公共行政学
Public Administration
主讲：吴春华 教授
11
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22
目录
第一章第一章 绪论绪论
第二章第二章 公共行政职能公共行政职能
第三章第三章 公共行政组织公共行政组织
第四章第四章 公共行政领公共行政领
第五章第五章 公共行政决策公共行政决策
第六章第六章 人事行政人事行政
第七章第七章 财务行政财务行政
第八章第八章 行政法治与公共行政伦理行政法治与公共行政伦理
第九章第九章 公共行政监督公共行政监督
第十章第十章 公共行政方法公共行政方法
第十一章第十一章 公共行政效率公共行政效率
第十二章第十二章 公共行政发展公共行政发展
33
第六章 人事行政
学习目标
主要内容
44
学习目标
通通过过本本章章学学习习，，了了解解人人事事行行政政的的含含义义、、
人人事事行行政政的的体体制制、、人人事事行行政政的的基基本本内内容容，，
理理解解人人力力资资源源管管理理、、人人事事行行政政发发展展的的趋趋势势、、
中中国国传传统统干干部部人人事事制制度度的的缺缺陷陷，，掌掌握握中中国国
公务员制度的特色、职位分类的框架。公务员制度的特色、职位分类的框架。
教学要点
55
主要内容
第一节 人事行政概述
第二节 人事行政比较
第三节 人事行政的主要内容
第四节 现代人事行政制度在中国的发展
66
为政之要，唯在得人
本章点睛
77
19961996年年22月初，中共某县县委向该县人大常委会党组和县人民政府党月初，中共某县县委向该县人大常委会党组和县人民政府党
组织提交了组织提交了1919名乡、镇长任职和免职的建议名单。县人民政府随即据此名乡、镇长任职和免职的建议名单。县人民政府随即据此
将这将这1919名乡、镇长予以任免，并以县人民政府正式文件的形式发至县直名乡、镇长予以任免，并以县人民政府正式文件的形式发至县直
属各单位、各乡镇人民政府和有关国家机关。该县人大常委会收到此任属各单位、各乡镇人民政府和有关国家机关。该县人大常委会收到此任
免文件后，认为该文件违背了宪法、地方各级人大和地方各级人民政府免文件后，认为该文件违背了宪法、地方各级人大和地方各级人民政府
组织法的有关规定，遂建议县政府予以纠正。县政府认为，对这组织法的有关规定，遂建议县政府予以纠正。县政府认为，对这1919名乡、名乡、
镇长的任免是党组织的意见，政府和人大都应坚持党的领导，无权对党镇长的任免是党组织的意见，政府和人大都应坚持党的领导，无权对党
组织的建议提出异议，政府文件没有过错，所以对县人大常委会的建议组织的建议提出异议，政府文件没有过错，所以对县人大常委会的建议
不予理睬。事隔不久，县人大常委会负责人又同县委作了沟通，县委也不予理睬。事隔不久，县人大常委会负责人又同县委作了沟通，县委也
没有明确表态。在这种情况下，县人大常委会专门召开会议，就县政府没有明确表态。在这种情况下，县人大常委会专门召开会议，就县政府
的这一任免文件进行专题审议。会上全体常委一致认为县人民政府这一的这一任免文件进行专题审议。会上全体常委一致认为县人民政府这一
任免决定事先未经各乡、镇人民代表大会通过，不符合法律规定，故通任免决定事先未经各乡、镇人民代表大会通过，不符合法律规定，故通
过了将其撤消的决定。过了将其撤消的决定。
从案例中可以看出公共行政机关的人事行政有什么特点从案例中可以看出公共行政机关的人事行政有什么特点??
