立即1 年 6 月 西安交通大学学报(社会科学版) Jun. 2001
Vol. 21 (句rn ) 第 21 卷第 2 期(总 S6 期) JournaI of )(j'皿 Jiooto昭 Unü..ersi可(Social Scienc田)
经济转型时期政府的管理职能与决策模式
张朋柱，刁右京
(西安交通大学，陕西西安 71α)49)
[摘 要] 针对我国经济转型时期的特点.阐述7 中国现阶段政府宜观经济管理强化宜观调拉职能的原鸥.戴政府宜
观调控决革模式的三种是型进行了深入的探计分析.并以经济结构宜观调控的重要手段一-产业政革幸说明依据"市场
机制告量.，和"政府干预告量"喃定的调控手段典型。
[关键词] 政府管理:政草制定;决革模式
[中固分提号1 ;ω'3 1. 2 文赋标识码1 A 文童剿号1 1值班- 245X( 2001 )ωE 侃)22-臼
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由e govenunent . ηlety萨克 of the control d凹ic回 det田mined in tenns of the .. marl.:et n晒chanism content" and ... gov-
emmental intervention ∞ntent" are înterpreted by 也 ind国try pnlicy -皿 important rneans for the macro conlml of
由e econ回nic st:ructure
K町 words Govenunent management; pnli叮 formul皿ion; decision - making n叫e
一、引言
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经
济体制。要实现这一 目标，必须通过改革，使市场在资
源配置中发挥基础性作用。 但是，我国的社会主义市
场经济并不是自由经济，市场的基础性作用也不是让
市场支配一切。 相反，社会主义市场经济是一种有政
府宏观调控的经济运行模式 ， 正如江泽民同志在阁述
社会主义市场经济体制的内涵时指出的..要使市场在
社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用
那么在当前乃至今后较长一段时间内，我国政府
宏观经济管理决策任务的重点就是改革 、调整、制定调
[收割日期] 四I - 01- 12
[基金项目] 国家自然科学基金重大项目 (799跚盼)
控政策与法律制度及对政策法律的执行进行监察，其
决策方法也具有多样化的特征。 对此，本文主要从政
府宏观管理职能 、产业政策决策及行政决策的原则与
模式进行探讨和分析。 以便为将来建立基于网络环境
的宏观经济决策研讨体系提供宏观经济决策的实际背
景参考。
二、经济转型时期我国政府需要加
强宏观调控职能
自从 1949 年新中国成立到 1978 实施改革开放，
我国实行的是社会主义计划经济体制，各级政府的管
理职能是制定生产和分配计划，组织工农业生产，实施
统购统销和统一分配。 这是我国经济转型前的政府职能。
[作者简介] 张朋桂(t9tí2 - )，男.江苏准安人，西安交通大学管理学院战略与决策研究所所长，被授咽博士生导师。
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西安交通大学学报(社会科学版}
自从 1978 年改革开放以来，我国开始了经济体制
的转型，其最终目标是实现政府制定经济运行的法律
规范并提供监督保证手段，市场按政府制定的规则配
置资源。
八届全国人大一次会议通过的宪法修正案中明确
规定"国家实行社会主义市场经济" "国家加强经济立
法，完善宏观调控"。
在由计划经济体制向市场经济体制的转型时期，
政府要有步骤地退出直接管理企业的职能，合理有序
地强化政府对经济的宏观调控，除了市场本身具有的
固有缺陷外，还有以下理由:
1.现代意义上的市场经济，是一种既要市场调节
又有政府宏观调控的经济模式。当今世界上，没有百
分之百的自由市场经济，所有西方国家都用相当的政
府干预手段来调控经济[叶，其做法主要有:制定经济计
划，确定经济中长期目标;运用税收、金融等手段对经
济进行间接干预，确保整个经济基本上符合经济计划 ，
制定有关法律规范经济活动，在不同时期制定不同的
产业政策，合理调整产业结构;发挥民|可各个行业中介
组织的职能和作用，架起企业与政府、徽观经济与宏观
经济之间的联系桥梁。 值得注意的是，宏观调控不仅
在西方市场经济国家的国内发挥重要作用，而且有些
