排污权交易的优缺点
（一）实行制度上的问题
排污权交易要以污染物总量控制为前提，而污染物排放总量应当根据当地环境容
量也就是自净能力确定。但环境容量受多种不确定的因素影响，很难准确得出。
因而实际确定的污染物总量只是一个目标总量，更多时候它表现为最优污染排放
量（由边际私人纯收益和边际外部成本共同决定）。也就是说如果排污权交易建
立在最优污染排放量基础上，污染物排放总量极大可能超出环境容量，毫无疑问
会构成对环境的破坏。
环境标准和排放标准的进一步准确化是排污权交易顺利进行的必备条件。环境标
准从形式上看，似乎体现了各污染源之间的公平，但实际对于不同的排污企业，
可能因为背景水平、治理难度等的差异并未公平地分摊削减污染的负荷。现行排
放标准对于新兴污染控制政策的改革甚至产生一种限制。
排污权交易原则上禁止各功能区之间排污许可证的转让，但在特殊情况下可以。
这就是当环境围绕压力大的地区向污染压力小的地区转让排污权时，适用两地环
保部门协商制定的“兑换率”。然而由于兑换率直接涉及两地的经济利益，可以想
见达成一致是非常困难的，又会增加政府的管理成本。
非排污者可以进入市场购买排污权，从理论上来说违反了污染者付费原则。实际
上将一部分责任转嫁给无辜的非排污者，由于非污染者的原因减少了污染，意味
着在环境自净能力许可范围内又可以多排放，极不公平，长此以往，后患无穷。
从实践看，中国不会有那么多的环保组织和个人有能力参与到市场中来，就算有，
也不可能长期负担这本不应该由他们支付的排污权。
此外，未能适当地考虑排污时间问题。效果良好地满足短期环境标准意味着除控
制污染外还要控制时间。污染是一个复杂的问题，环境自净能力在不同的时期不
同的条件下有所不同。如果节省的排污权在同一时期使用，又恰好遇到自净能力
差的时期，就等同于超标排放。
（二）环境行政管理部门面临的问题
从政府角度看，按照政治学理论，政府存在一个自我扩张的倾向，总是希望多管
事。同时，政府总是希望手中的钱越多越好，通过环境税、排污收费等手段，在
保证环境效果之外还可以获得一笔可观的经济收入。而实施排污权交易，只能得
到环境污染产权出售的收益。并且，实现许可证市场的均衡需要很长的时间并产
生大量的交易费用。因此，政府会偏好政府干预的手段，也就不会对排污权交易
这样的靠市场机制解决问题的方法太感兴趣。
作为一种市场手段，建立排污权交易制度的关键问题之一就在于如何合理地将初
始排污权分配给数个污染源。初始分配权一般有两种方法可以来获得：它可以在
现有的排污者中分配；或者可以通过拍卖或抽签的方法在范围更广的申请者中分
配。对于局部的污染物而言，其中一些许可证可以免费发放；而对于全局性的污
染物来说，许可证应该进行拍卖。但是，如何合理确定分配方式呢？如果采用免
费发放的方式，政府管理部门就不能取得经济利益。而如果对初始排污权都进行
拍卖，则有可能增加实施排污权交易制度的阻力。因为排污企业提供了就业机会，
交纳了税收，生产了社会需要的产品，却需要以较高的竞标价格购得初始排污权，
也可能影响投标人的积极性。投标人越少，拍卖者所能得到的价格就越低。怎样
确定初始排污权的分配方式，对政府管理部门也可能成为难题。
在实施总量控制基础上的排污权交易中，合理有效的监督管理必不可少，否则，
政策就会偏离目标。由于排污权交易中容量资源转变为有价值的财产，企业的牟
利动机将表现的更加强烈。如果监管不严，违规可能获得利益，比如出售非减排
的排污权，排污权交易的市场规则就会被破坏，也就不可能达到预定的目标：以
最小的成本实现环境资源的优化配置。而怎样实现有效的监督管理，怎样分配好
初始排污权，既要完善的监督机制，又要监督人员本身的素质高，更高的要求在
目前的环境监督管理体制下还有一定难度。
（三）立法上的困难
排污权交易中有可能出现两类很不相同的市场势力。第一种是定价污染源或污染
源联盟，为了自己的经济利益，试图操纵许可价格。第二种是掠夺性污染源或污
染源联盟试图把许可市场作为手段，减弱他们在生产和销售市场上遇到的竞争。
