投融资体制相
比，PPP模式具有带动私人部门进人公共服
务领域的杠杆作用和责任风险分担的机制以
及开辟新的资金来源、提高公共服务供给的
数量和效率、増加公私部门的收人等特点和
优势。根据以上金融支持的路径来分析，虽
然金融支持的做法存在差异，但目前参与
P PP融资模式的主力金融机构是银行。
(三）金融支持PPP模式的制约因素
1. PPP项目对社会资本融资能力提出较高
要求。PPP项目投资额大、投资周期长，经常需
要社会资本方具有长期持续的巨额投资能力，
但是社会资本方一般长期规划能力不强、抗风
险能力弱，一旦出现不具备后续投资能力或没
有优势互补能力的情况，容易造成融资的不可
持续，风险将集中在最大出资人身上。
2. 可能存在期限错配问题。由于PPP项目
投资额较大，社会资本方一般会采取借人资金的
方式进行投资，通过提高财务杠杆扩大收益水
平。如果社会资本方借人资金的比例过大、利息
过高，可能无法在项目的契约年限内支付融资成
本，导致出现财务风险。当前环境下，银行提供
长期贷款仍较谨慎，或会要求较高的融资成本，
社会资本方在资金筹划时如果过分依赖短期融
资，可能会造成资金链的紧缩甚至崩断。
3. PPP项目市场化运作模式尚不成熟。尽
管当前在政策层面已开放了以往非社会资本难
以进人的领域，如垄断行业、公用事业和基础设
施领域，但是由于社会资本对于这些领域的进
人尚不够充分，势必对投资项目的市场化运营
产生阻碍。特别值得关注的是，一些行业具有
自然垄断性，行业内存在价格管制等制度约束，
而目前市场上尚未有成熟的PPP项目市场化运
作模式，建设方、管理方以及金融机构采取的风
险控制措施能否有效管控风险尚不明确，这在
客观上阻碍了金融业对PPP模式的支持。
4.法律法规等配套机制尚不完善。虽然相
关部门出台了 PPP模式规范及操作指南，但尚
缺乏详细的相关法律规定和合同模式，在效力
层级上存在一定局限。而 P PP项目投资大、周
期长，金融机构在介人时需要就资金安全性、流
动性、收益性等作出评估，PPP模式的相关法律
法规趋于完善将有助于推动金融支持PP P模
式。同时，PPP项目主管部门缺位，多个部门对
PPP项目各个方面都有审批权，这有可能拉长
了 PPP项目的投资回收期限。受制于以上法律
和制度方面的多种不确定性，部分社会资本和
希望参与的金融机构仍处于观望状态。
四、金融支持P P P模式的投资策略:基于
项目价值模型的分析
基于以上分析，金融支持 P P P项目取决
于多种因素，但最直接的重要因素仍然是项
目是否有投资价值，是否值得政府以及金融
机构投人资金进行建设。因此，本文将建立
项目价值模型来研究金融支持PPP模式的投
资策略。
(一）基本假设
本文米用净现值法 （ Net Present Value)®
①净现值法采用投资项目现金效益的总现值与项目现金投资的总现值计算出净现值，用于评价投资方案是否可行。
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专题：PPP模式 舍鉍沁搞2016. 03
构造模型，基本假设包括:1.投资初期是〇期，
回收期是 t 期，在 1 至 t 期都有预期现金流c;
流人，项目投资人在〇期投资/。，并可能在 rn
期追加投资 /m，有预期现金流増值在追加
投资后流人，需要的初始投资/〇和追加的投
资数 /m由项目本身决定，时间价值为 r。2.实
际现金流人在预期现金流较为确定的情况下
受投资主体的管理能力影响。投资主体的管
理能力包括对项目鉴别能力、投人期间风险控
制的能力、项目回收期的营运能力等。3.假设
投资主体的管理能力为& (i = 1，2，3 ) 、2、
&分别代表政府、金融机构、社会投资部门的
管理能力，i 的值越小说明投资主体的管理水
平越低。4.假设政府可以接受投人初期的损
失;金融机构在贷款不能还清的情况下不能展
期，因此不能接受任何损失；社会投资可以接
