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西方行政学说
辅导教师:佟胜英
导言 西方行政学说的产生和发展
一、西方行政学说的产生和发展
•于19世纪末、20世纪初首先在美国产生，
然后迅速扩及西方各国的。
•公认标志：威尔逊 1887 《政治学季刊》
《行政学研究》
二、中国古代行政思想
• 中国古代行政组织思想源远流长，其内容比外国中国古代行政组织思想源远流长，其内容比外国
同时期的行政组织思想更为丰富和深刻。其中，同时期的行政组织思想更为丰富和深刻。其中，
有很多在今天仍然值得借鉴，例如政令统一的思有很多在今天仍然值得借鉴，例如政令统一的思
想、权责统一的思想、组织和谐与内聚力思想、想、权责统一的思想、组织和谐与内聚力思想、
组织与效率思想等等。如中国古代的儒家行政伦组织与效率思想等等。如中国古代的儒家行政伦
理思想博大精深理思想博大精深,,是中国行政制度史得以延续的思是中国行政制度史得以延续的思
想源泉想源泉,,也是中华文明得以沿袭的基础之一也是中华文明得以沿袭的基础之一. 1. 1、、
儒家行政伦理思想的儒家行政伦理思想的""行政为民行政为民""观观;2;2、道义标准、道义标准
观观;3;3、厉行节俭、清正廉洁观、厉行节俭、清正廉洁观;4;4、忠于职守、敬、忠于职守、敬
业勤政观业勤政观;5;5、以身作则、严于律己观、以身作则、严于律己观..
•同时，中国古代行政组织思想也存在
一些不足：当时的行政组织思想大多
是片断地、不系统的，而且没有对行
政组织专门论述，更多的是隐藏在古
代思想家的治国方略之中。
•中国行政学的发展状况 行政学在西方国家
产生之后，中国学者很快就予以重视，加
以引进和研究。19世纪末和20世纪初，翻
译出版了美国、日本学者的行政学著作。
孙中山参考国外行政学的理论与实践，结
合中国传统提出五权分立思想，中央与地
方均权的思想，公开考试、择优选官的思
想等。同时，中国的一些高等院校也开始
设立行政学课程。
• 从从3030年代起，中国学者撰写的行政学著作陆续问年代起，中国学者撰写的行政学著作陆续问
世。中华人民共和国建立后，世。中华人民共和国建立后，19521952年高等教育院年高等教育院
系调整后，行政学虽然没有作为独立学科进行系系调整后，行政学虽然没有作为独立学科进行系
统研究，但相关学科从不同角度对国家行政却作统研究，但相关学科从不同角度对国家行政却作
了有益的探讨。了有益的探讨。19801980年年1212月中国政治学会成立，月中国政治学会成立，
广泛恢复了政治学的研究活动，其中包括行政学广泛恢复了政治学的研究活动，其中包括行政学
的研究。的研究。19841984年成立了专门的行政管理研究机构。年成立了专门的行政管理研究机构。
19881988年夏正式建立中国行政管理学会。此后，中年夏正式建立中国行政管理学会。此后，中
国社会科学院、高等院校、中国共产党各级党校、国社会科学院、高等院校、中国共产党各级党校、
成人教育组织均成立了行政学研究或教学机构。成人教育组织均成立了行政学研究或教学机构。
同时，还出版了一批行政学著作和教材。同时，还出版了一批行政学著作和教材。
三、对中国近现代行政组织思想的
评述
•（1）孙中山的行政组织思想在中国历史上
具有特殊地位，有着承前启后的作用。他
将中国古代的治国经验与西方的治国之规
结合起来，梦想建立一个“万能”的政府。
尽管他的许多主张在今天看来是有局限的，
但是其中的不少主张在今天也有很大借鉴
意义。
• 22）毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代）毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代
中国的行政组织理论，是我国当前行政组织建设中国的行政组织理论，是我国当前行政组织建设
和改革的带根本性的指导思想，是马克思行政组和改革的带根本性的指导思想，是马克思行政组
织理论的重要组成部分。以毛泽东为代表的新中织理论的重要组成部分。以毛泽东为代表的新中
国第一代领导集体，在领导根据地建设和新中国国第一代领导集体，在领导根据地建设和新中国
的行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组的行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组
织建设与管理的思想。这为我国行政组织的建设织建设与管理的思想。这为我国行政组织的建设
与官吏奠定了理论基础。以邓小平为核心的新中与官吏奠定了理论基础。以邓小平为核心的新中
国第二代领导集体，明确提出了改革行政管理体国第二代领导集体，明确提出了改革行政管理体
制的一系列原则、方针。改革是邓小平行政组织制的一系列原则、方针。改革是邓小平行政组织
思想的核心内容。邓小平的行政组织思想，实际思想的核心内容。邓小平的行政组织思想，实际
上是对毛泽东行政组织思想的继承和发展。上是对毛泽东行政组织思想的继承和发展。
四、西方行政学发展阶段
•有的学者把西方国家公共行政学划分为三
个阶段，即传统的行政管理阶段（大致期
间为1900年以后）；人性的行政管理阶段
（大致期间为1930年以后）；系统权变的
行政管理阶段（大致期间为1960年以后）。
有的学者把它分为形成阶段——传统管理
阶段；成长阶段——科学阶段；科学化阶
段——现代化管理时期。
第一编 初创过程中的西方行政学说
(行政学的形成阶段:传统管理阶段)
•威尔逊的行政学说
•古德诺的政治—行政二分法
•韦伯的官僚制理论
•泰勒的科学管理理论
•法约尔的一般管理理论
•怀特的系统化行政学理论匡架
第一章 :威尔逊的行政学说
行政学的鼻祖
•《行政学研究》（行政学开山之作）（行政学开山之作）
•《国会制政体》
•《国家》
1.他最早主张建立一门独立的行政科学,开启
行政学的研究
2.提出的政治与行政分离的思想为现代文官
制度奠定了基础
3.他深刻揭示出公共舆论在现代政府管理方
面的重要作用,并为公共舆论构建了一系列
的运作原则.
