2008年5月
第6卷第5期
项目管理技术
PR0JECT MANAGEMENT TECHNOL0GY
我国建筑垃圾处理项目推行
P F I融资模式的研究
刘贵文 符定辉
(重庆大学建设管理与房地产学院，重庆 400045)
摘要：通过分析我国建筑垃圾处理状况、建筑垃圾处理项目在投资与管理运营中存在的问题，结合实际情况和相
关的理论，提出了建筑垃圾处理项目较合适的建设运行方式是PFI，并分析 了实行PFI模 式应注意的问题，提出了
政府在采用该模式时的对策建议。
关键词：PFI；融资模式；垃圾处理
0引言
城市建筑垃圾 已经成为众多城市当前面临的
严峻问题。传统的直接填埋法不仅侵占了大量城市
郊区土地 ，阻碍 了城市化的发展 ，而且还严重破坏
了环境，影响人体健康及城市的可持续发展。私人
主动融资(Private Finance Initiative，PFI)是20世
纪90年代初诞生于英国的一种项目融资经济模式，
其含义是利用私有资金进行基础设施项 目的开发
与运营。它在一定程度上克服了传统基础设施建设
中的高投入、低效率和资源的高消耗等弊端，如能
将PFI项 目融资模式与我国的建筑垃圾处理项 目进
行妥善的结合和灵活的运用，将会促进建筑垃圾处
理行业的发展，拓宽建筑垃圾处理项 目的融资渠道 。
1我国现有建筑垃圾处理方式以及对环境
的影响
1．1现有的建筑垃圾处理方式
随着我国城市建设的加快 ，城市建筑垃圾数量
急剧增加，据粗略统计，仅重庆市区全年产生的各
类建筑垃圾达十万吨左右。由于市区没有专门的建
筑垃圾处理场 ，大量建筑垃圾未经过任何处理 ，就
随意露天堆放、填埋，耗用了大量宝贵的耕地，也给
周围的环境带来一定的不良影响。同时，建筑垃圾
中大部分资源没有得到更好的再生利用，造成了资
源的浪费。
现有的建筑垃圾处理方式主要有以下几种：
(1)露天堆放。这是最常用 、最常见的垃圾处理
方式。这种由农业社会流传下来的传统的垃圾处理
方式的优点是方便、省事 。
如果是农业社会 ，人 口不多，垃圾 量不大且垃
圾的主要成分又几乎都能够经过自然过程分解，那
么露天堆放并没有太大的问题。但是 ，在今天人 口
众多、城市过度膨胀的条件下 ，这种方式的弊端便
暴露得极其明显。所以说，这是一种不可持续的垃
圾处理方式。
(2)填埋处理。为了克服垃圾露天堆放的弊病，
在20世纪60年代，一些发达国家就已经采用了填埋
方式。这种方式是要事先建立垃圾填埋场，要花费
时间选择合适的场所(一般是不适合于耕种又不会
马上用于建筑的用地 )，要修 建垃圾存放的围堰以
及能够使垃圾中的污水得以渗透并能及时处理的
小型污水处理设施 ，要用土壤以一定的厚度将垃圾
掩埋并在之后能够种植花草树木。这意味着建一个
垃圾填埋场要有相当大的投入。据资料显示 ，厦门
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的某个垃圾填埋场建设了3年，却因库容量的限制
而只能使用10年。由此可见，垃圾的填埋方式虽然
避免 了露天堆放的一些弊端 ，但是 由于其耗资 巨
大，使用时间短暂，而且仍然占用土地(有的国家或
地 区如 日本 、美 国和香港在填埋场上建立建筑物 ，
但已有很多问题出观)，肯定不是最好的垃圾处理
方式。
1．2建筑垃圾对环境的影响
建筑垃圾具有数量大 、组成成分种类多、性质
复杂等特点 ，其主要为渣土 、碎石块 、废砂浆 、砖瓦
碎块 、沥青块 、废塑料、废金属料和废竹木等的混合
物 ，如不做任何处理直接运往建筑 垃圾堆放场堆
放，堆放场的建筑垃圾一般需要经过数十年才可趋
于稳定。在此期 间，挥发出的有机酸，重金属离子等
将会污染周边的地下水 、地表水、土壤和空气，受污
染 的地域还可扩大至存放地之外的其他地方。而
且，即使建筑垃圾已达到稳定化程度 ，污染环境的
途径仍很多，污染形式也很复杂。建筑垃圾可直接
或间接污染环境，一旦建筑垃圾造成环境污染或潜
在的污染变为现实，消除这些污染往往需要比较复
杂的技术和大量的资金投入 ，耗费较大的代价进行
治理，并且很难使被污染破坏的环境 复原。
建筑垃圾对环境的危害主要表现在以下几个
方面 ：
(1)侵占土地。目前我国绝大部分建筑垃圾未经
处理而直接运往郊外堆放，据估计，每堆放1 0 000t建
筑垃圾约需占用0．067hm 的土地。我国许多城市的
