摇世界政治摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試新世纪以来的美国对外援助周摇琪摇摇揖内容提要铱摇冷战刚刚结束时,对外援助对美国外交战略的意义减弱了。但2011年九一一恐怖主义袭击之后,美国开始重新重视对外援助。小布什总统认为,贫困可以成为滋生恐怖主义的温床,因此减轻全球贫困有助于同恐怖主义作斗争,为此小布什政府把发展援助当做对付恐怖主义的手段,并创造了一些新的对外援助项目和方法,如“千年挑战账户冶。奥巴马总统同样重视发展援助,认为美国的安全同第三世界国家的发展密切相关,而且他更加重视把对外援助当做美国的软权力来使用。奥巴马政府对外援助政策的要点包括以下四点:(1)不再以数量而是以效率来评估美国的发展援助;(2)援助的目标是使受援国最终不再依赖于援助;(3)消灭贫困需要基础广泛的经济发展和制度转型;(4)要求援助国和受援国有更多的责任分担和问责。奥巴马政府在很大程度上延续了小布什政府的援助项目和方法,并明确表示要大幅度地增加对外援助。然而,在美国经济受到金融危机和经济危机打击的情况下,奥巴马很难兑现其把对外援助翻一番的承诺。揖关键词铱摇美国外交;对外援助;援助改革;软权力揖作者简介铱摇周琪,中国社会科学院美国研究所研究员。(北京摇邮编:100007)揖中图分类号铱摇D815摇摇揖文献标识码铱摇A摇揖文章编号铱摇1006-9550(2013)09-0023-29*感谢《世界经济与政治》杂志匿名审稿人提出的宝贵修改意见和建议,文章的疏漏由笔者负责。·23·
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試摇摇2001年9月11日对纽约世界贸易中心和华盛顿五角大楼的恐怖主义袭击使得美国政府重新开始重视对外援助,把对外援助当做对付恐怖主义的手段,而且在很大程度上改变了对外援助的方法,“发展冶观念重新得到重视。小布什政府的对外援助政策建立在这样一个观念之上:全球贫困同恐怖主义是联系在一起的,因此减轻贫困有助于同恐怖主义作斗争。淤在这一观念的指导下,小布什政府对对外援助项目和机构做了相当大的调整。奥巴马总统更加重视把对外援助当做美国软权力的资源来使用,并试图大幅度扩大美国的对外援助。虽然他的援助理念与小布什有所不同,但他也同样认为第三世界的发展同美国的安全密不可分,其援助方法与小布什政府时期相比较也是一脉相承。但是2008年发生的美国金融危机和随之而来的国际金融危机严重地打击了美国经济,在债务危机导致美国联邦预算不得不做大幅度削减、国防开支和国内社会保障开支都不能幸免的情况下,奥巴马很难实现其把对外援助资金翻一番的承诺。一摇九一一事件后美国对对外援助目标的调整在冷战刚刚结束后的20世纪90年代,美国国内各种政治因素包括国会、公众舆论以及部分政府官员都对对外援助抱有消极的看法,认为美国的对外援助从未有效地推动美国的战略目标,而且其中存在着大量的浪费。苏联解体瓦解了美国对外援助的政治基础:美国需要确保同共产主义作斗争的国家的国内政治稳定。这样,苏联解体就打破了那些从安全角度重视对外援助的保守主义者和从人道主义角度重视对外援助的自由主义者之间的联盟。美国的对外援助也随之在90年代末降到了历史上的最低点(参见表1)。进入21世纪时,美国的对外发展援助水平在发达国家中已经名落孙山,其官方发展援助(ODA)占国内生产总值(GDP)的比例仅为%,在经济合作与发展组织(OECD)的22个成员中名列倒数第一,即使把私人慈善资金都算上,美国的排名也不过上升到22个成员中的第21位。于结果,美国在第三世界国家中得到了一个“吝啬鬼冶的名声。淤,“Post鄄9/,TheMillenniumChallengeAccount,andAfrica:HowManyBirdsCanOneStoneKill?冶AfricaToday,,Issue1,2007,.于弗朗西斯·福山著,周琪译:《美国处在十字路口:民主、权力与新保守主义的遗产》,北京:中国社会科学出版社2008年版,第127页。·24·
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試表1摇1989-2000年美国对外援助资助趋势(单位:亿美元)财年以当年美元以2008年不变占GDP的占可随意支配的价格计算美元价格计算百分比总预算授权的百分比摇摇资料来源:国际开发署、白宫管理与预算办公室、年度拨款立法和国会研究局的计算。转引自CurtTarnoffandMarianLeonardoLawson,“ForeignAid:鄄cy,冶April9,2009,
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試的武装,使尼日利亚民主化等,但是,正如克林顿政府的国务卿马德琳·奥尔布赖特(MadeleineAlbright)所承认的,美国在对外援助方面仍维持着冷战时期的传统做法,如促进美国的出口、刺激美国的海外发展、帮助其他国家实现市场经济。2000年,美国在对外行动上开支了165亿美元,包括为和平队(ThePeaceCorps)开支的亿美元和用于国外军事训练的48亿美元。淤小布什总统在2003年向国会要求为对外行动拨款161亿美元,如果以当时的美元价格计算,还不及1985年国会拨给里根总统的一半。实际上,在九一一恐怖主义袭击之前,美国国内就出现了一些新的推动增加对外援助的努力,而恐怖主义袭击成为美国对外援助维持多年低水平之后出现增长的一个新的刺激。小布什总统在2001年九一一恐怖袭击之后发表了与以往不同的对对外援助的看法:“我们同贫困作斗争是因为希望是对恐怖的回答;我们同贫困作斗争是因为机会是人类尊严的基本权利;我们同贫困作斗争是因为信念和良知要求我们这样做。我们同贫困作斗争时日益确信我们能够实现重大的进步。冶他同时表示,正如富裕国家有义务施与援助一样,受援国也必须自助,援助必须同改革和自我改善结合在一起。他说:“我们的发展援助目标是为了国家的发展和繁荣,从而不再需要任何援助。冶于当国际恐怖主义成为美国的心腹大患时,小布什总统确信他必须重新考虑其外交政策,并开始转变成为对贫困国家援助的积极支持者。美国国内在对外援助上的舆论也在九一一事件后发生了变化。2002年11月,一项民意调查显示,80%的美国人赞同“通过帮助贫困国家发展其经济来建立它们对美国的良好意愿冶。盂当2003年补充开支法案在国会中进行讨论时,许多国会议员纷纷表示国会应对海外援助有更多的拨款。参议院于2003年6月4日通过了民主党参议员戴安娜·范恩斯坦(DianneFeinstein)提出的议案(SRes182),要求政府在未来的五年内每年把对外援助提高25%,使之达到占政府预算的3%。这显示了在对外援助上跨党派的立场。财政部长保罗·奥尼尔原本对对外援助持消极态度,小布什总统特意指定他对对外援助项目进行评估。2002年在与爱尔兰摇滚乐队主唱博诺·沃克斯(BonoVox)共同经历了12天的穿越非洲之旅之后,奥尼尔从根本上改变了看法,表淤,“ForeignAid,冶
