城投企业转型发展研究
中源数聚 荣誉出品
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CONTENTS 目录
城投企业转型发展背景
城投企业转型模式分析
城投企业转型案例分析
01
02
03
2
城投企业转型发展对策 04
3
01 城投企业转型发展背景
城投公司经历了初创期（1992~2007年）、爆发性增长阶段（2008~2013年），继2014年《关于
加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）颁布后，正面临战略转型调整重大机遇。
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城投公司的发展经历了三个阶段
• 1992年7月，全国首家城投公
司——上海市城市建设投资开
发总公司成立
• 各大中城市城投公司相继成立，
我国城投公司进入初创期
• 截止到2008年2月,已加入全国
城投公司协作联络会的各大中
城市城投公司共有118家
• 2008年下半年，中央政府4万亿投
资刺激政策出台
• 2009年3月，央行、银监会“支持
有条件的地方政府组建投融资平台，
发行企业债、中期票据等融资工具，
拓宽中央政府投资项目的配套资金
融资渠道”
• 各家商业银行积极支持国家重点项
目和基础设施建设
• 城投公司在全国进入爆发性增长期，
各级地方投融资平台逐步做大做强
初创期
（1992~2007年）
爆发性增长期
（2008~2013年）
战略转型调整期
（2014及未来）
• 2014年国务院颁布《关于加强地
方政府性债务管理的意见》（国发
〔2014〕43号），“剥离融资平
台公司政府融资职能，融资平台公
司不得新增政府债务”
• 城投公司进入转型调整期。绝大多
数城投公司正面临由政府融资平台
向具有融资平台功能的市场化主体
转变；由建设管理主体向城市基础
设施和公共服务综合解决方案提供
商战略转型
目前国内的城投公司发展模式大致有六种形态：政府项目类、资源整合类、产业投资类、融资平台
类、开发区运作类、金融服务类。
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目前国内的城投公司发展模式大致有六种形态
城投公司类型
资源整合类 政府项目类
融资平台类 产业投资类
金融服务类 开发区运作类
城投债、地方债等政府性债务是衡量城投公司投融资规模重要指标。其资金来源、资金用途和风险
情况如下图所示。
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城投债、地方债等政府性债务是衡量城投公司投融资规模的重要指标
城投债、地方政府债主要通过银行贷款、BT、发行债券等募集，用于基础设施建设和公益性
项目，保障地方经济社会发展，推动民生改善和社会事业进步
城投债、地方债资金主要用于基础设施建设和公益性项目，保障地方经济社会发展，推动民
生改善和社会事业发展，且已经形成大量优质资产。其中，市政建设、交通运输设施建设、
保障性住房、基础性、公益性项目占%
对城投债、政府债主要风险控制指标（负债率、政府外债与GDP的比率、债务率、逾期债务
率）监测结果，各项风险指标处于国际债务风险控制标准参考值范围之内，表明我国城投债、
政府性债务风险总体可控
用途
来源
风险
城投债、地方债等政府性债务管理体制方面存在较大矛盾和问题，已经严重制约着城投公司未来战
略转型发展。
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但是，城投债、地方债等政府性债务管理体制方面存在较大矛盾和问题
地方政府负有偿还责任的债务增长
较快
截至2013年6月底，全国省市县三级政
府债余额亿元，年均增速达
%。其中：省级、市级、县级年均
分别增长%、%和%
投债、地方政府性债务对土地出让
收入依赖程度高
截至2012年底，我国省级、市级、县级
政府承诺以土地出让收入偿还的债务占
政府负有偿还责任债务%
部分地方和行业债务负担较重
部分地方和单位违规融资、违规使用
政府性债务资金
政 府负有 偿还责任 债务的债 务率高 于
100%，借新还旧率超20%，债务偿还压
力较大
如地方政府及所属机关事业单位违规提供担