还发挥跨国的调节作用 . ~n石油输出国组织的欧佩克，
就对国际石油的供求关系、生产规模、价格等发挥了很
大的协调和平衡作用。
2 实行政府主导型的市场经济，是后发展国家实
施赶超战略的成功经验。 日本和韩国以及其他新兴工
业化国家和地区.在 20 世纪 ω-70 年代，均发挥了
政府的主导作用，依靠国家的力量来弥补市场的不足，
把资源集中配置到经济效益最好的地方。 但是，我们
也应该注意到当整体经济发展已经接近或达到工业化
水平时，就应该放弃政府的主导作用 ， 而由市场竞争
和创新起决定作用。
我国现阶段还是一个发展中的社会主义国家，要
发挥后发展国家的优势，加快经济发展，就必须借鉴国
际上后发展国家实行政府主导型的市场经济 、实现赶
坦发达国家的成功经验，强化政府对经济的宏观调控，
争取在较短时间内完成全国的工业化。
3.我国的市场正处于发育阶段，需要政府强化培
育市场的宏观调控功能c 经过改革开肢，我国虽然已
经具备了建立社会主义市场经济体制的基本条件，但
从现时市场的状况看，我国的市场正处于发育阶段，而
且在一段时期内还将是一个不成熟的市场。 首先，我
国的市场是一个市场主体不成熟的市场，主要表现在
三个方面:一是占国民经济主导地位的大多数国有企
业缺乏自主经营、自负盈亏的能力;二是国有企业内部
管理水平与市场经济不相适应，生产效率低，效益差，
竞争力弱;三是作为消费主体的广大械乡居民，市场经
济意识比较薄弱 。 其次，我国的市场是一个市场体系
不完善的市场，主要表现为市场体系不健全和发育不
良。再次，我国的市场是一个市场机制不健全的市场，
如利益驱动机制 、竞争机制、价格机制 、风险约束机制、
破产机制等都不健全。 最后，我国的市场是一个保障
体系不健全 、不完善的市场，我国目前的保库体系仍然
停留在"单位制保障范围小、保障程度差 ，保障措施
的社会化程度也低，依据这样的市场调节经济运行，很
难达到资源配置优化的目的。所以，在不成熟的市场
经济条件下，强化政府对经济的宏观调控显得更为重要。
4. 巨额国有资产需要政府委托和监督市场经营人
员进行经营管理。 新中国建立以来 ，我国已经权累了
数额巨大的固有资产，据财政部提供的资料，截止到
1993 年，我国国有资产总额已达 34950 亿元。 这些数
额巨大的国有资产，关系着我国的经济命脉，在国民经
济中起着基础、骨干和主导的作用 。 因此，建立符合社
会主义市场经济体制和我国国惰的国有资产经营管理
和监督体制，是我国政府宏观调控的重要职能。
三、政府宏观管理的决策原则与决
策模式
(-)政府宏观管理的决策原则
政府宏观调控决策的原则，是行政决策过程固有
的客观规律的反映和概括，是决策工作中必须遵循的
准则。
首先要看到各类国家有不同的根本指导原则。 由
于各类国家的性质 、任务不同，政治体制不阂，政府管
理职能也离所不同，决定了行政管理性质的差异，体现
在行政决策环节上不同类型的国家其行政决策的政治
目的、要求也有很大区别。 社会主义行政管理体现工
人阶级和人民群众的意志，为人民服务。 这个社会主
义行政管理的根本指导原则，也是社会主义行政决策
的根本指导原则。
我国行政决策遵循坚持党的领导，为人民服务这
一根本指导原则。 任何层次的行政组织和行政人员，
都是代表人民意志从事公共事务管理，为人民服务并
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张朋柱等:经济转型时期政府的管理职能与决策模式
造福于人民的C
现代政府宏观管理决策除了各国有不同的根本指
导原则体现其各自的政治方向外，还有一些各国行政
决策的共同的基本原则c 现代国家行政决策活动除了
阶级性一面，还有社会性的一面，它反映现代社会的生
产和生活社会化高度发展规律的要求川。这些基本原
则适用于世界所有现代国家，它贯穿在行政决策各个
环节，各个方面。具体地说，有下列共同的规律和基本
原则:
1 、信息原则。信息是决策的基础，无论在决策的
制定和实施过程中，都离不开信息c 在通常情况下，决
策的科学性、正确性，是相信息成正比的，信息越及时、
准确、全面，决策思维就越具有广度和深度，越是决心
大、点子多c 决策过程实际上是一个信息的收集、加工
和变换的过程。
2 预测原则。预测是决策的必要前提。因为任何
行政决策都是对未来行动所作的一种设想，是在事情
发生之前的一种预先分析和选择。凡事预则立，不预
则废俨现代科技租经济的高速发展，社会生活各方面
急剧变化租激烈竞争，更要求运用科学预测，高瞻远
瞩，了解行政决策对象的发展趋势、时空条件、影响后
果等等，从定性定量、定时、概率各要素作综合预测，才
可能减少租避免决策失误。预测是利用知识、经验和