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試示他希望看到美国对非洲大陆的援助集中在三个领域里:清洁水、初等教育和同艾滋病的蔓延作斗争。2003年2月12日,一个由160个发展和人道主义非政府组织组成的联盟“互动(InterAction)冶发起了一场宣传活动,要求在未来的五年内把传统发展援助项目的经费增加38亿美元,包括在2003财年增加10亿美元。此时,无论是美国的自由主义还是保守主义的外交政策专家都认识到,对外援助是加强美国外交政策和恢复美国全球领导地位的关键手段。他们都赞同,美国不能仅仅依赖于国防和安全来实现外交政策目标,而必须更多地运用所有的治国之道,包括外交、贸易、投资、情报和强大而有效的对外援助。同时他们也认识到,美国的对外援助项目已经过时,必须对它进行更新,以应对21世纪的挑战。在九一一恐怖主义袭击发生之后,美国立即增加了对外援助预算,其大部分资金是来自紧急开支法案。2002财年用于对外援助的经费增加了27亿美元,即在2002年拨款的基础上增加了8%,这些援助大部分是给予新盟国的经济和军事援助。2002年3月14日,小布什总统宣布了一个令外界震惊的消息,他将在三年内把对贫困国家的发展援助增加50亿美元,并打算设立“千年挑战账户(TheMillenniumChallengeAccount)冶。2002年6月20日,小布什又宣布他将建议国会把对非洲的援助在五年内翻一番,使之达到2亿美元。小布什还声明他希望看到多边机构,如国际货币基金组织和世界银行执行同样的政策。他于同年6月26-27日在加拿大艾伯达举行的七国集团(G7)峰会上发出了这样的倡议。为了使这些计划在全球得到支持,小布什要求国会在2003财年拨款亿美元,作为美国对多边开发银行偿付欠款的三年计划中的第一笔付款。2003年世界发展协会从美国那里得到了约亿美元。小布什表示,如果世界银行执行类似的计划,他将寻求在2004财年为该协会贡献另外1亿美元,2005财年再贡献2亿美元。淤二摇小布什政府新的对外援助重点项目九一一事件之后,小布什政府的对外援助项目主要集中在五个领域:(1)对阿富汗和伊拉克的战后重建;(2)设立“千年挑战账户冶;(3)设立总统艾滋病紧急救助计划(President蒺sEmergencyPlanforAIDsRelief);(4)免除发展中国家的债务;(5)对东欧和中亚国家进行援助。其中,对外援助资金的增长主要来自前四个领域。淤SheilaHerrlingandSteveRadelet,“鄄firstCentury,冶August22,2008,
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試(一)对阿富汗和伊拉克的战后重建在阿富汗战争之后,小布什政府很快给予了阿富汗亿美元的援助,给予了巴基斯坦6亿美元的援助,并许诺给予约旦亿美元的援助。在2004年的预算中,小布什政府要求为反恐战争中的关键国家提供总计为47亿美元的援助,包括给阿富汗的亿美元、给约旦的亿美元、给巴基斯坦的亿美元以及给土耳其的2郾55亿美元。2004年3月,小布什政府根据2003年补充开支法案为上述这些国家和其他被视为在伊拉克战争中发挥至关重要作用的伙伴国家提供了50亿美元的援助,目的是为了消除滋生恐怖主义的温床,通过援助来使羸弱国家在反恐战争中发挥直接作用。美国对阿富汗的援助在2005年达到了13亿美元,2006年为14亿美元,这使阿富汗成为美国的第二大受援国。美国在阿富汗的援助主要用于四个方面:第一,帮助阿富汗建立内部和外部安全。重点在于对阿富汗军队进行培训,培训的费用来自美国的安全援助。国务院根据《支持阿富汗自由法》(TheAfghanistanFreedomSupportAct)为此提供亿美元。美国还与欧洲和其他援助国进行协作,帮助阿富汗同毒品走私作斗争,加强其反恐和控制扩散的能力以及警察训练,并试图根据2001年12月在波恩会议上达成的路线图来建立一个稳定而有效的中央政府。第二,经济重建和发展。2002年1月,美国在东京保证给予阿富汗亿美元的援助,以后在布鲁塞尔保证给予它另外6亿美元的援助,同时解冻了阿富汗被冻结的财产,并开始执行在贸易、商业和金融领域里的计划。美国国际开发署推行的项目的重点是私人企业、就业、农业、阿富汗人的生计以及医疗和教育。第三,人道主义援助。美国继续对滞留在巴基斯坦和伊朗的阿富汗难民、阿富汗国内的流离失所者给予人道主义救助,帮助他们重返家园和进行经济重建。第四,对巴基斯坦的援助。由于巴基斯坦对美国的“持久自由行动(OperationEn鄄duringFreedom)冶,即美国及其联军对“基地冶组织和对它进行庇护的阿富汗塔利班政权所采取的军事行动,给予了大量有效支持,2002年10月巴基斯坦通过选举产生一个非军人政府之后,为了促进巴基斯坦成为一个民主体制的、稳定的和温和的伊斯兰国家,美国开始对它提供大量援助。美国与巴基斯坦的关系由于反恐战争而极大地拓宽了,两国在反恐方面的合作在许多战线上展开,包括情报和执法部门合作搜寻“基地冶组织成员和巴基斯坦境内的其他恐怖主义者,沿阿富汗边境与巴基斯坦军队和执法部门合作,加强巴基斯坦执法和反恐怖主义的能力。美国还继续与巴基斯坦执法部门在反毒品方面密切合作,并同巴基斯坦进行了关于双边经济的对话,免除了巴基斯·28·
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試坦的部分债务,对巴基斯坦政府预算给予支持,并把大量资源用于支持巴基斯坦的经济发展以及教育和医疗领域。淤2003年3月美国发动了对伊拉克的战争。自伊拉克战争结束以后,美国把大量资源用于伊拉克的战后重建上,对伊拉克重建援助的年度开支最高时(2005年)超过了当年美国所有其他对外援助开支,对伊拉克的援助项目也成为自1947年马歇尔计划以来美国最大的援助项目。伊拉克在2005年得到了112亿美元的援助,2006年得到了47亿美元的援助(包括一次性免除伊拉克的40亿美元债务)。对伊拉克的援助在2005年和2006年相当于美国对外援助的1/3。于美国承认,在2004-2008年用于对伊拉克的救助和伊拉克重建的拨款是460亿美元。盂不过,除了对阿富汗和伊拉克的援助,2000-2005年美国对外援助的增长十分有限,仅从112亿美元增到168亿美元(实际增长)。(二)建立“千年挑战账户冶千年挑战账户是对美国对外援助方式的重大改革。2002年3月14日,小布什总统在墨西哥蒙特雷的联合国资助发展的国际会议上宣布,美国将同其他50个国家一起支持联合国千年发展目标:到2015年把贫困人口减少一半,提高识字率、妇女权利、母子健康和环境质量,同艾滋病和其他疾病作斗争。为了实现这些目标,美国将建立“千年挑战账户冶。千年挑战账户是美国对外援助在21世纪的一个“创新冶。在建立千年挑战账户的建议中,小布什总统指出了该项目的两个引人瞩目的特点:第一,该项目是同贫困和恐怖主义作斗争的一个工具,换言之,它不仅是为了同全球贫困作斗争,也是“反恐战争冶的一部分。小布什总统说:“我们也为了繁荣和机会而进行努力,因为它们有助于击败恐怖主义。持久的贫困和压迫可能导致无望和失望。当政府不能满足人民最基本的需要时,这些失败国家就成为恐怖主义的天堂。冶榆第二,该项目也被看做是一个机会来重建美国的对外援助政策。淤ChristinaRocca,“ForeignAssistancePrograminSouthAsia,冶TestimonybeforetheSenateCommitteeonForeignRelations,Washington,.,March26,2003,-26,
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試小布什总统在宣布建立千年挑战账户时说,“我们将挑战贫困和无望、缺乏教育和失败的政府,这些弊端常常被恐怖主义者利用来转化成为对自己有利的条件冶。淤2002年的美国《国家安全战略》报告强调了贫困与恐怖主义之间的关联,报告指出,“贫困并没有把穷人变成恐怖主义者和凶手。然而,贫困、羸弱的体制和腐败可以使贫困国家易于受到恐怖主义的网络及其国界中的贩毒集团的伤害冶。于在美国的外交史上,这并不是第一次把贫困同外交政策联系在一起。在冷战时期美国的决策者就担心,贫困会导致对政府的不满,从而增加共产主义的诱惑力,消灭贫困就能消灭不满的根源,阻止共产主义的蔓延。九一一恐怖主义袭击把世界上贫困人口的问题再度带到发达国家中决策者的视野内。如果说在冷战期间,美国重视第三世界的发展是为了争取第三世界国家的民心,从而在与苏联的全球对抗中取胜的话,那么在21世纪,小布什政府重新重视第三世界国家的发展,是为了在全球同恐怖主义作斗争。千年挑战账户项目的指导思想是,从20世纪后期成功的国家发展案例中,可以引出一个明显的教训:除非存在来自国家内部的对体制改革的要求,否则新的体制是建立不起来的,仅有来自外部的压力不足以推动改革。