金融与经济 2013．07
ournal of Finance and Economics
FDIC关于本国银行境外分行存款保护的
最新修订与启 示 术
一 孙 彬 。万 荃，秦 馨
本文首先研究英国金融服务局发布咨询文件加强对外国银行分支机构监管的原因以及对美国FDIC因此而
面临潜在的全球存款人债务风险。进一步分析美国目前对境外分行存款覆盖范围认定存在的问题．FDIC在修订
草案中对存款资格认定的主要法律依据以及由此产生的存款人优先受偿机制，FDIC对本国银行的境外分行存款
人提供附条件的“存款债务”保护的原因。由于FDIC本次对境外分行存款保护的修订涉及到存款保险跨境协调
的有效性，最后研究了美国FDIC在保护存款人和维护存款保险基金安全方面最新的改革建议与方向，以及对存
款保险跨境监管协调机制发展的启示。
【关键词】跨境存款保护；存款人优先受偿机制；双重偿付条款；存款保险跨境监管
【中图分类号】F831 【文献标识码】A 【文章编号11006—169X(2013)07—0021—05
基金项目：本项目获得北京市博士后工作经费资助。
孙彬，特华博士后科研工作站博士后，中国人民银行金融研究所。(北京 100800)；万荃，博士，金融时报
社。(北京 100081)；秦馨，经济师，华北水利水电大学。(河南郑州 450045)
国际金融危机以来，存款保险制度跨境协调机
制的重要性逐渐受到全球各国的重视。随着金融全
球化进程的加快，跨国银行在母国境外广泛设立分
支机构并开展各种跨境业务的同时，也给存款保险
制度跨境协调的有效性带来 了挑战，其中最为基础
和核心的议题就是各国存款保险是否应该覆盖本
国银行境外分行存款，即是否要对其境外分行存款
人提供与本国银行存款人等同或基本等同的存款
保护。
一
、美国存款保险公司修订“存款覆盖范围”背景
2008年冰岛第二大银行 国民银行 Landsbanki
破产，英国出于维护国内金融稳定的考虑，启动了针
对其英国分行 Icesave存款人的非常规赔付程序。由
英国存款保险机构(FSCS)按照冰岛存款保险赔付
标准代替冰岛存款保险基金(TIF)对本国存款人先
行赔偿 ，并主张将预赔付的款项视为英国政府对
TIF的贷款，在冰岛政府的担保下以一定的利率水
平，由TIF分期偿还。但此后，冰岛政府拒绝以财政
税收为担保替代冰岛 TIF直接对 Icesave存款债务
进行赔偿。而是通过对 Landsbanki进行破产清算方
式对其存款债务进行偿付，并于2013年 1月 29 13
获得欧洲 自由贸易联盟(EFTA)法庭裁决的支持。
为了弥补监管漏洞，防止类似 2008年金融危机
中出现的外国银行分支机构倒闭。其母国无法及时
对英国存款人赔付的情形再次发生，英国金融服务
局(FSA)~I强了对外国银行分支机构的监管。2012
年 9月，英国FSA发布《咨询文件》强调本国存款人
在非欧洲经济区(EEA)成员国家银行在英分行的优
先受偿机制，禁止非 EEA成员国家银行(包括美国)
在英国设立分行开展吸收存款业务，除非该分行的
英国存款人在破产清算机制中具备和母国非受保
存款人等同的优先受偿地位，其中要求包括美国银
行在英分行与其英国存款人重新签署使得存款能
够在美国和英国得到 “双重偿付”(Dual Payability)
的法律协议，使得英国分行存款人获得与美国非受
保存款人等同的优先受偿地位 ，在母国受保存款人
之后得到偿付。
英国 FSA对从事吸收存款业务的境外分行的
本文仅代表个人观点，不代表所供职单位的观点．文责 自负。
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金融与经济 2013．07
限制将在 2013年实施，并在 2年后正式执行。届时
在英国设立分行的美国银行将被要求向其英国存
款人公开关于在 FDI法案下存款人有限受偿机制
的运作方式，即英国存款人存款受偿将会低于美国
存款人 ，在美国存款人受到损失之前，英国存款人
将先受到损失。咨询文件明确指出目前所公示的信
息程度——即在破产清偿过程中与美国非受保存
款人相比．英国存款人优先级较低，是不充分的。咨
