职场法制
CAREERHORIZON
对业主委
业主委员会，简称“业委会”，是随着我国城镇住宅区建设
的迅猛发展而出现的新事物，它是由业主大会或业主代表大会
选举产生，代表本住宅区内产权人和使用权人，对住宅区内的
公共事务行使管理权的群众自治组织。
1991年3月，深圳万科物业借鉴香港物业管理模式，在天
景花园成立了全国第一个业主委员会，此后，其他很多地方的
业委会也如雨后春笋般大量涌现出来。
近20年来，随着我国物业管理行业的飞速发展，大量的物
业纠纷也飞速增多且日渐复杂。然而，与此相关的立法活动却
相对滞后。1994年3月建设部发布《城市新建住宅小区管理办
法》；2003年6月建设部颁发《业主大会规程》，2003年9月1日
起开始实施的国务院《物业管理条例》才第一次将。业主委员
会”在行政法规层次的规范性法律文件中予以规定，从而在立
法层面上正式创立我国的业主委员会制度。而在民间，作为自
律条款和行动指南发挥作用的是由大量业委会自行商定和起草
的《业委会自治章程》和《业主公约》。因此，总体上看，我国
物业管理法律政策的框架体系是“在没有国家法律的情况下，
由为数不多的行业性、地方性法规政策组成的不完整结构”。很
明显，数量少且效力低的法律文件远远不能解决现实中不断产
生的复杂纠纷。
基于解决物业纠纷的迫切需要，全国的很多业主委员会一
直期待《物权法》这个国家大法能予以法律上的支持。但2007
年3月颁布的《物权法》却令人失望。由于物权法对业主委员
会相关问题的回避，使得各地方立法部门又面临着不断的争议
和不同的审判态度。
尽管如此，实践中民众对立法进程的推动从未停止过，在
2006年的全国“两会”上，人大代表王元成联合32位全国人大
代表，共同提出了一份关于业主委员会的议案；2006年10月21
日，广州20家业主委员会主任在一份提议上盖章或签名向省人
大推荐由民间力量组织撰写的《广东省业主自治条例》(业主建
议稿)。显然，顺应社会发展的潮流，国家法律应该对业主委员
会相关问题做出明确回应。
依照我国法律规定，效力低的下位法不能与效力高的上位
法相抵触。相对于基本法律《物权法》而言，《物业管理条例》
是行政法规，属下位法。由于《物权法》做出了新的规定，与
此相应，2007年8月26日《国务院关于修改(物业管理条例)
的决定》修订了《物业管理条例》，与《物权法》同时自2007
年10日1日生效。修订后的《物业管理条例》与原条例相比又
迈出了可喜的一步，但笔者认为有些重要问题仍未解决。毫无
疑问，只有通过立法的途径，才能将业主委员会相关问题在理
论与实践中的矛盾真正解决。但如果试图在一部物业管理条例
中将所有问题都解决显然又是不现实的，因此，针对业主委员
会的问题完全可以专门制定一部《业主委员会组织法》，将业主
的立法构想
委员会的基本问题予以规范。在此，本人不揣鄙陋，仅针对业
主委员会(下文中简称为“业委会”)的立法从几个方面提出一
些粗浅的构想建议，以供同仁商榷。
一．确立业委会的性质和法律地位
《物权法》规定：业主对侵害自己合法权益的行为有权以原
告的身份向法院提起诉讼，但没有明确业主大会和业主委员会
可作为原告提起诉讼。《物业管理条例》这一针对物业管理的专
门条例却没明确这个问题，显然，二者都回避了业委会的法律
性质问题，但这是一个在将来的立法中首要应予以明确规定的
基本问题。由于当前法律未明确业委会的性质和法律地位，造
成理论界与实务界对此问题的分歧一直很大。有的认为它是法
人组织，具备诉讼主体资格；有的认为它是非法人组织，仅有
被告而无原告资格；还有的认为它什么组织都不是，无诉讼主
体资格。笔者认为，无论从理论还是实践看都需要明确业委会
的法人地位，承认业委会具有完全的诉讼主体资格。