因此千年挑战账户把重点放在了数量较少的和明确限定的对象国上,仅为精心挑选的、具有良好发展政策的低收入国家提供援助,并且让受援国在项目设计、执行和评估方面发挥更大的作用。千年挑战账户申明对受援国的挑选在政治上是中立的,对资金的分配不受战略考虑的影响。千年挑战账户的资金仅仅提供给低收入国家,但它们必须满足三个标准:公正的统治、投资于人民、鼓励经济自由。为了执行和设计千年挑战账户项目,布什政府建立了一个新的机构———千年挑战公司来分配资金,由公司的董事会来对公司的管理进行监督,由国务卿担任董事长。政府根据三个大项中的16个小项来选择受援国(参见表2),标准是一个国家必须在每一个项目上超过指标的中位数。一旦一个国家达到了要求,公司将与该国政府、非政府组织和私人部门就项目设计进行磋商。由受援国本身来设计重点项目,建议具体行动,并就可以用来衡量进步的标准提出建议。如果项目失败,援助资金将受到削减。淤,“Post鄄9/,TheMillenniumChallengeAccount,andAfrica:HowManyBirdsCanOneStoneKill?冶.于TheWhiteHouse,“NationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica,冶September17,2002,,
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試表2摇对三个政策范畴内千年挑战账户门槛国家的政策表现的评估公正的统治鼓励经济自由投资于人民1.公民自由1.国家信用评级1.在医疗方面的公共开支占国内生产总值的比例2.政治权利2.一年消费价格的上涨指数3.投票权和责任3.财政政策2.免疫率:白百破联合疫苗3次(DPT3)和麻疹4.有效的治理4.贸易政策5.法治5.规章质量3.初等公共教育开支占国内生产总值的比例6.对腐败的控制6.注册公司所需天数4.完成初等教育的比例摇摇资料来源:千年挑战账户(2005年),转引自,“Post鄄9/,TheMillenniumChallengeAccount,andAfrica:HowManyBirdsCanOneStoneKill?冶AfricaTo鄄day,,Issue1,2007,。千年挑战账户的运作方式是:每年千年挑战公司发布一个达到千年挑战账户门槛和符合千年挑战账户资格的国家的名单,所有达到资格的国家都需要为获得援助而进行竞争。2004财年有63个国家达到了门槛标准,千年挑战公司挑选了其中的16个,并邀请它们提供关于本国使用资金的建议。2007年1月,有10个被认为够资格的国家同千年挑战公司签订了有关千年挑战账户的合同(参见表3)。表3摇2004-2006财年符合获得千年挑战账户条件的国家国财家年2004财年2005财年2006财年2007年1月签订合同的国家(10个)低收入国家亚美尼亚姨姨姨姨贝宁*姨姨姨姨玻利维亚姨姨姨斯里兰卡姨姨姨格鲁吉亚姨姨姨姨加纳*姨姨姨姨洪都拉斯姨姨姨姨莱索托*姨姨姨马达加斯加*姨姨姨姨马里*姨姨姨姨蒙古国姨姨姨·31·
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試续表3国财家年2004财年2005财年2006财年2007年1月签订合同的国家(10个)莫桑比克*姨姨姨尼加拉瓜姨姨姨塞内加尔*姨姨姨瓦努阿图姨姨姨姨摩洛哥*姨姨冈比亚*姨坦桑尼亚*姨布基纳法索*姨东帝汶姨中低收入国家佛得角*姨姨萨尔瓦多姨姨纳米比亚*姨符合千年挑战账户资助条件161623的国家数量摇摇资料来源:,“Post鄄9/,TheMillenniumChallengeAccount,andAfrica:HowManyBirdsCanOneStoneKill?冶。注:1.佛得角于2004年被选中为符合千年挑战账户条件的国家,到2007年开始执行与千年挑战公司的合同。2.*系符合千年挑战账户条件的非洲国家。在千年挑战账户项目中,非洲是援助重点,这一点也可以从表3中看出。然而,关于千年挑战账户项目的执行情况,资料显示,2004-2006年国会预算办公室实际分配的资金仅有亿美元,大大低于小布什总统所建议的100亿美元(参见表4)。淤淤,“Post鄄9/,TheMillenniumChallengeAccount,andAfrica:HowManyBirdsCanOneStoneKill?冶.·32·
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試表4摇千年挑战账户的资助(单位:亿美元,未经调整)2004年2005年2006年总数总统最初的公开承诺1733501002004年预算要求国会预算办公室实际开支计划摇摇资料来源:WhiteHouseFactSheet,“MillenniumChallengeAccountUpdate,冶June3,2002,转引自NancyBirsall,IsaacShapiroandBrianDeese,“HowSignificantAretheAdministration蒺sPro鄄posedIncreasesinForeignDevelopmentAid?冶May20,2003,,
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試滋病作斗争,包括预防、护理和治疗以及提供抗逆转录病毒药物。在宣布这个项目之前,小布什政府处理全球艾滋病问题的方法还是常规性的和局部性的,例如,2002年美国政府设立了母子艾滋病传染项目,旨在促进对100万人口的艾滋病防治,对200万以上的遗孤和脆弱的儿童提供照顾。该项目获得了跨党派的支持,它最初得到国会5亿美元的拨款。政府在国务院中建立了一个全球艾滋病协调办公室()来监督和协调国务院、国际开发署、卫生与公众服务部,包括疾病控制和预防中心以及全国卫生研究院的工作。该项目取得的初步成功可以确保它继续得到支持,并得到政府更多的资助。(四)免除债务免除债务建立在克林顿政府时期开始的免除第三世界国家债务计划的基础之上。在21世纪,美国进行了几次较大的债务免除,包括2006年免除了尼加拉瓜的亿美元的债务;2005年免除了伊拉克39亿美元的债务;刚果(布)在2003年和2006年分别被免除14亿美元和亿美元的债务(这些都是以2005年不变价格计算)。2005年免除债务使美国的官方发展援助增加了44亿美元,2006年增加了20亿美元,分别占这两年美国官方发展援助的12%。除了对阿富汗和伊拉克免除的债务,美国对全球的官方发展援助从2000年的106亿美元增加到2006年的148亿美元,增加了40%。淤此外,21世纪灾害频发也使美国的人道主义援助有了很大的增长。例如,当地震及其引起的海啸摧毁了南亚和东南亚地区时,美国迅速做出承诺,给予它们亿美元用于救灾和灾害重建。(五)继续对东欧和中亚国家提供援助美国对东欧和中亚国家的援助在21世纪也获得了新的目标,即争取这些国家对美国反恐战争的支持,并促进中亚国家向美国所希望的制度方向转变。在前一个目标方面,2004年,美国欧洲和欧亚事务助理国务卿伊丽莎白·琼斯()在对美国对这一地区的对外援助项目进行评估时说,美国的对外军事财政(FMF)、国际军事教育和训练(IMET)、维持和平行动(PKO)项目,帮助了美国在反恐战争中的盟国,加强了北约的能力。在后一个目标方面,美国通过《支持自由法》(TheFreedomSupportAct)下的政治经济转型援助和《支持东欧民主法》(TheSupportforEastEuro鄄peanDemocracyAct),“正在向东扩大欧洲和民主的繁荣地带冶。“通过援助民主和政淤NancyBirdsall,SheilaHerrlingandSteveRadelet,“鄄firstCentury,冶.·34·