走进人事行政
88
第一节 人事行政概述
人事行政的含义
人事行政的新理念—人力资源管理
人事行政制度的发展
99
一、人事行政的含义
““人人事事””是是指指在在不不同同场场合合中中的的人人与与事事、、人人与与人人之之间间的的关关
系系
人人事事管管理理指指企企事事业业单单位位、、机机关关、、团团体体和和其其他他组组织织，，通通过过
协调人与事、人与人之间的关系来用人以治事的过程协调人与事、人与人之间的关系来用人以治事的过程
人人事事行行政政是是指指国国家家公公共共行行政政机机关关借借助助一一系系列列制制度度和和措措施施，，
运运用用科科学学的的管管理理手手段段对对公公务务人人员员的的录录用用、、考考核核、、奖奖惩惩、、
培培训训、、工工资资、、福福利利、、辞辞职职、、辞辞退退等等方方面面的的事事务务进进行行管管理理
的活动的活动
1010
专指政府对国家公务员的管理专指政府对国家公务员的管理
由相关制度构成的完整系统由相关制度构成的完整系统
基本任务是选人、用人、谋求人与事的相称，人与人的协调基本任务是选人、用人、谋求人与事的相称，人与人的协调
是是公公共共行行政政系系统统的的子子系系统统，，由由选选才才、、用用才才、、育育才才和和留留才才等等环环
节构成的整体节构成的整体
“入口”管
理
过程管理
“出口”管
理
人事行政的环节
人事行政的基本内涵
1111
二、人事行政的新理念—人力资
源管理
人力资本理论
人力资源管理
1212
（一）人力资本理论
人力资源管理的理论基础是人力资本理论，由美国经济学人力资源管理的理论基础是人力资本理论，由美国经济学
家西奥多家西奥多··舒尔茨最先提出舒尔茨最先提出
单纯从自然资源、资本资源和技术资源这些生产要素的投单纯从自然资源、资本资源和技术资源这些生产要素的投
入，无法解释现代社会生产力提高的全部原因入，无法解释现代社会生产力提高的全部原因
人力资本相对于物质资本具有更高的增殖性人力资本相对于物质资本具有更高的增殖性
人力资本来源于一系列的投资组合人力资本来源于一系列的投资组合
人力资源的结果是将货币资本或财富转换为人的知识和能人力资源的结果是将货币资本或财富转换为人的知识和能
力形态力形态
1313
（二）人力资源管理
人力资本的形成不可避免地打上时代的烙印人力资本的形成不可避免地打上时代的烙印
人力资源管理要同管理对象个体相融合，运用多种手段，人力资源管理要同管理对象个体相融合，运用多种手段，
进行有效激励进行有效激励
人力资源开发占有重要的地位人力资源开发占有重要的地位
人力资源的使用具有阶段性人力资源的使用具有阶段性
人力资源管理的特殊性
1414
人事行政人事行政 人力资源管理人力资源管理
将人视为成本将人视为成本 将人视为其他资源所无法将人视为其他资源所无法
比拟的宝贵资源比拟的宝贵资源
以组织工作为中心以组织工作为中心,,强调强调
控制功能控制功能
突出了人的主体性，调动突出了人的主体性，调动
积极性积极性
注重过程，注重对现有人注重过程，注重对现有人
员的管理员的管理
不仅关注人力的现实需要，不仅关注人力的现实需要，
还预测未来需要还预测未来需要
管理方法比较单一管理方法比较单一 更注重管理的科学性更注重管理的科学性
人事行政与人力资源管理的区别
1515
三、人事行政制度的发展
西方文官制度的建立
西方文官制度的基本原则
1616
（一）西方文官制度的建立
英国文官制度的建立
美国文官制度的建立
1717
现代国家公务员制度起源于英国现代国家公务员制度起源于英国
18541854年提出了《关于建立英国常任文官制度的报告》，年提出了《关于建立英国常任文官制度的报告》，
这个报告奠定了现代文官制度的基础这个报告奠定了现代文官制度的基础
18551855年英国政府颁布了第一个有关文官改革的命令，年英国政府颁布了第一个有关文官改革的命令，
18701870年又颁布第二号枢密院令年又颁布第二号枢密院令
将政府的行政事务工作分为智力工作和例行工作两类，
