《现代国际关系)20o2年第4期
美国“反恐金融战"对国际金融制度的影响
宿景祥 (中国现代国际关系研究所世界经济室副主任、副研究员)
[内容提要]金融领域的反恐怖主义是美国国际反恐怖战略的重要一环。由于美国“反恐金
融战”在国内外两条战线上同时展开，对各国金融行政当局和金融机构都带来了巨大的压力。各
主要国家在反恐怖主义和反洗钱方面有共同利益，故多顺势而为，积极强化金融监管系统。国际
金融领域正发生着近年来最重要的制度变革。
[关键词]美国 反恐怖主义 国际金融制度
“9·11”事件后，美国发动和领导了一场国际范
围的“反恐金融战”，所推出的一系列举措寓意深远，
不仅仅限于阻遏国际恐怖主义活动，对国际金融制
度也将产生重要影响。由此产生的各种变化更值得
人们进行深人思考和研究。
按美国政府的阐释，“反恐金融战”(the Financial
War A画nst Terrorism)是一场在金融领域的反恐战争。
因为“一个成功的恐怖主义组织网络，必然有相对充
裕的资金作保障”。随着由政府支持的国际恐怖主义
活动的相对减少，恐怖主义资金越来越多地来自于民
间，并借助于国际金融体系进行运作。“反恐金融战”
的直接目的是通过“断绝国际恐怖分子的财源”遏制
其行动能力，这是“阻遏国际恐怖主义活动的关键一
环”。①
“9·11”事件后，美国政府在“反恐金融战”方面
采取了两项重大行动：公布恐怖主义分子“黑名单”
和通过“20o1年反恐法”。根据 2001年 9月 24日经
布什总统签署生效的“第 13224号行政命令”，②负
责执行对外经济和贸易制裁行动的美国财政部“外
国资产控制办公室”(111e Ott3ce of Foreign Assets Con—
trol—OFAC)自2001年 9月 24日至 2(D2年 3月 27
日，已经连续 11次公布涉嫌恐怖活动的组织和个人
的黑名单以及相关的“资产冻结令”。名单所列对象
的数量由最初的27个增加到 600多个，不仅包括
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本·拉丹及“基地”组织的骨干分子，而且囊括了世界
各地其他许多激进组织及其领导人，如巴勒斯坦解
放民族阵线、爱尔兰共和军、哥伦比亚民族解放军、
乌兹别克伊斯兰运动等等。在美国《联邦纪事》上最
新公布的名单中，最近又出现了缅甸、古巴、朝鲜、伊
朗、伊拉克、利比亚、苏丹和南斯拉夫等国政府的一
些机构，表明美国已悄悄将这些受其制裁的国家视
同为“国际恐怖分子”。根据美国法律，对违反“总统
行政命令”的机构最多可处以50万美元的罚金，对
个人最高可处以25万美元的罚金或 10年监禁。美
国政府要求其他主要国家与美国一同实施这项资产
“冻结令”。
“2001年反恐法”在美国众议院和参议院通过
后，于去年 10月 26日经布什总统签署生效。③这是
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美国国会近年来通过的最重要的综合性法案，其宗
旨是“赋予总统和政府一切有效手段”，打击恐怖主
义。“2001年反恐法”共包括 l0款、195条。其中，第
三款“2001年反国际洗钱和反恐怖主义资金法案”
(共 77条)原本是一项独立的法案，经美国国会和政
府领导人磋商后作为一款并人“2001年反恐法”，并
规定该款的有效期为四年，四年后国会将对其重新
审定。除第三款外，第二款“加强监视手段”和第九
款“改进情报”也有多项条目涉及反洗钱活动。这三
款构成“2001年反恐法”的核心内容，中心思想是扩
大和加强财政部、司法部、联邦调查局和中央情报局
(C )等政府机关对国内外金融活动的监督、检查和
控制的权力。该法案规定：银行和其他各种从事金
融交易的机构，必须向司法机关提供更准确、更完整
的交易记录；美国银行必须保留详细的交易记录，司
法和情报机关有权查询；自2O02年 1月 1日起，某
些从事汇款和签收旅行支票等“货币服务业”的非银
行部门，也必须遵守《银行保密法》，向政府报告“可
疑的交易活动”；将财政部“外国恐怖主义资产追踪
中心”升格为局级单位；在2002年1月24日之前，
国务院与司法部、财政部和 CIA共同落实一份外国