询文件还明确要求在网络上公开具体细则(包括与
新客户签订的存款合约，老客户存款合约的重新修
订 ，以及对老客户解释合约修订的具体原因)，这一
举措将消除零售和公司客户的差别。美国银行据此
向FDIC建议．愿意在信息公开前使其境外分行的
存款能够在英国和美国同时得到偿付。从而使得存
款人挤兑风险最小化，降低损害其客户关系的潜在
可能性 。
2012年底．美国的本国银行境外分行的美元债
务规模约 8万亿美元 ，基本与其国内银行持平，并且
绝大部分债务并不在美国存款保险公司 (FDIC)的
受保存款范围内。而是非受保的批发性资金(如大额
存款)，其中，境外分行吸收的存款接近 1万亿美元
(比2001年翻了一番)，相当一部分存款是在英国吸
收。美国银行通常通过境外分行为跨国集团提供银
行业务，外汇和支付服务 ，在多数情况下，这些境外
分行并不参与零售存款和其他零售银行业务。目
前，美国银行的境外分行存款人主要是大宗交易客
户，此类客户的选择主要是基于美国银行跨国分行
网络使得资金能够及时通过在不同国家、时区和不
同的法律制度下的其他分行进行便捷转移。
由于美国联邦存款保险法案(FDI法案)和FDIC
的监管制度并未明确规定是否对美国银行境外分
行能够双重偿付的存款给予存款保护 ，英国FSA咨
询文件对美国银行在英分行存款具备“双重偿付”的
要求，将存在潜在扩大 FDIC存款保险基金(DIF)风
险敞口的风险。FDIC从保护存款保险基金(DIF)安
全考虑，修订新规则明确存款保险覆盖范围，对国内
银行境外分行存款债务以及参与FDIC存款保险的
资格进行重新界定，并面向公众征求意见。
二、美国 FDIC关于存款和受保存款覆盖范 围的
修订
从 FDIC关于存款和受保存款覆盖范围认定的
现有相关法律法规来看，由于在对境外分行存款和
受保存款资格认定方面的缺失，使 FDIC的存款保
险基金(DIF)面临潜在的全球存款人债务风险。
FDIC本次关于存款和受保存款覆盖范围的界
定 ．实际上涉及到了存款保险制度跨境协调的三个
核心问题 ：一是境外分行吸收的存款是否能够认定
为“存款”，这涉及到存款是否具备“双重偿付”性质；
二是被认定为“存款”的存款是否属于受保存款，从
而获得 FDIC的存款保险，这涉及到境外机构受保
存款的资格认定 ：三是境外分行“存款”的存款人在
银行破产处置机制中是否拥有美国国民存款人“优
先受偿”资格。
(一 )美国国民存款人“优先受偿机 制”
根据 1993年综合预算调整法案 (No．103—66)，
美国议会修订了 FDI法案加人了国民存款人优先
受偿条款(National Depositor Preference)。存款人优先
受偿是指财产清算分配机制中，存款人受偿优先于
一 般无担保债权人。
根据美国 FDI法案第 11条第(f)款，FDIC通常
在银行破产后一个工作 13对受保存款的存款人进
行及时赔付 ，以维持公众对存款保险体系的信心和
维护金融稳定。而非受保存款的存款人通过破产银
行资产清算获得赔偿，根据 FDI法案第 11条第(d)
款第 11项规定的破产清算偿付顺序，接管人的管
理费用首先得到偿付，其次是存款债务(包括国内
非受保存款和作为受保存款人的代位权人 FDIC)，
接下来是普通或高级优先债。然后是次级债 ，最后
是股东剩余资产受偿。
在议会增加存款人优先受偿条款不久后．FDIC
法律职员曾被询问存款人优先受偿条款对于只在
美国银行境外分行偿付的存款产生的影响。根据
1994年 2月 28日，法律总顾问 Douglas H．Jones出
具的 FDIC顾问意见 94—1，存款人优先受偿使得一
般无担保债权人受偿在任何存款债务之后。由于所
有存款债务比其他债权人优先受偿 ，FDIC职员被明
确询问存款债务是否包括或者排除只在美国银行
境外分行偿付的债务。
顾问意见明确界定了“存款债务”在美国其他法
律中的范围。根据 FDI法案第 3款第 l条 ，顾问意见
明确指出 FDI法案中定义的“存款”不包括任何仅
在美国境外进行偿付的债务。顾问意见对“存款债
务”的资格进行了规范，存款协议必须明确规定债
