设
计
特
色
捕捞配额案例
日本共同渔业权制度
多物种、团体分配、基于区域、不可转让
日本共同渔业权制度是一个综合性的捕捞份额计划，通过向捕捞合作社分配保障区域
或渔业水域使用权（TURFs），管理日本辽阔海岸线沿岸的沿岸渔业。该制度随时间而不
断演化，是通过适度规模的合作社网络管理近海移动物种的典范。该计划是一个协调的共
同管理制度，涉及从中央到地方一级的各级治理。该计划设计尤其推动了渔民开发的创新
方法，包括 TURFs（与合作社）内外之间的协调，统筹提高经济效率和资源可持续性的相
关捕捞安排。
日本沿岸渔业的历史可以追溯到 1700 年，由当地渔民组织（即现在所谓的“渔业合作社”，FCAs） 负
责管理。现行制度于 1949 年获得正式认可，渔业合作社被授予沿海 TURFs 专属使用权。渔业合作社与日本
农林水产省（MAFF）、县政府及专业渔民协会（称为“渔业管理组织”，FMOs）共同管理沿岸渔业。日
本的 TURF 计划覆盖全国大部分的海岸线，其中包括 1057 家渔业合作社（JF Zengyoren，日期不
详）和 1738 家 渔业管理组织（Makino，2011 年）。
摘
日本政府设立了用 7 个年度捕捞限额来管理 8 种鱼种的限额捕捞项目：日本沙丁鱼（Sardinops
melanostictus ）、 竹 筴 鱼 （Trachurus japonicus ）、秋 刀 鱼 （Cololabissaira saira ）、狭 鳕 （Theragra 要
chalcogrammus ） 、日本鱿（Todarodes pacificus ） 、雪蟹（Chionoecetes opilio ） 、日本鲭（Scomber
japonicus）和澳洲鲭（Scomber australasicus）。后两种物种按照同一个捕捞限额进行管理。所有捕捞限额
被划分和分配给特定的渔业合作社。渔业合作社和渔业管理组织可以对其它物种自行实施捕捞限额，对国
家管理的物种实施更严格的捕捞限额。2009 年，日本沿岸渔业上岸量约达到 130 万公吨，沿海渔业价值预
估达到 43 亿美元（日本统计局，2013 年）。
捕捞份额之路
日本由地方管理小规模沿岸渔业的悠久历史为当前的限额捕捞计划奠定了基础。 从十七世纪初开始，
当地渔民便被授予海洋资源专属使用权（Yamamoto，1985 年）。 为保护沿岸地区免受外部捕捞压力，
渔业协会得以形成；这些有组织的团体便是渔业合作社的前身。1901 年，明治《渔业法》为这些渔业协
会提供了最初形式的沿岸渔业专属权。 20 世纪 30 年代，随着大多数沿岸渔船的机动化，沿岸鱼类资源的
捕捞压力随之增加。 过度捕捞及渔民，特别是沿岸渔民与工业拖网渔船之间的冲突开始出现。
为了解决这些问题，作为 1949 年《渔业法》的一部分，日本政府确定了现有渔业权并将共同管理
职责正式赋予渔业合作社。《渔业法》建立了分级治理层级，以共同管理沿岸资源（图 1）。在国家一
级，日本农林水产省被授权管理渔业权和渔业许可制度以控制捕捞压力（Makino，2011 年）。包括禁
渔物种、规格限制、禁渔区域、禁渔期和渔具限制的渔业管理规定的制定被赋予 39 个沿岸的县政府。
县政府负责向渔业合作社发放捕捞许可证和专属共同渔业权（TURFs），渔业合作社必须遵循国家和县
政府机构法规。高度洄游的物种由县代表组成的广域海区渔业协调委员会管理。20 世纪 80 年代初，渔
业管理组织开始形成，以完善共同管理制度和支持渔业合作社创新（Uchida 和 Makino，2008 年）。
实施效果
实施近 65 年后，该计划建立的分级治理制度增强了鱼类种群可持续性并提升了渔民在管理过程中
的作用，明显提高了沿岸渔业管理水平。该制度还推动了渔民创新，授权渔业合作社在其 TURFs 内制
定和实施适合当地日常运营的其它管理规定（Ruddle，1987 年）。 然而，生物、经济和社会方面影响
