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政府财务报告评价指标体系
口吉林省财政厅课题组
政府财务报告是报告主体对政
府在一定会计期间财务活动乃至整
个主体各项活动的系统 、全面的总
结和报告。政府作为承担着财务受
托责任的会计主体，客观上存在向
特定的使用者提供政府财务报告的
义务，许多有知情权和有需要知道
政府财务状况的人用财务报告来评
估政府的绩效和做出经济、社会和
政治上的决定。一般说来，对政府
绩效评价要考虑其经济绩效、社会
绩效和政治绩效三方面内容。其中
主要是经济指标，一般指管理项 目
中占用资源的水准、效率，关注的是
投入与产出的比例关系。而经济指
标通常由财务报告 中的各项来反
映。那么评判政府财务状况的各项
评判标准是否合理、全面，就显得十
分重要。
首先 ，要明确政府的财务报告
是为了满足国家机关、决策机构、社
会公众和其他相关者的需求，政府
部门及其附属机构编制的以政府财
务信息为主要内容，以财务报表为
主要形式，提供有助于了解和评价
政府受托责任履行状况的财务信息
的综合报告 ，是政府和公众沟通的
桥梁，也是信息使用者进行决策的
依据。政府的财务报告需要提供体
现政府功能的活动信息。具体包
括 ：(1)政府开支的细化内容：包括
政府部门所有细化的功能项 目(我
国2007年的收支分类改革已有项
目的明细科 目)，而不能出现以“一
般公共服务”代指所有项 目的含糊
支出。(2)政府收入的细化项 目：首
先，细化税种的税收收入、政府土地
出让收入、政府基金收入、政府收费
等。其次，在对政府财务报告进行
评价时，还应根据政府财务报告的
主体、组成单位、使用者的不同需求
来制定相应的评价指标体系，为更
好地评价政府履行责任的情况，反
映政府的财务状况 ，做出相应的决
策。
一
、 构建评价指标体系的目的
通过对政府财务报告评价指标
的构建，有利于客观评价政府财务
状况以及运营情况；有助于推进政
府科学化、精细化管理的进程；可以
从不同角度和方面反映和评价财务
状况和经营成果；能满足各类使用
者的需要 ，促进政府加强财务管
理。主要表现在以下几个方面。
第一，通过对财政支 出绩效评
价的研究，提高政府财政资金使用
效益。加强财政支出绩效评价，不
断促使单位改变在财政资金使用上
不讲求绩效的观念。在总量增长有
限的困境下，更加注重财政资金的
分配和使用，提高财政资金的运行
效率，让更多的钱花在“刀刃上”，最
大限度地发挥财政资金效益。
第二，提高政府财政信息的透
明度 ，规 范财政 资金 的监督 与管
理。财政预决算信息公开是当前财
政部门的一项重点工作，中央直属
部门已经公布了部门预决算及“三
公”经费信息，但由于缺乏科学的绩
效评价体系和监测体系，传统的财
政运行体制在运行过程中出现的许
多纰漏难以发现并纠正，这种低效
率的财政管理水平极易滋生腐败。
构建科学的评价指标体系对政府财
务报告做出客观、合理的评价，对财
政各项收人、支出进行考评，有利于
增加财政支出的透明度，对于规范
地方政府财政资金管理以及提升公
众的信任度有显著作用。
第三 ，促使地方政府优化资源
配置。财政绩效评价工作可以为地
方政府有效获取各项支出信息，帮
助地方政府判断哪些项目应该尽早
支出，哪些项 目投入暂时很难取得
预期效果，有利于地方政府做出决
策，将有限的财政资金投入到最需
预算管理与会计 2o1 6年第7期
要支出的项目上来 ，优化财政支出
的结构，节约财政资金，促进资源有
效配置。
二、政府财务报告评价指标
构建原则
构建政府评价指标体系，不能
简单地从政府职能出发，而应具有
战略眼光，站在国家行政改革总体
发展趋势的高度，从构建和谐社会
的角度进行地方政府财务报告评价
指标体系的设计。评价指标的设计