保；违规发行债券；公益性资产和储备土地
等以资本金形式违规注入融资平台公司、投
入资本市场、房地产市场或建楼堂馆所等
国家就加强地方政府债务管理，剥离政府融资平台公司融资职能先后出台了一系列文件。特别是国
务院43号文件明确公益性事业发展不得通过企事业单位举借，融资平台公司不得新增政府债务，后
因经济下行压力增大，政策放松，城投公司应借此机遇，积极转型。
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近年来，国家出台系列文件剥离政府融资平台公司融资职能
43号文
《关于加强地方政府债务管
理的意见》（国发43号文）
明确提出建立规范的地方政
府举债融资机制，赋予地方
政府适度举债权限，剥离融
资平台公司替地方政府融资
的功能，同时推广使用
“PPP模式”，参与城市公
共基础设施等有一定收益的
公益性事业投资和运营
76号文
《关于推广运用政府和社会
资本合作模式有关问题的通
知》（财经[2014]76号文），
要求在城市供水、供暖、供
气、污水和垃圾处理、保障
性安居工程、低下综合管廊、
轨道交通、医疗和养老服务
设施等城市基础设施及公共
服务领域开展PPP项目试点
及示范
6月29日，国家发展改革委
副主任连维良在“发挥企业
债券融资功能，促进经济平
稳较快发展”电视电话会议
上指出，要放宽发债门槛，
积极支持以企业信用为基础
的城投公司发债融资。这是
“43号文”后，国家发改委
为防范地方债务风险、鼓励
企业以自身信用发债的延续
基础设施和公用
事业特许经营管
理办法》2015年
第25号令，对
PPP定义、适用
范围、合作形式、
期限、收益等作
了明确规定，并
鼓励金融机构积
极参与
《关于妥善解决
地方政府融资平
台公司在建项目
后续融资问题的
意见》，城投企
业的再融资环境
开始放松，流动
性压力缓解
连维良讲话 25号令 40号令
目前全国数千家城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，
而是将变为纯粹的企业，不同的城投公司，将面临关、并、转三类局面。
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城投公司将面临关、并、转三类局面
• 关：针对的是那些完全公益性项目融资职能的
小型城投企业
• 并：即一些城投企业政府融资职能剥离之后，
关闭的话涉及到人员安置问题，因此很可能被当
地的某些国资公司所整合
• 转：实力较强的城投公司转向有收益项目运营，
比如城市水务、燃气、公交、供热等，成为城市
综合服务商或运营商，或借由公用事业的运营积
蓄力量实施多元化战略等
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02 城投企业转型模式分析
总的来说，城投企业转型升级主要有三种模式：城市运营商、多元化产业经营、资本投资运营平台。
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城投企业转型升级有三种模式
城投
企业
转型
升级
模式
城市运营商
多元化产业经营
资本投资运营平台
城投公司凭借和地方政府千丝万缕的联系，与民营企业相比依然有着得天独厚的资源优势。通过获
得特许经营权等，未来可整合国有资产和城市资源，转为向城市提供优质服务的城市运营商。
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模式一：城市运营商
传统的城市经营观点
• 土地是城市最重要的资产，城市经
营是政府将城市土地推向市场，通
过对土地使用权进行市场化运营，
最大限度地盘活城市土地资产，实
现城市土地资产的保值增值，走出
一条“以地生财、以地兴市”的城
市建设道路。
VS
现代的城市经营观点
• 城市经营是城市政府运用市场经济
手段，对城市各种可以经营的资产，
如土地、基础设施、旅游资源等有
形资产，以及城市形象、品牌、特
许经营权、广告权等无形资产，进
行资本化的市场运作，以实现城市
资产在容量、资源的最优化配置。
城投企业通过培育稳定而具有一定优势的实业产业，尽力扩大市场占有率及规模经济效益最大化，
然后以实业产业为突破口，积极拓展产业链，考虑多元化业务布局，增强盈利水平和风险抵御能力。