近郊处常常是建筑垃圾的堆放场所 ，建筑垃圾的堆
放占用了大量的生产用地 ，从而进一步加剧了我国
人多地少的矛盾。随 着我国经济的发展、城市建设
规模的扩大以及人们居住条件的提高，建筑垃圾的
产生量会越来越大 ，如不及时有效地处理和利用，
建筑垃圾侵占土地的问题会变得更加严重。
(2)污染水体。建筑垃圾在堆放场经雨水淋湿
浸透后，由于废砂浆和混凝土块中含有的大量水合
硅酸钙和氢氧化钙溶出，废石膏中含有的大量硫酸
根离子溶 出，废金属料中含有的大量重金属离子溶
出，同时废纸板和废木材自身厌氧降解产生木质酸
和单宁酸并分解生成有机酸，堆放场建筑垃圾产生
的渗滤水一般为强碱性并且含有大量的重金属离
子、硫化氢以及一定量的有机物。如不加以控制任
其流入江河 、湖泊或渗入地下 ，就会导致地表和地
下水的污染。水体被污染后会直接影响和危害水生
生物的生存和水资源的利用。
(3)污染大气。建筑垃圾废石膏中含有大量的
硫酸根离子 ，硫酸根离子在厌氧条件下会转化为具
有臭鸡蛋味的硫化氢，废纸板和废木材在厌氧条件
下可溶出木质素和单宁酸并分解生成挥发性有机
酸 ，这些有害气体排放到空气中就会污染大气。
(4)污染土壤 。建筑垃圾及其渗滤水所含有的
有害物质对土壤会产生污染 ，其对土壤的污染包括
改变土壤的物理结构和化学性质，影响植物营养吸
收和生长；影响土壤中微生物的活动，破坏土壤内
部的生态平衡 有害物质在土壤中发生积累，致使
土壤中有害物质超标，妨碍植物生长，严重时甚至
导致植物死亡；有害物质还会通过植物 吸收 ，转移
到果实体内，通过食物链影响人体健康和饲喂的动
物 ；此外，建筑垃圾携带的病菌还会传播疾病 ，对环
境形成生物污染等。
(5)影响市容和环境卫生。目前我国建筑垃圾
的综合利用率很低，许多地区建筑垃圾未经任何处
理 ，便被施工单位运往郊外或 乡村 ，采用露天堆放
或简易填埋的方式进行处理 ，而且建筑垃圾运输大
多采用非封闭式运输车，不可避免地引起运输过程
中垃圾遗撒、粉尘和灰砂飞扬等问题，严重影响了
城市的容貌和景观。
2 PFI模式与建筑垃圾项目结合的必要性
建筑垃圾项 目属城市基础设施项 目，一次性工
程投资和运行费用高，运行管理难度大。目前建筑
垃圾处理设施建设资金和运行费用的缺乏是我国
垃圾处理方 式落后于国际水平的主要原因 ，采用
PFI模式来实施建筑垃圾处理项目是解决这一难题
的有效方法 。它有以下优点 ：
(1)可以弥补财政预算不足。长期以来，我国政
府承担着基础设施建设的任务。尤其是20世~e．8o年
代以来，国家预算内投资是以年均4％的速度增长
的，但是仍远远低于年均20％的全部基本建设投资
增幅的要求。从1987年开始，政府储蓄已不能支撑
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政府对基本建设项 目的投资，其中的差额 由当年的
23．7tL元增加到1999年的2 229．98tL元。1998年8
月，国家增发1 oOO~L元财政债券和增加 1 oOO~L元
银行贷款 ，定向于我国基础设施建设，其 中有 1／4投
向城镇公共基础设施建设。尽管如此，仍不能满足
经济和社会发展对基础设施的需求 ，而资金短缺是
首要的问题 。所以，开辟新的投资渠道采用PFI模式
可以拓宽资金来源 ，引进外资和利用民间资本 ，减
少政府的财政支出和债务负担，加快发展建筑垃圾
处理项 目。
(2)可以分散项 目的投资风险。建筑垃圾处理
项 目一般投资大，周期长 ，参与主体多，不确定的因
素很 多，因而承担的风险也很大 。PFI模式下 ，项 目
公司负责项 目的设计、开发、融资 、建造和经营 ，项
目进行过程中各环节所产生的一系列风险，如商业
风险、融资风险、开发风险、建造和完工风险、经营
和维护风险以及环保风险等，转嫁给了民间私人机
构，改变了传统的基础设施建设项 目风险 由政府和
相关部门单独承担的局面，分散了项目的投资风险。
(3)有利于提高垃圾处理行业的经营管理效
率。PFI模式可以发挥外资和私营机构的能动性和
创造性，提高建设、经营、维护和管理效率，引进先
进的管理和技术，从而带动我国垃圾处理行业水平
的提高 。
(4)有利于合理利用资源。PFI项 目的还贷能力
取决于项 目本身效益，且大多采用国际招标 ，可行
性论证较严谨，避免了无效益项 目开工或重复建
设 。