两类职务分别考试选用
公开考试，择优录用
对各部人员统一管理，建立统一的文官制度
高级文官提升以年终考核为依据，低级事务人员的提
升以年资为基础
《关于建立英国常任文官制度的报告》
英国文官制度的建立
1818
美国文官制度是在反对美国文官制度是在反对““政党分肥制政党分肥制””的建立起来的的建立起来的
18831883年国会通过了著名的《彭德尔顿法》，即《国家文官制年国会通过了著名的《彭德尔顿法》，即《国家文官制
度法》，标志着以度法》，标志着以““功绩制功绩制””为主要内容的文官制度的确立为主要内容的文官制度的确立
用功绩制取代政党分肥制
实行公开竞争考试，择优录用官员
通过考试而被录用的官员不因政治原因而被解雇
官员不得参与政治活动，在政治上必须保持中立
政务官和事务官分途而治
《彭德尔顿法》
美国文官制度的建立
1919
（二）西方国家文官制度的基本原则
公开考录
功绩制
“政治中立
”
两官分途
统一管理
2020
第二节 人事行政比较
管理体制比较
分类制度比较
人事行政发展的趋势
2121
一、管理体制比较
部外制
部内制
折中制
2222
部外制是指人事管理机构设在公共行政系统之外，独立统部外制是指人事管理机构设在公共行政系统之外，独立统
掌人事大权的制度掌人事大权的制度
优点：地位超然，标准统一，公平公正地选拔人才，指挥优点：地位超然，标准统一，公平公正地选拔人才，指挥
统一，有利于对官员队伍进行全面规范，统筹规划统一，有利于对官员队伍进行全面规范，统筹规划
缺点：对各公共行政部门的实际不够了解，造成事权和用缺点：对各公共行政部门的实际不够了解，造成事权和用
人权分离，措施不切合各部门的具体需要，公共行政首长人权分离，措施不切合各部门的具体需要，公共行政首长
配合的积极性不高，限制了人事主管机构职能的充分发挥配合的积极性不高，限制了人事主管机构职能的充分发挥
典型国家：美国和日本典型国家：美国和日本
（一）部外制
2323
部内制即人事行政的管理机构设立在公共行政系统内部，各公共部内制即人事行政的管理机构设立在公共行政系统内部，各公共
行政部门负责本部门人事管理的相关事宜的制度行政部门负责本部门人事管理的相关事宜的制度
优点：职权统一，切合实际，效率提高，有利于用人和治事统一优点：职权统一，切合实际，效率提高，有利于用人和治事统一
缺点：各自为政，标准不一，不利于客观、公正地选用人才，且缺点：各自为政，标准不一，不利于客观、公正地选用人才，且
不利于对官员队伍整体规划和全面发展不利于对官员队伍整体规划和全面发展
典型国家：法国、德国和瑞士等典型国家：法国、德国和瑞士等
（二）部内制
2424
折中制是指介于部外制和部内制之间的一种管理体制折中制是指介于部外制和部内制之间的一种管理体制
优点：统一了官员录用的标准，避免了干扰，便于客优点：统一了官员录用的标准，避免了干扰，便于客
观公正的选拔人才，做到用人和治事的统一观公正的选拔人才，做到用人和治事的统一
典型国家：英国典型国家：英国
（三）折中制
2525
二、分类制度比较
人事分类的意义
品位分类
职位分类
品位分类与职位分类的比较
2626
公共行政人员分类是指按照一定标准将国
家公共行政部门的公务人员或职位进行划
分、归类、设立等级进行管理
基本模式：品位分类，职位分类
2727
（一）人事分类的意义
有助于人事管理工作的规范化，提高管理效率有助于人事管理工作的规范化，提高管理效率
明确职位责权、绩效评估标准，便于工作明确职位责权、绩效评估标准，便于工作
激励公务人员完成工作，不断自我开发，向更激励公务人员完成工作，不断自我开发，向更
高的目标努力高的目标努力
2828
（二）品位分类
品位分类是按照官员的个人条件，如学
历、资历、职务等划分等级的分类制度
英国是实行品位分类的典型国家
2929
（三）职位分类
职位分类是把职位按照工作性质、难易程度、责任大小及职位分类是把职位按照工作性质、难易程度、责任大小及