城投企业转型为多元化产业经营的步骤如下：
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模式二：多元化产业经营
调研
• 对目标行业充分调研
• 目标行业前景分析
定位
• 市场定位
• 目标客户群定位
商业模式
• 判断盈利能力
• 明确商业模式
在国企改革背景下，城投公司也可以适时组建国有资本投资运营平台，成为专注于公用事业等领域
的投融资平台公司，通过股权投资、资本运作等获得发展。
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模式三：资本投资运营平台
加大市场
化投资运
营能力
改善投资
业绩和投
资结构
积累整合
运作能力
企业信用
提高、获
资金青睐
获得更多
优质项目
• 从资本运营角度来说，纯资本运营平台应大
力引入专业资本运作人才，实施市场化投资
运营方式，盘活存量资产，积累不良资产处
置和产业整合的经验，提升企业价值和融资
信贷能力，从而吸引和获得更多资金和优质
项目。形成良性循环，企业实现可持续发展。
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03 城投企业转型案例分析
苏州城投是经苏州市委、市政府批准成立的资产、资本经营类国有独资有限责任公司。公司主要从
事重大城建项目的投资、融资、建设和运营，投资领域涵盖城市基础设施、港口、燃气天然气、置
业开发、高速公路、城建资产管理等行业。
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苏州城投-公司概况
业务成果 战略目标 企业文化
• 苏州城投自成立以来，按照市委、
市政府确定的重点城建项目建设
目标，创新融资方式，拓宽融资
渠道
• 苏州城投投资建设了环古城风貌
保护工程、城区道路桥梁工程、
内环快速路工程、火车站地区综
合改造工程、保障房项目
• 面对新一轮国企转型发展，苏州城投
将发展战略调整为“城市运营商和服
务商” ，完善内部治理结构，优化
集团资源配置，推进产业转型升级
• 整合各项资源，构建城市能源、物流、
建设、物业、维护、养老、金融等七
大产业布局，推动公司向集团化、产
业化、专业化现代企业集团发展
• 企业愿景——把企业打造成为
“城市运营商和服务商”
• 企业使命——提升城市价值、
提高城市品位、创建宜居环境
• 企业精神——鉴古鼎新 纵横经
纬 厚德行广 惠达民生
苏州城投提出由融资平台向产业经营实体转型的发展新思路，打造城市“运营商”和“服务商”。
同时，以经营城市和服务城市发展为理念，以市场化的方式来整合城市各类资源，以寻求社会责任
与经济效益双轮驱动。
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苏州城投-发展特点
整合资源
谋求转型
路径明晰
• 从建桥修路造房子到经营城市产业。城市产
业，是以满足城市居民日常生活、公共福利
和社会文化需要的地方产业。由于国务院明
令要求剥离融资平台公司的政府融资职能，
加上苏州城区基础设施已日趋完善，转型成
为城投公司向前发展的惟一选择
• 苏州城投在对自身资源进行梳理后，重点
布局了城市能源、城市物流、城市建设、
城市维护、城市物业、城市健康养老、城
市金融服务七大产业板块，并重点把资本
向城市战略性产业、城市基础设施建设和
城市公共服务领域集聚，加快资源盘活，
提升各经营板块的盈利能力
• 完成集团型企业转型，通过兼并、重组、收购、联合
开发等多途径、多方式的优化整合，促使城市资源资
产化、资产资本化、资本证券化；同时，提高城市产
业运营效率，发挥城建资产社会和经济综合效益，促
使经营能力、经营规模和管理水平有较大提升
苏州城投可以在以下两方面为各城投公司提供借鉴。
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苏州城投-标杆启示
转型发展
• 由融资平台向产业经营实体转型的
发展新思路，即以“资本”为纽带，
提高国有资本的控制力，打造城市
“运营商”和“服务商”
整合资源
• 苏州城投以经营城市和服务城市发
展为理念，以市场化的方式来整合
城市各类资源。重点布局了城市能
源、城市物流、城市建设、城市维