务是在美国偿付。只有在以上明确的合约条款下的
FDIC关于本国银行境外分行存款保护的最新修订与启示
境外分行部分债务才属于存款优先偿付机制下的
“存款”，能够在一般无担保债权人之前得到跨国银
行资产清算的赔付。因此，仅在境外分行偿付的债务
将被排除在“存款债务”之外不能获得优先偿付权。
(二)美国银行境外分行存款的“双重偿付”条款
及其影响
1994年 ，瑞格尔社 区发展和监管改进法案
fRiegle Community Development and Regulatory Im．
provement Act)对 FDI法案进行进一步修订①，规定
美国银行境外分行存款只有能够在美 国和东道国
分行进行双重偿付才被认定为“存款”。
目前，绝大部分在美国银行境外分行的存款都
仅在美国境外偿付。这部分原因是此前美国银行境
外分行存款同时在美国和东道国进行偿付 ．对于银
行来讲成本过大。“双重偿付”一般情况下将会从两
个主要方面加大美国银行的资金成本：一是增加银
行存款保险评估基数，FDIC过去在评估存款基数的
时候是排除仅在美国境外进行偿付的存款债务 ，而
双重偿付条款无疑将增加投保银行所缴纳保费的
基数 ；二是根据美国联邦法规(CFR)第 204条规定 ，
具有双重偿付性质的存款将需要接受美联储监管 。
从而增加存款规模所需缴纳的准备金数额。
然而，危机以来美国一系列的改革措施已经一
定程度上降低或消除了境外分行存款具备双重偿
付的成本 ：一是在多德一弗兰克华尔街改革和消费
者保护法案(以下简称多德弗兰克法案)第 33I条第
b款，美国议会已经调整存款保险评估基数为所有
负债规模。因此使得境外分行存款具备双重偿付性
质将不再增加存款保险评估基数；其二，联储开始对
准备金支付利息并允许更具有弹性的准备金要求。
当然 ．美国银行仍然可能倾向于避免其境外分行吸
收存款能够双重偿付，因为根据联邦储备法案第 25
条第 C款，双重偿付条款可能会使其丧失在面临主
权风险时得到保护的资格。根据联邦储备法案 ，如
果发生战争 、暴动和国内动乱或由外国政府采取管
制措施情况。美国银行无需对其境外分行存款进行
偿付，除非签署了明确的境外分行存款偿付协议 。
即具备“双重偿付”性质 ，但与丧失存款保护资格从
而流失客户资源相比，美国银行更倾向于使其存款
具备优先偿付资格。
但需要指出的是，单纯在其他国家而不在本国
获取资金的方式并不属于“双重偿付”条款。例如，美
国银行存款人在美国境外通过 ATM获得其银行账
户资金但无需使其账户具备双重偿付；同样 ，境外
分行存款人在美国通过 ATM获得其银行账户资金
也无需使其账户具备双重偿付。在以上情况下，都
属于银行向其客户提供的银行服务。这与有权进行
支付清算有本质差别。
(三 )美国 FDIC关于存款和 受保存款 资格认定
的沿革
1．美国目前关于存款资格认定
美国关于 “存款”资格认定是在 FDI法案第 3
条第 l款进行界定。早在 1933年银行法案，议会就
对国内和国外存款进行了区分，当前法定的“存款”，
明确指出除了某些规定情形下，境外分行的债务均
不属于“存款”、或全部“存款”的一部分或“受保存
款”的一部分。根据 FDI法案第 3条第 l款第 5项，
存款类机构的任何计入境外分行会计账 目的债务
均不属于“存款”法定范围，除非同时满足 ：(1)境外
分行的上述债务曾经计入存款类机构会计账 目并
且能够在美国国内进行偿付；(2)此类债务合同必须
通过明确而非隐含的法律条款，规定可以在美国任
何州存款类机构的营业部门得到偿付，则该类债务
属于“存款”。
而美国银行境外分行在 FDI法案第 3条第 l款
规定之外的存款债务，但从历史上看 ，绝大多数存
款协议在处理美国银行和境外分行存款人关系时，
都没有明确规定其存款能够在美国营业部门得到
偿付。在这种情形下，此类境外分行存款仍不能被
认定为“存款”，包括不具有优先受偿权和不享受存
款保险。
2．美国目前关于受保存款资格认定上的漏洞
美国关于“受保存款”资格认定是在 FDI法案
第 11款第 a条进行界定。“受保存款”是指存款人在
一 家受保存款类机构的被保险存款净额。而 FDI第