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試府及更广泛的社会参与,正在建立将在未来若干年里巩固美国与其他国家关系的强有力的纽带。冶淤此外,美国对草根和非政府组织的支持将促使它们支持开放性的和竞争性的政治和经济制度,其效果甚至比正式的美国援助都更加持久。她表示,美国将继续支持市民社会组织,在这一领域里,没有一个捐赠国像美国一样活跃。于美国政府认为,其对欧洲和欧亚地区的援助已经获得了大量收益。这些国家支持美国对外政策中的优先考虑,是美国全球反恐战争中的重要伙伴。自20世纪90年代初以来,27个转型国家都得到了美国的援助,其中有24个是美国在“伊拉克自由行动(OperationIraqFreedom)冶或“持久自由行动冶中的参与国,包括阿尔巴尼亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、波斯尼亚和黑塞哥维那、保加利亚、克罗地亚、捷克共和国、爱沙尼亚、格鲁吉亚、匈牙利、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、拉脱维亚、立陶宛、马其顿、摩尔多瓦、波兰、罗马尼亚、塞尔维亚、黑山、斯洛文尼亚、塔吉克斯坦、乌克兰和乌兹别克斯坦。其中3个中亚国家向美国提供了某种形式的军队基地,而美国的对外援助被认为在巩固双边关系方面发挥了关键作用。美国的安全援助也促使这一地区的许多国家参与了巴尔干地区的维和努力。这些安全援助通过对外军事财政、国际军事教育和训练、维持和平行动项目提高了欧洲和欧亚国家军队与北约共同行动的能力。美国政府承认,培育这些欧洲国家和欧亚国家的稳定、繁荣和民主与美国的安全利益密切相关。美国通过交流项目为东南欧和欧亚国家培养了十万名大学毕业生,通过教育项目,美国向这些国家灌输美国的价值观、对自由的重视以及人权观念。中亚穆斯林领导人在结束美国的学习项目回国后,对美国的宗教宽容留下了深刻印象,并表示愿意在自己的社会中推广这一观念。美国的援助在格鲁吉亚2003年11月发生的“玫瑰革命冶中发挥了作用,通过这些援助项目美国向格鲁吉亚提供了训练、赠款和美国的思想。新当选的格鲁吉亚总统米哈伊尔·萨卡什维利(MikheilSaakashvili)曾获得根据《支持自由法》设立的哥伦比亚大学研究生奖学金,其内阁中的14名成员,包括总理祖拉布·日瓦尼亚(ZurabZh鄄vania)和外交、国防、农业、经济、内务、司法、财政各部的部长,都曾参加过美国资助的交流项目。美国还对格鲁吉亚的选举给予了援助,特别是投票后对选民的民调和对2500名国内选举监督者的训练,有助于避免选举中的舞弊现象。淤,“UnitedStatesForeignAssistancePrograms,冶DISAMJournalofInternationalSecurityAssistanceManagement,,,2004,.于,“UnitedStatesForeignAssistancePrograms,冶.·35·
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試21世纪初,美国国会还对“支持东欧民主行动(SEED)冶和“支持自由行动(FSA)冶给予了支持。自20世纪90年代,中欧和东欧有八个国家从美国援助中“毕业了冶,它们不再得到美国的援助,另外三个国家自2004年也不再得到援助。波兰、匈牙利和捷克于1999年加入了北约,其他七个得到过“支持东欧民主行动冶项目援助的国家,包括爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛伐克、斯洛文尼亚、罗马尼亚和保加利亚,在2004年加入了北约。美国政府认为,“美国的援助是帮助这些转型国家成为带有共同价值观和更强大的伙伴的关键工具冶。淤美国对东欧和中亚国家援助的重点目标是:第一,支持民主过程和市民社会。美国认为在民主过程中选举非常重要。2003年美国在转型国家中提高了对城市、议会和总统选举的资助。它主要通过美国的全国民主研究所、国际共和制研究所、国家选举制基金会、全国民主基金会、欧洲安全与合作组织,来帮助转型国家实行自由和公平的选举。其方法是借助这些转型国家中的志愿者来监督选举。第二,创造工作并支持正在重新出现的企业家。美国在这些转型国家创造工作是为了培养稳定的中产阶级。在每一个转型国家,美国都运用财政和规则手段来解放私人部门,所采取的措施包括:租借设备和创造资本市场、解除监管、使税收政策合法化、进行商业法改革、促进地区贸易,使土地尤其是农村土地私有化。这些措施在美国看来是创造活跃的市场经济的关键。分期付款项目也得到重视,美国在巴尔干国家设立了企业资金(TheEnterpriseFund),并通过国际开发署的一个项目在哈萨克斯坦设立了两个分期付款项目。第三,培育中小企业。在乌克兰,商业监管机构把注册公司的时间从30天减少到14天。在哈萨克斯坦,对分期付款的技术援助和训练促进了2亿美元的分期付款贷款以及670亿美元的二手市场交易。在整个地区,美国和欧洲重建与开发银行(Euro鄄peanBankforReconstructionandDevelopment)合作支持小额商业贷款。美国政府投资了7130万美元,加上其他援助国的6亿美元,到2004年年初已经在13个国家贷出了30万宗小额贷款,贷款总额逾20亿美元,还贷率超过了99%。于值得注意的是,虽然在小布什政府期间美国在多边援助机构中发挥了积极的作用,例如在建立全球基金(TheGlobalFund)和制定其政策方面发挥了关键作用,并且为该基金提供了30%的经费,但是美国的援助计划主要集中在双边援助而不是多边淤,“UnitedStatesForeignAssistancePrograms,冶.于,“UnitedStatesForeignAssistancePrograms,冶.·36·
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試援助上。美国的双边援助在2000年已经占到其援助总额的76%,而到2006年更是急剧增长到90%。美国对多边机构的资助(不考虑通货膨胀因素)下降了7%,从1998-2001年期间的27亿美元下降到2002-2006年期间的25亿美元,尽管美国对外援助的总量有了增长。若以不变价格计算,美国对多边援助的贡献减少了26%,使得美国从世界银行最大的资助者的位置上下降到了位于英国之后排名第二。这同共和党在对外援助上的传统倾向和小布什政府在国际事务中蔑视多边机构的外交政策风格是一致的。淤三摇奥巴马政府追求对外援助的改革巴拉克·奥巴马(BarackObama)在2008年当选为总统之前,就作为参议员于2007年在参议院动议了一项《2007年全球贫困法》,目标是到2015年以前,把全球靠1美元生活一天的贫困人口减少一半。他还与其他参议员联合提出了一个《2005年多边免除债务法》,要求美国在各国际金融机构的行政官员免除符合条件的国家的全部债务。2008年,奥巴马在竞选中就发展问题做出一个保证:将“使我们对外援助的政策、手段和活动现代化冶,并将授权给一个被精简了的美国开发署来承担这一任务,以确保“发展受到重视,并作为美国外交政策的一个关键支柱持续下去冶。于奥巴马计划在其任期将每年增加60亿美元的对外援助,直到对外援助总额增加到250亿美元,在2012年时把美国的对外援助翻一番。其对外援助的重点是防治艾滋病、建立全球教育资金和免除债务。奥巴马想要把援助给予购买避免全球变暖的技术的国家,并帮助其他国家培训教师、医生、护士和其他专业人员。在大选中奥巴马声明,世界对美国的看法与美国的对外援助和它在世界各地的人道主义努力是联系在一起的,并声明,每个美国人的安全都与世界上每个人的安全直接联系在一起。盂2009年,奥巴马在就职演说中直接对发展中国家的人民表示,他们的富裕和安全对于美国来说非常重要,他说:对于那些贫困国家中的人民来说,我们保证将同你们一起努力来使你们的农场繁荣,让清洁水流淌,让饥饿的身体得到营养,让贫乏的头脑获得思想。对于那些像我们一样享受相对富裕的国家,我们要说,我们不能再对在我们淤NancyBirdsall,SheilaHerrlingandSteveRadelet,“鄄firstCentury,冶.于IvyMungcal,“NewUSBipartisanCaucusTargetsAidEffectiveness,冶May12,2011,鄄