手段，对事物的未来或未知状况作出推测或判断，并不
是随意的臆测，应建立在唯物的辩证的基础上，决策才
可能有科学依据。
3. 客观原则。行政t!è策必须按事物发展的客观规
律和人们思维活动的规律来进行。行政机关和行政人
员要坚持实事求是的思想路线，调查研究，摸清决策对
象的特性和发展规律，把握行政管理各个领域的特点
和规律以及行政环境因素。首要的是必须使决策符合
社会发展的客观规律，如果主观随意行事，必将导致决
策的失败c
4. 系统原则。行政决策对象本身具有系统性特
点，所以咽制定与实施行政决策，要求达到整体化、综合
化，应注意决策对象所处的整个系统及其相关系统和
构成各系统的相关环节，要以整体与局部、内部条件与
外部环境、当前利益与长远利益、主要目标和次要目标
及其相互关系、相互作用进行综合分析c
5. 可行原则。决策是为了实施，要实施就得保证
决策可行，具备客观现实条件。不能单凭美好愿望，作
现实条件无法实现的决策，片面追求高指标、高速度r
实施决策的条件有人力、物力、财力、科技能力等主观、
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客观许多因素c 应从政治和经济效益、现实与未来、有
利与不利、成功的机会或失败的风险等多方面加以权
衡比较，作可靠性论证3 各方面都可行，或现有条件不
具备，经过努力能够创造出条件，才具有可行性。不然
决策只是水中月、镜中花。
6 择优原则。决策要追求优化或满意，是优是劣，
必须经过比较。为此，决策要目标优化，更要有几个备
择方案，从中比较选优，从若干个方案中筛选出或综合
出满意的方案D
7. 外脑原则。决策要求助于各方面专家。面对现
代社会生产的宏大规模和迅速变化，没有一个决策者
能够掌握如此广泛的知识租信息，具有如此全面、丰富
的经验咽能凭个人智慧才能来处理行政管理中所遇到
的复杂多变的各种决策问题。为此，决策领导者要听
取专家租有实际经验的人的意见，走群众路线，集思广
益，发挥智囊的作用C
B、动态原则。任何系统都是发展变化的，一项决
策的制定、执行、修改是一个很长的动态过程。为此，
决策时要富于远见、留有余地，准备应变性措施，以适
应变化了的形势，保持决策的可调性。一旦发现决策
间发展了的形势不相适应，就及时调整c
(二)政府宏观管理决策的特征与模式
政府宏观管理决策的发展有两个基本特征，一是
科学化，二是民主化科学"是指时客观事物规律性
的认识a 行政决策科学化，就是决策这一主观活动完
全要符合客观事物实际，坚持符合实际的思想路线，运
用科学的理论、方法、手段、体制进行决策。
当前，在我国迫切要求实现行政决策科学化，提高
科学化水平。从国际看，社会经济和科技高速发展，社
会组织程度、开放程度提高很快，竞争剧烈复杂，有挑
战有机遇，决策的难度越大，决策失误后果越严重，对
决策科学化提出更高的要求。从国的看，我国现代化
建设、改革开放和建立社会主义市场经济体制的新型
民主化包括决策方式方法民主和决策目标民主，要昕
取各行各业专家的意见，决策目标体现民意咽实现人民
的根本利益，决策民主化是实现科学决策的保证。
政府宏观管理决策制定的模式是对实际决策制定
活动的基本形式、特点的是一种理论概括，也即指决策
者在分析问题、拟定对策、选择方案过程的基本思路和
分析框架。宏观管理决策制定的模式一般分为下列三种:
1 、科学型决策模式。也叫逻篝型决策模式或理性
决策模式。宫是按决策方法学所提的要求，即由科学
的决策程序、决策体制、决策方法手段结合形成的。它
西安交通大学学报(社会科学版)
将决策的全过程划分为几个步骤，根据各个步骤中决
策对象可能出现的情况，确定具体走法c 根据完善的
信息系统所提供的信息，借助智囊团力量，运用现代科
学的知识、方法、技术手段，充分研究决策对象的内在
规律 、特点以及它与外界的联系、相互作用、发展趋势，
以便确定符合实际的决策目标寻求可行方案和评估方
案的标准，从中选定满意的方案.经试点验证.修正、完
善决策。
科学型决策模式的基本特点是:充分发挥决策系
统每个成员的主观能动性，运用科学的方法技术，全面
认识决策对象反其与环填的关系.事先哥哥通盘规划和
严密论证，并对全过程均有控制。所以这种决策模式
能对问题进行客观的、冷静的、科学的分析研究，体现
出高度的决策自觉性.可降低决策的失误率，它是适应
现代社会发展的需要的。但是，也应看到这种决策模
式是随着科学技术发展的需要和提供的可能条件而出
现的 、而发展的3 采用这种模式需要有信息、体制 、人
员素质、技术设备等多方面严格的条件。
2. 经验型决策模式.也叫直观型决策模式3 它是
决策者凭直觉判断和经验制定政策.无论在对决策对
象的认识上或是在拟定和选择决策目标、方案过程中.