因 TURF 而异，其中一些TURFs 的表现突出。
捕
捞
份
额
案
例
: 日
本
共
同
渔
业
制
度
图 1 日本渔业共同管理制度
1. 国家政府
日本农林水产省
管理渔业权和渔业许可制度。根据日本水
产研究教育机构和日本水产厅的建议设定
捕捞限额。
2. 广域海区渔业协调委员会 管
理和协调高度洄游的物种。
3. 县级政府
管理沿岸渔业和实施区域渔业管理规定。向
渔业合作社分配共同渔业权。
4. 渔业合作社
管理共同渔业权（TURFs），为成员制
定正式的捕捞规则，与国家和县政府进
行协调。
5. 渔业管理组织
渔业合作社内外渔业、渔区和/
或渔具类型相关的协调，建立额外的捕
捞规则。
步骤 1
确定管理目标
1949 年《渔业法》特别确立了沿岸渔业的现有关键目标（Miki 和 Soejima，日期不详）：
⚫ 保护小型沿岸渔民免受外部捕捞压力；
⚫ 促进渔民高度参与渔业管理过程；
⚫ 将社区知识纳入管理决策。
为了推动这些目标的实现，1949 年《渔业法》规范了沿岸自然资源管理，将具有保障的专属渔
业权分配给现有渔业合作社，并对这些合作社的运营进行了规范。
1996 年《关于海洋生物资源保护及管理法》确定了更多的目标。特别呼吁在日本专属经济区内
实现生产力、资源保护和管理目标，包括为 8 种物种引入总可捕量（TAC）制度（Makino，2011
年）。
为了补充国家目标，各渔业合作社和渔业管理组织也确定了自己的目标。这些目标因生态、资
源可利用性和其他当地条件而异。 因此，渔业合作社根据其 TURF 内及其成员中发生的最紧迫问题确
定优先管理目标。渔业合作社的目标通常包括有效利用渔场、恢复资源、增加收入、可持续经营和
维持稳定的鱼价（Yadava 等人，2009 年）。 渔业管理组织根据物种、区域或渔具类型进一步制定和
完善目标，使其更加具体。例如，陆奥湾促进海参资源利用委员会（一家渔业管理组织）的目标是
可持续地管理海参种群，并代表渔民开展加工和营销活动（Matsuo，日期不详）。
步骤 2
确定和量化被管理的资源
捕捞份额计划是一个多物种项目，负责管理 8 种重要商业物种。1997 年，日本政府推出了国家捕
捞限额制度和总可捕捞努力量（TAE）制度，为需要保护的或国外渔船捕捞的 8 种物种的 19 个种群设
定了 7 个捕捞限额。 县水产研究所和日本水产研究教育机构负责开展年度的资源评估和允许的生物渔
获量计算，并建议国家设定的捕捞限额（Nishida，2005 年）。国家设定捕捞限额后将捕捞限额进行划
分并分配给渔业部门，包括渔业合作社。 捕捞限额会根据社会经济条件进行调整，但这种做法招致
了科学界的批评（Nishida，2005 年；Takagi 和 Kurokura，2007 年；可持续渔业伙伴关系， 2013 年）。
许多 TURFs 还管理很多其他物种，包括海藻、底栖贝类（蛤、贻贝、海胆、鲍鱼和虾）、适度
游动的底层鱼类（比目鱼和岩鱼）和洄游鱼类（鲭鱼、鳕鱼和鲱鱼），沿岸渔民所使用的渔具类型
多样（Uchida，2007 年）。由于只有 8 种物种受到政府设定的捕捞限额的管理，渔业合作社负责
TURF 内的其他物种管理措施的制定。渔业合作社和渔业管理组织有权自行对管理物种实施捕捞限
额，有些渔业合作社和渔业管理组织会选择限额捕捞的做法。县水产研究所可协助渔业合作社开展
资源评估和确定科学捕捞限额。2003 年，30％的渔业管理组织对一些物种采取捕捞限额管理，超过
15％的渔业管理组织采取资源评估和捕捞限额措施（Uchida 和 Makino，2008 年）。由于能力有限和
捕
捞
份
额
行
案
例
: 日
本
共
同
渔
业
制
度
获取科学数据的有限性，渔业合作协会通常实施日常或季节性限额来减少死亡率。所采取的管理措