11条第 a款和第 3条第 m款第 1项存在对“受保存
款”的交叉引用，造成 FDIC需要面对受保金融机构
在 FDI法案中规定的所有受保存款。但是由于第 11
①根据FDI法案第3条第l款第5(A)项规定，存入美国受保存款类机构(以下简称美国银行)境外分行的资金不
被界定为“存款”，除非境外分行通过明确的合约条款使该笔资金能够在美国银行营业部门得到偿付。
而 23
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条第 a款仅仅将有限类别的存款排除在受保存款范
围．其中未明确涉及外国存款。
3．美国 FDIC本次对于“存款保险覆盖范围”修
订的新规
根据以上情况，FDIC存款保险公司委员会于
2013年 2月 12日对美国联邦法规法典 (CFR)第
330条“存款保险覆盖范围”进行修改，明确规定了存
款范围和受保存款范围。
一 是对于存款资格的认定：美国受保存款类机
构的任何仅能在美国境外营业部门偿付的存款，不
属于存款范围。二是对于受保存款资格的认定：美
国受保存款类机构的任何记入境外营业部门会计
账目的存款 ，即使其能够在美国国内的营业部门进
行偿付，仍不属于受保存款范围。
FDIC关于存款和受保存款资格认定新规则强
调了以下 4个核心内容 ：一是保持公众对联邦存款
保险机制的信心 ；二是保护存款保险基金(DIF)；三
是 FDIC在破产清算过程中承担接管者以保证处置
的公平、及时和有效；四是增强国际协调。
FDIC本次修订存款保险监管制度规则涉及到
美国境外偿付的存款。新规则明确规定．记人美国
受保存款类机构境外分行会计账 目的债务不属于
受保存款，即使债务能够在美国营业部门和国外同
时进行偿付的情况，这次修订实际上是将受保存款
资格进一步严格，从而能够保护 DIF免于面临全球
债务，特别是在美国DIF提高保险限额水平并高于
许多其他国家之后。
FDIC出台的新规则也不会影响美国银行使其
吸收的境外存款具备双重偿付的性质，并且签署双
重偿付条款的境外分行存款将会作为存款债务与
国内存款具有相同的存款人优先受偿地位，这样能
够在英国咨询文件正式实施后．维护美国银行境外
分行特别是在英分行的竞争水平，避免优质客户的
流失。另外，在新规则下美国位于国外的军事银行
仍被视为 “国内”营业部门，其吸收的存款如符合
FDI法案第 3条第 1款第 5(A)项规定，则仍然属于
FDIC的承保存款。
(四)美国 FDIC对境 外分行受保存款的监管
针对 英 国 FSA 的咨询 文件 涉及 的 问题 ．FDIC
出台可供选择的措施进行相应的回复。根据 1994
年 FDIC发布顾问意见确定外国存款如果仅在境外
进行偿付不属于存款，将不会获得 FDI法案赋予的
丽
国民优先受偿资格。
FDIC并不排斥运用其他方式对双重偿付的存
款提供存款保险，但是所列举的情况必须以保护
DIF和满足对存款保险的认定为前提。例如，美国银
行希望通过提供 100％得到 FDIC认可的抵押品来
获得对其境外分行存款的存款保险，以消除由于银
行倒闭引起的对外国存款赔付，给 FDIC带来的潜
在损失：新规则可以明确对抵押品资质的规定，例
如。美国国库券，或者在美国联邦法规法典(CFR)第
347条第 209款第 d项所规定的其他类型的资产和
抵押品；新规则还表示可以指定作为抵押资产的资
金来源是国内资产或是境外分行资产 ，以及加强对
抵押资产是否足额有效核查的频率(例如逐日或逐
月)；另外，投保银行还可以提供等额的担保债券以
保证外国存款能够获得存款保险。
新规则还要求在实际操作时的注意事项 ，例如
签订提供双重偿付的存款协议来明确。该类存款协
议可以包含一个法律条款适用的选项 ，以保证在解
决引发争端时需遵照美国的法律，包括此存款协议
必须以英文签署并且保存在美国银行营业部门。新
规则 同时保留 FDIC自由裁量权力以在需要保护
DIF避免债务扩张的情况下，对境外银行提出额外
的要求，此类额外要求将被进行记录存档。
三、经验与启示
(一)美国 FDIC对境外分行“存款覆 盖范围”修
订 的主 要 经验
在发生银行破产事件后及时对存款人进行赔