主要依据是决策者的智慧、知识、经验、胆略、逻稠思维
能力等工 3 经验型决策模式其特点是决策过程比较简
单、迅速;信息不够充分.不易作出精确的定量分析，主
观随意性强，同样一个问题，由不同的决策者解决会产
生不同的结果已但是，对人们认识还较模糊的一些非
例行的复杂的决策问趣的解决，决策者的直觉、经验、
预感、倩感仍具有不可替代的作用 3
3.渐进塑决策模式.即探试模式。它不同于上述
从认识依据上分类，而是从运行过程分类c 它是以现
存决策为基本方案经较长时间进行某些修改、补充，作
小调整，形成新的方案的决策过程。它有如下特点决
策目标是逐渐明确的，在尚未确定清晰目标之前.先制
定和实施一个大致的方案.在摸索前进中明确目标:决
策方案的分析活动比较简化.评价的方案数量少和范
围小;决策制定过程中注意协调和平衡各方利益以达
成大多数人能共同接受的方案。
渐进型决策模式确实可以避免决策上大起大落引
起的动荡。尤其是如果现行决策已经投下了巨大资本
和精力的情况下电决策巨变定会带来组织结构、心理倾
向、行为习惯的振荡和财政困难ι
四、典型的政府宏观管理决策-政府
经济产业政策决策的类型与特点
经济结构调整是目前我国政府宏观调控的重要方
面，其中主要手段是使用经济产业政策。产业政策是
一个弹性很大的慨念，可以指以市场引导为主的政策，
也可以指以政府直接干预为主的政策。可以将产业政
策分为直接干预型产业政策和市场引导型产业政策两
大类，这种分类考虑到了我国以往产业政策的特点便
于对过去的政策制定和执行情况进行分析3 今后我国
推行产业政策的大环境是市场经济.产业政策中的
"市场机制含量"和"政府干预含量"相互配合，直接干
预型产业政策和市场引导型产业政策只是两种极端形
式.更多使用的将是一些中间形式。因此.需要对产业
政策的分类做一些修正，'其中所含的政府直接干预
权力，由弱至强划分为三种类型 .. •
·类型 A一-元选择引导政策 3
.类型 B一-有选择引导政策;
.类型 C一-直接干预政策c
类型 A:无选择引导政策。无选择引导政策是指
政府只针对特定的行业或行为制定鼓励或限制措施.