要充分体现政府职能转变的发展方
向和要求，体现提高公共服务的能
力和质量要求，为我国政府管理模
式的创新和变革提供动力。在构建
时应坚持以下几个基本原则：
一 是分层分类原则。分层原则
是指根据职权大小与活动范围的大
小，以现有政府层级进行划分和评
估；分类原则是指在设置政府评价
指标体系的过程中，根据政府行政
行为的不同性质、特点和管理需要，
按照一定的类别来衡量所应遵守的
基本要求。
二是突出重点与全 面系统相结
合的原则。政府公共管理具有多重
性和复杂性，所以该体系应是一个
既突出重点又全面开放的系统。要
突 一些重点领域和关键性的工
作 ，设计一些关键性的指标来综合
反映政府的绩效水平。
三是动态 与静态相结合的原
则。评价指标体系在指标的内涵、
数量及体系上均应保持相对稳定
性 ，同时要对未来发展有所预见而
力求保持连续性，以适应形势发展
的需要。如 ：一些为某些临时任务
而设置的考评指标应尽量避免计人
常设考评指标中。
四是 定性 和 定量 相结合 的 原
囝预算管理与会计2o1 6年第7期
则。政府是一个复合系统，不能所
有因素都量化评价，这就要设计一
些定性指标来反映，定量指标和定
性指标相结合，可使评价结果更为
科学真实。
三、政府财务状况评价指标
我国政府财务报告主要由资产
负债表、收人费用表、预算执行情况
表以及报表附注和财务情况说明书
组成。通过对每一个表的分析，以
及对政府资金使用效率和执行力情
况的分析，可以更加全面、客观地分
析政府财务状况。
(一)政府财务状况总体评价指
标。政府财务状况总体评价，是利
用资产负债表、收入分析表和政府
预算等资料，综合反映确定时期内
政府的财务状况、运行效果、政府债
务风险等。
1．GDP。它是国民经济核算的
核心指标，也是衡量一个国家或地
区总体经济状况的重要指标。实际
分析中可以进一步划分为人均GDP、
GDP土地面积比等分析指标，从不
同侧面反映地区经济发展水平。
2．财政收支比率=财政收入÷财
政支出
这是衡量部门财政预算健康性
的指标。财政收支比率值高比较
好，表示当年收入足够支付当年的
服务。
3．财政收入弹性系数=财政收
入增长率÷国内生产总值增长率
财政收入弹性系数反映国内生
产总值变动对财政收入变动的影
响，说明财政收入增长速度与国民
经济增长速度的对比关系。
4．政府的债务规模评价指标。
衡量政府债务水平的指标有：
(1)资产负债率：(负债总额÷
资产总额)X100％
(2)短期债务 比率，是指一年
内到期的长期债务和短期债务之和
占总资产的比例。它主要衡量政府
债务期限是否合理。
短期债务 比率 =(一年内到期
的长期债务+短期债务)÷总资产×
100％
(3)赤字指标。赤字 比率 =财
政赤字额+GDP
(4)债务负担率 =债务金额÷
GDP
5．政府资金构成分析。通过对
财务报告中资产负债表、收入费用
表的分析，可以了解到政府资金的
来源和去向。在分析收人构成时，
主要是通过对税收收入占财政收入
的比例、非税收入占财政收入比例、
转移性收入占财政收入的比例来反
映本级政府 自有财力所占比重的大
小；通过对各个指标增长态势的判
断，来体现政府呈现的发展趋势 。
通过对收入构成以及各项收入发展
趋势的评价 ，调整相应的税收政策
来保持政府的运营。
除此之外，还有：结余积累率：
(财政收入 一财政支出)÷累积结
余。这一指标可以反映以前积累的
资源在当年给人民提供服务时的消
耗程度；或者当年的收入可以支付
当年的服务，而且可以提高资源累
积。将其与前面两个指标结合起
来 ，可反映政府的财务状况。分析
构成比率可了解资产、负债、净资产
的构成情况以及其合理程度。
6．物力和财力的占用评价指
标。经济发展的不同阶段，这一指
标会有一个先升后降的过程。当