也就是说，由于许可证数量的有限，持有者会产生囤积、投机的行为，许可证还
可能成为行业或地区生产垄断一种方式。在对排污权交易进行立法加以规制时，
很难对这些行为加以界定。标准过严，可能会影响当地经济发展；反之，不仅破
坏环境，还会影响经济的长期发展。在惩处这类囤积、投机行为，确定其法律责
任时，只能处以经济和行政处罚，难以追究其刑事责任。惩罚力度也会影响交易
者对市场规则的遵守，不能减少执法中的任意性和不确定性。
排污权交易制度
百科名片
排污权交易起源于美国。美国经济学家戴尔斯于 1968 年最先提出了排污权交易
的理论。面对二氧化硫污染日益严重的现实，美国联邦环保局(EPA)为解决通过
新建企业发展经济与环保之间的矛盾，在实现《清洁空气法》所规定的空气质量
目标时提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用”这一概念，并围绕排放
减少信用从 1977 年开始先后制定了一系列政策法规，允许不同工厂之间转让和
交换排污削减量，这也为企业针对如何进行费用最小的污染削减提供了新的选择。
而后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排污权交易的实践。
目录
主要思想及意义
实施及成效
现状及问题
制度加强与完善
主要思想及意义
实施及成效
现状及问题
制度加强与完善
展开
编辑本段主要思想及意义
简述
所谓排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用
市场机制，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品
那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、
保护环境的目的。排污权交易的主要思想是建立合法的污染物排放权利(这
种权利通常以排污许可证的形式表现)，以此对污染物的排放进行控制。它
是政府用法律制度将环境使用这一经济权利与市场交易机制相结合，使政
府这只有形之手和市场这只无形之手紧密结合来控制环境污染的一种较为
有效的手段。这一制度的实施，是在污染物排放总量控制前提下，为激励
污染物排放量的削减，排污权交易双方利用市场机制及环境资源的特殊性，
在环保主管部门的监督管理下，通过交易实现低成本治理污染。该制度的
确立使污染物排放在某一范围内具有合法权利，容许这种权利像商品那样
自由交易。在污染源治理存在成本差异的情况下，治理成本较低的企业可
以采取措施以减少污染物的排放，剩余的排污权可以出售给那些污染治理
成本较高的企业。市场交易使排污权从治理成本低的污染者流向治理成本
高的污染者，这就会迫使污染者为追求盈利而降低治理成本，进而设法减
少污染。
治理手段
污染的治理主要有政府行政手段和市场经济手段。由政府征收排污费
的制度安排是一种非市场化的配额交易。交易的一方是具有强制力的政府，
另一方是企业。在这种制度下，政府始终处于主动地位，制定排放标准并
强制征收排污费，但它却不是排污和治污的主体，企业虽是排污和治污的
主体，却处于被动地位。由于只有管制没有激励，只要不超过政府规定的
污染排放标准，就不会主动地进一步治污和减排。而排污权交易作为以市
场为基础的经济制度安排却不同，它对企业的经济激励在于排污权的卖出
方由于超量减排而使排污权剩余，之后通过出售剩余排污权获得经济回报，
这实质是市场对企业环保行为的补偿。买方由于新增排污权不得不付出代
价，其支出的费用实质上是环境污染的代价。排污权交易制度的意义在于
它可使企业为自身的利益提高治污的积极性，使污染总量控制目标真正得
以实现。这样。治污就从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为，其交
易也从政府与企业行政交易变成市场的经济交易。可以说排污权交易制度
不失为实行总量控制的有效手段。
前提条件
排污权交易的前提条件是排放总量控制。环境容量是指在人类生存和