依据我国《民法通则》规定，“法人是具有民事权利能力和
民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组
织”，法人应当具备四个条件：“依法成立，有必要的财产或者
经费，有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责
任。”目前最大的障碍是，业委会没有法律明定的独立财产和独
立责任，这应当在今后的立法中予以解决。
立法应明确规定：业委会的性质是社会团体法人。民政部
门应该接受业委会的法人社团登记，使之具有独立的法人资
格；作为社会团体法人，业委会有自己独立的意志，并可根据
自己的意志独立地行使民事权利；同时，业委会的行为后果应
由自己承担，其效果不能归于业主或业主大会。由此，业委会
具备独立的民事诉讼主体资格。
此外，为了更好地维护业主的权益，业主们也可像物业管
理协会一样，也按行政辖区逐级成立业委会联合会。民政部门
要接受业委会联合会的法人社团登记。这样能进一步推动物业
管理的健康发展，建设和谐社区。
二．规范业委会的运作程序
业委会既为社会组织，就应该有自己酌运作机制，否则就
只是一个空壳。但现实中，业委会运作程序规范的空缺显然令
民众感到混沌和方向的迷失。
《物权法》规定：地方人民政府有关部门应当对设立业主大
会和选举业主委员会给予指导和协助。《物业管理条例》规定：
同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人
民政府房地产行政主管部门或者街道办事处，乡镇人民政府的
指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。由此看出二者
对业主大会究竟该如何召开并无明文规定。业主怎样启动‘指
导’和“协助”程序?怎样进行选举?是差额还是等额?没有
特征来进行优胜劣汰。建议企业在招聘时实行公示原则：。招
聘标准必须通过公众认可”，建议立法规定社会各行业、各部
门的用人单位都要制定明确的招聘标准实施细则，其中要包括
对应聘者学历等方面的详细要求。规范用人单位招聘广告，明
确列出可以用年龄．性别、学历等特殊要求的企业岗位，此外
属于严格禁止的范围。
置原则。同时，就业歧视争议虽发生在建立劳动关系之前，但仍
属因行使劳动权利(就业权)发生的争议，因此在我国当前阶段，
将就业歧视作为“准劳动争议”纳入劳动争议的受案范围不失为
一条可行之策。从长远来看，构建就业歧视的“公益诉讼”制度
也将是劳动者就业权不受侵害的有利保障，特别是应把提起就业
歧视的公益诉讼定位工会组织的一项法定权利和义务。
5．成立特别执行机构。在立法的同时，政府也可以通过行
政手段来保障平等就业，设立专门的政府机构来负责相关的事
务。可以借鉴美国的经验，设立公平就业委员会，由其负责对用
人单位的管理层进行就业平等的教育培训、向求职者普及相关法
律知识，提供就业歧视咨询服务，调查歧视行为，调节当事方，
甚至作为受歧视者的法定代理人出庭诉讼，处罚就业歧视行为。
为了保证平等就业委员会能公平执法，赋予它独立的权利。
6．加大就业歧视的惩罚力度。细化就业歧视的惩罚性规定，
提高惩罚数额标准，增加用人单位的就业歧视成本。
(作者单位：职业工业大学人文与法律学院)
会一
口贝
选举能不能产生业委会?业委会的选举制度并没有得以明确。
建设部《业主大会规程》第八条规定：。筹备组应当自组成
之日起30日内在物业所在地的区，县人民政府房地产行政主管
部门的指导下，组织业主召开首次业主大会会议，并选举产生
业主委员会。”但是，如果建设单位不参加业主大会筹备组，业
主大会能否成立，还可能顺利产生业委会吗?