受投人初期的损失，但不能接受整个期间（包
括追加期）的损失。
(二）模型构建
在不追加投资情况下，项目的现值P 为：
尸二_/〇+ 名 （1 7 ) ( )
在追加投资情况下，项目的现值/为：
根据基本假设，进行投资的项目价值存在
四种情况。一般情况下，当项目的现值大于等
于〇的时候，项目可开发并值得进行资金投
人:如果p S O s o ，则项目没有投资价值;如
果尸> 0、' >0 ,则项目从初始投资到追加投
资期间都具有投资价值;如果P ^ 0、' ^ 0 ，则
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项目在初始投资期没有投资价值，在追加投资
期具有投资价值;如果^ > 0、' > 0 ，则项目初
始投资期具有投资价值，追加投资期失去投资
价值。
根据模型建立产生的四种情况，本文将 t
期模型简化为0 _ 1 期模型进行分析，在不追
加投资情况下，项目的现值P 为：
在追加投资情况下，项目的现值/为：
, ,0+,1+厂,0 (Ci + Aci) a
厂 _ 1 7 + 1 7 ⑷
在假设中，需要的初始投资4 和追加的
投资数4 由项目本身决定。时间价值为 r。
实际现金流人在预期现金流较为确定的情况
下受投资主体的管理能力影响。因此根据式
(3)、（4)得到关于91的取值范围:如 果 ^^0、
尸<0,此时俩足A S -----、li < —T ，
1 1 1
则项目没有投资价值;如果p > 0、' > 0 ，此时
满足 Ai > 4 — 0、 i > 4 +/、+r/。，则项目从初1 1 + Acx
始投资到追加投资期间都具有投资价值;如果
尸 S 0、 > 0 ，此时满足 4 1 —■4 < i^ <
^ 4 ,则项目在初始投资期没有投资价值， -1
在追加投资期具有投资价值;如果^ > 0、'<
0 ，此时满足1 — 4 < ^ < 4 + 4 + 。，则项目在 — —+ Ac1
初始投资期有投资价值，在追加投资期没有投
资价值。
(三)模型分析
通过以上模型分析，我们可以得到，具有
舍敲沁搞2016. 03 专题：PPP模式
投资价值的是第二种情况和第三种情况。第
二种情况中，项目在投资初期至投资追加期都
具有投资价值;第三种情况下，虽然投资初期
没有投资价值，但在追加期是具有投资价值
的，因此该项目也是具有价值的。这两种情况
是我们具体分析的对象。根据第二种情况和
第三种情况&的取值范围，PPP项目存在投资
主体需要满足〇<’。+ ’、+ 吨 < /^ ^ < 1。设
! + Acx 〇1
Qi - I〇 ++^^+rI〇-,Q2 - IjL+l I l ,m 心在区间（〇,1 1 1
Q i，Q2，l )内取值。根据假设，1、2、3分别代
表政府、金融机构、社会资本的管理能力。各
投资主体将根据管理能力和项目投资数的需
要来进行投人与否的选择，如果〇 < 心 < 如 < 3
< 1，则心、2、3在 (0，认]、（认，(^2]、（(?2，1]
这三个区域并分别命名为区域A、区域 B、区
域 C，各类投资主体根据自身的管理能力、风
险控制能力和是否出于公益性角度的考虑采
取以下投资策略选择（见表2)。
表 2 投资主体投资策略选择
不同部门管理能力
区域A 区域B 区域C
(〇，Q1] (Q 1Q 2] (Q2，1]
<?1(政府) 投资 投资 投资
?2(金融机构） 不投资 初期不投资、 追加期投资 投资
<?3(社会投资部门) 不投资 投资 投资
(四）投资策略
1 当心，2 , 3«^ 时 ，因为政府、金融机构、
社会资本的管理能力的管理能力都低于Q1，
因此整个社会没有高能力的项目管理者，这时
金融机构、社会资本不会对项目进行投资;但
政府会投资，因为考虑市政建设的需求，政府
需要进行基础设施的投人。
2 当心，2 , 3e5 或心，2、3eC时，各个主
体的管理能力不同，盈利范围不同，因此金融