第二章 古德诺的政治—行政二分法
•作有《比较行政法 》、《 政治与行政 》、
《 美国的市政府》、《美国行政法原则》
等。
•从法律角度研究市政机构和管理，研究20
世纪初期美国城市政治，是政治与行政分
离理论的倡导者之一。
•他在代表作《政治与行政》中，率先系统
阐述了政治与行政分离理论，认为政治是
表示国家意志的领域，行政是实现国家意
志的方法和技术，行政不应受政治权宜措
施及政党因素的影响。
第三章 韦伯的官僚制理论
权威结构理论、官僚制
• 马克斯马克斯··韦伯韦伯(Max Weber)(Max Weber)是是2020世纪初期德国最伟世纪初期德国最伟
大的学者之一，按照他自己的观点，他的学术研大的学者之一，按照他自己的观点，他的学术研
究范畴属于社会学，后世也公认韦伯是现代社会究范畴属于社会学，后世也公认韦伯是现代社会
学奠基人之一。其实他的学术贡献并不限于此，学奠基人之一。其实他的学术贡献并不限于此，
韦伯在学术上的贡献可以说是全方位的，在多个韦伯在学术上的贡献可以说是全方位的，在多个
学科都有广泛而深远的影响。除了社会学以外，学科都有广泛而深远的影响。除了社会学以外，
哲学、政治学、经济学、法学、管理学、历史学，哲学、政治学、经济学、法学、管理学、历史学，
乃至宗教与艺术等多个领域，都有韦伯的大名。乃至宗教与艺术等多个领域，都有韦伯的大名。
就连中国的《史学理论》杂志，都开辟了韦伯专就连中国的《史学理论》杂志，都开辟了韦伯专
栏。栏。
• 仅仅以管理学领域而言，找不出一本不提韦伯的仅仅以管理学领域而言，找不出一本不提韦伯的
管理学教科书。可以说，韦伯关于社会组织的理管理学教科书。可以说，韦伯关于社会组织的理
论及其研究方法，已经成了管理学不可或缺的基论及其研究方法，已经成了管理学不可或缺的基
础之一。凡是谈到管理学发展历程的地方，都把础之一。凡是谈到管理学发展历程的地方，都把
韦伯和泰罗、法约尔并列。古典管理学时期的这韦伯和泰罗、法约尔并列。古典管理学时期的这
三位大师各有特色。如果说，泰罗是以新教徒的三位大师各有特色。如果说，泰罗是以新教徒的
执着和认真，把企业管理导向科学；法约尔是以执着和认真，把企业管理导向科学；法约尔是以
高瞻远瞩的睿智，构建了管理学的宏观大厦；那高瞻远瞩的睿智，构建了管理学的宏观大厦；那
么，韦伯就是哲学家式的冷峻和严密，创立了组么，韦伯就是哲学家式的冷峻和严密，创立了组
织理论。这三位，都无愧于管理学界的大腕称号。织理论。这三位，都无愧于管理学界的大腕称号。
（组织理论之父（组织理论之父 ））
•著作有：《经济与社会》
•《新教伦理与资本主义精神》
•《一般经济史》
•《政治论文集》等
第四章 泰勒的科学管理理论
• 费雷德里克费雷德里克··泰勒泰勒
（（Frederick WFrederick WTaylorTaylor，，18561856～～19151915））
是美国著名发明家和古典管理学家，是美国著名发明家和古典管理学家，
科学管理的创始人，被尊称为科学管理的创始人，被尊称为
““科学管理之父科学管理之父””。。
主要著作：主要著作：
《计件工资制》；《车间管理》；《计件工资制》；《车间管理》；
《科学管理原理》；《科学管理原理》；《科学管理原理》；《科学管理原理》；
理论核心思想
• 科学管理的中心问题是提高劳动生产力科学管理的中心问题是提高劳动生产力
• 提高劳动生产率关键在于为工作挑选提高劳动生产率关键在于为工作挑选““第一流的第一流的
工人工人””
• 实行标准化原理实行标准化原理
• 实行刺激性的工资报酬制度实行刺激性的工资报酬制度
• 工人和雇主两方面都必须来一次革命工人和雇主两方面都必须来一次革命
• 把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作
法为科学工作法法为科学工作法
• 实行职能工长制实行职能工长制
• 在组织机构的管理控制上实行例外原则在组织机构的管理控制上实行例外原则
第五章 法约尔的一般管理理论
•泰勒的科学管理开创了西方古典管理理论
的先河。在其正被传播之时，欧洲也出现
了一批古典管理的代表人物及其理论，其
中影响最大的首属法约尔及其一般管理理
论。
• 利利··法约尔（法约尔（HENRI FAYOLHENRI FAYOL，，18411841～～19251925），），
法国人，早期就参与企业的管理工作，并长期担法国人，早期就参与企业的管理工作，并长期担
任企业高级领导职务。泰勒的研究是从任企业高级领导职务。泰勒的研究是从““车床前车床前
的工人的工人””开始，重点内容是企业内部具体工作的开始，重点内容是企业内部具体工作的
效率。法约尔的研究则是从效率。法约尔的研究则是从““办公桌前的总经理办公桌前的总经理
””出发的，以企业整体作为研究对象。他认为，出发的，以企业整体作为研究对象。他认为，
管理理论是管理理论是““指有关管理的、得到普遍承认的理指有关管理的、得到普遍承认的理
论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关
原则、标准、方法、程序等内容的完整体系原则、标准、方法、程序等内容的完整体系””；；
有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也
适用于军政机关和社会团体。这正是其一般管理适用于军政机关和社会团体。这正是其一般管理
理论的基石。理论的基石。
•法约尔的著述很多，1916年出版的《工业
管理和一般管理》是其最主要的代表作，
标志着一般管理理论的形成。亨利·法约
尔是直到本世纪上半叶为止，欧洲贡
献给管理运动的最杰出的大师，被后
人尊称为 “现代经营管理之父”
•他最主要的贡献在于三个方面：
从经营职能中独立出管理活动; 提出管理
活动 所需的五大职能和14条管理原则。这
三个方面也是其一般管理理论的核心。
•它与泰勒的科学管理并不是矛盾的，只不
过是从两个方面来看待和总结管理实践的。
这些管理的职能和原则对企业而言，是“
为和不为”的问题，而不是“能和不能”
的问题；实质上也是企业维系长期的有效
竞争的平台，有之未必然，无之必不然。
尽管法约尔早就提出了“管理能力可以通
过教育来获得”的思想，但今天，企业界
的许多领导人仍然信奉“经验至上主义”
，认为“实践和经验是取得管理资格的唯
一。
第六章 怀特的系统化行政学理论框
架
一、行政学的研究对象和范围一、行政学的研究对象和范围
国家政府中国家政府中““市政、邦联或联邦行政的研究市政、邦联或联邦行政的研究” ” ，，
这种行政在各级政府中均有，这种行政在各级政府中均有，““行政中的各种基行政中的各种基