施需要提交给海区渔业协调委员会（由渔民代表、学者和公益代表组成的咨询机构）进行批准
（Makino，2011 年）。
合作社自愿在沿岸地区建立了 1000 多个海洋保护区（Yagi 等人，2010 年）。 许多海洋保护区被
指定为禁捕保护区以保护其 TURFs 内的种群。例如，被海洋管理委员会认证为可持续和管理良好的
渔业组织京都底拖网渔业联合会（KDSFF），设定了关键的雪蟹栖息地和季节性产卵保护区的永久
禁捕区。这些禁捕区约占 KDSFF 渔区的 19％（Makino，2008 年）。 类似地，针对樱花虾
（Sergia lucen）的樱花虾捕捞协会在产卵季节对其目标种群实施禁捕（Uchida，2007 年）。
步骤 3
确定符合条件的参与者
捕捞份额计划旨在确保当地社区和渔民继续获得渔业资源，同时促进他们参与渔业管理。为了
实现这些目标，共同渔业权仅分配给现有的当地渔业合作社，而不是渔业合作社个体成员（Uchida
和 Makino，2008 年）。 为了享有配额分配资格，渔业合作社必须至少有 20 名成员，并且必须包括渔
业合作社地理区域内的大多数渔民。
国家政府还规定了渔民成为当地渔业合作社成员的最低要求。渔业合作社成员必须具有捕捞经
验，不能有任何渔业违规行为，不能拥有其他渔业权（Hirasawa，1980 年）。渔业合作社成员还必
须是社区居民，并且每年在一定天数内（最低天数范围是 90-120 天，取决于具体的渔业合作社章程）
从事商业渔业活动（Makino，2011 年）。制定这些规则是为了防止来自社区以外的个人和非现役渔
民集中渔业权（Ruddle，1987 年）。
渔业合作社有权调整新加入者的资格条件。允许渔民加入渔业合作社的最常见方法是作为渔业
合作社渔船船员并通过试用期（Uchida，2007）。
渔业合作社是获得政府授予的共同渔业权及被授权管理沿岸渔业的合法认可实体。相比之下，
渔业管理组织通常是由利用相同渔业或渔区的渔民团体建立的，并且可以认为是某一渔业合作社
TURF 内符合条件的团体。渔业管理组织是渔民的自愿性自主团体，已经演变为适应渔业相关社会和
生物特征的协调管理组织。政府部门不对渔业管理组织的运作制定规定或规则。渔业管理组织通常
采用比渔业合作社更为严格的管理措施，包括捕捞限额规定、捕捞努力量控制、捕捞协调、监测
（Uchida 和 Makino，2008 年）。这些规则通常与渔业合作社的规则相互协调，且不相互矛盾。渔业
合作社不需要有渔业管理组织，尽管许多渔业合作社与渔业管理组织相关。
步骤 4
确定专属渔业权
1949 年《渔业法》规范了非正式 TURF 边界可追溯到 1700 年（Yamamato，1985 年）。 TURF
的大小基于当地社区的现有地理政治边界，包括每个区域内的渔业。合作社被授予指定区域共同管
理和特许经营 10 年的渔业权。 渔业合作设必须向海区渔业协调委员会申请更新渔业权。渔业权更新取
决于渔业合作社是否有效管理了TURF 内的资源并遵守了渔业法规。
各渔业合作社将决定如何在其成员之间分配其获得的渔业权。并非所有渔民都可以进入整个
TURF 区域；TURF 内的一些区域可以保留供个人和/或团体专门使用。例如，在八重山渔业合作社 ，
渔民根据渔业类型和居住地点进行分组。采用季节性抽签方法为各组分配捕鱼点（Ruddle， 1987
年）。 或者，陆奥湾促进海参资源利用委员会为所有符合条件的渔船平均分配捕捞限额。每艘渔船
被分配到四个捕捞组中的一组，它们将决定允许海参捕捞的天数。 渔船将获得每日捕捞限额
（Makino，2011 年）。
为了实现该计划的社会目标，《渔业法》禁止 TURFs 的转让、租赁、贷款和抵押。个体渔业合
作社和一些渔业管理组织有权力和责任确定其成员捕捞特权分配和可转让性的规定。由于可转让性
规则由个体渔业合作社和渔业管理组织决定，日本不同沿岸地区的配额交易和使用限制有所不同。