自然状态不受危害的前提下，某一环境所能容纳的某种污染物的最大负荷
量。我们允许一定量的排污，是因为现实中的任何生产和消费活动不可能
实现污染的零排放。但这种允许必须加以量化，而且需要有一定富余的环
境容量。如果该区域的环境容量已呈饱和状态，就不会有排污权剩余，更
不会有排污权交易。
编辑本段实施及成效
美国制度及其实施
美国最初有关限制污染排放量的法律主要集中在技术方面，要求企业
用最佳实用技术来控制污染物的排放。这种技术性的规定很少考虑限制排
放的成本，而且是根据每一种污染物的特点专门制定，结果是执行成本过
高，从而使法律难以贯彻。经过实践探索，美国又制定了在总量控制下对
个别排污企业灵活调整、变通的政策。这一政策最初只限于同一企业内不
同排污口之间的调整，只要总量不增加，某一排污口多排一点或少排一点
是容许的。后来，随着总量控制的范围不断扩大，又制定了允许在同一区
域内不同工厂之间调整的政策。经过政府多年的努力。成效一直不尽如人
意。到 20 世纪 70 年代末，美国环保局局长威廉·K·赖利指出“到了考虑运用
市场激励来防止污染的时候了”。在此基础上产生了排污权交易的构想，并
作为一种正式制度加以实施。美国 1977 年通过并于 1990 年修改的《清洁
空气法》中鼓励公司参与市场买卖污染权。为了贯彻这一法律建立了排污
权交易制度，并首先在控制二氧化硫排放方面实施排污权交易，取得了成
功。
美国根据《清洁空气法》的要求规定：排污权交易的对象是交易者所
排放的问题污染物。由于企业依法进行排放的污染物多种多样，所以合法
的污染物排放权也多种多样，所以，规定适用于排污权交易的污染物质的
范围十分必要。最初，美国规定纳入排污权交易的只是二氧化硫。这是由
当时美国消减污染物排放费用决定的。当时美国削减 1 吨二氧化硫排放的
费用是 600 美元，而削减 1 吨氮氧化物需要的费用则是 2000～3000 美元，
远远高于前者的费用。为有效实施排污权交易制度，仅将二氧化硫作为排
污权交易的对象，对氮氧化物排出量的控制采取由各州依法自行灵活处理
的办法。之后又规定了一定时期内二氧化硫消减的总量控制指标：2000 年
开始全美国发电厂的二氧化硫容许排出总量每年为 890 万吨，与 1980 年相
比应削减 1000 万吨。这样二氧化硫的排放每年在递减。同时又对削减对象
二氧化硫排出的设施和“容许排出量”做了具体规定。所谓容许排出量就是政
府规定的享有排污权的设施，一年间所排出的二氧化硫的总量。政府依法
规定各有关企业的容许排出量，对超出容许排出量的企业，强制其支付罚
金，并于次年填补其超额排出的数量，以有效控制全国的排放总量，达到
降低环境负荷的目标。对由于技术、设施落后不得已超过容许排出量的，
可以与其他容许排出量保有者进行交易，并规定了具体交易时间。
美国就是通过这种容许排出量系统的设置和不断完善，使各企业在最
大范围内有效控制二氧化硫的排出量。为了将二氧化硫的排出量控制在规
定的范围内，各企业要么采取措施控制排污量，要么改进技术、更换设施
削减排污量，要么购买容许排出量的权利。由于容许排出量的取得是昂贵
的，而不得已购买容许排出量就是对其造成的负的外部性的代价。在美国
这样市场经济发达的国家，市场是按生产过程由私人支配的原则来运行的，
而私人对市场力量做出反应时只考虑利润的最大化。企业为了追求利润会
设法改进技术和设施，最大限度地控制二氧化硫的排放量。所以实施排污
权交易制度有利于企业自觉减排。
德国制度及其实施
德国作为发达的工业化国家，能源开发和环保一直走在世界前列。目
前环保已成为其经济、社会可持续发展的重要内容；保护气候、减少温室
气体排放的具体指标也列入了可持续发展的总指标体系中；环保方面的法
律制度也非常完善。
为有效进行环保，2002 年初德国法律规定实施碳排放权交易制度。当
时德国环保局组建专门管理机构，对企业机器设备进行全面调查，研究建
立与排放权交易相关的法律事宜。目前已形成了较全面的法律体系和管理