前，我国这一指标大约在20％左右，
随着经济发展和社会进步 ，民众对
公共物品和服务的需求增加 ，这一
比例应适当上升。
政府支配资源程度=政府财政
收人+GDP
7．政府预算执行情况及结果评
价指标。
(1)财政收人完成率=财政收
入实际数÷财政收入预算数
财政收入增长率=财政收入实
际数÷上年财政收入数
(2)财政收入增长波动率=(当
年财政收入增长率 一上年财政收入
增长率)÷上年财政收入增长率
(3)财政支出完成率 =财政支
出实际数÷财政支出预算数
财政支出增长率=财政支出实
际数÷上年财政支出数。该指标反
映财政支出的完成情况。同样是指
标值越高表示完成的越好。
(二)对政府财务状况进行评价
的几个指标
1．政府盈利能力。盈利能力分
析既要考虑本届政府的适度收益积
累水平，又要考虑各代纳税人的收
益。通常，本届政府不应每年出现
巨额盈余或赤字。对政府盈利能力
的评价，主要考核指标有：
(1)收入费用率 ：(总费用÷总
收入)×100％
运行成本率 =(运行成本÷总
费用)×l00％
(2)政府自用资源率 =财政支
出÷政府 自我管理费用支出(用统
计数据行政管理支出项代表)
(3)应收账款周转次数 =收入
和资助收入÷应收账款
应收账款周转天数 =365天÷
应收账款周转次数
(4)总资产周转率 =一般收入、
捐赠 、特殊项 目和转移总额÷资产
总值×100％
2．政府偿债能力。财政风险和
政府债务是密切联系的。政府的财
政风险主要表现为政府偿债能力，
主要指标有：
(1)债务依存度：当年债务收
入÷当年财政支出
(2)现金比率=(货币资金÷流
动负债)X100％
(3)负债保障率=(金融资产÷
流动负债)×100％
(4)债务偿债率=当年债务偿
还额÷当年财政收入
(5)利息保障倍数=[(税收收
人+非税收入+发行债券等债务收
入)一固定经营成本卜利息费用。
在政府财务状况分析中，我们也可
以引用这个指标反映政府经营收益
为所需支付的债务利息的多少倍。
只要利息保障倍数足够大，政府就
有充足的能力支付利息 ，反之相
反。利息保障倍数的重点是衡量支
付利息的能力 ，没有足够大的息税
前利润 ，利息 的支付就会发生 困
难。利息保障倍数不仅反映了获利
能力的大小 ，而且反映了获利能力
对偿还到期债务的保证程度 ，它是
衡量企业长期偿债能力大小的重要
标志。要维持正常偿债能力 ，利息
保障倍数至少应大于1，且比值越
高，长期偿债能力越强。
3．政府资金使用效率
(1)政府资金支出整体效果评
价指标
财政资金到位率 =(项 目实际
到位的财政资金量÷项目计划投入
的财政资金量)X100％
财政资金使用率=(实际使用
财政资金量÷实际拨付财政资金总
额)X100％
财政资金到位及时率 =(及时
到位的财政资金量÷应拨付到位资
金量
(2)在对政府财政支出项目评
价时，适用于政府资金支出两个以
上分类(含两个)的通用指标有 ：
a．经费支出占政府资金支出的
比重=财政支出数÷同期政府资金
支出数×100％。主要适用于教育、
科学事业费、行政管理费、公检法司
支出。财政支出是指经常性财政支
出。
b．经费增长速度比同期财政收
入增长速度增减百分点=经费增长
速度 一同期财政收入增长速度。主
要适用于教育、科学事业费、行政管
理费、公检法司支出。
C．每万人口平均支出=实际支
出数÷年末总人 口数X 10000。适用
于农林水气部门事业费、教育、卫
生、文体广播费、行政管理费、公检
法司支出。
d．项 目资金计划完成率=实际
项 目资金支出总额÷该项计划额×
1O0％
e．项目年投入产出率 =项目年
总产值÷项 目投资总额×100％
f资金违规率：违规使用资金
(未按计划使用资金)÷资金总额X
100％
由于地方财政资金使用上存在
一 些问题，例如存在挤占、挪用专项