本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜
任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、
纪律以及各级政府的行政程序等纪律以及各级政府的行政程序等””均属行政学研均属行政学研
究的范围。究的范围。
二、行政环境思想
经济环境和政治环境与行政；
客观社会环境与行政；
科学技术环境与行政。
三、行政组织思想
探讨了行政组织的核心问题------行政组
织体制问题；
分析了行政责任与权力的分配问题；
提出了优良行政组织的标准。
• 4.行政协调思想
精简机构、减少协调工作的数量和难度；
设置行政协调机关；
通过精密的协调来获得较好的结果；
在协调过程中，行政首长的裁定就是最后
的决定；
实行协调的原则。
• 5.人事行政思想
科学地选拔人才；
科学地管理工资；
科学地晋升职务。
• 6.行政伦理思想
官纪的本质及其重要性；
败坏官纪的因素；
官纪的基础；
• 7.行政法规思想
指出要注意研究政策与法规和法律之间的
关系；
具体阐述了行政条例制定权的范围、限度、
保障以及行政条例制定权对于行政管理的
重要性。
• 8.行政监督思想
行政监督的必要性；
立法监督的主要职责及有效方法；
司法监督的重要性及内容。
1-6章 思考题
1. 1. 真正形成一个相对完整的理论体系的行政学是如何产真正形成一个相对完整的理论体系的行政学是如何产
生的？生的？1-11-1
2. 2. 威尔逊的行政学说主要包括哪些方面的内容？威尔逊的行政学说主要包括哪些方面的内容？1-21-2
3. 3. 古德诺主张如何使政治与行政实现协调？古德诺主张如何使政治与行政实现协调？2-22-2
4. 4. 韦伯对不同类型的组织进行何种诠释？韦伯对不同类型的组织进行何种诠释？3-13-1
5. 5. 韦伯所谓韦伯所谓““官僚制官僚制””有何基本特征？有何基本特征？3-23-2
6. 6. 简述泰勒实行刺激性的工资报酬制度的主要内容。简述泰勒实行刺激性的工资报酬制度的主要内容。4-44-4
.法约尔是如何对管理定义的？法约尔是如何对管理定义的？5-15-1
8. 8. 法约尔一般管理理论的核心内容是什么？包括哪些方法约尔一般管理理论的核心内容是什么？包括哪些方
面的基本内容？面的基本内容？5-25-2
.威尔逊对行政学最大的贡献是什么？试述其主要威尔逊对行政学最大的贡献是什么？试述其主要
内容。内容。P14P14
.古德诺是如何看待古德诺是如何看待 “ “政治与行政政治与行政””二分法的？二分法的？
联系实际谈谈你对此的认识。联系实际谈谈你对此的认识。P21P21、、2222
.试述韦伯的试述韦伯的““官僚制官僚制””。。P32P32、、3333、、3434、、3535
.泰勒的科学管理理论的主要内容是什么？泰勒的科学管理理论的主要内容是什么？P40P40、、
4141、、4242、、4343、、4444、、4545、、4646
13. 13. 怀特系统化的行政学理论主要表现在哪些方面怀特系统化的行政学理论主要表现在哪些方面
？？P65-78P65-78八方面八方面
.什么是行政协调？怀特认为应如何解决行政协调什么是行政协调？怀特认为应如何解决行政协调
问题？问题？P71P71
.结合实际谈谈你对怀特关于行政环境与行政管理结合实际谈谈你对怀特关于行政环境与行政管理
关系的论述的认识。关系的论述的认识。P66P66
第二编 演进过程中的西方行政学
•成长阶段
•科学阶段
第七章 古利克的一体化行政管理思想
•政府在社会中的作用
•行政在政府中的角色
•科学与行政
•行政组织理论
•从理论原理到实际应用
古利克对政府和行政问题的探讨可以概括为以下几古利克对政府和行政问题的探讨可以概括为以下几
个主要方面个主要方面：：
（（11）当私人行为证明不符合公共利益时政府应通过行动在）当私人行为证明不符合公共利益时政府应通过行动在
社会中扮演一种积极角色。应尽可能建立公共部门与私人社会中扮演一种积极角色。应尽可能建立公共部门与私人
部门之间的合作机制，因为计划是所有公共事业的一个基部门之间的合作机制，因为计划是所有公共事业的一个基
本要素。本要素。
（（22）各级政府的行政部门都应提出政策建议和执行政策，）各级政府的行政部门都应提出政策建议和执行政策，
与此同时，立法部门则只应与此同时，立法部门则只应 承担批准行政建议或否决行承担批准行政建议或否决行
政建议的职责。政建议的职责。
（（33）在行政部门内，行政首长应通过更为有力的层级控）在行政部门内，行政首长应通过更为有力的层级控
制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政
府和地方政府民选官员的人数来其增强实力。府和地方政府民选官员的人数来其增强实力。
（（44）联邦政府、州政府和地方政府之间应就其各自所应承）联邦政府、州政府和地方政府之间应就其各自所应承
担的职责建立和发展合作关系。尤其是，联邦政府应承认担的职责建立和发展合作关系。尤其是，联邦政府应承认
州和地方的问题具有全国性，因此联邦政府在处理这些问州和地方的问题具有全国性，因此联邦政府在处理这些问
题时应扮演一种领导角色。题时应扮演一种领导角色。
（（55）行政官员必然要涉及到政治和政策问题，而且行政理）行政官员必然要涉及到政治和政策问题，而且行政理
论应重新加以阐述以便在各项行政职能中充分利用职业专论应重新加以阐述以便在各项行政职能中充分利用职业专
长长
（（66）应运用科学方法来发现能够用来提高政府工作效率和）应运用科学方法来发现能够用来提高政府工作效率和
效益的一般性行政原则。效益的一般性行政原则。
（（77）组织的最高领导人应在组织内部通过权威机构和建立）组织的最高领导人应在组织内部通过权威机构和建立
与发展统一目标来对其行政分支组织进行内部整合与发展统一目标来对其行政分支组织进行内部整合
总之，古利克的行政改革方法意味着政府
要承担新的职能，所承担的工作要更有效
率，在行政机构内部以及对于作为一个整
体的行政分支机构而言要集中，而且专家
的管理要接受民选行政首长的直接控制，
要服从立法机关的否决权并且要接受公众
监督。
要求联系实际发表自己的看法。
第八章 厄威克的系统化行政管理原则
•对前人管理理论的归纳和总结
•对行政管理普遍原则的系统化概括
•厄威克在行政学上的主要贡献在于他提出
了一套系统化的行政管理原则。
• 其主要内容：其主要内容：
（（11）对前人管理理论的归纳和总结）对前人管理理论的归纳和总结..