制度，这些法规包括排污权取得、交易许可、收费标准等。同时还建立了
管理排放权交易事务的专门机构，负责发放排放许可证、核实企业报送的
排放申请报告、以账户形式对每个企业进行登记、与欧盟和联合国进行合
作等事宜。这些奠定了排放权交易在德国的法律地位。
根据《京都议定书》和相关法规要求，在参与企业的选择上，德国对
国内所有二氧化碳排放的机器设备进行调查，对于排放量达到一定数量以
上的设备，企业要在与联邦环保局达成自愿协议的基础上，经审核方可取
得一定的污染排放权并可进行交易。在 2002—2003 年期间，德国共调查了
3909 家企业，其中 1849 家企业经审查参与了 2005—2007 年排放权交易。
同时严格规范排放权交易的申报程序，在申报过程中。生产企业要按其归
属逐级申报。联邦政府环保部门是唯一受理并分配排放权的部门。权利的
高度集中有利于排污权的管理。
全球制度市场的完善
国际碳排污权交易市场有阿姆斯特丹的欧洲气候交易所、德国的欧洲
能源交易所、法国的未来电力交易所，此外日本、加拿大、俄罗斯、澳大
利亚也有自己的排污权交易市场。其中芝加哥气候变化交易所是全球首家
国内气候交易所。2006 年交易所经手的碳交易量达到 亿吨。在所有通
过交易所结算交割的碳交易量中，欧洲气候交易所占 82％，其全部碳融资
合同都在伦敦跨洲期货交易市场进行电子交易，2006 年，全球排放贸易额
已达到 280 亿美元。目前，国际排污权交易价格行情上涨，其中欧洲气候
交易所 2006 年中旬创下每吨 30 欧元的记录。
编辑本段现状及问题
简述
我国排污权交易制度的酝酿工作可追溯到 1988 年开始的排污许可证
制度试点。1993 年国家环保局开始探索大气排污权交易政策的实施，并以
太原、包头等多个城市作为试点。1999 年，中美两国环保局签署协议，以
江苏南通和辽宁本溪两地作为最早的试点基地，在中国开展“运用市场机制
减少二氧化硫排放研究”的合作项目。在本溪的试点中，双方草拟了《本溪
市大气污染物排放总量控制管理条例》，该条例将排污权交易作为实现总
量控制的重要手段，明确规定了排放监测、申报登记、许可证分配和超额
排放处罚等重要内容。2001 年南通天生港发电公司与南通另一家大型化工
公司进行了二氧化硫排污权交易。这是我国第一例二氧化硫排污权交易。
2002 年 7 月，国家环保总局召开山东、山西、江苏等“二氧化硫排放交易”
七省市试点会议，进一步研究部署进行排污权交易试点工作的具体步骤和
实施方案。2004 年，南通市环保局经过研究和协调，审核确认由泰尔特公
司将排污指标剩余量出售给亚点毛巾厂，转让期限为 3 年，每吨 COD 交易
价格为 1000 元。这是中国首例成功的水污染物排放权交易。实践表明，排
污权交易制度作为一种以发挥市场机制作用为特点的新型环境经济政策，
能够有效地控制环境污染，起到了节省治理费用、保护环境质量的作用。
但是，由于排污权交易在我国实施不久，还存在许多亟待解决的问题。
相关立法不健全
只形成了防治污染的几部法规，如《大气污染防治法》、《水污染防
治法》，缺乏完善的法律体系来保障排污权交易的实施。现有法规对排污
总量控制及排污许可证制度做了相应的规定，但并没有对与法规相配套的
排污权交易制度做出严格的规定。所以，我国排污权交易缺乏规范、可操
作性强的法律。排污权交易的实施是一个系统工程，它涉及到大量的立法
工作，需要环保和立法部门进行协调。从选定污染控制项目、确定污染排
放总量、许可证的发放等都需要完善的法律来保证。中国排污权交易制度
的完善路程还很遥远。
难以实现排污量和交易量的准确监测
排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，它涉及如何科学、
准确、公平、合理监测的问题。为确保这一制度的有效实施，首先要确定
排污企业的实际排污量。美、德等发达国家早已完善其环境或排污监测系
统，但我国对企业的排污检测还不到位，排污指标也没有完全建立起来，
更没有建立起配套的监测机制。在我国，目前监测和管理水平较低、尚存