资金的问题，专项资金没有按计划
完成，由于基础项目所具有的投资
回收期长、投资收益低等问题，一些
地方政府官员为了自身业绩考评而
把资金投向一些投资收益更高的产
业。一般而言，该指标数值无法通
过问卷调查的形式得到，只能通过
检查和审计途径获得。
4．可持续发展能力。对政府可
持续发展能力的评价可以分解为资
源可持续能力 、创新能力、制度能力
三个方面。
预算管理与会计2o16年第7期@
资源可持续能力可以分别从水
资源、森林资源、空气资源、矿产资
源和区位资源方面考察资源总量、
资源利用率和资源变化系数。
创新能力分为技术能力和人力
资本两个方面。技术能力指标有：
技术对经济增长的贡献率、万人平
均拥有专利数、科技成果转化率、万
人专利申请数、研发支出占GDP比
重 、技术产业占全部产业比重来衡
量 ；人力资本评价指标有：人 口总
数、平均寿命、就业率、人口增长率、
入学率、人均受教育年限、科技人员
占总人 口比重、员工培训费占GDP
比重、教育支出占GDP比重、科技
人员的流人流出比率来衡量。
制度能力的考核指标有：犯罪
率、法院判决执行力、政府政策实施
率。
5．政府使用的资源评价指标
政府使用资源程度 =财政支
出÷GDP
根据瓦格纳法则：随着人均收
入的提高，公共支m占GDP的比例
也会上升。20世纪发达国家的这
一 比重在 60年代 、80年代和 1995
年平均分别为20％、47％和48％，
发展中国家的这一比重在60年代 、
80年代 和 90年代平 均分别约为
15％、30％和31．7％。实际中，应理
性看待瓦格纳法则 ，适度确定财政
支出占GDP的比例。
(三)从政府资金支 出的属性对
政府财务报告进行分析时的主要考
核指标
1．经济建设类
(1)净现值 =项 目投产后现金
流入量现值 一实际投资额；
现值指数 =项目投产后现金流
入量现值÷实际投资额；
投资利润率 =税后利润÷实际
④预算管理与会计2016年第7期
投资额；
投资利税率=税后利润加其他
应上缴税金之和÷实际投资额。
(2)也可按基本建设投资效益
分类进行考核，设立投资周期、建设
工期等指标。
2．行政管理费类。可设立人均
行政管理费这一各项具体指标，如：
每万人拥有的警察、法官、公务员；
每年公车燃修费；人均会议费、电话
费和医疗费；个人包干标准等。除
此之外还有以下指标可以衡量政府
行政管理费用的支出情况：
(1)“三公”经费支出比重=(出
国经费+接待费+车辆购置及运行
维护 费 )÷政府 运转支 出总额 X
100％ ；
(2)政府聘用人员工资支出占
政府运转经费的比重=政府聘用人
员工资÷政府运转支出总额；
(3)人均运转经费 =政府运转
支出÷财政供给人员总数；
(4)人均“三公”经费 =“三公
经”费支出总额÷财政供给人员总
数。
3．科教文卫类。教育、医疗 、环
境保护和社会保障都是正外部效应
明显的产业 ，其特征是投资回收期
长，社会效益大于经济效益，政府投
入资金的效果很难量化。可分类设
立一些考核指标，如：每万人拥有的
教师、大中专学生数，每万人拥有的
医生、护士和病床数，每万人拥有的
科技人才数 、教师与学生的比例
等。以下列举教育 、医疗 、生态、社
会保障几个方面评价政府资金使用
效率的指标。
(1)对政府教育投入的评价
财政教育投入乘数=(财政教
育项 目实际投资额+项 目撬动其他
资金投入额)÷财政教育项 目实际
投资额；
师资人均科研经费=财政教育
资金用于科研方面的支出÷教师总
人数；
财政教育投入项 目培养的学生
数=项 目培养学生总人数÷财政教
育投人总额度；
教师科学研究获奖比例=科学
研究获奖数÷教师总人数；
科学研究成果运用转化率=已
经投人运行的科学研究成果数÷科
学研究成果总数；
师生比=在册学生总数÷在职