• 厄威克选择了诸如法约尔、泰勒、福莱特、穆尼这些著名厄威克选择了诸如法约尔、泰勒、福莱特、穆尼这些著名
管理学家的著作进行研究。对这些管理学家的思想进行了管理学家的著作进行研究。对这些管理学家的思想进行了
系统阐释，指出了它们的类似之处并且使他们处于正确的系统阐释，指出了它们的类似之处并且使他们处于正确的
相互联系之中，便于读者理解，与此同时，他也加进了自相互联系之中，便于读者理解，与此同时，他也加进了自
己的观点。正是通过厄威克的分析，科学管理和古典组织己的观点。正是通过厄威克的分析，科学管理和古典组织
理论才得以结合，开始形成了古典管理理论。厄威克从泰理论才得以结合，开始形成了古典管理理论。厄威克从泰
勒那里吸取了管理要以科学调查为指导原则的思想，勒那里吸取了管理要以科学调查为指导原则的思想， 强强
调了对工作的管理可以通过对工作场所本身收集的客观资调了对工作的管理可以通过对工作场所本身收集的客观资
料的分析来进行，他认为这是指导所有管理职能的基本原料的分析来进行，他认为这是指导所有管理职能的基本原
则。厄威克关于一般管理理论的言论和著述是根据法约尔则。厄威克关于一般管理理论的言论和著述是根据法约尔
的管理五要素即计划、组织、指挥、协调和控制来展开的。的管理五要素即计划、组织、指挥、协调和控制来展开的。
在讨论这些要素的过程中，厄威克多年以来一直在收集和在讨论这些要素的过程中，厄威克多年以来一直在收集和
整理构成一个完美组织所需的各种原则。厄威克认为，管整理构成一个完美组织所需的各种原则。厄威克认为，管
理过程由三个职能组成：计划，组织和控制。这三个职能理过程由三个职能组成：计划，组织和控制。这三个职能
的指导原则是预测、协调和指挥。的指导原则是预测、协调和指挥。
•（2）对行政管理普遍原则的系统化概括
厄威尔一直都致力于使范围广泛的行政管
理原则获得公认并进而建立起专门的行政
学知识体系。在他看来，这些原则对于一
切行政组织的管理都具有普遍适用性．
第九章 巴纳德的系统行政组织学说
•组织的本质
•组织三要素
•非正式组织
•组织平衡论
•权威接受论
•组织决策论
•管理人员职能说
一、组织的本质
• ““有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一
个系统。个系统。””
11、组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系、组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系
统。统。
22、组织是按照一定的方法调整的人的活动和行为、组织是按照一定的方法调整的人的活动和行为
的相互关系。的相互关系。
33、组织是动态和发展的。、组织是动态和发展的。
44、组织是协助系统的核心组成部分。、组织是协助系统的核心组成部分。
55、组织工作既取决于内部协作关系也取决于外部、组织工作既取决于内部协作关系也取决于外部
协作关系协作关系
•二、组织三要素
1、协作的意愿
2、共同的目标
3、信息交流
•三、非正式组织的积极功能
1、有助于从事正式组织所不便沟通的意见、
资料和信息。
2、有助于通过培养组织成员的服务热诚以
及对权威的认同感而维持组织的团结。
3、有助于避免正式控制过多过滥，进而保
持个人自尊、人格完整和独立选择力 ．
第十章 西蒙的行为主义行政学说
•行政谚语
•行政学研究方法论
•行政决策论
•行政组织论
赫伯特·西蒙（１９１６）
美国管理学家和社会科学家，
一、西蒙行政决策理论的主体部分
及其主要观点
•西蒙对行政决策过程的认识是与他对“决
策”一词的理解密切相关的。认为，关于
“决策”一词的含义，不应仅从狭义上去
理解，而应从更广泛的意义上去理解。在
他看来，广义的“决策”一词和“管理”
一词几近同义。决策决不只限于从几个备
选方案中选定一个这样的行动，而是包括
几个阶段和涉及许多方面的整个过程。
•决策策过程包括四个阶段：1、“情报活动
”，其任务是探查环境，寻求要求决策的
条件；2、“设计活动”，其任务是设计、
制订和分析可能采取的备选行动方案；3、
“抉择活动”，其任务是从可供选择的各
种备选方案中选出一个适用的行动方案；4、
“审查活动”，其任务是对已经作出的抉
择进行评价，这第四个阶段有时也被称之
为执行决策任务的阶段。
二、.西蒙关于政策问题与行政问题
的区别的论述。
• 西蒙认为从决策与执行的观点来区分政治与行政西蒙认为从决策与执行的观点来区分政治与行政
并不妥当，因为行政也必须作决策。并不妥当，因为行政也必须作决策。
西蒙是从价值与事实的区分以及决策理论的观西蒙是从价值与事实的区分以及决策理论的观
点来看待政策问题与行政问题的区别的。点来看待政策问题与行政问题的区别的。
关于判断价值问题与事实问题正确与否的标准是关于判断价值问题与事实问题正确与否的标准是
不同的，即前者是基于人的主观价值，而后者则不同的，即前者是基于人的主观价值，而后者则
是基于客观的、实证的真实性。是基于客观的、实证的真实性。
• 西蒙提出了下列区分政策问题与事实问题的原则：西蒙提出了下列区分政策问题与事实问题的原则：
1 1、一个决策问题是应该交给立法机关还是应、一个决策问题是应该交给立法机关还是应
该交给行政机关，这取决于其中所含的事实问题该交给行政机关，这取决于其中所含的事实问题
和价值（伦理）问题的相对重要性以及关于事实和价值（伦理）问题的相对重要性以及关于事实
问题的纷争程度。问题的纷争程度。
2 2、行政机关的价值判断必须反映社会价值，、行政机关的价值判断必须反映社会价值，
当价值判断有争议时，则行政机关对这种价值判当价值判断有争议时，则行政机关对这种价值判
断必须向立法机关负完全责任，也就是说，立法断必须向立法机关负完全责任，也就是说，立法
机关对这种价值判断保留控制权。机关对这种价值判断保留控制权。
三、西蒙对行政决策的类型与技术
的区分
•西蒙依据组织活动的类型和决策所采用的
技术不同将决策分为程序化决策和非程序
化决策两种类型
第十一章 林德布洛姆的渐进决策理论
• 林德布洛姆（林德布洛姆（CC．．EE．．LindblomLindblom）是美国著名政治）是美国著名政治
经济学家、当代西方著名学者，美国耶鲁大学经经济学家、当代西方著名学者，美国耶鲁大学经
济学和政治学济学和政治学SterlingSterling教授（相当于我国的一级教教授（相当于我国的一级教
授）。授）。19171917年出生于美国加利福利亚州。年出生于美国加利福利亚州。19451945年年
获芝加哥大学哲学博士学位，获芝加哥大学哲学博士学位，19731973年被授予该校年被授予该校
名誉博士称号。曾任美国比较经济学名誉博士称号。曾任美国比较经济学
学会主席（学会主席（1975—19761975—1976年）、美国年）、美国
政治学会主席（政治学会主席（1981—19821981—1982年），年），
以及其他许多学界的重要职务。以及其他许多学界的重要职务。
•《政治与市场：世界的政治—经济制度》
是林德布洛姆教授的一部最重要的著作，
也是当代西方比较经济学和政治学的名作
之一。这本书主要以欧美、苏东、中国和
古巴为经验对象，研讨林德布洛姆所讲的
成型及成熟的世界主要的政治经济制度的
结构、组织方式及其意识形态，寻找各种
体系的异与同，客观分析它们的起源、现
状及走势，比较评说它们的成就和缺陷
林德布洛姆渐进决策理论的基本内
容。
•渐进决策:决策者在决策时在既有的合法政
策基础上,采用对现行政策加以修改,通过
一连串小小改变,在社会稳定的前提下,逐
渐实现决策目标.