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試边界之外遭受困难的人无动于衷,我们也不能在消费世界上的资源时对后果漠不关心。世界已经发生了变化,我们也必须随之变化。淤2009年1月13日,希拉里·克林顿(HillaryClinton)在批准其为国务卿的参议院听证会上说,“投资于发展不是我们外交政策的边缘措施,而是必不可少的措施。为了保护和防卫美国,推进我们的利益,传播我们的价值,外交、发展和防卫必须一起发挥作用冶。于同年5月5日,奥巴马宣布了一个预算为6300万美元的全球医疗计划(TheGlobalHealthInitiative)来推动更加带有战略性的和更加一体化的方法同灾害作斗争,并改善健康和加强医疗制度。尽管美国2008年发生了深刻的经济危机,奥巴马政府2010年的预算仍然提出了要把对外援助经费翻一番的目标。白宫管理与预算办公室2009年2月26日的文件宣布,“通过增加对外援助,美国将告知全球社会,它将重新确立其全球发展和全球外交的领导作用冶。盂文件显示,2009年国务院和其他对外行动的开支将从小布什政府原定的472亿美元增加到517亿美元。2009年8月31日,奥巴马总统签署了一个总统研究令(PresidentialStudyDirective),授权国家安全顾问詹姆斯·琼斯(JamesJones)和国家经济委员会主任劳伦斯·萨默斯(LawrenceSummers)领导第一个跨部门的对对外发展政策的回顾,目标是在2010年建立第一个国际发展战略。2009年7月31日,奥巴马第一次访问了撒哈拉以南非洲,期间他再次强调了美国支持贫困国家发展的重要性。他说:“我们保证大量增加我们的对外援助,其目的必须是为这一地区不再需要我们的援助创造条件。冶榆同年9月28日,奥巴马政府提出了其全球饥饿和食品安全计划(TheGlobalHungerandFoodSecurityInitiative),寻求通过新的投资和更好地协调美国政府的项目来促进地方领导的农业发展。2010年9月22日,奥巴马总统在受到经济危机打击的全球经济没有明显好转的情况下,在联合国关于千年发展目标的峰会上宣布了人们期待已久的美国对外援助政策。他概述了其对外援助政策的四个要点:第一,改变对发展的定义。奥巴马说,不应再用美国分配了多少资金、食品或药品来评价美国的对外援助。美国一直把注淤“TheFirstYear鄄ObamaandForeignAssistance,冶December2009,
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試意力集中在短期内拯救了多少生命上,但这并不一定能在长期改善那些社会。援助发展是为了帮助其他国家从贫困走向繁荣。第二,改变对发展的最终目标的看法。考虑到上百万人几十年来都依赖于食品援助,奥巴马说,“那不是发展,而是依赖,是一个我们需要打破的循环冶。美国不应仅仅救助贫困者,还必须为国家和人民指出走出贫困的道路。第三,强调基础广泛的经济发展。奥巴马认为,消灭贫困和创造机会需要基础广泛的经济发展和制度转型。第四,坚持援助国和受援国有更多的责任分担和问责。淤奥巴马把发展援助看做是国家安全的工具和战略性行动。他说:“在我们的全球经济中,甚至在最贫困的国家中的进步都能推动超越其边界的繁荣和人民的安全,包括我的美国同胞的安全。冶“让我们抛弃一个古老的神话吧,即发展不过是慈善行为,而不是服务于我们的利益。冶于奥巴马特别强调美国需要改变对外援助的方法,他说,美国政府将开始根据发展政策来帮助贫困国家“从贫困走向繁荣冶,为此,他特别看重那些能够带给发展中国家经济、司法和政治改革机会的发展援助,如在坦桑尼亚的援助。他相信“长期以来,民主和经济是携手并进的冶。他认为,扩大教育计划,确保更多的人能够得到清洁的饮用水,同艾滋病、肺结核、疟疾作斗争,把几亿人口从贫困中解救出来是非常必要的,但是“如果国际社会不过是以同样的方式做同样的事情……我们将错过许多发展目标冶。他强调,促进经济发展仍然是美国发展政策的主要目标,新的政策将创造经济增长和普遍的民主,这不仅有利于对外援助的受益者,也将有利于美国。因此这是加强美国安全的方法。盂虽然在对外援助对美国的安全意义上奥巴马与小布什的解释有所不同,但奥巴马的对外援助方法看起来与小布什的千年挑战账户项目没有大的区别,仍然是把注意力集中在一小部分国家和地区,并试图把美国的所有发展资源用于那些能够实现经济发展最大化的国家。不过,奥巴马政府的官员也解释说,虽然对外援助的注意力主要是放在少数符合条件的国家上,但是这并不意味着最贫困的国家将失去美国的援助。国际开发署署长拉吉夫·沙阿(RajivShah)表示,他将把国际开发署的官员从东欧和拉淤OfficeofthePress,TheWhiteHouse,“RemarksbythePresidentattheMillenniumDevelopmentGoalsSummit,冶September22,2010,
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試美调到像加纳、马拉维和孟加拉国这样的国家,这些国家将成为更优先的考虑。总的来说,奥巴马的对外援助政策建立在小布什政府的两个项目的基础之上:总统艾滋病紧急救助计划和千年挑战账户。奥巴马政府的发展官员给予了这两个项目高度评价,同时也批评小布什政府削弱了国际开发署,使得它在这些年中凋零了。而奥巴马政府在对外援助工作中更加倚重国际开发署。在奥巴马政府下,国际开发署不仅雇佣了几百名新的工作人员,而且重建了自己的预算与政策办公室。在援助理念上,奥巴马政府更加强调要“授之于渔,而不是授之以鱼冶。2010年9月22日,奥巴马宣布了一个总统全球发展政策指令(PresidentialPolicyDirectiveonGlobalDevelopment),为美国发展项目制定了一个新路线。新政策的基本思路是,把注意力更加明确地集中在那些真正想要执行政策改革和经济改革计划的国家的项目上。这意味着援助国和受援国将有更多的责任分担,更强调可持续的经济发展。这一新的美国对外援助政策受到了国内各种组织和评论者的好评,如长期以来一直支持对外援助改革的“对外援助现代化网络(TheModernizingForeignAssistanceNetwork)冶。所有的派别都赞同这一使对外援助项目更加透明和有效的努力。淤总统指令还要求现有参与发展事务的机构都承担起发展责任,不仅是国务院和国际开发署,还有农业部、卫生与公众服务部、司法部、劳工部、商务部、财政部、美国海外私人投资公司、美国进出口银行、美国贸易与开发署。在援助数额方面,2009财年美国净官方发展援助的开支是288亿美元,与2008财年的240亿美元相比增加了9%。这是历史上所有援助国中最高的净援助水平。美国的双边发展援助扩大了17亿美元,有78个国家得到了更多的援助。2009财年美国官方发展援助占国民总收入的比例增加了%,而2008年这一数字是0郾18%。表5列出了2008年和2009年10个得到最多官方发展援助的国家和地区。根据美国财政部的统计,在奥巴马当政之前,美国的对外援助开支连续3年呈下降趋势。2005财年,美国的对外援助开支是亿美元,2006财年下降到亿美元,2007财年继续下降到亿美元,2008财年仅为亿美元。而奥巴马就任总统之后,美国的对外援助开支逐年增长,2009财年为亿美元,2010财年亿美元,2011财年增加到亿美元,2012年前11个月为亿美元。从2008财年到2011财年,联邦政府的对外援助开支增加了亿美元,提高了80%(参见表6)。在2011年的对外援助中,经济援助基金为亿美元,对外军淤JohnNorris,“,冶November22,2010,鄄