教师总人数；
三年财政教育资金投入平均增
长率=三年财政教育资金投入增长
率之和÷3。
(2)对政府公共医疗投入的评
价
医疗卫生支出增长率=本年度
财政医疗卫生支出增长额度÷上年
财政 医疗 卫生 财政 投 入 总额 ×
100％ ：
医疗卫生支出财政杠杆系数=
医疗卫生财政投入资金带动的社会
资金投入量÷财政医疗卫生投入总
额 ：
辖区内每所医院平均服务人
数=辖区内常驻人 口总额÷医院总
数；
医疗设备采购经费占医疗卫生
支出比重=医疗设备采购经费÷财
政医疗卫生支出数×100％；
婴儿和孕产妇存活率=婴儿和
孕产妇存活人数÷婴儿和孕产妇人
数X100％；
治愈率=(治愈病人人数÷当年
病人总数)×100％；
社会公众对医疗卫生支 的满
意率=满意 人数÷调查 总人 数 ×
100％ ：
政 府 财 务 报 告
医疗卫生项目投入产出率=财
政医疗卫生项目产出的实际效益÷
财政投入资金总额×1o0％；
医疗卫生科研能力根据医疗卫
生事业的实际情况，由专家进行打
分评价。
(3)对政府生态环境投入的评价
财政支出节能环保效益弹性系
数=环境污染治理率÷节能环保支
出增长率，主要测度财政节能环保
支出对整个辖区内环境污染治理、
生态环境改善的贡献程度。
财政支出“三废”治理效益系
数=(“三废”排放减少量+“三废”综
合治理量)÷财政节能环保支出变
动量，主要测度财政节能环保资金
投入所引起的工业“三废”排放量减
少及治理程度。它与财政支出城市
绿化效益指标数值相同，但是财政
支出城市绿化效益指标主要测度城
市基础设施配套费及城市维护建设
支出对城市公园、绿地及其他绿地
面积建设的效果。
(4)对政府社会保障投入的评
价
失业保障金发放率=(社保部
门实际事业保障金发放金额÷当期
应发放失业保障金总额)×100％；
社会再就业培训率=培训机构
实际培训的失业人员数÷登记失业
总数X100％；
社会保险参保普及面=实际参
加社会保险人数÷应参加社会保险
人数×100％；
社保基金征缴率=当期实际入
库社保基金总额÷当期应征社保基
金总额X100％；
社保资金社会发放率=社保资
金实际发放总数÷参保人数×1 00％；
最低保生活资金发放率=(当
期发放的低保资金总额÷当期应发
放低保资金总额)X 100％。
在建立我国评价指标体系时，
我们也可以借鉴美国的财务状况评
价指标。在政府财务报告中反映其
财务状况的指标主要有：总费用(赚
取收入和估计损失／收益)、净费用、
运营净成本 、负债(公众持有债务 、
联邦雇员和退伍军人津贴 、其他)、
净财务状况(资产一负债)、综合预
算赤字。除此之外美国财务报告中
还从可持续发展的角度出发设计了
可持续性指标 ，包括社会保险报表
和社会保险占GDP比重，其中分为
封闭人群(现有参保人)和开放群体
(现有+未来参保人)。我国在构建
财务报告评价指标体系时，也可以
考虑其中的一些指标，更加简单、清
晰地反映我国财务状况，让广大群
众也可知道政府的财务状况。
目前，我国还没有建立真正意
义上的政府财务报告制度 ，我国现
行的政府财务报告体系主要分为总
预算会计报表、行政单位会计报表、
事业单位会计报表。我国政府财务
报告要考虑一些特殊事项 ：在资产
方面，政府拨付的经费中，当年未用
掉的资本性支出的余额应该资本
化，一些自然资源等非金融资产无
法确认和计量的，只能确认取得时
的费用。在负债方面，政府及所属
单位所承担的负债都应该纳入政府
财务报告当中，不能合理计量的可
以在表外披露。
鉴于我国社会主义国家体制区
别于国外的政府体制，不能照搬国
外的经验套路，我们认为，国家应就
政府综合财务报告的评价体系组织
专家深入研究 ，形成适用于我国的
政府综合财务报告评价体系。
(责编：雪霖；责校：牧木)
预算管理与会计2。16年第7期@