• 其一，林德布洛姆着重从以下几个方面对传统的其一，林德布洛姆着重从以下几个方面对传统的
全面理性决策模式进行了批判：全面理性决策模式进行了批判：
（（11）决策者并不是面对一个既定的问题，而）决策者并不是面对一个既定的问题，而
他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明。他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明。
这样，关于这样，关于““问题是什么问题是什么?”?”，不同的人有不同的，不同的人有不同的
看法，存在有各种争论的余地。但怎样解决这一看法，存在有各种争论的余地。但怎样解决这一
问题呢问题呢? ? 目前还没有任何可以通过分析来解决这目前还没有任何可以通过分析来解决这
一争论的方法一争论的方法。。((问题的界定问题的界定))（（22）决策分析并不是万）决策分析并不是万
能的，对一项复杂决策来说，分析永远没有穷尽，能的，对一项复杂决策来说，分析永远没有穷尽，
有时或许还会造成错误；而且在现实决策中，也有时或许还会造成错误；而且在现实决策中，也
不可能漫无止境地分析下去。不可能漫无止境地分析下去。((问题的分析问题的分析)) （（33）决）决
策受到价值观影响策受到价值观影响((方案方案 的选择的选择))
• 其二，林德布洛姆明确了渐进决策含义与基本原其二，林德布洛姆明确了渐进决策含义与基本原
则：则：
所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的
合法政策基础上，采用渐进方式对现行政策加以合法政策基础上，采用渐进方式对现行政策加以
修改，通过一连串小小改变，在社会稳定的前提修改，通过一连串小小改变，在社会稳定的前提
下，逐渐实现决策目标。在林德布洛姆看来，渐下，逐渐实现决策目标。在林德布洛姆看来，渐
进决策需要遵循三个基本原则：进决策需要遵循三个基本原则：
（（11）按部就班原则）按部就班原则
（（22）积小变为大变原则）积小变为大变原则
（（33）稳中求变原则）稳中求变原则
•其三，林德布洛姆进一步分析了推行
渐进决策的原因：
在他看来，政策分析之所以不能进行
理性化的周密分析，而要采用渐进分
析，是因为决策与政策的制定必然要
受到政治、技术和现行计划的制约，
它们决定着决策必然成为渐进过程，
他分别从上述这三个方面对推行渐进
决策的原因作了分析。
•首先，决策的渐进性是由政治的一致性所
决定的。
其次，决策的渐进性也是由技术上的困难
造成的。
最后，决策的渐进性是由现行计划的连续
性所决定的。
第十二章 麦格雷戈的人事管理理
论
一、 麦格雷戈人事管理理论的思想基础
马斯洛——需要层次说
二、麦格雷戈的Y理论的基本内容。
• P161
第十三章 沃尔多的综合折衷行政
观
一、沃尔多对传统行政学的批评。
沃尔多首先认为，政治与行政二分法无论
是作为现实的描述还是作为对行政行为的
规定都是不恰当的，应该鼓励行政权力和
政治权力之间的合作而不是被分离权力之
间的对抗。
• 沃尔多同样也批评了传统行政组织理论的理性主沃尔多同样也批评了传统行政组织理论的理性主
义倾向，批评传统行政学过分强调组织间的共性义倾向，批评传统行政学过分强调组织间的共性
或所谓的原则而忽视了作为或所谓的原则而忽视了作为““行政实质行政实质””的具体的具体
性。性。
沃尔多还指责传统行政学家所谓的行政沃尔多还指责传统行政学家所谓的行政““科学科学””
主要依靠主要依靠““事实的堆积事实的堆积””。他认为公共行政涉及。他认为公共行政涉及
到对人的思索和评价，而科学的方法并不适合这到对人的思索和评价，而科学的方法并不适合这
样的主题。样的主题。
最后，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率最后，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率
的做法。他认为效率概念本身就充满着道德含义，的做法。他认为效率概念本身就充满着道德含义，
因为对因为对““技术效率技术效率””的追求可以转变为对的追求可以转变为对““社会社会
效率效率””的追求。的追求。
二、沃尔多本人的公共行政观所涉
及的问题
• 历史与公共行政；历史与公共行政；
官僚制与民主；官僚制与民主；
公共行政与政治；公共行政与政治；
道德与公共行政；道德与公共行政；
逻辑实证主义与公共行政；逻辑实证主义与公共行政；((见后见后))
科学与公共行政；科学与公共行政；
公共行政：学科、专业、事业；公共行政：学科、专业、事业；
公共行政与未来。公共行政与未来。
• 是一个哲学流派，其核心是维也纳学派，
也叫经验主义，或称实证主义、后实证主
义、新实证主义、逻辑经验主义。主要产
生于1930年代～1950年代。
•它是以经验为根据，以逻辑为工具，进行
推理，用概率论来修正结论。它认为，科
学的方法是研究人类行为的唯一正确的方
法，因此，它虽然以感性的经验为依据，
但却否认了感性认识的积极作用，是不折
不扣的理性主义。许多研究者们从经验角
度认为外部客观世界是可以被认识、被量
化的。
三、沃尔多如何论述官僚制与民主之间的关
系？联系实际谈谈你对此的认识。
• 11、沃尔多说，由于政府与行政一直都密切相连，、沃尔多说，由于政府与行政一直都密切相连，
所以行政与官僚制也是密切相连的。在他看来，所以行政与官僚制也是密切相连的。在他看来，
我们时代的中心问题正是官僚制与民主之间的潜我们时代的中心问题正是官僚制与民主之间的潜
在冲突。在冲突。
2 2、、 在使用在使用““官僚制官僚制””这个术语时，沃尔多很这个术语时，沃尔多很
小心地将他对这个术语的用法与这个术语的通俗小心地将他对这个术语的用法与这个术语的通俗
用法和韦伯的理想类型区别开，按照韦伯的理想用法和韦伯的理想类型区别开，按照韦伯的理想
类型，官僚制与理性是一致的。而沃尔多却是在类型，官僚制与理性是一致的。而沃尔多却是在
一种描述一种描述--分析意义上使用分析意义上使用““官僚制官僚制””这个术语，这个术语，
在他看来，在他看来，““官僚制官僚制””仅仅意味着大规模的、正仅仅意味着大规模的、正
式的、复杂的、任务专门化的以及目标取向的组式的、复杂的、任务专门化的以及目标取向的组
织。织。
33、、 在他看来，官僚制组织并非与民主概念完全不在他看来，官僚制组织并非与民主概念完全不
相容，官僚制组织可以为民主价值观提供重要支相容，官僚制组织可以为民主价值观提供重要支
持，例如，建立在能力和专长之上的普遍性标准持，例如，建立在能力和专长之上的普遍性标准
和机会。当然，它们二者也有一些相抵触的特点，和机会。当然，它们二者也有一些相抵触的特点，