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試事财政项目为亿美元,多边援助为亿美元,国际开发署开支为亿美元(包括用于防治艾滋病的亿美元),用于和平队的开支为亿美元,用于国际货币项目亿美元。2011财年,联邦政府对外援助的开支比美国海关和边防的开支多76%,后者为亿美元。淤表5摇2011财年美国经济和军事援助最大的10个受援国(地区)(实际支出额,单位:亿美元)国家(地区)经济援助军事援助援助总额阿富汗3182113以色列03030伊拉克121325巴基斯坦140721埃及21314约旦河西岸/加沙808哥伦比亚628约旦438肯尼亚707埃塞俄比亚707摇摇资料来源:USAIDForeignAssistanceDatabase,
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試2011年8月1日,奥巴马的民主党同共和党在最后一刻才就提高联邦债务上限达成一致,从而避免了国际债务违约。这是一个分两步走的协定。在第一阶段的众议院的法案中,2012年预算中最大的削减是对国务院和国际开发署的活动以及多边和发展援助的削减,削减的比例是2011年水平的16%-35%。国际食品援助在2012年的农业拨款法中被减少了30%。引人注目的是,这发生在非洲之角出现日益严重的旱灾和饥荒之际。淤表6摇2004-2012财年美国对外援助统计(单位:亿美元)财年对外援助数额(前11个月)摇摇资料来源:,“ObamaIncreasedForeignAid80%;Spent76%MoreonForeignAidThanBorderSecurity,冶October2,2012,
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試应线。从那时起,美国国会增加了对美国给予巴基斯坦的资金的监督。2011年,国会通过决议暂不发放对巴基斯坦的援助资金。总的来说,美国经济的现状、国会的态度和美国国内公众舆论将使奥巴马兑现其把对外援助额翻一番的承诺变得更为困难。四摇奥巴马政府对“阿拉伯之春冶的援助自奥巴马执政以来,世界上发生的最令人始料不及的事件恐怕莫过于“阿拉伯之春冶了,这一事件也是对奥巴马政府的对外援助政策的一个考验。2010年年底爆发的“阿拉伯之春冶浪潮首先推翻了突尼斯的扎因·阿比丁·本·阿里(Zineal鄄AbidineBenAli)的独裁政权,此后,在埃及、利比亚、也门等国长达几十年的独裁统治相继倒台,其他一些阿拉伯国家也受到不同程度的影响。“阿拉伯之春冶来势之迅猛使美国措手不及。由于大规模的民众抗议运动主要发生在美国的阿拉伯盟国,美国担心这些国家的政权变更将会导致政权落入伊斯兰激进势力或伊朗代理人之手,从而动摇美国在这一地区多年来精心构建的有利于美国的地区稳定框架,因此,美国最初的态度是踌躇不决,并一再表示美国政府希望埃及的穆罕默德·穆巴拉克(MuhammedHosniMubarak)政权能够通过与民众对话和改革来缓和国内局势。然而,在亲美的突尼斯的本·阿里和埃及的穆巴拉克政权垮台之后,美国感到不得不考虑改变其在中东的政策了,它担心当阿拉伯地区内部出现变革的动力时,如果再瞻前顾后而不积极行动起来在该地区推动民主改革,就会被当地民众视为与独裁统治为伍,从而使美国丧失在这一地区的民心和影响力。美国预想,如果美国推波助澜并给予运动一定的引导,就可以使它成为美国多年来所期盼的中东地区走向民主化的契机。2011年5月19日,奥巴马就美国的中东政策发表了重要演讲,它标志着美国对中东战略的根本调整。奥巴马表示,“我们支持发生在中东和北非的能够满足整个地区普通人民合理愿望的政治和经济改革冶。“我们还将利用我们所掌握的所有外交、经济和战略手段予以支持。冶“我们面临着一个历史机遇……在接受这一地区的现状几十年之后,我们终于有了机会来追求我们理想中的世界了。冶淤淤“RemarksbythePresidentontheMiddleEastandNorthAfrica,冶May19,2011,鄄
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試至此,美国不但把支持中东北非地区的政治改革和民主运动提升为美国外交的“首要任务冶,还采取了各种措施来推动有关国家的民主转型,试图通过教育、经济、科技和医疗等渠道把美国的价值观和民主原则推广到这一地区。对外援助被美国当做实现这些目标的有力工具。奥巴马明确提出要把正在经历民主过渡的埃及和突尼斯树立为中东地区新的民主样板,并优先为两国提供更多的经济援助。事实上,奥巴马政府执政后一直对在中东促进民主保持低调。这是为了重新安排其政策并与小布什的外交政策遗产保持距离。其结果是,一方面,奥巴马维持了“中东伙伴关系计划冶,在其任职的第一年2009年内就把它的预算增加到了6500万美元;但另一方面,又把在埃及促进民主和治理的项目从2008年的5000万美元减少到2009年的2000万美元。在埃及的穆巴拉克政权倒台一个月后,美国国务卿希拉里·克林顿就于2011年3月15日访问了埃及,承诺在此前亿美元援助的基础上,再向埃及追加9000万美元的紧急援助。同时,奥巴马政府还与穆斯林兄弟会(MuslimBrotherhoodEmblem)进行了接触,希望能影响埃及未来的政局走向。淤在2011年5月就美国中东政策发表讲话之后,奥巴马总统明确宣布他的政府打算支持这一地区向民主转型,特别是在埃及。奥巴马在上述演讲中提出了一系列在该地区促进民主的措施,包括制定稳定和改革埃及和突尼斯经济的计划,敦促其他国家帮助埃及和突尼斯维持短期内的财政需要;免除埃及10亿美元的债务,同时与埃及官员协同努力保证这些资源能够用于推动经济增长和创业;以借贷形式帮助埃及从全球资本市场筹集10亿美元资金,用于基础设施建设和创造就业机会;以当年柏林墙倒塌后支持东欧国家变革的基金为样板,设立企业基金用于向埃及和突尼斯投资;在中东和北非推出贸易和投资刺激计划等。奥巴马表示,除埃及和突尼斯,美国海外私人投资公司也会为整个中东和北非地区的私营企业提供20亿美元的财政援助。美国还将与欧盟合作,启动“贸易与投资伙伴合作计划(TradeandInvestmentPartnershipInitia鄄tiveintheMiddleEastandNorthAfrica)冶,推动中东和北非地区的商品出口以及提高区域贸易一体化的程度。于美国也增加了对民主援助的资金,在2012年除了1亿美元的经济转型援助之淤“ShiftingSands:PoliticalTransitionsintheMiddleEast(Part1),冶HearingbeforetheSubcommitteeontheMiddleEastandSouthAsiaoftheCommitteeonForeignAffairs,HouseofRepresentatives,112thCongress,FirstSes鄄sion,April13,2011,,