所需资格条件进行评价，划分不同类别和等级并作为人事所需资格条件进行评价，划分不同类别和等级并作为人事
行政基础的模式行政基础的模式
职位分类最早产生于美国，是为适应现代社会发展的需要
而运用于政府的一种人事管理的手段
1908年，美国芝加哥市政府首次采用职位分类制
1923年，美国国会通过了政府制定的第一个联邦职位分类
法案，职位分类被正式应用于政府人事管理
职位分类产生的历史背景
3030
横向划分为：职系、职组、职门
纵向划分为：职级和职等
职位分类的框架
3131
职系职系------根据工作的业务性质，把业务性质相同的所有根据工作的业务性质，把业务性质相同的所有
职位归并集合，一个职系就是一种专门职业职位归并集合，一个职系就是一种专门职业
职组职组------工作性质相近的若干职系的汇集而成为职组工作性质相近的若干职系的汇集而成为职组
职门职门------工作性质大致接近的若干职组的集合就是职门工作性质大致接近的若干职组的集合就是职门
职级---在同一个职系中，按照工作的难易程度、责任
轻重及所需要资格条件等，把职位划分为不同的职级
职等---把不同职系中，工作性质不同或主要职务不同，
但其工作难易程度、责任轻重、工作所需要资格条件相
同的职级归纳为职等
横向划分
纵向划分
3232
职位调查职位调查
职系区分职系区分
职位评价职位评价
评价方法有评价方法有
制定职级规范制定职级规范
职位归级职位归级
职位分类的程序
3333
（四）品位分类与职位分类的比较
分类标准不同分类标准不同
分类的程序不同分类的程序不同
考核晋升的标准不同考核晋升的标准不同
人才成长模式不同人才成长模式不同
官与职之间的关系不同官与职之间的关系不同
薪酬依据不同薪酬依据不同
品位分类与职位分类的区别
3434
优点：方法简单，易于操作，结构富于弹性；有利优点：方法简单，易于操作，结构富于弹性；有利
于培养于培养““通才通才””；易于吸引高学历的优秀人才；易于吸引高学历的优秀人才
缺陷：易导致因人设岗、机构臃肿，职责不清；不缺陷：易导致因人设岗、机构臃肿，职责不清；不
利于严格科学的管理；不利于学历低，能力强的人利于严格科学的管理；不利于学历低，能力强的人
脱颖而出；同工不同酬，不利于对人员的激励脱颖而出；同工不同酬，不利于对人员的激励
优点：职位的责任、标准规范，为工作提供了客观依
据；益于同工同酬；严格规范，限制了人事管理中的
主观随意性
缺陷：工程浩繁，程序复杂、成本高；整套体系过于
量化，导致刻板和缺乏弹性；人才受专业局限性大，
发展通道窄；不适合创造性的职位，不利于通才成长
品位分类和职位分类评价
品
位
分
类
职
位
分
类
3535
三、人事行政发展的趋势
管理体制趋向折中制
人员分类制度相互融合
通才与专才并重发展
3636
第三节 人事行政的主要内容
公务员的考录管理
公务员的使用管理
公务员的发展管理
公务员的奖惩管理
公务员的退职管理
3737
一、公务员的考录管理
公务员的考录管理指从非公务员到公务员环节的公务员的考录管理指从非公务员到公务员环节的
各项管理活动，也就是考试和录用管理各项管理活动，也就是考试和录用管理
（一）考录原则
公开原则；平等原则；竞争原则；择优原则
（二）考录程序
招考；考试；录用
（三）考试方法
除笔试、面试等方法，还有模拟测试法、技术操作
法、心理测评等一些新的测试方法和技术手段
3838
公务员的使用管理是指对公务员在职使用
过程中的管理，包括公务员的任免，交流，
回避和工资、保险、福利等方面
二、公务员的使用管理
3939
（一）公务员的任免
公务员的任免是指任免机关根据有关法律法
规，在其任免权限范围内，通过法定的程序，
任命（聘任）公务员担任一定的职务或免去
公务员担任一定职务的人事行政行为
4040
（二）公务员的交流
公务员的交流是指国家公共行政机关根据工作需要或照顾公务公务员的交流是指国家公共行政机关根据工作需要或照顾公务