《物业管理条例》规定：业主大会、业主委员会应当依法履
行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管
理无关的活动。依此深究，业委会要具体负责实施业主大会的
各项决议和规定，处理本区域内与物业管理相关的事项。但是
什么是“相关事项”7业委会的成员应按照什么样的程序去执行7
这些无从知晓，因此难以保证业委会的工作效果。
《物业管理条例》规定：业主和业主大会都有权监督业主委
员会的工作，但是对监督权的行使、监督机构、监督方式等都
没有明确规定，这就很容易造成。人人监督，人人都没法监督”
的局面。
因此，将来的立法应对召开业主大会的条件、业委会的组织
保障、对业委会的监督、业委会的法律责任等做出具体规定。程
序性的规定在立法中是必不可少的，否则法条就成了空头支票。
三。明确给予业委会成员法律保障
(一)对业委会成员实行酬金制，给予物质保障
《物业管理条例》规定“业主委员会委员应当由热心公益事
业、责任心强具有一定组织能力的业主担任。”在市场经济条件
下，业委会委员要花费大量的时间和精力做好自己的工作，又不
能取得合理报酬，完全凭着公益心为全体业主服务，可能在短时
间内可以做到，但是在毫无物质保障和激励机制的情况下，要求
他们坚持二、三年甚至更长的任期则并不可行。因此，立法应明
确对业委会成员实行酬金制，这样有利于工作的长效机制。
实践中某些地方对此方面的做法已有所突破，如：北京很多
物业公司都会在收取的物业费中提取一定比例的活动经费给小区
的业委会成员，有了这笔经费，业委会成员为处理业主委员会事
务所产生的交通通讯费等都可以得到解决，有助于提高他们的工
作积极性。而威海市《关于威海市市区住宅小区物业服务收费标
准的通知》一文中就曾经要求，各物业公司要参照其他城市的做
法，“向业主委员会支付一定的报酬，报酬从收取的物业管理费
中列支，具体标准由物业公司与业主委员会协商确定。”
事实证明，尽管经费不多，但是效果很好，所发挥的作用
是巨大的。个中隐含的道理很简单：欲获取利益就要有所作为，
领取报酬就意味着要承担责任，不领取报酬，可能就会不作为，
或者不认真履行职责，这对业主的利益是有损害的。因此将来
的立法完全可以从制度上将业委会委员们的获取报酬权固定下
来，只有建立激励机制，才能保障业委会职能的实现。
(二)为业委会成员提供人身、财产安全保障
业委会成员为业主维权，但谁来维护业委会成员的人身、
财产安全?此问题已到了非解决不可的时候了。近些年来，各
地所发生的业委会和物业管理公司之间的冲突不断升级，实际
生活中，业主在正当维权过程中遭到建设单位、物业公司人身、
财产报复的事例不胜枚举，业委会成员被伤害甚至被杀害的事
件不断见诸报端，这无疑会加剧社会矛盾，不利于物业管理的
健康发展。因此，迫切需要法律对业委会成员维权过程中的人
身、财产安全保障问题做出回应。
笔者认为，立法中应明确以下条款：(1)业委会成员在组
织业主大会、选举业委会、业主依法维权活动中遭受人身和财
产损害的，业主大会、业委会可以决定给维权人员购买人身、财
产意外保险，或提供经济补偿和道义支持；(2)业主、业委会、
社会各界可以声援、捐助，任何单位和个人不得破坏、阻挠和
制止，(3)对行使正当职权的业委会成员造成财产、人身伤害
的单位和个人，符合刑法规定的要件的，应当承担刑事责任。从
而保障维权人的人身、财产安全。
四．增加业委会的权利，同时制约其履行义务
现实中的很多冲突是由于物业服务公司的错误认识造成的。
他们居高临下的认为自己与业主之间是管理与被管理的关系，
但实际上，业委会与物业服务公司之间应是权利与义务对等的
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甲方与乙方的关系。
依据《物业管理条例》的规定，业委会可履行下列职责：
1．召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；2．代表业主