机构不会进行初期投资、会加人追加投资，政
府、社会资本会对项目进行投资。
3•当心，2 , 3e C 、2,3eC、l£A、2,
心eC这三种情况之一满足时，各个主体的管
理能力都在盈利范围内，因此政府、金融机构、
社会资本都会对项目进行投资。
4. 当（^ eA、心，3<^)或（心^4、 、g3eC)
时，政府出于建设需要会对项目进行投资，金
融机构鉴于管理能力和盈利能力的匹配不会
进行初期投资、会加人追加投资，社会资本会
对项目进行投资。
5. 当 心 ,2a4、3A 时，鉴于政府角色，以
及各个主体管理能力和盈利能力的不同，政府
会对项目进行投资，金融机构不会对项目进行
投资，社会资本会对项目进行投资。
(五)模型结论
一是政府投资项目的决策不仅取决于项
目的收益，政府对项目的投资甄别主要取决于
项目的公益程度，因此政府对项目的投资选择
与金融机构和社会资本存在较大区别。
二是管理能力是金融机构和社会资本投资
决策的重要影响因素，不同国家P PP项目的融
资路径选择的实践表明，融资路径选择模式依
据之一在于投资主体的管理能力，当投资主体
的管理能力较高时，项目才有持续投资价值。
三是金融机构和社会资本在项目存续期
的收益偏低时，政府可以根据PPP项目的公益
属性，通过设立财政性引导基金、政策性扶持
等方法，帮扶在建项目进行开发，而后由金融
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机构或者社会投资部门介人，并追加投资。
四是当管理能力水平都较高时，各类投资
主体都能获得较高投资回报，可以通过项目推
介从市场取得融资，完成项目的融资过程，不
必过度依赖公共资金投人。
五、政策建议
(一） 针对我国经济金融发展水平设计
政府与社会资本合作模式，大力培育市场和
培养投资者。应采取完善政府引导基金的运
营机制、进一步优化投资环境等措施，政府向
早期项目进行投资，待项目发展到一定成熟
度时期时，再通过搭建平台、设立风险补偿基
金等引导金融机构和社会资本的投人。与此
同时，大力培育市场和培养投资者，优化融资
路径:进一步完善金融市场的发展，引导改革
向纵深进行，致力于发展创业投资、培育合作
机构;针对各类投资主体，采用多种方法和角
度进行培育，充分发挥市场资源配置作用，择
优筛选，形成投资主体自身不断强化的良性
循环机制。
(二） 完善法律法规等配套机制。建立与
PPP模式相关的可操作性文件指引，包括合同
课题组组长：黄向庆
课题组成员：范新、陈伟、林琳、刘波
模式版本的规范化，并从法律层面协调理顺
PPP运作模式的各项法律规章制度，在法律方
面界定政府、金融资本和社会参与方的责任，为
金融支持参与和社会资本的进驻创造有利环
境。设立PPP融资支持基金，一方面提供财政
性的支持，一方面通过市场化的运作，引导社会
资本参与PPP项目的投资;在基金运作的同时，
通过政府的信用担保为项目融资増信，按协议
进行风险分担，在降低融资成本的同时，増强各
方参与PPP项目的积极性;开展政府、金融部门
和企业的三方PPP融资洽谈会，为 PPP项目提
供咨询服务，充分发挥政府的引导作用。
(三）遵循以市场为导向的合作机制，通
过金融市场发展大力支持P P P项目的发展。
PPP模式充分体现了政府与社会资本合作的
市场导向精神和目标，发展PPP模式要注重遵
循市场的价值规律，尊重契约精神，按合同、协
议和市场规律运作。由于PPP项目周期长、资
金需求量大，为有效发挥P P P项目的功能，需
要争取长期稳定的金融支持，在此背景下，需
要通过金融市场建设与完善大力支持P P P项
目，提高 PPP融资模式的效率。
作者简介：
黄向庆，男，高级经济师，现任中国人民银行南京分行党委委员，营管部党委书记、主任。
(责任编辑:彭恒文校对 :CL)
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