例如，官僚制强调的是等级规则，而民主强调的例如，官僚制强调的是等级规则，而民主强调的
是平等；官僚制依靠的是纪律和监督，而民主强是平等；官僚制依靠的是纪律和监督，而民主强
调的是自由原则。调的是自由原则。
• 44、、沃尔多把官僚制与民主之间的冲突视为一种窘沃尔多把官僚制与民主之间的冲突视为一种窘
境。一方面，权力被视为一种应该分散的危险物；境。一方面，权力被视为一种应该分散的危险物；
另一方面，人们承认权力如果引导得当则能够达另一方面，人们承认权力如果引导得当则能够达
到好的目的。从公共行政方面说，这就意味着官到好的目的。从公共行政方面说，这就意味着官
僚权力被视为一种不道德的潜在力量而且应该鼓僚权力被视为一种不道德的潜在力量而且应该鼓
励分权；同时，人们认为民主只有在权力集中得励分权；同时，人们认为民主只有在权力集中得
既能够发挥作用又负有应负的责任时才有存在的既能够发挥作用又负有应负的责任时才有存在的
可能。可能。
• 55、、沃尔多认为，要解决这个问题就必须在民主与沃尔多认为，要解决这个问题就必须在民主与
官僚制之间寻求一种溶合，即承认不仅民主是合官僚制之间寻求一种溶合，即承认不仅民主是合
乎需要的而且官僚制也是必不可少的。在他看来，乎需要的而且官僚制也是必不可少的。在他看来，
我们应该承认我们具有一种行政文化而且我们应我们应该承认我们具有一种行政文化而且我们应
该利用这种文化来获得尽可能多的人生利益。我该利用这种文化来获得尽可能多的人生利益。我
们还必须关心人类平等和参与的价值观。即使大们还必须关心人类平等和参与的价值观。即使大
量的权威、等级乃至压制是必要的和不可避免的，量的权威、等级乃至压制是必要的和不可避免的，
官僚游戏也应该玩得让每一个人都知道基本规则官僚游戏也应该玩得让每一个人都知道基本规则
并允许人们根据自己的技能和爱好来玩。此外，并允许人们根据自己的技能和爱好来玩。此外，
我们还应该作好周密的计划以便保护自由和自生我们还应该作好周密的计划以便保护自由和自生
的领域。简言之，沃尔多是要让我们去改革这个的领域。简言之，沃尔多是要让我们去改革这个
世界而不是试图逃避或消灭这个世界，他希望我世界而不是试图逃避或消灭这个世界，他希望我
们在适应权威与反叛之间寻求一种合理的平衡。们在适应权威与反叛之间寻求一种合理的平衡。
•在近60年的对公共行政的探索与思考过程
中,沃尔多将自己的时代体验、生命感悟、
道德人格与学术著述融为一体,形成了卓越
而独特的思想宝库。沃尔多之所以能脱颖
而出并独领风骚,在于他对所处时代的问题
有着敏锐的觉察与深刻的理解,他开辟了公
共行政学史上独特的"沃尔多路径"。只要
我们严肃地从事公共行政的学习与研究,就
会发现沃尔多的思想对我们具有极大的警
醒与启迪的作用。
第7章-13章思考题
.古利克对政府和行政问题的探讨主要表现在哪些古利克对政府和行政问题的探讨主要表现在哪些
方面？方面？
.厄威克认为对于一切行政组织的管理都具有普遍厄威克认为对于一切行政组织的管理都具有普遍
适用性的原则是什么？适用性的原则是什么？
.巴纳德有关权威的诠释与以往的权威概念有何不巴纳德有关权威的诠释与以往的权威概念有何不
同？同？
.巴纳德认为，管理者要想有效利用权威，必须做巴纳德认为，管理者要想有效利用权威，必须做
到什么？到什么？
.西蒙如何看待政策问题与行政问题的区别？西蒙如何看待政策问题与行政问题的区别？
.西蒙怎样区分行政决策的类型与技术？西蒙怎样区分行政决策的类型与技术？
.简述林德布洛姆的渐进决策的含义及其基本原则。简述林德布洛姆的渐进决策的含义及其基本原则。
.麦格雷戈的麦格雷戈的YY理论主要包括哪些基本内容？理论主要包括哪些基本内容？
• 9. 9. 沃尔多怎样批评传统行政学？沃尔多怎样批评传统行政学？
• .沃尔多本人的公共行政观涉及哪些问题？沃尔多本人的公共行政观涉及哪些问题？
• 1111古利克对政府和行政问题的探讨有哪些基本内容？古利克对政府和行政问题的探讨有哪些基本内容？
• .厄威克在行政学上的主要贡献是什么？试述其内容以厄威克在行政学上的主要贡献是什么？试述其内容以
及你的看法。及你的看法。
• .巴纳德如何对组织定义？他所说的巴纳德如何对组织定义？他所说的““组织组织””具有哪些具有哪些
要素和基本特点？要素和基本特点？
• 1414什么是西蒙行政决策理论的主体部分？试述其主要观点。什么是西蒙行政决策理论的主体部分？试述其主要观点。
• 15. 15. 林德布洛姆渐进决策理论有哪些基本内容？你如何看林德布洛姆渐进决策理论有哪些基本内容？你如何看
待这一理论？待这一理论？
• 16. 16. 沃尔多如何论述官僚制与民主之间的关系？联系实际沃尔多如何论述官僚制与民主之间的关系？联系实际
谈谈你对此的认识。谈谈你对此的认识。
第三编
•深化过程中的西方行政学说
第十四章 里格斯的行政生态学理论
• 里格斯是美国著名的行政学家，行政生态学、比里格斯是美国著名的行政学家，行政生态学、比
较行政学和发展行政学的创始人。较行政学和发展行政学的创始人。
• 里格斯在 里格斯在19571957年发表了《比较公共行政的模式年发表了《比较公共行政的模式
》，在》，在19611961年发表了《公共行政生态学》，他从年发表了《公共行政生态学》，他从
比较的角度，运用生态学的理论和方法，研究发比较的角度，运用生态学的理论和方法，研究发
展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法
研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态
学成为一门系统的学科，并在行政学领域发生重学成为一门系统的学科，并在行政学领域发生重
要影响。要影响。
一、里格斯的行政生态学及其核
心内容。里格斯据此得出的结论。
•行政生态学是以行政现象、行政行为与行
政环境之间相互关系为研究对象的，它要
求运用生态学的概念与方法对行政系统作
整体的观察与精密的分析，作宏观研究和
微观研究，从而正确揭示行政这一主体生
长和发展规律，以从整体上把握行政过程
与行政运行规律。
• 里格斯行政生态学理论核心内容是里格斯行政生态学理论核心内容是““溶合的溶合的--棱柱棱柱
的的--衍射的模式衍射的模式””。正是基于对诸如传统泰国、现。正是基于对诸如传统泰国、现
代泰国、菲律宾以及现代美国等不同形态的国家代泰国、菲律宾以及现代美国等不同形态的国家
公共行政的比较研究，里格斯创立了他的行政生公共行政的比较研究，里格斯创立了他的行政生
态学理论并得出了如下结论：当我们研究一个国态学理论并得出了如下结论：当我们研究一个国
家的行政制度和行政行为时，不能仅从行政本身家的行政制度和行政行为时，不能仅从行政本身