员的个人愿望，通过调任、转任等多种形式，将所属的公务员员的个人愿望，通过调任、转任等多种形式，将所属的公务员
在公共行政机关内部进行调动，或者将其调出公共行政机关任在公共行政机关内部进行调动，或者将其调出公共行政机关任
职，以及将公共行政机关以外的工作人员调入公共行政机关担职，以及将公共行政机关以外的工作人员调入公共行政机关担
任公务员职务的一种人事管理活动任公务员职务的一种人事管理活动
公务员开阔视野，丰富阅历，更新知识，提高水平
用人和治事的统一，提高工作质量和效率
部门间的信息经验交流，加强联系与合作
冲破长期任职形成的“关系网”
调任；转任；转换；挂职锻炼
交流的作用
交流的形式
4141
事务官的跨职类平级调动事务官的跨职类平级调动
公务员定期职位轮换式交流公务员定期职位轮换式交流
竞职式流动，填补空缺职位竞职式流动，填补空缺职位
中央与地方公务员之间的交流中央与地方公务员之间的交流
公共行政系统的内部交流
4242
（三）公务员的回避
公务员回避是指国家公共行政机关中，为了防止公务员回避是指国家公共行政机关中，为了防止
公务员利用职务之便，为亲朋好友徇私舞弊而对公务员利用职务之便，为亲朋好友徇私舞弊而对
其任职和执行公务等作出的事前限制性措施其任职和执行公务等作出的事前限制性措施
形式：任职回避、公务回避、地区回避形式：任职回避、公务回避、地区回避
4343
（四）公务员的工资保险福利
公务员的工资、保险、福利是维持公务员生存和满足安全公务员的工资、保险、福利是维持公务员生存和满足安全
需要的主要保障需要的主要保障
公务员工资是指政府机关以货币的形式支付给公务员的劳
动报酬
公务员保险是指国家对因生育、年老、疾病、伤残、死亡
等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助
的一种保障
公务员福利是指国家为改善和提高公务员的物质文化生活
水平，或者解决公务员的特殊需要，在工资和保险之外建
立的一系列福利措施
工资
保险
福利
4444
公务员培训
公务员晋升
三、公务员的发展管理
4545
（一）公务员培训
公务员培训是指国家公共行政机关有计划地组织国家公务员培训是指国家公共行政机关有计划地组织国家
公务员到有关培训机构进行政理论、文化知识、科学公务员到有关培训机构进行政理论、文化知识、科学
技术、操作技能等方面的训练技术、操作技能等方面的训练
理论联系实际
学用一致
按需施教
讲求实效
初任培训
在职培训
晋升培训
专门业务培训
原则
类型
4646
（二）公务员职务晋升
公务员职务晋升是高效激励公务员的一种手段，是公公务员职务晋升是高效激励公务员的一种手段，是公
务员成长的通道，也是保证公共行政机关（职）位得务员成长的通道，也是保证公共行政机关（职）位得
其人的主要方式其人的主要方式
公平原则，功绩原则，逐级晋升原则公平原则，功绩原则，逐级晋升原则
个人能力、资历和工作业绩个人能力、资历和工作业绩
委任晋升、考试晋升、招聘晋升和自荐晋升等委任晋升、考试晋升、招聘晋升和自荐晋升等
原则
条件
形式
4747
公务员的考核
公务员的奖励
公务员的惩戒
四、公务员的奖惩管理
4848
（一）公务员的考核
公务员的考核是国家公共行政机关依据法定的管理权公务员的考核是国家公共行政机关依据法定的管理权
限，在一定的时间内，依一定的原则，以一定的标准，限，在一定的时间内，依一定的原则，以一定的标准，
用一定的方法，对国家公务员的工作业绩、能力等进用一定的方法，对国家公务员的工作业绩、能力等进
行定期和不定期的全方位考查和评价行定期和不定期的全方位考查和评价
英美等国家将考核分为考勤和考绩两方面
我国是考察德、能、勤、绩四个方面
4949
（二）公务员的奖励
奖励是国家公共行政机关对工作成绩显著的公务员给奖励是国家公共行政机关对工作成绩显著的公务员给
予精神上或物质上的嘉奖予精神上或物质上的嘉奖
精神奖励，物质奖励，晋升奖励精神奖励，物质奖励，晋升奖励
（三）公务员的惩戒