护、城市物业、城市健康养老、城
市金融服务七大产业板块
武汉城投1997年成立，是武汉市政府最大城市基础设施建设投融资主体和城建投融资运作平台，
市国资委监管市属国有独资公司，武汉市、湖北省百强企业。借助“中部崛起”“两型社会”建设
机遇，实现了跨越式发展。
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武汉城投-公司概况
运行机制
• 武汉城投集团作为市政府城市基础设施建设投融资主体
和城建投融资运作平台，主要承担武汉市城市基础设施
项目融资、投资和建设任务，城市基础设施资产营运开
发和国有资产保值增值等职能
• 截至2016年底，职工总人数约万人，公司综合实力在
全国同类企业中排名第五，在市国资委出资企业中位居
第一
• 近年来，武汉城投集团公司累计协议融资3102亿元，实
际到位820亿元，累计完成城市基础设施项目投资501亿
元，先后实施了14大类220个城市基础设施建设项目
• 城建基金办是1997年武汉市政府城建资金归集管理
机构和事业单位，主要承担如利用政府信用进行政府
公益性投资项目融资；代表政府从事利用外资谈判；
代行政府征收城市路桥车辆通行费、污水处理费资金
运作；为武汉城投经营运作提供担保支持等
• 武汉城投集团与城建基金办实行两块牌子，互相依托、
整体运作的国资管理运营模式
基本情况
武汉城投主要业务板块划分为五大类，即水务板块、燃气板块、基建板块、置业板块和城市资源开
发板块。
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武汉城投-业务板块
覆盖城市道路桥梁、给排水、
污水处理、燃气热力新区开发、
火车站市政配套、支铁建设、信息管网、
公共停车场等基础设施建设；
市属公房管理、城市路桥收费，
和房地产经营开发等领域
燃气板块
基建板块
水务板块
置业板块
城市资源开发
武汉城投的五大业务板块及覆盖领域
武汉城投下辖11个职能部门，26家二级单位，包括18家企业、3个事业单位、5个非独立法人单位，
采用直线职能制组织结构。
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武汉城投-组织结构
总部职能部门（11个） 企业单位（18家） 非独立法人单位（5个）
综合管理部
人力资源部
计划财务部
纪检监察室
金融业务部
投资发展部
项目管理部
企业管理部
总工办
内控中心
党群工作部
水务集团有限公司
城投房产集团公司
大桥实业集团公司
桥建集团有限公司
天兴洲道桥投资开发公司
支持铁路建设办公室
火车站配套建设协调管理办
重大工程建设部
城建资金管理中心
市城建基金办两全项目办
事业单位（3个）
城市路桥收费管理中心
城建利用外资项目管理办
土地整理储备城建分中心
武汉城投集团
直线职能型组织
• 武汉城投集团选择了采用直线职
能型（三层）扁平化组织结构。
• 管控模式：根据总部职能部门设
置，采用战略控制型管控模式。
• 上述组织模式利于强化集团总部
战略控制职能，减少管理层级，
提升组织效率。
房地产开发有限公司
光谷智能交通科技公司
宏大置业发展有限公司
杨春湖客运换乘中心公司
天河机场路投资公司
武汉飞虹建设监理公司
燃气热力集团公司
共18家· · ·
近年来，为加快城市建设，武汉城投充分运用各种融资渠道、工具，积极开展投融资创新，形成多
元化融资模式。
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武汉城投-融资模式
武汉城投累计筹
资各项创新资金
亿元
发行企业
债券三期
共31亿元
保险基
金20亿
元
信托投
资20亿
元
发行中
期票据
20亿元
• 集团多元化投融资渠道、金融工具创新模式
武汉城投集团通过发行企业债券、发行中期票据、信托
投资、保险基金、BT融资（建设-转让）等各种渠道模
式，进行金融创新，实现了多元化投融资运营模式
• 金融工具创新
此外，各大商业银行在传统信贷融资基础上，对武汉城投
开展金融创新，通过投行业务帮武汉城投拓展多元化融资
渠道，为集团公司整体上市奠定了基础
多元融资模式
武汉城投应加强对子公司控制力，筛选整合其优质资产，推动资产证券化和集团整体上市，盘活资
产、延伸产业链，获得更多经营收入。
武汉城投-标杆启示