作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周
围环境的相互关系。里格斯认为，在发达国家，围环境的相互关系。里格斯认为，在发达国家，
社会的经济、政治、行政等各个方面多少都有各社会的经济、政治、行政等各个方面多少都有各
自的范围，所以比较容易个别地抽离出来研究。自的范围，所以比较容易个别地抽离出来研究。
但是，在发展中国家，这些方面往往纠缠在一起，但是，在发展中国家，这些方面往往纠缠在一起，
彼此密切地相互影响着，因此研究者必须把眼光彼此密切地相互影响着，因此研究者必须把眼光
扩展到整个社会政治系统的各有关因素，才能把扩展到整个社会政治系统的各有关因素，才能把
公共行政的真实情况勾划出来。公共行政的真实情况勾划出来。
二、里格斯提出的过渡社会公共行
政的特点。
• 里格斯重点分析了现代泰国、里格斯重点分析了现代泰国、 菲律宾的公共行政并据此菲律宾的公共行政并据此
提出了过渡社会公共行政的三个基本特点：提出了过渡社会公共行政的三个基本特点：
（（11）异质性）异质性
里格斯认为，里格斯认为，““异质性异质性””是指一个社会在同一时间里同是指一个社会在同一时间里同
时存在着不同的制度、行为和观点，极不协调，表现出强时存在着不同的制度、行为和观点，极不协调，表现出强
烈反差。过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价烈反差。过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价
值使其公共行政具有明显的多元性，即异质性特点。从行值使其公共行政具有明显的多元性，即异质性特点。从行
政组织来看，一方面，中央政府在航空、电子、通讯等部政组织来看，一方面，中央政府在航空、电子、通讯等部
门设有专门的机构并配备有现代化的管理设施，另一方面，门设有专门的机构并配备有现代化的管理设施，另一方面，
在一些偏远地区却根本没有专门的行政机构，在那里，宗在一些偏远地区却根本没有专门的行政机构，在那里，宗
族、宗教、宗派团体支配着一切。从人事行政来看，过渡族、宗教、宗派团体支配着一切。从人事行政来看，过渡
社会的异质性特点表现为一种奇特的社会的异质性特点表现为一种奇特的““西化分子反精英现西化分子反精英现
象象””。。
• （（22）重叠性）重叠性
过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素
影响，进而造成了公共行政的重叠性特点。在里格斯看来，影响，进而造成了公共行政的重叠性特点。在里格斯看来，
公共行政的公共行政的““重叠性重叠性””即行政机构的重叠现象，具体是指，即行政机构的重叠现象，具体是指，
行政机构并不一定产生其应当有的功能，行政行为往往受行政机构并不一定产生其应当有的功能，行政行为往往受
非行政标准所主宰，而不受行政标准所决定。当一个行政非行政标准所主宰，而不受行政标准所决定。当一个行政
机构不能发挥其应有的功能，不能完成其行政任务时，不机构不能发挥其应有的功能，不能完成其行政任务时，不
得不由另外一些非行政组织来完成它的任务。里格斯认为，得不由另外一些非行政组织来完成它的任务。里格斯认为，
这种重叠性是过渡社会的公共行政特有的现象。在他看来，这种重叠性是过渡社会的公共行政特有的现象。在他看来，
在传统农业社会，由于所有功能都是由一个机构来执行，在传统农业社会，由于所有功能都是由一个机构来执行，
行政不会出现这种重叠性现象；在现代工业社会，由于社行政不会出现这种重叠性现象；在现代工业社会，由于社
会机构分工明确、各司其职，行政也不会出现这种重叠性会机构分工明确、各司其职，行政也不会出现这种重叠性
现象；而在介于两者之间的过渡社会，尽管有了相当程度现象；而在介于两者之间的过渡社会，尽管有了相当程度
的社会分工，但其社会分工尚未达到高度发展的程度；尽的社会分工，但其社会分工尚未达到高度发展的程度；尽
管专业化职能机构及相应制度已经建立，但其功能尚不能管专业化职能机构及相应制度已经建立，但其功能尚不能
很好发挥。里格斯认为，这种行政重叠性必然导致合法机很好发挥。里格斯认为，这种行政重叠性必然导致合法机
构受控于非法机构以及派系林立、政出多门、互相扯皮、构受控于非法机构以及派系林立、政出多门、互相扯皮、
彼此排斥等行政行为多元化的恶果。彼此排斥等行政行为多元化的恶果。
• （（33）形式主义）形式主义
里格斯认为，过渡社会公共行政的重叠性和异里格斯认为，过渡社会公共行政的重叠性和异
质性特点必然导致其整个行政系统的形式主义。质性特点必然导致其整个行政系统的形式主义。
所谓所谓““形式主义形式主义””即是指政府所制定的法令和政即是指政府所制定的法令和政
策不能付诸实施，形同虚设、徒有虚名。他认为，策不能付诸实施，形同虚设、徒有虚名。他认为，
任何一种行政制度都有理论与实践脱节的形式主任何一种行政制度都有理论与实践脱节的形式主
义，都可以找到政策、法令不能贯彻的事例，但义，都可以找到政策、法令不能贯彻的事例，但
是只有在像现代泰国和菲律宾这样的过渡社会，是只有在像现代泰国和菲律宾这样的过渡社会，
形式主义才达到了它的顶峰。形式主义才达到了它的顶峰。
• 他认为，过渡社会公共行政的形式主义的首要表他认为，过渡社会公共行政的形式主义的首要表
现便是宪法的形式主义。过渡社会在变迁过程中，现便是宪法的形式主义。过渡社会在变迁过程中，
旧有的权力基础旧有的权力基础------神圣的君主权力已经逐渐消解，神圣的君主权力已经逐渐消解，
替代的人民主权的权力基础没有生成起来。这种替代的人民主权的权力基础没有生成起来。这种
权力基础的危机影响了统治和政府管理权力的社权力基础的危机影响了统治和政府管理权力的社
会合法性。而这种合法性的缺乏不仅使社会经常会合法性。而这种合法性的缺乏不仅使社会经常
反抗政府的非法之治，而且官僚结构内部也因为反抗政府的非法之治，而且官僚结构内部也因为
没有主权权力者的监督和潜在的制约，而很容易没有主权权力者的监督和潜在的制约，而很容易
发生非法的权力斗争。官僚间的政治比重越高，发生非法的权力斗争。官僚间的政治比重越高，
则诸如效率、理性等纯行政标准便可能越低。与则诸如效率、理性等纯行政标准便可能越低。与
行政行政--政治化相关的一个现象是程序的仪式化，即政治化相关的一个现象是程序的仪式化，即
过去所推行的一切法规、官僚习惯都逐渐固定成过去所推行的一切法规、官僚习惯都逐渐固定成
为一种内在的价值。里格斯认为，形式主义一旦为一种内在的价值。里格斯认为，形式主义一旦
与官僚权力相接触，就会产生许多矛盾和弊病以与官僚权力相接触，就会产生许多矛盾和弊病以