不选得具体实施企业的产业政策。
A 类型政策有以下几个特点·
第政策制定出来以后.受政策优惠或限制的对
象随之确定，不需要政府的审批或审核过程.也无需企
业进行峙说活动。无论哪种类型的企业，只要处在政
策涉及的范围之中.都是产业政策的对象。 例如.为鼓
励出口企业制定的货币贬值政策和出口退税政策.是
以整个行业为对象的优惠政策.因而是典型的无选择
引导政策。
第二，政策的执行过程成为政府的执行过程，成为
政府有关机构正常工作的-部分。政策的执行不会导
致政府对企业干预的明显增加。例如出口退税政策、
以行业为对象的税收减免政策等等.都是政府有关机
构的正常工作.不会增加政府对企业的干预行为G
第三、在政策执行过程中，不需要与较多的部门进
行协商和合作，例如人民币贬值，对出口产业的鼓励很
明显，而且不需要从多部门之闯的协调工作c
类型日:有选择引导政策c 有选择引导政策是指
政府针对特定行业或行为制定鼓励或限制措施.同时
又由政府选择具体实施企业的产业政策。
B 类型产业政策有以下几个特点:
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张朋柱等 t经济转型时期政府的管理职能与决策模式
第一，政策制定出来以后，受政策优惠或限制的范
围已经划定，但是，并不是这个范围内的所有企业都自
动成为政策的对象，是否作为产业政策的对象，要由政
府有关部门进行选择c 例如，在鼓励发展的行业由政
府选择"定点"企业、在限制发展的行业中由政府决定
"退出"企业、在出口企业中由政府选择能够享受"出口
自主权"的企业等，都是典型的有选择引导政策。
第二，执行这类政策，会增加政府对企业的直接干
预行为和企业的游说活动。对企业有利的政策，企业
需要向政府提出申请并努力争取得到批准，对企业不
利的政策，政府需要通过大量的工作去选择、说服和迫
使企业执行政策。
第三，执行这类产业政策，需要有关部门和地区之
间进行较多的协商活动，并在各方意见一致时才能有
效执行c 例如，在→些"长线"行业中有选择地关闭一
些企业的政策，就需要政府有关机构进行大量的调查、
协商、说服、讨价还价等工作.需要中央部门与地方政
府以及其他部门的合作，增加了政府的工作量。
类型 C:直接干预政策。直接干预政策指政府以
促进产业转变为目的、对具体企业或具体项目进行直
接干预的产业政策。
C类型产业政策有以下几个特点:
第一，哪类企业或项目属于产业政策的对象并不
明确，政策的执行是政府与企业之间经过"→对一"谈
判形成的。例如由政府直接选择的建设项目、由政府
决定的"缓建、停建"项目等，都属于这类产业政策。
第二，这类政策的执行过程中，企业需要向政府有
关部门做大量的游说工作，政府也要进行大量的考察、
研究、决策工作，政府直接干预的权力很大。
表 1 三种类型产业政策的特点对比
直接干预含量较多的产业政策是必需的。不过，在多
数产业结构问题中，三种类型的产业政策都有可能使
用。在这种情况下，选择的顺序应该是首先选择 A，其
次选择 B，尽可能避免使用 C。这样排序的理由，是不
同类型产业政策引起..政府失效"问题的可能性不同。
"政府失效"是指这样一种状况:政府不干预时存在许
多问题，但政府干预产业的结果更劣c 之所以会产生
这种结果，是由于政府干预会干扰市场机制的形成和
发挥作用.在这种状况下，不干预是"两害"相较取其轻
的选择。在这三类产业政策中，从类型 A、类型 B 到类
型 C，"政府直接干预"的含量由弱到强J市场机制"所
发挥的作用由强到弱。 A类型政策中政府直接干预成
分最少，引起"政府失效"问题的可能性最小，C 类型
政策中政府直接干预成分最多，引起"政府失效"问题
的可能性最大。由于"政府失效"问题是推行产业政策
最主要的成本，因此，能够避免"政府失效"问题的产业
政策应该是首先选择的产业政策 D
五、结束语
我国是一个急起直追的发展中国家，宏观经济决
策既有改革转型的决策任务，也有后发展国家谋求跨
越发展的决策任务。因此，我国经济转型时期，政府
的管理职能需要有选择地强化对经济的宏观调控。政
府宏观经济决策制定的模式主要有三种 z科学型决策
模式嘈经验型决策模式及渐进型决策模式c 实际决策
过程中.政府决策人员究竟采用哪种决策模式，取决
于具体的决策任务和决策条件。在社会主义市场经挤
体制建设过程中，我国政府十分注重运用产业政策手
段培育市场发展及调控经挤运行轨迹，主要的政策类
型则有:无选择引导政策，有选择引导政策及直接干预
政策。
郭小聪.政府管理职能与宏观管理[M].广州.中山大学出
版社嘈 1舰
张鹏司自智能决策支持系统理论技术及应用 [M].西安:陕
西人民出版社， 1唰
侯荣华，赵丽芬 I宏观经济政策调控力度及协调分析[M].
北京:中国计划出版社嘈 1999
沈承刚 I 政策学 [M] 北京:首都经挤贸易大学出版社，
1现抱 I
献文考参
「
JI [
[2]
类型 C
大多多多低低
类型 B
大多多多高高较较较较较较
工作内容
政府干预极力
增汩的工作量
协调工作量
企业游说
对市场发育程度的要求
对企业自我发展能力的要求
l责任编.:司国安 l
[3]
[4]
这三种类型产业政策的适用范围有一些差别。例
如对→些投资额巨大、建设周期长、区域跨度大的基础
设施项目来说，只能选择 C 类政策c 再如当市场发育
程度较低和企业自我发展能力较弱时，使用一些政府
26