涉嫌洗钱者的“黑名单”，被列入“黑名单”的外国人
将不准进入美国。根据该法案的要求，美还将陆续
出台多项相关措施。
“反恐金融战”的首要任务是建立和完善针对国
际洗钱活动的监视和监察系统。据美国专家估计，
全世界的洗钱活动涉及金额每年大约为 1万亿美
元，其中，约有3OOO一5O00亿美元与贩毒有关。而
根据国际货币基金组织的一项报告，全世界每年洗
钱金额至少有8OOO亿美元，甚至可能达到2万亿美
元，相当于世界GDP的2—5％。经济全球化和科技
的迅速发展，使资金雄厚、技术设备先进的犯罪组织
可以很容易地迅速转移大笔资金。为防范非法的国
际金融交易，切断恐怖主义的资金来源，美国“反恐
金融战”的策略将主要围绕内外两条战线上展开，首
先必须完善国内的监察系统。
据美国政府调查，“9·ll”袭击案所动用的资金
大约50万美元，与之有联系的金融交易多达 26笔，
包括汇款、携带现金和信用卡支付等等。其中，约
10万美元是恐怖组织从海湾地区的国际金融中心
— — 阿联酋转移到美国账户上，其余4o万美元是恐
怖分子通过旅行支票带人的现金。美国和英国的情
报部门还发现，本·拉丹的“基地”和巴勒斯坦的“哈
马斯运 动”等组织，还经常利用名为 “哈瓦拉”
(Hawala)的“地下银行”系统来转移资金。“哈瓦拉”
是在阿拉伯世界普遍存在的一种非正式的金融系
统，已有几百年的历史，海外的阿拉伯人通常习惯通
过这种地下交易网络向国内汇款。其交易过程是，
境外汇款人将现金交给当地某银行家，该银行家通
过信件或传真将汇款的详情通知国内的联系人，再
由该联系人负责将所汇款项送至目的地。这种交易
方式几乎不留任何可查记录。美国一些议员和官员
在讨论“2001年反恐法”时，曾反复强调美国司法系
统“已经远远落在了金融犯罪的后面”，现有的监察
系统根本不可能从类似交易活动中探查出疑点，因
此必须扩大监控领域。
美国“反恐金融战”的第二条战线是向海外金融
中心和大银行施加压力，试图借反恐之机，整顿国际
金融秩序，阻遏美国资本非法外流。据美国参议院
2001年年初发表的一份报告，目前世界上共有约 70
个“避税天堂”(Tax Haven)。这些“避税天堂”通常也
被称为海外金融中心，共聚集着约 4OO0家离岸银
行，其中44％集中在加勒比和拉美地区，28％在欧
洲，18％在亚洲，10％在中东和非洲，它们控制着大
约5万亿美元的资产。譬如，著名的海外金融中心
开曼群岛，人口仅3．5万，却拥有570家银行和八千
多亿美元的存款，相当于美国整个银行系统存款总
额的 1／5。据国外学者研究，这些海外金融中心大
多扮演的是“划帐中心”(booking centers)的角色，主
要服务于纽约、伦敦和东京这些更大的金融中心。
如在维尔京群岛注册的公司有约 30万家，其中只有
9O00家在当地从事零星业务。美国政府注意到，在
过去的十几年里，随着经济的日益全球化，海外金融
中心的发展有愈演愈烈之势。越来越多的国家和地
区，尤其是那些“微型国家”，将“国家主权商业化”，
为跨国企业提供避税场所。如南太平洋的岛国瑙鲁
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近年来也成了新的国际金融中心，现已拥有 4O0多
家银行。在南斯拉夫的黑山共和国，只需花费不到
l万美元就可以成立一家银行。有学者估计，每年
滞留或者通过这些著名“避税天堂”的资金，相当于
全世界货币总存量的大约一半，使得这些海外金融
中心也成为最重要的国际洗钱中心。①
美国许多大公司和大银行与这些金融中心联系
密切。目前，西方各国大银行拥有的一些“空壳银行”
(shell bank)，实质上只是一些外国的大客户。他们在
大银行存上一笔钱后，便从事银行业务。大银行将这
些账户称为“联系账户”(correspondent accounts)。据
美国参议院去年公布的一份报告，1999年拥有“联系
账户”最多的五家美国银行，在这些账户上所存资产
达 170亿美元。调查表明，许多洗钱活动都是通过
“联系账户”进行的。据美国佛罗里达国际学院两位
著名反洗钱专家西蒙·~l"(Simon Pak)和约翰·兹达诺
维茨(John Zdanowicz)估计，通过美国银行洗钱的金额
每年都在 5OOO亿美元左右，洗钱活动甚至影响到利