及种种社会不良之风。及种种社会不良之风。
中国的行政模式
• 从近代史来观察中国的现代化是先天不足，后天从近代史来观察中国的现代化是先天不足，后天
夹缝中求发展。分析目前的中国行政模式来看，夹缝中求发展。分析目前的中国行政模式来看，
政府的权利行为虽然开始与其他社会公共行为分政府的权利行为虽然开始与其他社会公共行为分
离，但并未从社会政治行为中完全分化出来；专离，但并未从社会政治行为中完全分化出来；专
业行政机构业已经建立，但流于形式；职权与功业行政机构业已经建立，但流于形式；职权与功
能有限，整体行政效能不高；行政程序与行政过能有限，整体行政效能不高；行政程序与行政过
程虽然被政治体系合法化但其合法性尚未被公众程虽然被政治体系合法化但其合法性尚未被公众
认可，尤其是受到方方面面的传统势力的阻挠，认可，尤其是受到方方面面的传统势力的阻挠，
步履艰辛。可见，中国的目前行政模式完全属于步履艰辛。可见，中国的目前行政模式完全属于
过渡社会的棱柱型行政模式。过渡社会的棱柱型行政模式。
第十五章 以弗雷德里克森为代表的
“新公共行政学”
•一、新公共行政学对传统行政学所谓“效
率至上”原则进行的反思和批判。
•它对传统行政学“效率至上”原则的反思和批
评是从理论和实践两个方面进行的。
从理论方面看，新公共行政学主张公共行政不
仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大民众
生活各个方面都具有决定性影响的重要因素，
它担负着广泛的社会责任。鉴于传统行政学“
效率至上”原则固有的缺陷，新公共行政学采
取解释学和批判理论的模式进行研究，以期超
越传统行政学的所谓“理性模式 ”，它强调
建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效
率，以改善人类生活，实现行政工作的最终目
标。
• 从行政实践方面看，新公共行政学认为，从行政实践方面看，新公共行政学认为，
• 首先，公共行政最重要的目的在于促进人类幸福。首先，公共行政最重要的目的在于促进人类幸福。
• 其次，传统行政学的效率观也促使一些行政学者以机械其次，传统行政学的效率观也促使一些行政学者以机械
性效率为标准来评估公共服务绩效。它以产出作为决策性效率为标准来评估公共服务绩效。它以产出作为决策
的基础，即假定某一方案的选择要基于对资源的有效利的基础，即假定某一方案的选择要基于对资源的有效利
用，然而事实上，这种所谓完全科学的假设根本站不住用，然而事实上，这种所谓完全科学的假设根本站不住
脚，而且它导致了总体上的无效率。脚，而且它导致了总体上的无效率。
• 最后，传统行政学理论过分迷信效率，造成了长远性缺最后，传统行政学理论过分迷信效率，造成了长远性缺
乏效率并且已明显造成了更多问题。新公共行政学者认乏效率并且已明显造成了更多问题。新公共行政学者认
为，效率虽然在某种层次上有其积极作用，但在公共问为，效率虽然在某种层次上有其积极作用，但在公共问
题的解决上却一筹莫展，究其原因，这正是由于按照传题的解决上却一筹莫展，究其原因，这正是由于按照传
统行政学理论设计的政治制度并未表达公共利益，而只统行政学理论设计的政治制度并未表达公共利益，而只
是考虑机械性的量化概念，它未曾顾及到社会性的公平是考虑机械性的量化概念，它未曾顾及到社会性的公平
分配，其结果往往促使社会上有组织者、有权势者以及分配，其结果往往促使社会上有组织者、有权势者以及
既得利益者受益最多，而造成越来越多且差距日益增大既得利益者受益最多，而造成越来越多且差距日益增大
的不公平、不平等现象。的不公平、不平等现象。
二、“新公共行政学”的主要内容。
1、对传统行政学“效率至上”观的反思和批
判；
2、对社会公平价值观的提倡；
3、对传统政治-行政二分法的突破；
4、动态、开放的组织观。
三、“新公共行政学”对当代公共
行政的发展作出的重要贡献。
•教材212
第十六章 德鲁克的目标管理理论
一、德鲁克认为运用目标管理方
法应注意的关键问题。
•教材220
二、德鲁克的目标管理理论的基本
内容。
• （（11）组织中目标的性质：）组织中目标的性质：
战略性目标；战略性目标；
策略性目标；策略性目标；
方案和任务。方案和任务。
（（22）目标管理成功的先决条件：）目标管理成功的先决条件：
高层管理人员的积极参与；高层管理人员的积极参与；
下级人员的参与；有充分的情报资料；下级人员的参与；有充分的情报资料；
对实现目标的手段有控制权；对实现目标的手段有控制权；
对为实现目标而勇于承担风险的组织成员予以激对为实现目标而勇于承担风险的组织成员予以激
励和保护；励和保护；
相信广大组织成员的责任心和创造性。相信广大组织成员的责任心和创造性。
•（3）目标管理的三个阶段：
制定目标；
实现目标；
对成果进行检查和评价。
三、公共服务机构管理理论的主要
内容。
•以德鲁克目标管理理论为基础产生了
公共服务机构的管理理论。
其主要内容：
• 1、在德鲁克看来，政府机构是“用经济活
动所得的盈余来支付的服务性设施”，其
管理的目的在于“ 出色的服务”。基于对
预算拨款与政府机构所应达到的目标之间
这种反差的分析，德鲁克认为，政府机构
和商业企业都应采取同一的管理方法即目
标管理方法。其基本要求就是，政府机构
的工作一开始，就必须有明确的目标和任
务。只有规定了要求，才能拨给资源、安
排先后次序、限定日期和指定专人负责。
• 2、为了真正体现“服务机构应有出色的工作”，
德鲁克认为，政府机构也应象工商企业一样采取实
际步骤，包括：(1)认真考虑和回答自己本身的任
务、目的和使命是什么；(2)从任务、使命的定义
中提出能获得行政效益的明确目标；(3)围绕重点
工作规定达到目标的日期、权责和达到最低效益的
标准；(4)制定衡量、考核政府工作的标准；(5)对
获取效益进行自我控制，以形成整个机构及其所有
人员达标的系统；(6)加强对“目标和效益”的检
查、考核和评估，发现和解决达标过程中的问题，
以便防止把资金和精力浪费在无效果的工作上。德
鲁克提出的上述步骤实际上概述了包括目标制定、
分解、实施、评估等环节在内的整个政府机构目标
管理的过程。
第十七章 奎德的政策分析理论
一、论述了政策分析及其必要性
二、提出了政策分析的要素
三、说明了政策分析的过程
第十八章 布坎南公共选择理论的
“政府失败说”
一、公共选择理论的含义及其基本假设。
二、布坎南所说的“政府失败”及其根
源分析与政策建议。
第四编 拓展过程中的西方行政学
说
第十九章 法默尔的后现代公共行政学说
第二十章 霍哲的政府公共部门绩效管理
理
第二十一章 奥斯本的企业家政府理论
第二十二章 登哈特的新公共服务理论