3 PF：：I模式在建筑垃圾处理项目中存在的
问题
3．1政府面I临较大风险
在建筑垃圾处理项 目中，政府面临的风险主要
有：当政府对此基础设施的市场潜力和价格趋势把
握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报
率，加大居民和政府负担；如果政府规划滞后和监
管不力，容易造成私营企业的不规范参与和竞争，
导致建筑垃圾处理行业的不规范运作和无序问题；
承包商延误工期，投资超支，筹资困难；承包商破产
或 因不可抗力终止合同，造成建筑垃圾处理设施不
能如期建成并投入使用 ；少数不具备资金和技术实
力的环保企业 ，为在建设期获取 巨额收入，不顾建
设质量和建成后的运行状况 ，采用不成熟的工艺和
设备，把设施的运营风险全部留给项 目本身，实际
上是留给了政府 。 ．
3．2项 目公司面I陆较大风险
项 目公司面临的风险主要有 ：政府不讲信誉和
政策不稳定，它是项 目公司介入基础设施领域的最
大障碍和风险；项 目设计和建设中的风险 ，包括项
目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动；项
目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价
格风险等。
3．3 PFI法规不健全
我国目前法律法规体系不够健全，尚没有成文
的PFI法规，公平竞争的市场环境尚未形成，环保产
业标准体系尚未建立，不正当的市场竞争和一些地
区地方保护主义仍然存在。这都对新兴的垃圾发电
等环保市场产生不良的影响，挫伤了广大投资者的
信,t2,fn积极性。
3．4缺乏PFI专业人才
PFI模式在许多方面都有一套独特的运行规则
和方法，需要专业人员来实施，以确保项目的顺利
进行。而我 国引入 PFI的时间不长 ，PFI的人才相
当匮乏 。
4 PF：：I模式在建筑垃圾处理项目中应用的
对策
借鉴国内外发展 PFI的经验 ，针对上述问题可
采取以下对策。
4．1积极进行风险管理与控制
一 个 PFI项 目的成败很大程度上取决于是否
能识别各种风险，采取有效的手段控制风险。在建
筑垃圾处理项目中的风险管理主要有：
(1)政治风险管理。项目所发生的政治风险主
要由政府承担。目前项目公司可以采取为政治风险
进行投保、引入多边机构参与项 目贷款或是引入当
地有实力企业(尤其是国有企业)参与项目建设经
营等方式规避政治风险。对于政策变动风险 ，可以
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在签订特许权协议时规定政策变动时的具体操作
办法 ，当遇到由于政策变动而导致投资者经济利益
受到侵害时，应由政府给予适当的补偿。
(2)违约风险管理。为了规避违约风险，政府应
选择那些有经济和技术实力的企业来运作建筑垃
圾处理项 目，保证合同的履行。必须防止一些“三
无”(无环保业务经验、无资金实力、无技术力量)企
业通过低价策略取得运营资格。在签订特许经营权
协议时 ，要求相关义务方提供一定数量的履约保证
金，还可以选择中立的第三方对合作中发生的纠纷
进行调解和仲裁。为了防止企业违约导致的项目建
设停滞，协议中还应该规定政府有权在这种情况下
选择其他企业继续项 目建设。
(3)经济风险管理。对于产品的市场风险，PFI
项 目投资主体可以和政府签订协议保证项目在特
许期间运营的最低项目收入，例如由政府以合理的
价格收购建筑垃圾发电项目全部发电量等。项目运
营期间，政府减免企业运营税费，协助解决市场化
运作中的有关政策处理和协调工作。对于利率风险，
可以灵活地采取期权等金融工具规避由利率变化引
起的经济损失。对于汇率风险，政府可以给项 目公司
自由汇兑的相关承诺 ，项 目公司也应尽可能地在项目
所在地举债，以避免由于币种不同带来的汇兑风险。
(4)完工风险管理。一般情况下，完工风险由承
建商通过“交钥匙”承包合同来承担。并且承建商对
项目的按时完工和项 目设施必须达到设计标准负
责。同时为了防止建设期间由融资困难引起的项 目
发生无法正常建设的情况，由项目发起人提供无条
件的完工担保，在承建商发生资金困难时给予必要
的支持 ，同时政府也可以在特许权协议中签订提供
额外资金保障措施的条款，以保障建筑垃圾处理项
目建设的顺利进行。