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試外,还将通过国际开发署提供6500万美元的民主和治理援助,其中大部分援助是对选举和政治过程支持的奖励。淤此外,另有6000万美金给予了非政府组织和公民社会的成员。于2012年9月在美国驻埃及大使馆遭到袭击之后,奥巴马总统宣布,美国将为埃及新的穆斯林兄弟会政府提供亿美元的援助,主要用于支撑埃及的经济。美国对埃及的民主援助始于20世纪90年代初,当时美国国际开发署首次把民主援助纳入其传统的发展援助项目中,民主援助遂成为美国发展援助的一个新的组成部分。这是因为在苏东集团解体之后,美国对促进民主的热情增长了。国际开发署最初的民主项目集中在四个领域:选举和政治参与、市民社会、法治以及治理。在这些项目中,在20世纪90年代前半叶在埃及实施的项目是法治和市民社会;到后半叶,扩大到了包括治理和媒体项目。对埃及的民主援助年平均开支是2000万美元,而实际上埃及每年得到的美国援助总额是近20亿美元。此外,八国集团(G8)在2011年峰会上保证将提供200亿美元来促进埃及和突尼斯的民主化。世界银行向埃及和突尼斯提供了60亿美元的援助贷款。国际货币基金组织承诺将在未来几年里把对这一地区的援助增加350亿美元,还同意给予埃及30亿美元的一揽子援助计划。这些援助都采取贷款形式,要求用于改革和使社会更加开放和透明。盂美国政府认为,必须帮助中东国家建立强大的民主体制,包括议会、执法和司法系统,在那些美国已经对其民主改革做出承诺的国家,美国应帮助其进行政府体制的改变,使之更透明、更负责任、更可问责。同时认为,对外援助不能提供给公民广泛的经济机会,因此必须释放私人部门的能量,在这方面,吸引投资和扩大对外贸易是增长的关键。因此,美国也把努力集中在私人部门的发展以及企业家、贸易和投资上。美国帮助一些有意愿的政府修订商业法和监管银行部门,以创造更加透明、公平的商业和投资环境,从而促进更大的贸易关系。通过海外私人投资公司的贷款担保和其他项目,美国在突尼斯、埃及和整个中东地区的私人银行贷款给中小企业,以使它们有机会发展自己的商业,提供更多的就业机会,并与邻国开展贸易。淤,“TheArabSpring:,冶MiddleEastPolicy,,,2011,.于CarolHuang,“ArabSpringBringsDistasteforUSAid,冶December9,2011,
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試在也门和突尼斯的贫困地区,美国增加了人道主义和发展援助,使用小规模的、以社区为基础的项目来支持地方发展和促进市民参与。美国还支持教育、保健和基础设施项目。此外,美国还通过对国际金融机构的参与,在政治动荡时期帮助维持地区的金融稳定。通过多边机构,如G8和“多维尔伙伴关系(DeauvillePartnership)冶等向美国看来正在走向民主的国家提供技术和经济支持,建立贸易和投资关系;同欧洲重建与开发银行一起,在中东北非地区提供对民主和经济改革的支持。2012年2月,奥巴马政府在2013财年的联邦预算建议中提出了一个支持“阿拉伯之春冶的计划,将给予发生抗议运动的国家超过8亿美元的经济援助,同时维持对埃及的军事援助。这部分资金的绝大部分(亿美元)将用来建立一个“中东和北非刺激基金(MiddleEastandNorthAfricaIncentiveFund)冶。奥巴马政府的预算文件说,该基金“将为转型国家和准备进行改革的国家提供长期的经济、政治和贸易改革刺激冶,并认为这一方法“扩大了我们对诸如突尼斯和也门这样的已经走上正轨的国家的双边军事援助冶。淤其他项目包括20亿美元的对海外私人投资公司的资助,重新分配大约5亿美元的资金作为对上一年这一地区局势变化的反应。2012年3月29日,美国国务卿希拉里·克林顿宣布,突尼斯将得到美国1亿美元的援助来帮助它偿还债务,并希望这将使突尼斯政府把注意力更多地集中在经济上,在“阿拉伯之春冶的诞生地显示其成功。她在给突尼斯总理哈马迪·贾巴利(HamadiJebali)的电话里说,这笔援助将减少突尼斯对世界银行和非洲开发银行的欠款,并将允许突尼斯把这笔钱用在最好的项目上,以加速经济增长和创造就业。但是,这笔贷款还需要经过国会的批准,而许多国会议员,尤其是在众议院中占多数的共和党人,对对外援助的效用持怀疑态度,而且警告说要警惕阿拉伯世界的伊斯兰主义。在这之前,美国在“阿拉伯之春冶爆发前,对突尼斯提供了亿美元的援助,主要集中在技术援助上,以帮助其推动经济启动。根据美国的统计数据,突尼斯到2012年还有250亿美元的公共和私人债务。而根据世界银行的统计,突尼斯的外债在2012年已经达到了其2010年GDP的%。于美国的目标是,当突尼斯进入到民主转型的下一个阶段时,美国能够帮助突尼斯加快经济增长,创造就业机会,确保民主转型能够给突尼斯人民带来好处。淤SusanCornwell,“ObamaProposesMYM800MillioninAidfor‘ArabSpring爷,冶February13,2012,ht鄄tp://
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試在“阿拉伯之春冶之后增加对中东和北非地区的民主援助主要是通过“中东伙伴关系计划(TheMiddleEastPartnershipInitiative)冶来执行的。中东伙伴关系计划作为一个小的赠款项目,可以对需求和政治环境的变化迅速做出反应,并输送额外的民主援助,它所关注的是美国国际开发署及美国的主要对外援助和发展项目所不涉猎的领域。中东伙伴关系计划是2002年在小布什政府下创建的一个项目,由美国国务院近东事务局管理。它支持在中东和北非的改革行动,声明将在这一地区追求五个目标:(1)加强市民社会和法治建设;(2)促进妇女和青年的自我发展;(3)改善和扩大教育;(4)鼓励经济改革;(5)增加政治参与。布什政府的国务卿科林·鲍威尔(ColinPowell)2002年12月在对传统基金会的讲话中表示,中东伙伴关系计划的目标是为改革创造“长期前景冶,而不是把目光仅仅放在眼前。淤2002年,这一计划实施的项目是对阿拉伯记者的培训、改变对阿拉伯儿童的应试教育方法。此外,它支持寻求同美国签订自由贸易协定的国家达到布什总统提出的条件,到2013年建立一个中东自由贸易区。当前中东伙伴关系计划的主持人苏珊·康韦尔(SusanCornwell)认为,这一计划在中东和北非地区推进了市民社会组织的政治参与、促进经济改革、支持平等教育及促进妇女和青年的自我发展的能力;它通过促进妇女识字率和保健项目以及商业和政治培训,推进了中东的民主和妇女权利的事业,可以被当做全球妇女项目的样板。她相信,美国的外交反过来鼓励了经济增长,因此有助于民主体制的发展和反极端主义。这些改革在2011年的“阿拉伯之春冶和“阿拉伯觉醒冶中被奥巴马加速了。于为了实现这些目标,该计划对国际的和以中东、北非为活动范围的非政府组织、教育机构、地方政府和私人企业提供直接支持,并帮助地方市民社会、商业领袖、活动家、学者和立法者提高推动改革的能力。中东伙伴关系计划成立之初的预算是2900万美元,2005年其预算增加到了7500万美元,到2009年,它已经在17个国家(包括巴勒斯坦领土)的600个项目下赠与了约亿美元。盂奥巴马政府继小布什政府之后继续支持这一项目,他向国会要求增淤SharonOtterman,“MiddleEast:PromotingDemocracy,冶CouncilonForeignRelations,October10,2003,
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試加8600万美元,用于“公正和民主的治理(TheGoverningJustlyandDemocratically)冶项目,这一项目旨在在美国国务院近东事务局负责地区的关键地点发展市民社会。淤在突尼斯革命前,美国对突尼斯的双边援助仅有200万美元,支持建立当地非政府组织的赠款也微不足道。但是2011年1月到2012年2月,美国动员了3000万美元的援助,中东伙伴关系计划安排了其中的2000万美元,其余的来自国务院和国际开发署。这些资金都集中在促进民主、私人部门和以社区为基础的发展上,此外还用于帮助突尼斯政府建立安全部门。于中东伙伴关系计划的重要项目包括在埃及的选民教育、在波斯湾地区的司法改革研讨班、在也门的妇女识字运动以及在美国和中东的大学之间建立联系。其中最突出的两个项目一个是年度学生领袖项目,它把来自中东北非地区各地的青年人聚拢到一起,参加夏季研讨班,让他们讨论自己的国家所面临的问题和共同的理想;另一个是中东企业家培训项目,它培训有抱负的年轻商人和市民社会领导人。中东伙伴关系计划是美国扩大对这一地区的参与、支持市民社会、支持地方变化行动的一个重要部分。该计划的运作方式是,在对公开申请进行审查批准后,给予地方市民社会集团直接赠款,地方行动者可以决定项目的重点和内容。其一半以上的赠款是对地方非政府组织的支持,让它们做凭借自己能做得更好的工作,实现它们在本社区寻求的变化。该计划也推动国际非政府组织与地方组织结为伙伴,利用地方培训者来开展工作。它发展了许多与之合作的地方积极分子,帮助他们建立了自己的联络网络,并鼓励正在经历转型的阿拉伯国家加入并利用这些网络,动员阿拉伯国家的宪法、选举、治理和增加政府透明度方面的专家寻找解决本地区问题的最佳方法,并同其他已经成功转型的国家中的专家进行联络。中东伙伴关系计划的另一个目标是通过美国的发展援助来改善教育,使这一地区的青年与外部世界有更密切的接触。美国的奖学金资助符合条件的埃及学生进入大学学习,使他们之中的很多人成为博客或推特的博主,参与了人权和革命观念的传播。还有一些项目的目标是帮助那些想要看到变化的人建立网络联系和获得成功所需要的技巧。淤StephenMcInerney,“TheFederalBudgetandAppropriationsforFiscalYear2010,Democracy,Govern鄄ance,andHumanRightsintheMiddleEast,冶July27,2009,,