公务员惩戒是对公务员违反纪律的惩罚，它是一种消
极的行为调控手段，目的在于教育违纪者本人，警告
其他人要遵守法纪维护法纪的严明
警告、训诫、减薪、取消晋升机会、降职、降级、调
职、撤职、强制退休、停止领取退休金
5050
公务员的辞职公务员的辞职
公务员的辞退公务员的辞退
公务员的退休公务员的退休
五、公务员的退职管理
5151
（一）公务员的辞职
公务员辞职是公务员本人主动申请经任免机关或主管公务员辞职是公务员本人主动申请经任免机关或主管
部门批准，辞去公务员的职务，解除与国家公共行政部门批准，辞去公务员的职务，解除与国家公共行政
机关之间的公共行政职务关系的行为机关之间的公共行政职务关系的行为
（二）公务员的辞退
公务员的辞退是国家公共行政机关按照法律规定，
通过一定的法律程序，解除不称职公务员的工作关
系的行为
5252
（三）公务员的退休
公务员的退休是指公务员达到法定的年龄和年公务员的退休是指公务员达到法定的年龄和年
限或丧失工作能力，按照法定的条件和程序，限或丧失工作能力，按照法定的条件和程序，
离开工作岗位并享受相关待遇的制度离开工作岗位并享受相关待遇的制度
退休的条件：公务员同时达到法定的年龄和工作
年限；公务员的退休年龄和参加社会保险年限同
时符合规定；依据身体和精神状况决定是否退休
自愿退休，强制退休
5353
第四节 现代人事行政制度
在中国的发展
中国传统干部人事制度的缺陷
中国公务员制度的建立
中国公务员制度的特色
5454
一、中国传统干部人事制度的缺陷
“国家干部”概念过于笼统，缺乏科学分
类
管理权限过分集中，用人与治事脱节
管理方式单一，限制人才的发展
管理制度不健全，用人缺乏法制
5555
二、中国公务员制度的建立
现代人事行政的探索阶段（现代人事行政的探索阶段（19801980年年—1983—1983年）年）
国家公务员制度的酝酿阶段国家公务员制度的酝酿阶段 （（19841984年年—1986—1986年）年）
国家公务员制度的决策和试行阶段（国家公务员制度的决策和试行阶段（19871987年年—1992—1992年）年）
国家公务员制度的确立阶段（国家公务员制度的确立阶段（19921992年年—1993—1993年）年）
5656
三、中国公务员制度的特色
中国公务员制度的独特性
中国公务员制度的时代性
5757
（一）中国公务员制度的独特性
强调政治性，不搞强调政治性，不搞““政治中立政治中立” ”
坚持党管干部原则坚持党管干部原则
不实行不实行““政务官政务官””与与““事务官事务官””分途而治分途而治
坚持为人民服务的宗旨坚持为人民服务的宗旨
（二）中国公务员制度的时代性
建立了人事分类制度
强化了竞争激励机制
加强了新陈代谢功能
健全了勤政廉政的保障机制
5858
领导职务序列 非领导职务序列 行政级别
国务院总理 1 级
国务院副总理、国务
委员
2—3级
部级正职、省级正职 3—4级
部级副职、省级副职 4—5级
司级正职、厅级正职 巡视员 5—7级
司级副职、厅级副职 助理巡视员 6—8级
处级正职、县级正职 调研员 7—10级
处级副职、县级副职 助理调研员 8—11级
科级正职、乡级正职 主任科员 9—12级
科级副职、乡级副职 副主任科员 9—13级
科员 9—14级
办事员 10—15级
中国公务员分类制度
5959
讨论内容:
怎样理解人事行政的含义？怎样理解人事行政的含义？
人事行政都有哪些环节？人事行政都有哪些环节？
西方国家文官制度的基本原则有哪些？西方国家文官制度的基本原则有哪些？
分析人力资源管理的特点。分析人力资源管理的特点。
课堂讨论
6060
简述人力资源管理与人事行政的区别。简述人力资源管理与人事行政的区别。
如何评价品位分类和职位分类。如何评价品位分类和职位分类。
中国传统干部人事制度的缺陷表现在哪些方面？中国传统干部人事制度的缺陷表现在哪些方面？
中国公务员制度的特点有哪些？中国公务员制度的特点有哪些？
复习与思考
6161