(5)经营和维护风险管理。建筑垃圾处理厂建
成后应由专业公司或运营商负责运营管理。完工的
项目在运营期间仍有可能出现技术故障，为防范和
控制此类风险，应采用成熟的技术 ，如果技术故障
是由承包商造成的，可用承包商的履约保证来限制
和转移风险，承包商的履约保证一般要延续到完工
后的几个月或几年。技术维修和更新的风险一般由
负责项目运营的公司通过运营应急费、备用贷款和
支持贷款来承担 。
(6)环保风险管理。在建筑垃圾处理厂招标阶
段，政府就应参考环保部门的意见，在特许权协议
的签订阶段，环保部门的意见也应作为一个决定性
的因素。在运营阶段也应接受环保部门的监管，因
垃圾处理的二次污染风险很大，若监管不严，企业
可能为了追求更多利润 ，而忽视垃圾处理质量 ，导
致严重的二次污染，必须确保垃圾处理产生的污染
物全部达标 ，不发生垃圾乱倒乱扔的行为，避免环
境问题的再发生。
(7)不可抗拒风险管理。影响建筑垃圾处理项
目的不可抗力风险主要有地震和洪水等，项 目公司
无法控制此类风险 ，只能采取保险的方式将风险转
移给保险公司，保险公司不能投保的则由项 目公司
和政府分担。
4．2完善投资环境
首先 ，应尽快制定专门的 PFI法规 ，明确 PFI项
目的立项、审批、招标、评标程序和办法，并对 PFI
特许权协议的内容和项 目的风险分担做出规定 ，建
立我国进行 PFI项 目投资的基本法律框架。其次，
政府作为监督者，应公正、公开地选择合适并具有
竞争力的PFI项目经营者并与其建立良好的关系，
保持透明的、稳定的、有权威的监管制度。政府与私
人企业之间在许多涉及双方利益、风险分担等的方
面 ，应在着眼干长久利益的前提下，达成相互的谅
解。再次，要加快价格体系改革。政府按照“谁污染、
谁付费”和垃圾发电厂等垃圾处理项目“补偿成本、
保本微利”的原则，建立较为合理的收费价格体系
及提供必要情况下的政府补贴，保证建成设施的正
常运营。最后，积极培养PFI专业人才。PFI运作对
项目管理人员的要求是很高的，需要其精通相关各
方面知识。只有通过具有综合素质人员的共同努
力，才能保证项 目实施的成功。
4．3鼓励内资参与建筑垃圾处理项目
现今我国民间资金充裕 ，同时还有一批资金力
量和技术力量都很雄厚的民营企业 ，应鼓励民间资
金与财政资金或外资结合，或民间资金独资建设
PFI项 目，甚至可以设立封闭式PFI产业基金 ，吸收
社会闲散资金投资PFI项 目。此外，国内银行也应积
极参与PFI项 目的融资。
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项目管理技术
PROJECT MANAGEMENT TECHNOLOGY
DA468发动机技术改造项目管理
秦亚兰
(哈飞汽车工业集团有限公 司
周文明
黑龙江 哈尔滨 1 50066)
摘要：以东安公司DA468发动机技术改造项目为主体，以项目实施过程为主线，应用现代项目管理理论，针对本
项 目中的主要 步骤和关键环节进行详尽的成功因素分析和教训总结。
关键词：DA468发动机；技术改造；项目管理
1项目概况
东安公司是 国家批准的微型汽车发动机定点
生产厂 ，主营产品是DA462和DA465Q系列微型汽
本项目为2002年国家大型国债投资重点技改项 目。
车发动机 ，主要用于各类微型客车、货车及各种变
型车辆。
在微垂汽车制造业正处在快速发展的关键时
期，国家发布化油器型微型客车停止产销等新的行
业规定，使一向以化油器发动机为主要产品的东安
5结语
综上所述，要想在建筑垃圾处理项目中很快很
好地实现PFI融资模式 ，一方面要加强政府的作用 ，
政府应采取一些优惠政策 ，确立私营企业的准入准
则 ，从而实现建筑垃圾 处理项 目融资的多元化，同
时政府应规范市场，确立合理的报酬，确保公平竞
争 。另一方面私营企业应搞好人才的培养和引进 ，
并要积极参与建筑垃圾处理项 目的建设。总之 ，相
关部门和机构应积极探索利用PFI模式来建设建筑
垃圾处理项 目，解决环保资金缺 口问题 ，加快建筑
垃圾处理这一高新环保产业的发展。
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收稿 日期：2008—03—10
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