与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；3．及时了
解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业
履行物业服务合同；4．监督管理规约的实施，5．业主大会赋予
的其他职责。
《物权法》只规定了业主可以共同决定“选聘和解聘物业服
务企业或者其他管理人”，而基于实践中业主往往处于弱势的现
状，在确认业委会具备了法律主体资格的基础上，立法应进一
步明确增加业委会的权利。至少包括：(1)业委会有权依法撤
换物业公司。在法律关系上，业委会可代表全体业主与物业公
司签订合同，如果物业公司不合格，业委会应有权依法撤换物
业公司。(2)规范新旧物业服务的交接。因为利益关系，在现
实中旧的物业服务公司不退出的现象时常发生，法律应明确规
定：物业服务合同终止时，业主大会选聘了新物业服务企业的，
原物业服务企业应当在七日内退出物业服务区域，并向业委会
完整移交有关物业、物品和档案资料，配合新的物业服务企业
做好交接工作。
权利与义务是共生的，业委会作为代表全体业主行使职权
的业主自治组织，应当履行相应的法定义务，而目前对业委会
的义务履行制约是不够的。《物权法》和新《物业管理条例》明
确规定了业主大会或者业主委员会做出的决定侵害业主合法权
益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。但另一方面，
在实际的运作过程中，有些业委会在处理小区事务时随意性很
大，这对于物业服务公司来说也失之公平。所以为预防和制约
业委会不履行义务，立法应增加业委会的具体责任条款，如：
业委会在行使职权时不得滥用职权，不得侵害物业服务公司等
其他主体的正当权利，否则应承担民事赔偿责任。
五．进一步明晰机构关系
立法中不可缺少的一个重要方面是：规范业委会的角色，
在物业管理中实现决策、执行、监督三权分立。
《物权法》中仅规定了：“业主可以设立业主大会，选举业
主委员会”。“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约
束力。”但对于业主，业主大会、业主委员会这三者之间的关系
并未明确。
虽然《物业管理条例》中将业委会界定为业主大会的执行
机构，但目前在我国很多住宅区中，业主大会仍只是名义上的
权力机构，业委会实际上集决策和执行职能于一身，由于少数
业主控制物业管理的决定权，同时缺乏必要的监督机制，容易
发生少数人侵害大多数业主合法权益的情况，导致矛盾产生。
另外，业主虽有权监督，但一没有意识，二没有余力、三难以
核实，因此才出现报载的“上海某业委会将维修基金拿去炒股
票”等诸种现象。而实行三权分立则能较好地解决这一问题。
具体而言，立法中应吸收法人团体中关于权利分立和制约
的原理，明确业主管理团体的权利机构、执行机构和监督机构。
分别确定社区业主代表大会，业主大会、业委会、业主监事会
各自的地位和职能，进一步理清这些机构之间的关系：业主大
会由全体业主组成，是社区的最高决策机构；业主代表大会是
业主大会的常设机构，在业主大会闭会期间行使业主大会的职
权，它只有决策权，没有执行权；业委会是业主大会下设的执
行机构，履行业主大会和业主代表大会赋予的职责，无决策权，
只有执行权，业主监事会是业主大会下设的监督机构，监督业
主大会和业主代表大会决议的执行，监督业主代表和业委会委
员的工作，对物业管理的其他工作无决策和实施权。业主代表
大会、业主监事会、业委会，这三个机构的人员不得互相兼任。
在小区的民主自治中，民主选举是基石，监督机制是保障。
制度的确立能保障工作的透明和公正，若建立相应的权力制衡
机制，业委会某些委员损害业主权利的现象就会得到控制。
在立法进程中，往往“最基层的小机构里，有大学问”。实
践中关于业委会的相关问题还有很多值得研究和探讨的地方，
相信随着法制进程的加快都会逐步得到解决，从而促进我国房
产管理行业的良性发展。
(作者单位：新疆兵团广播电大开放教育学院)