在执法不公平的情况下，公平合理监测还难以做到。
实施的困难很大
排污权的交易费用偏高，实施程序复杂，操作难度大。排污权交易的
交易费用主要包括寻求交易的基础信息费用、谈判与决策费用等。我国乡
镇企业数量多、规模小且分散，但它造成的污染占全国工业污染物排放总
量半数之多。这造成了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用高，环保
部门监测与执行费用高，而且存在交易逐案谈判的现象。这些都加大了交
易成本，影响厂商交易的积极性，进而影响整个排污权交易，妨碍排污权
交易制度的实施和作用的发挥。虽然我国已在多个城市实施排污权交易试
点，并聘请美国环保局专家来中国进行指导，但是由于排污权交易市场繁
杂，规则与程序的操作难度高，加之我国尚缺乏高素质的专业人员，使排
污权交易难以有效实施和推广。
政府监管不力
造排污被罚成本低，造成企业偷排废物。2003 年国家环保总局暗访发
现某大型企业偷排超标废水，仅 2002 年就偷漏排污费 l 000 万元，而罚款
的数额极其有限。该企业投入 115 亿元建设的污水治理设备闲置不用。不
少企业的污染处理设施仅仅是应付检查的道具，检查团一走立即停止运行。
我国对环境违法者的制裁一般是责令停工、限期整改。低额罚款对于大型
企业起不到威慑作用。违法排污成本低是造成这企业偷排污的主要原因。
另外，监测设备不能提供有效数据，企业购买排污权的数量没有依据。例
如，火电厂作为二氧化硫的重点排放企业，近年来，我国有 180 家火电厂
安装了近 400 套烟气排放连续监测装置，但目前运行正常的只占 20％，80％
因质量问题间断运行或不能运行。这是由于在购买设备时，排污费申请使
用与指定产品挂钩，用户根本不过问产品的质量、功能，只要安装上就行。
此外购买监测设备时还存在招投标不规范的现象。政府监管不力，监管指
标量化不准确，因而造成企业随意排污。
地方保护主义严重
使交易难以进行。我国一些跨地区的排污权交易中，地方政府官员为
保护本地利益强行介入交易过程，用行政命令禁止排污权指标转让给其它
地区，严重影响了排污交易权在全国范围内的交易，使本来就不发达的排
污权交易难以发展。一些地方环保部门操纵排污权交易的全过程，以行政
命令代替市场运作。政府过多干预影响了排污权交易的公平、公正、公开
进行。
编辑本段制度加强与完善
排污权交易制度在美、德等国家已比较完善，值得我国借鉴。针对我
国排污权交易存在的问题，应借鉴国外成功经验，加强对排污权交易的规
范管理。
1 制定相应法律法规，明确排污权交易的法律地位。应对排污权的交
易范围和交易方式做出明确规定，建立排污权交易的法律体系。排污权交
易作为一种经济管理手段，只有在被纳入法律规范的前提下。才能发挥作
用。有关法规要阐明环境是一种可利用的资源，确立合法的排污权，明确
将有偿取得的排污权与其他生产要素一样纳入企业产权范围，完善排污权
交易制度，以保证排污权及其交易的合法化，保障企业在排污权交易中买
卖自由、信息共享，促进市场的公平竞争。排污权实际上是对环境容量资
源的使用权，这种权利的总量是有限的，以某种形式初始分配给企业后，
新加入的企业只能从市场上购买必要的排污权。所以要把排污权纳入法律
调整的范围，进行合理的分配和管制，进而改变目前国家环保主管部门通
过颁发排污许可证确认排污权这一行政性权利，赋予该权利可自由交易的
市场性权利。
2 依法科学规定污染物排放总量及各企业的容许排出量。必须在法律
上制定准确的排污总量及各设施的容许排出量，以确保政府削减污染物排
出总量目标的实现。此外，要在法律上对排污总量控制的目标、总量设计、
调查和检测、总量分布等做出明确的规定；规范初始排污权的分配，加强
监管，杜绝“寻租”行为。通过立法建立排污权交易市场，规定排污企业可直
接参加排污权交易，使剩余容许排出量的保有者通过交易使减排获利成为
可能，并以此激励企业自觉减排。
3 加强对污染源的监控，建立科学、准确的信息系统。排污权交易能
