乡村社区与集体土地论文
自 1982年家庭联产承包责任制以宪法明文规定的形式确立下来，这一农村基本经济制度已走过了 32年
春秋，期间《土地承包经营法》《物权法》等相关法律的颁行完善，不断丰富着这个制度法律层面的体
系。然而，市场对农村地区资源配置越发起决定性作用，民工潮的兴起引起的包括土地抛荒，农村老龄
化、农民兼业化和农村空心化等在内的系列问题，土地征收的无序化和随意性，无不考验着现有土地制
度，其缺陷逐渐显露。一是所有权主体地位虚化。《宪法》规定，农村土地归集体所有。《土地管理
法》规定，集体所有的土地依法属于村集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。上述
规定，明确了土地的法律产权主体是农民集体，由农民共有，而各级集体经济组织或者自治组织，只是
以管理者的身份出现，只能取得使用者主体地位。问题的关键是农民集体不是法律上的组织，而是全体
农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，这样一个无法律人格的农村土地的所有权
主体如何对土地有效监督管理?这便造成了产权主体的虚置化、模糊化。二是产权关系不明晰，部分权
能残缺。产权是经济所有制关系的法律表现形式，可分解为占有权、使用权、支配权、收益权和处分权
等权能。农民集体主体的空置化致使权利无法行使，而真正掌握着土地的农户又因为缺乏相应的法律依
据，无法享有对农地的抵押等权能，这便导致“集体有权无地，农民有地无权”的尴尬局面。土地产权
关系上的不明晰，无形中损耗了农村最为重要的生产资料的价值;土地承包经营权和宅基地使用权，都
是物权法规定的用益物权。用益物权具有占有、使用、收益三项主要权能，占有、使用权能不容质疑，
但收益权能却难在承包经营权和宅基地使用权中得到真正实现。城乡统一建设用地市场的缺失，致使农
民无法对集体建设用地的土地使用权进行合理合法的出让租赁等交易。《物权法》《担保法》等法律明
确将我国宅基地使用权转让范围严格限制在集体组织内部，这便达不到最优资源配置的目的，导致收益
权能的空置。三是土地流转的无序化与随意性，流转等中介服务不到位，相关市场尚未建立。土地流转
方面，现行规定是相当模糊的，流转程序的规范性严重缺乏。《物权法》规定土地承包经营权人将土地
承包权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方政府申请土地承包经营权变更登记;未经
登记，不得对抗善意第三人。《物权法》的这一规定，如此的流转程序可能在实际执行操作中只是白纸
一张。既然是自愿加上行政效率低下或审批的艰难，农户多选择私下签订流转合同。与此同时，土地确
权制度的不健全又是流转不规范的一大原因。由于尚未建立起土地确权登记备案制度，致使土地的确权
滞后，缺乏相应的法律保障给土地流转带来了不便与不稳定。流转市场体系缺乏系统建构也是一大障
碍。流转交易的中介服务机构、相关的网络信息平台及专业队伍人才建设不到位，致使流转信息获取滞
后供应方、需求方的需求，难以为双方铺路搭桥。土地流转缺乏市场体制的强力支撑难免会无序化和随
意性。四是土地征收规则不明确，程序不规范，威胁着地权的稳定性。地权的稳定性是土地制度的核心
问题。根据《宪法》《物权法》的相关规定，国家出于公共利益可以对集体土地进行征收征用，但需给
予相应赔偿，这便是规则模糊性的体现。何为公共利益，如何进行鉴定等无不影响着征收的规范性。从
产权主体方面进行阐释，农地实行的是集体所有制，行政村和生产小组是其法人代表，而城市是全民所
有制，国家和地方政府代表是其法人代表，由于农地产权主体的虚置化、模糊性。十八届三中全会通过
的《决定》中，明确提出了建设城乡统一的建设用地市场、加快构建新型农业体系、赋予农民更多财产
权利和推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，笔者将结合上文提到的现有缺陷及国家政策的要
求，对土地制度的完善提出如下建议。
(一)明确产权主体，解决主体虚置化问题。按照法律的相关规定所有权主体为农村集体。这便牵引出集
体产权的概念。集体产权是指法律规定的一定集体性的农民组织享有对集体财产的所有权以及伴随而来
的权利集合。由于村集体不同于法人，不是法律上所拟制、可承认的主体，所以这种法律规定的空置化
带来的是权利行使的无主化，极大折耗着土地价值。笔者认为可以采取社区拟制化的办法，将社区同法
人一样拟制化，然后在社区内部建立相关的权力、管理机构，代为行使权利，履行职责。这不仅解决了
虚置主体的尴尬，又能充分表达农民意志，可以最大程度维护农民利益。
(二)完善土地权能，赋予更多财产性权利。随着市场经济的发展，土地以前扮演的保障性角色不能满足
农民的需要，农民想要在市场起决定性作用的资源配置的环境下，最大化自己的收益权。而法律的缺失
加之相关体制的不健全，致使抵押、担保等行为难以付诸实践。正如十八届三中全会所强调的那样，保
障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵
押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这种政策上对宅基地全能的肯定完善，无疑是重要
的。同样的，在承包地层面，要探索更多的收益权获取渠道，如股份合作制的农场建设，赋予农民对集
体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。权能的全面落实，法律层面的完善是必须
的，同样的，也需要政策角度的完善、相关市场体系的构建等相关措施的完善。
(三)规范土地流转，建构城乡统一流转市场。针对现阶段流转的无序化、随意性，应进一步完善流转程
序方面的规定，规制流转合同内容，注重操作上的规范有序和简捷明了，明确流转申请批准程序和退出
机制。进一步进行土地确权方面的登记备案工作，对农民家庭联产承包土地经营权、集体建设用地使用
权、房屋所有权和林权，进行登记确认，让农民与城镇居民一样享有同等物权，为流转规范化夯实基
础。在构建流转市场方面，建立流转交易信息网络。完善农地资源调查制度，多渠道收集流转的供求信
息，并进行分析预测和公开发布，沟通供需双方，加快流转交易;加强农地流转市场软硬件建设。健全
市场网络，既注重有形市场的建设，也注重无形市场的建构。建立统一开放、竞争有序的城乡一体化土
地市场，维护农民的合法权益。
综上论述，乡村社区的建构完善是个浩瀚的工程，作为农村基本制度之一的农村土地制度在这其中的重
要性可见一斑。我们要通过对现有土地制度的完善来助力乡村社区建设，而日渐完善的乡村社区也必然
会推动土地制度的不断变革发展。
作者：郗华晓单位：青海民族大学法学院