许多渔业合作社允许同一渔业合作社的亲属或继承者继承渔业权（Ruddle，1987 年）。 渔业合作社
通常不允许成员将他们的渔业权转让给另一渔业合作社 。加入另一渔业合作社的渔民需要满足在新
区域进行捕捞的基本资格要求（H. Uchida，个人沟通，2012 年）。
步骤 5
分配专属渔业权
根据 1949 年《渔业法》的规定，符合条件的沿岸合作社将获得捕捞配额和区域渔业权，称为
“共同渔业权”（也称为 TURF 权利）。共同渔业权仅授予渔业合作社。 渔民必须是某一渔业合作协
社成员才能成为符合条件的参与者。一旦某渔业合作社获得批准， 县政府将向其正式发放TURF，渔
业合作社将获得国家配额所管理的 8 种物种一定比例的年度捕获限额。尽管分配比例基于渔业合作
社成员的渔获量历史记录，但政府既不分配也不核算单个渔民的捕捞限额。相反，捕捞限额将由合
作社进行管理，渔业合作社则负责确保其成员遵守相关捕捞限额（H. Uchida，个人沟通， 2012 年）。
步骤 6
建立相应的管理体制
捕捞份额计划依赖于国家、区域和地方组织之间的协调共同管理。国家政府负责制定关键物种
的捕捞限额，确保全系统合规。县级政府则负责分配渔业权，并确保在地区一级的协调。渔业合作
社有责任确保遵守其获得的捕捞限额，并有权在其 TURF 内制定和实施适合当地日常运营的其它法
规，以补充国家的渔业管理（Ruddle，1987 年）。
20 世纪 80 年代初，国家政策推动渔业管理组织的发展，希望完善共同管理制度和促进渔业合作
捕
捞
份
额
案
例
: 日
本
共
同
渔
业
权
制
度
社创新（Uchida 和 Makino，2008 年）。渔业管理组织由渔业合作社渔民团体发展而来，目的是为特
定渔业、渔区和/或渔具类型制定共同商定的渔业管理策略。渔业管理组织可以包括单一的渔业合作
社 、渔业合作社成员的子团体（例如拖网渔民）或多个渔业合作社（覆盖更大的区域以更好地管理
洄游种群）（Uchida，2007 年）。 最常见的是，渔业管理组织位于渔业合作社基础设施内。
TURF 计划的管理制度大多较为分散，由渔业合作社和渔业管理组织执行。成员协调制定渔业合
作社规则和章程，包括内部治理和管理制度。 他们将章程提交给县政府进行审批。 各渔业合作社制定
的规则鼓励成员合规（Yadava 等人，2009 年）。 渔业合作社的其它功能包括运营批发市场、集体采
购和提供金融服务（贷款和信贷）。
渔民主要在当地批发市场上出售渔获物，渔业合作社工作人员将核算渔获量，并为县政府机构
编制报告（Makino，2011 年；H. Uchida，个人沟通，2012 年）。 如果渔民直接将渔获物出售给零
售商或餐馆，他们必须向渔业合作社工作人员报告渔获量记录（M. Makino，个人沟通，2013 年）。
当地渔业合作社或渔业管理组织需要处理日常执法，包括渔业法规和 TURF 边界。违规行为通
常在渔业合作社或渔业管理组织内部处理，无需涉及第三方或政府当局。各合作社的处罚力度各不
相同。在评估管理实践的熟练程度时，政府当局主要处理 TURF 更新过程中的不合规问题。
各渔业合作协会的运营成本通过一个收费制度来支付，该收费制度将征收批发市场 3-5％的总销
售额。行政管理费用也可以通过直接销售海鲜来补充。在这种情况下，渔业合作协会将从其批发市
场中购买海鲜并转售给当地消费者（H. Uchida，个人沟通，2012 年）。
渔业管理组织通常在渔业合作社基础设施内运营，因此其启动成本较低（，个人沟
通，2012 年）。运营和管理成本的额外征收将基于单个渔业管理组织进行确定。 例如，樱花虾捕捞
社根据固定公式征收和向成员分配收入。这个公式是从总收入中扣除冰块和储存成本、3％的手续费和
1％的港口费（Uchida，2007 年）。剩余收入则将平均分配给所有合作社成员。