直线职能型
组织模式
业务战略
布局
独特投融资
运营模式
• 可借鉴经验：武汉城投作为武汉市政府城市基
础设施建设、城建投融资平台，承担职能明确，
主业定位清晰。可借鉴其包括“城建基金办与
武汉城投实行两块牌子，互相依托、整体运作”
模式、与中信泰富合资合作，实现“共赢”模
式，融资渠道多元化、金融工具创新等模式
• 存在问题：城投公司普遍存在以土地资产作担
保，资本金、产权结构单一，抗风险能力偏弱
等问题
• 启示：可以考虑引入央企投资入股，或引入市
属大型国有企业参股持股，实现产权结构多元
化，降低国有资产负债率
• 可借鉴经验：武汉城投采用了直线
职能型扁平化集团组织结构，管理
层级少、组织运行效率较高
• 存在问题：对下属各控参股子公司
的控制能力相对较弱。不利于集团
总部对各业务板块优质资产在战略
层面进行统筹布局和整合，表现为：
控股子公司名义上接受武汉城投监
管，但集团总部对下属子公司的决
策权。融资券和经营权方面并没有
实质性的控制能力
• 存在问题：武汉城投主业板块
多布局于产业链的上游，资产
负债率高，营利能力、抗风险
能力偏低
• 启示：相关多元化产业链布局
下，通过产业链逐步向下游各
类城市基础设施建设工程项目
开发、施工、监理等技术服务
领域延伸，增强盈利能力、降
低资产负债率，增强作为政府
融资平台抗风险能力
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04 城投企业转型发展对策
不同的企业战略，不同的集团定位，集团管控模式也不同。城投公司未来转型将走哪条路，决定了
其管控模式也会不同。不管采用何种模式，全面提升管理能力，通过集团化运营、强有力的管控获
得协同母合效应，是城投公司做大做强的必经之路。
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对策一：强有力的管控和集团化运营是城投公司做大做强的必经之路
控股集团 产业控股集团 产业投资集团 产业集团
产业关联
财务协同
规模经济
价值链定位 外在价值链 偏外在价值链 偏内在价值链 内在价值链
管控模式 财务管控型 战略设计型 战略经营型 运营管控型
人才结构 金融、财务类 复合类 复合类 技术专业类
典型案例 长江实业集团 中航工业 中航集团 中国石油
稳增长压力下，城投债呈暂时放松态势，但城投公司市场化趋势已经不可逆转，确保资金链安全、
实现各类资产增值是城投公司生存的生命线。积极探索各种融资模式，借助公开市场实现自我造血，
是未来城投公司必须面对的课题。
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对策二：投融资创新是未来城投公司必须面对的课题
• 眼下而言，令诸多城投公司烦心的莫
过于存量债务的划清。原则上所欠的
存量债务如非政府即由企业去还，但
在实际的界定过程中，有一些模糊的
债务往往难有标准去界定。城投公司
怎样避免地方政府借此机会将债务抛
给城投公司是目前最大的问题。
随着市场化的深入和同质化竞争的日益激烈，城投公司应着力打造具有市场影响力和社会知名度的
企业品牌形象，在其所涉足的产业、服务和金融领域获得良好的市场认同感，从而获得别人无法企
及的核心竞争力，再借由产业链延伸，实现品牌价值最大化。
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对策三：品牌化运营是城投公司获得核心竞争力的有利途径
品牌化
运营
后天
能力
先天
优势 • 城投公司通常具有先天政府背景优势、
区域发展优势，可通过建设强有力的集
团品牌形象，为子公司品牌、产品品牌
提供保证，树立良好品牌形象，提升品
牌知名度，从而获得后天核心竞争力
中源数聚（北京）信息科技有限公司（简称“中源数聚”）全球首创管理大数据(RBD)概念
并完整构建了相关模型和数据体系，通过“互联网+人工智能+管理大数据”的平台模式，
将彻底解构、升级现有的管理咨询模式，并帮助更多企业实现对管理数据资产的管控和价值
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公司简介
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