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試中东伙伴关系计划的领导人认为,该计划的作用应当是倾听当地青年人的声音,理解他们想要做的事情,促进他们的工作和他们为自己设定的重点和目标。美国认为,强大的、积极的市民社会是民主成长和健全民主的关键,因此,支持市民社会的发展是美国对外援助和外交努力的中心。自埃及革命之后,中东伙伴关系计划已经对地方市民社会提供了30多种奖励项目,以促进宗教宽容和多元主义、对教育进行投资以及妇女参政。然而,奥巴马政府对埃及的援助计划目前在国内受到了挑战。众议院监督对外援助的拨款小组委员会主席凯·格兰杰(KayGranger)2012年9月阻止了国际开发署把亿美元的紧急援助发放给埃及,因为她看到穆斯林兄弟会的成员在埃及政治中的影响日益扩大。一些国会议员想要在埃及满足某些条件之后再发放援助款。淤至今,这笔援助款仍然被国会扣压着。此外,2013年1月10日,众议员维恩·布坎南(VernBuchanan)写信给奥巴马总统,“强烈敦促冶他停止美国对埃及的援助,尤其是要求政府不向埃及运输给埃及空军的20架F-16战斗机,因为“美国不应当向一个支持哈马斯和越来越像一个专制制度而非可信任的民主制的政权提供军事援助冶。于但是,假若美国真的停止对埃及的经济和军事援助,那么美国长期以来维持的中东和平框架就要受到根本颠覆,那将是美国所不愿看到的。五摇对美国新对外援助政策的评价总的来说,认识到贫困国家摆脱贫困与美国的国家安全利益密切相关以及应当利用对外援助作为美国扩大国际影响、改善国际形象的手段和软权力资源,成为小布什政府和奥巴马政府扩大对外援助的出发点和动力,对这些观点反复的公开阐述也能够为他们的政府在国内争取到对扩大对外援助的必要支持。其带来的积极后果是,美国在进入21世纪之后重新意识到对外援助的重要性,并重新成为全球富裕国家中对外援助的提倡者和推动者,这使贫困国家更容易得到其人民所急需的资助,特别是在非洲的疾病防治和灾害救助方面。此外,“授之以渔,而不是授之以鱼冶无疑也是实施对外援助的一个正确的理念,如运用得当,可能帮助贫困国家找到一条经济发展的捷径。淤ToniJohnson,“,冶January24,2013,
摇新世纪以来的美国对外援助試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試然而,美国在对外援助中附加严格条件的做法带来了一系列负面效果,特别表现在千年挑战账户这个创新项目中。到2006年,没有明显的证据表明千年挑战账户在全球减少贫困方面发挥了很大的作用。存在的问题在于以下几个方面:首先,设计者把有资格的国家限制在非常小的范围内,这可能会使该项目比以往的一些项目在促进发展方面更为有效,但是这带来了另一个问题:越是把注意力集中在采取良好政策的国家上,这一项目对消除全球贫困和不平等的贡献和影响就越小,因为它可能为为数很少的小国做很多事情,但是对于大量其他贫困国家却几乎无所作为,结果就使得美国难以实现其促进全球繁荣的战略。例如,在2005财年,有16个国家被千年挑战公司认为符合千年挑战账户资助的条件,但是它们的人口仅占全球贫困人口的很小部分,瓦努阿图仅有20万人口,佛得角仅有50万人口,所有这16个国家加在一起仅有人口亿,其中7个国家的人口少于600万。其次,千年挑战账户项目的执行进度异常缓慢,2002年3月小布什政府首次宣布了这一项目,在此后的2004-2006年中他建议国会为此项目拨款共计100亿美元,但是到2006年国会只拨出了总计亿美元的经费。实际上,到2005年小布什政府的第二任期开始时,它还没有发放过任何一笔贷款,而且只准备预先批准给两个国家即洪都拉斯和马达加斯加贷款。再次,已签订的合同显示,很大一部分千年挑战账户的资金都被指定用于支持与生产有关的经济部门,尤其是农业和运输业,而直接有益于贫困人口的医疗和教育部门都没有被包括在这些合同中。马达加斯加的情况就是一个典型:千年挑战账户为马达加斯加拨款亿美元用于土地所有权改革、银行改革和建立农业中心,但是在这个国家许多村民用不上自来水,也缺少医疗所和学校。最后,更重要的是,批评者指出:千年挑战账户制定的管理标准如此之高,使得有资格获得资助的只是那些并不需要资助的国家,因为这些国家已经有了良好的管理。淤这就成为援助逻辑上的矛盾。对“阿拉伯之春冶的援助可以作为一个带有明确政治目的的援助案例。其效果显示出,尽管奥巴马政府试图把对外援助当做比武力更有效的软权力资源来使用,但是令美国感到困惑的是,在很多情况下,其对外援助并没有增加阿拉伯世界对它的好感。盖洛普民调发现,许多埃及人表示了对对外援助尤其是来自美国的对外援助的反感。埃及人欢迎阿拉伯国家政府的援助,在某种程度上也欢迎国际货币基金组织的援助,但是非常不欢迎美国的援助。因在“阿拉伯之春冶中积极活动而获得诺贝尔和平奖提淤弗朗西斯·福山:《美国处在十字路口:民主、权力与新保守主义的遗产》,第131页。·50·
摇2013年第9期試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試試名的埃及妇女伊斯拉亚·阿卜杜·法塔(EsraaAbdulFatta)说,许多人抱着怀疑的态度来看待来自美国的钱,尤其是当它支持某些政党时。她认为,美国对民主的支持被它长期以来对前总统穆巴拉克的支持所掩盖了。淤事实上,美国的对外援助并没有换来受援国对美国的忠诚。具有讽刺意味的是,2012年9月,在29个国家爆发了反美示威游行,所有这些国家中都有大量的穆斯林人口。这29个国家2008-2010年共从美国得到了290亿美元的援助(不包括伊拉克和阿富汗,这两个国家在这三年中得到了440亿美元的援助)。但是,在这些国家中有多少在联合国的投票中支持美国?答案是仅有土耳其一个,它在一半以上的投票中支持了美国;另有4个国家在25%以上的投票中同美国站在一起,即格鲁吉亚、乌拉圭、秘鲁和萨尔瓦多。于在一些情况下,美国的援助还助长了受援国的腐败,根据2012年一个监督援助的非政府组织的调查,除以色列之外,8个得到美国援助最多的国家也是世界上政府最腐败的国家,它们是苏丹、肯尼亚、巴基斯坦、乌干达、尼日利亚、埃塞俄比亚、埃及和哥伦比亚。盂当然,不可否认,新世纪的美国对外援助还是具有一定的积极意义,如总统艾滋病紧急救助计划和免除发展中国家的债务,都给贫困国家尤其是非洲国家带来了明显的益处。美国执行对外援助也有一些成功的经验,例如,与当地关注民生的非政府组织合作来执行项目、发放资金等。这些经验亦可以为中国对外援助所借鉴。不过,不可忽略的一点是,美国的对外援助除了具有道义因素之外,还带有明确的战略目的,被作为实现美国外交战略目标的手段,其目的或是为了促进受援国接受美国的价值观念及经济和政治制度,或是为了改善美国的国际形象,扩大美国在发展中国家中的影响力。[收稿日期:2013鄄08鄄05][修回日期:2013鄄08鄄25][责任编辑:张淼]淤CarolHuang,“ArabSpringBringsDistasteforUSAid,冶December9,2011,