率和汇率变动。美国每年因非法国际贸易和金融交
易活动而损失的税款超过 400亿美元。②另据美国国
内税收署估计，仅流失在海外的存款，就使美国每年
损失税款700亿美元。多年来，美国会一直有人反对
向这些金融中心和“避税天堂”宣战，惟恐伤及美国大
银行的利益。“2001年反恐法”通过后，美国公布的第
一 批反洗钱措施开始禁止外国“空壳银行”在美国银
行开设“联系账户”。
“2001年反恐法”通过后，国际金融界极为关
注。各国金融界人士的共识是，美国提出新的反洗
钱措施，对美国银行和外国银行都有很大影响。
首先，严格了国际金融检查制度的标准。美国
“金融反恐战”使世界各国金融当局和金融机构都感
到了巨大的压力。尤其是对于金融检查机构来说，
美国的新法律意味着它们要承担更大的责任，不仅
要弄清资金来源，而且要监督资金去向。此外，新法
律还规定各银行有义务向其他银行提供被解雇的职
员情况，以防止恐怖分子通过银行雇员渗透进银行
系统。美国财政部公布“恐怖分子”的名单和银行账
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户后，已有120多个国家和地区应美国要求，表示将
冻结这些账户的资产。欧盟积极响应美国的行动，
l5个成员国议会于2002年 2月 8日在巴黎召开会
议，发表了《反洗钱巴黎宣言》，要求成员国加强反洗
钱的工作，严格“反洗钱法”，扩大其适用范围。沙特
阿拉伯、阿联酋和阿曼等国也已表示要修改“反洗钱
法”。美国则一再威胁要对那些被认为不合作的国
家和机构进行制裁。美国参院“银行业和情报小组
委员会”主席卡尔·莱文(Carl Levin)曾扬言，鉴于美
国在国际金融体系中的特殊地位，如果没有美国金
融机构的合作，任何一个国家都不可能进行正常的
国际金融交易。③今年 2月下旬在美国迈阿密召开
的一次反洗钱国际会议上，许多国际反洗钱专家指
出，瑞士金融机构是各国腐败官员藏匿非法资金的
“乐园”，中东和东亚的金融机构漏洞百出，无法有效
控制洗钱活动。美国政府甚至已经向国际货币基金
组织和世界银行等国际金融机构提出要求，在发放
贷款时需考虑国际反恐因素，加强审计，确保这些资
金不被用于从事或支持恐怖活动。由此可以推断，
随着美国金融检查制度的重大变革，世界各国都将
会不同程度地加强本国的有关法律，未来的国际金
融检查标准将更趋严格。
其次，强化了国际“金融特别行动小组”的权力，
并透过该小组加强对各国金融制度审查的力度。美
国早在1986年就通过了《洗钱控制法》，是世界上第
一 个明确制定“反洗钱法”的国家。1989年，根据美
国的建议，经济合作与发展组织成立了专门针对洗
钱活动的“金融特别行动小组”(FATF)。同时，越来
越多的国家也陆续制定了“反洗钱法”。但在过去几
年里，美国国内在加强金融检查的问题上观点分歧
较大，在国际反洗钱问题上态度较暧昧。根据 2001
年2月 FATF的一项报告，美国对 FATF所提出的28
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项建议，有 1／3以上没有执行。美国反洗钱措施的
严格程度在 29个发达国家中被列倒数第三，仅略好
于墨西哥和加拿大。①
“9·11事件”后，美针对国际环境的战略性变
化，突出强调国际合作，主要表现在通过全力支持
FATF的工作，加强对各国金融 制度进行 审查。
FATF已拥有 31个成员和 18个地区性组织，包括
“亚太反洗钱小组”。2001年9月，FATF根据其制定
的“反洗钱40条建议”，列出了一份含有 19个“不合
作国家及地区”(NON—cooperative coutltri(~and territo．
ties，NCCI')的“黑名单”，其中包括埃及、印尼、菲律
宾、俄罗斯和乌克兰等国。去年 10月底，FATF在华
盛顿召开特别会议，决定将其职能从反洗钱延伸至
“反恐怖主义资金”。根据美国的建议，FATF要求各
国不仅要监管传统的金融机构，对于非正式的现金
交易和非赢利性团体也要监管。FATF随即还公布
了新的国际反恐怖主义资金的标准，要求所有国家
遵照执行。2OO2年 1月底，FATF在香港召开了一次
全体会议，决定在今年上半年将陆续出台一系列具