否成功，关键在于能否准确计量污染的排放量。目前我国对污染物的监控
还做不到及时、准确、到位。只有确保每个排污企业拥有的合法的排污权
数量和实际排放量的对应关系，排污权才能具有交易的性质。因此完善监
控系统是保障排污权交易公平、公正进行和控制环境质量的关键。同时应
该建立以计算机网络为平台的排放跟踪系统、审核调整系统等，使有关人
员及时掌控企业的排污状况和排污权交易情况。应在每个排污权交易中心
设立信息发布栏，及时公示信息，以确保公民知情权，使环保工作纳入社
会监督范围，提高公民的环保意识。
4 转变政府职能，发挥政府应有的作用。随着排污权交易制度的确立
及排污权交易市场的发育和完善，政府必须转变职能，由管理者向服务者
转变。政府要由排污权额度的直接发放者转变为排污权市场交易的监督、
保护、服务者。政府职能可以限定为：区域排放总量的确定、环境容量的
准确评价、排污权的审核、排污权的初始分配、建立排污权交易系统、建
立和完善排污权交易市场以及制订相应的规则等。
5 进行技术与制度创新，降低排污权交易成本。排污权交易中存在信
息收集、谈判费用等各种交易成本，这在一定程度上会抵消企业参与交易
获得的节约污染治理成本的收益，使交易变得无利可图。所以应采用新技
术，设立排污权交易中介机构，提供交易信息、办理排污权储存和借贷服
务等。同时进行制度创新，政府应提供免费信息服务，适当减免监督与执
行的费用；建立相应的激励机制，对积极减排、积极出售排污权的企业从
资金、税收、技术等方面予以支持；鼓励排污权作为企业资产进入破产或
兼并程序等。
6 逐步扩大排污权交易市场和主体范围。排污权交易需要一定的技术
支持和经济条件。只有在市场经济较为发达、法制和公共管理较为健全、
环境监测力量较为强大的地区，才能实现建立排污权交易市场的目的。然
而，我国地区间经济发展不平衡，不是任何地区都有条件组建排污权交易
市场。当前较适宜的地方是东南沿海经济发达地区或东部市场经济较为成
熟的部分大城市，因此要逐步扩大排污权交易市场，力争建立全国性的交
易市场。对于排污权交易主体的确立可借鉴国外的经验，分为一级和二级
市场交易主体，包括个人、企事业单位及政府。同时，注意选择适宜的交
易方式。在初始阶段，排污权转让可以采取分散交易方式，企业富余的排
污权可以公开竟价拍卖，也可以和买方分别谈判。应确保主体的经济活动
平等性，无论是作为排污者的企业，还是政府、各类组织以至于个人排污
者，都可以成为交易主体。鼓励公众广泛参与到排污权交易中，通过收购
排污权许可证等方式限制排污，保护自己的生活和生存环境。
7 实行排污权初次分配有偿化。在我国，环境对污染容纳能力的有限
性、总量控制任务的艰巨性和污染源的复杂多样性，使得排污指标十分紧
缺。所以，在排污权交易伊始就要实行污染控制总量指标初次分配的有偿
化，以充分体现污染者付费原则。政府应对长期无偿占用排污指标的单位
进行改制，对新建单位采取拍卖和奖励等有偿方式分配排污权，全面实现
排污指标的有偿初次分配。在此基础上，再通过市场实现污染源之间排污
权的再分配。
作为一种市场经济手段的排污权交易，可以充分发挥市场配置资源的
作用，有利于污染物排放的宏观调控。有了排污权交易，政府机构可以发
放和购买排污权来实施污染物总量的控制，影响排污权价格，从而控制环
境标准。政府组织如果希望降低污染水平，可以进入市场购买排污权，然
后把排污权控制在自己的手上，不再卖出，这样污染水平就会降低。如果
修建了污水处理厂等环保设施，环境容量增大，政府就可以发放更多的排
污许可证，以降低企业的成本，有利于经济的增长。
这样的制度也有利于公众的参与。环境保护组织等团体如果要降低污
染水平，可以进入市场购买排污权，并不卖出，从而降低污染水平。这种
解决办法是有效率的，因为它通过支付意愿反映了人们的选择，强化公众
参与意识，使社会公众能够积极有效地配合政府的行动。
扩展阅读：
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