付是维护公众对于存款保险体系信心的重要保障。
该机制依赖于国内法律体系和其运转的有效性。对
外国领土管辖权下的存款提供保护将会受限于以
下条件从而影响及时赔付的能力：包括会计账目的
及时获取性、外国法律体系衔接与实践等。任何影
响带来的延迟赔付将会破坏公众信心。
关于 FDIC的存款保险启动和及时赔付机制 ．
当境外分行出现破产情形．很难保证 FDIC能够进
入破产境外分行的经营场所或获取存款信息。而
且，FDIC的行动需要在外国司法体系和监管部门审
慎判断的约束下进行。在一个极端情形下，FDIC代
表甚至可能无法获得签证或者入境许可进入一些
外国国家。即使 FDIC能够进人破产境外分行的经
营场所，获取存款信息，过程本身耗费的时间所带
来的延迟赔付将影响对存款人的及时赔付．这不符
FDIC关于本国银行境外分行存款保护的最新修订与启示
合 FDI法案第 11条第 f款第 1项。实际中，当美国
受保存款类机构出现倒闭情形，由于外部因素导致
的操作问题将妨碍 FDIC对其境外分行存款人的存
款进行及时赔付。这一问题在全球性的金融危机环
境中将更加明显。因此，以上不利因素都会降低对
境外分行提供存款保险的效率，美国FDIC本次修
订新规则同样是为了确保 FDIC的有效履职。
随着境外分行资产规模的逐步扩大，有可能出
现对母国金融稳定产生较大影响的情况 ．美国关于
存款保险覆盖范围最新修订的考虑。以及对境外分
行提供附条件的存款保护的经验都是值得借鉴的。
(二)美国附条件“境外存款保护”模式有助于保
护存款保险基金安全
美国附条件“境外存款保护”模式通过修订规则
明确界定存款与受保存款资格 ，一方面保证境外分
行符合要求的存款债务能够在破产清算过程中和
国内非受保存款人具有相同的优先受偿地位：另一
方面保证通过有效抵押或担保的存款债务能够和
美 国受保存款人一样享有 FDIC提供的存款保险。
该模式既避免了 FDIC的存款债务规模因存款覆盖
范围扩大而增长 ，又通过重新签署存款协议、要求
有效抵押品和强化 FDIC监管对境外分行的存款债
务提供了合理保护，维护了美国银行境外分行的利
益 ，为存款保险制度跨境协调提供了一种可行思路。
从美国本次对“境外存款保护”规则的修订和存
款保护跨境协调的未来改革方向看．进一步强调了
存保机构补充监管职能的必要性与重要性。在本次
改革中．FDIC的补充监管权主要包括：一是对投保
机构为境外分行债务获取“存款”资格的认定 ，将直
接影响到境外分行存款人是否能够获得存款人优
先受偿资格 ，是对存款人利益的保护，因此存保机构
需要对境外分行所签订“双重偿付”存款协议的合规
性进行检查。特别是将来可能涉及跨境风险处置协
调中要求在解决引发争端时需遵照母国法律条款
的检查．这一点从内在逻辑上也必然要求存保机构
作为专业化的风险处置平台；同时由于对“存款”资
格的认定与保费评估基数和存款准备金基数密切
相关．这也看出存款保险与中央银行货币政策方面
的天然联系．虽然根据多德弗兰克法案对存款保险
评估基数的调整后 ，“存款”资格的认定并不会增加
投保机构的成本 ，但从国际实践来看 ，存款保险跨
境协调中存保机构的重要性进一步提升。
二是对投保机构境外分行存款参与存款保险
的资格认定，这方面的改革措施是为了有效保护存
款保险基金的安全 ，正如美国 FDIC所主张其存款
保险基金用来保护美国存款人的利益，如果不对境
外分行存款参与存款保险资格进行补充要求，将会
直接扩大存款保险基金的风险敞El，使其面临潜在
的全球存款人债务风险。从 FDIC对境外分行存款
参与存款保险的有效抵押品资格、来源要求，以及
强化对抵押资产是否合格与足额检查的改革方向
来看，FDIC非常强调通过上述补充监管权来保护存
款保险基金的安全 ，同时为了保护存款保险基金避
免债务扩张，还保留了必要时对境外分行提出额外
抵押要求的自由裁量权。因此，以上经验充分说明
对于金融 自由化的开放经济主体需要赋予存保机
构必要的补充监管权以维护存款保险基金的安全。
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