体方案。由于美国的支持和投入，FATF的地位得到
了显著的加强。2001年 12月，FATF宣布制裁菲律
宾和瑙鲁，迫使这两个国家迅速修改了“反洗钱法”。
2OO2年2月 1日，匈牙利也被列入“不合作国家和地
区”的“黑名单”中。
第三，使各国金融机构均面临巨大的压力和风
险。“9·11事件”后，美国财政部除公布了一大批“恐
怖分子账户”并实施冻结外，还惩处了一些涉嫌资助
恐怖活动的机构。如2001年 11月 7日公布的名单
中，涉及了总部设在约旦和巴勒斯坦的两家金融机
构，理由是它们同“哈马斯”关系密切，涉嫌为其筹
资。此外，“印度国家银行”也被美联储、联邦储蓄保
险公司和纽约州政府联合罚款750万美元，并被禁
止“在美国开办任何新账户”，理由是该银行的有关
部门文件不完整，违反了美国《银行保密法》的规定。
根据美国新的法律，数以千计的外国金融机构
将被要求填写若干“证明材料”，并交回美国财政部，
使得这些机构在反洗钱和反恐怖主义资金方面承担
了很大的责任，时刻面临遭受制裁甚至被“从金融地
图上抹掉”的风险。但实际上正如《美国银行家报》
所指出的，一般的金融机构很难发现恐怖主义资金，
一 个原因是与毒品和武器走私等非法交易相比，恐
怖主义资金的数额相对较少。据 FATF官员马
克·佩思估计，全世界每年的毒品交易涉及的金额约
为5000亿美元，而恐怖组织所拥有的资金至多几亿
美元。另一个原因是恐怖主义资金通常都来自合法
渠道。②这也正是恐怖主义组织与传统的犯罪组织
之间的一个根本性区别。
四
美国“2001年反恐法”的通过，是近年来国际金
融制度领域的一次最重要变革，应引起中国的高度
重视，并采取积极的应对措施。
第一，顺势而为，通过完善“反洗钱法”，加强政
府对金融系统的监管和控制。全球化时代，包括洗
钱在内的国际金融犯罪活动是各国所面临的共同问
题。国外许多经济专家认为，中国在加入WTO后所
面临的首要风险是资本外流，其中最主要的流出渠
道是非法洗钱。据俄罗斯政府估计，过去几年俄洗
钱活动急剧增加，2000年规模超过 1000亿美元，俄
政府因资本外流而遭受的损失超过 250亿美元。俄
总统普京已于去年 5月签署了一项“反洗钱法”，该
法今年 2月初开始生效。根据这项法律，俄罗斯政
府将设立金融监控委员会，作为一个金融侦查部门
专门负责反洗钱工作。乌克兰政府也于 2OO2年 1
月 3日通过一项类似的决定。在这种形势下，中国
也有必要尽快通过法律形式，强化政府部门对金融
系统的控制。
第二，组建跨部门反洗钱专门机构，加大金融监
控力度。近年来，各主要国家都设立专门的反洗钱机
构。美国财政部早在 1990年就成立了“金融犯罪监
察网”。“2001年反恐法”通过后，美国的反洗钱系统
得到了进一步加强：“金融犯罪监察网”职能明显扩
大；司法和情报机关获得了直接查询金融机构记录的
权力；“美国证券和交易委员会”(SEC)通过查出类似
“安然”这样的金融犯罪大案，已变成一个“令人害怕
① FATF(FinancialActionTask Force onMoneytaua,terins)。Report
On Money M log ，2OOO一2001，February 1，2001．
Rob Garyer，“Suspicious—Activity Rule Gets Litile Protest frtma
Its Target”，Amer／can B~dl：er，January 3，2OO2．
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的金融警察机关”；“美国联邦储蓄保险公司”2oo2年
初声明，在审核金融机构的收并案时，将把“反洗钱”
政策纳入考虑因素。加拿大政府于2001年 l1月根据
本国的《洗钱法》成立了“金融交易和报告分析中心”，
要求金融机构向其报告可疑的金融交易活动。英国
金融监管工作由1997年成立的“金融服务局”全权负
责，它在监督“货币服务业”，包括搜集金融交易证
据、检查记录等方面的权力“相当充分”，被认为是世
界上权力最大的金融检查机关。尽管如此，英国政府
最近又授予“军情五局”(MIS)以新的金融检察权力，
重点是追踪国际恐怖分子的资金。
第三，建立健全各种交易报告制度。侦察和控制
金融犯罪，主要是通过金融交易信息的搜集和分析来
进行，其关键是健全和完善申报制度。在这方面，美
英等发达国家的做法值得参鉴，应要求各种从事现金
交易的机构，包括银行、保险公司、证券公司、期货公
司、珠宝商及旅行社等，承担更多的交易申报义务，如
“大宗现金交易报告”、“可疑交易活动报告”和“国际
资金转移报告”等，以供政府有关部门审查分析。
第四，积极参与国际合作，同时警惕在反洗钱问
题上潜藏的国际冲突。反洗钱必须与其他国家合
作，以防止罪犯利用国际金融交易的收入来隐藏其
犯罪过程。由于洗钱活动已对我经济、金融、政治和
社会秩序构成严重危害，我国也应在国际合作方面
更加积极、主动。但需要指出的一个问题是，根据
“2001年反恐法”及其他相关法律，美国情报机关将
有权要求其他国家的情报机关提供必要的情报，并
有权“搜捕外国洗钱者和腐败的政府官员”。美国政
府的这些要求，暗含着同其他国家的法律和文化相
冲突的因素。尽管在“9·ll”后的特殊局势下，各国
政府和金融机构都采取了比较配合的态度，如巴基
斯坦政府在冻结塔利班组织及其领导人的银行账户
后，将所有相关材料都送到了美国，但未来发展动向
需要密切关注。②o
(责任编辑：张浩)
① Nicholas W址I，“MI5 Team to Track Terror Cash”，C~ud／an。
October 16，2001．
② 美国最大的一家穆斯林慈善机构 Holv L矗nd Fmmdatim for
Rd．ef and Develqxnent于2OO2年3月 8日向美国最高法院提出起诉，
指控美国司法部、国务院和财政部这三家政府机构冻结其在美国的
资产属于非法行为。“Muslim Charity Sues U．S．over OFAC Listing．
n~liesTerrorist Financing Link”，www．1aundering
．
Corll， Mar．14．2OO一2
。
另，有关穆斯林慈善机构捐款与恐怖活动的关系等问题，可参阅方金
英“拉丹恐怖资金网内幕和世界金融反恐情况”一文，载于《国际资料
信息》2002年2月号。
(接第 28页)
主权国家联盟向“国家实体”转变。今年 3月 25日，
德国总理施罗德和英国首相布莱尔联手提出欧盟改
革建议，督促欧盟机构提高运作效率。(2)加速实施
东扩计划。欧盟早在上世纪90年代中期就制定了
东扩计划，但在实施过中遇到重重阻力，进展缓慢。
近两年来，在欧洲统一派的推动下，东扩已进入实质
阶段。(3)建立欧洲独立军事力量。战后以来，欧洲
人一直谋求建立欧洲独立军事力量，但说得多做得
少，成效甚微。1999年欧盟国家提出了建立欧洲独
立军事立力量新计划，得到欧洲大多数国家和政党
的支持。欧盟已将西欧联盟并为 自己的军事组织，
正在进行经费和军事力量调整，建立六万人的快速
反应部队。欧洲独立军事力量的建立将改变欧盟
“经济巨人、军事软弱”的形象。
第四，欧洲极右势力抬头，打着保护弱势群体和
民族利益的旗号活动，有很强的煽动性，将从三个方
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面严重冲击欧洲社会稳定。一是排外活动。目前，
欧洲有 1600多万合法和非法移民，越来越多的欧洲
下层居民和体力劳动者担心这些移民抢走他们的工
作。极右势力利用这种心态，大肆进行排外活动，包
括组织反移民游行，欧打、杀害移民，抢劫外国人的
商店等等，严重扰乱了社会治安。二是集团犯罪。
欧洲绝大多数极右组织有黑社会背景，如意大利“三
色火焰”与黑手党有关系，英国“国民党”与足球流氓
组成黑帮，德国“国家民主党”很多人是犯罪团伙成
员，它们经常从事有组织的犯罪活动。三是扰乱国
际会议。2001年“八国首脑会议”在意大利热那亚
召开期间，极右势力与绿党等反全球化组织合流，掀
起l0多万人的大游行，使会议难以正常运行。欧洲
极右组织已经决定，每年组织成员扰乱国际重要会
议，阻挠全球化进程。瑞士日内瓦“万国宫”已成为
欧洲极右势力游行的主要场所。o
(责任编辑：张浩)
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