一、文化事业支出的绩效管理
（一）建设先进文化必须对文化事业支出进行绩效管理改革
社会主义先进文化是指既符合真、善、美的要求，具有中华民族优秀文化传统，又弘扬改革
开放主旋律，具有时代气息的文化艺术产品。这类产品在教育、激励和鼓舞人民方面将起着
重要作用。无论从我国理论，还是从我国的实践看，建设先进文化必须立足于改革和创新。
文化产品种类复杂，报纸、广播、电视等媒体，小说、杂志、音乐、电影等文艺作品，博物
院、图书馆等文化场馆，剧团、文工团等文艺团体都属于文化的范围。从内容看，它们大多
属于准公共产品，但也有的属于纯公共产品，如博物馆、文化研究等，而即使从准公共产品
看，大多数文化事业接近于私人产品，戏剧、电影、出版、电视、广播等，但有的接近于纯
公共产品，如图书馆等。
这就是说，我们应当按“花钱买服务、花钱买效果”的 Ô则，对不同的文化产品生产部门采取
不同的政策，目的是在保存优秀民族文化的同时，促使多生产和多传播好的文化产品。而文
化产品的特点是创作行为的个人性质，因此，政府的作用主要是发挥文化单位的作用，努力
为人民提供好的文化产品，而不是“养人、养机构”。然而，我国的财政政策是建立在“养人、
养机构”上的，文化事业预算是“保工资”，而“做事”则还需另拨款。这种方式只能培养“花瓶
文化”。
在我国，“花瓶文化”是一个不容忽视的现象，也是建立先进文化的主要障°。例如，有的政
府在“精品工程”上花了上百万元，却只演了一场“汇报演出”。在调查中我们也发现，在电视、
广播中，政府花几百万元“买回”的却只是每天播出 15 分钟的新闻，而其他时段都在为自己
创收；有的地方政府每年在图书馆上花上百万元，结果却读者寥寥，看书的人还没有工作人
员多，变成了养老院；我国的报纸“千人一面”，版面重复率高达 60%—70%，甚至沦落到靠
强迫订阅来生存；为了生活，过去的艺人每年演出 300—400 场，而现在的演员一年演出不
足 50 场次，有的将演出变成“作秀”、走穴。
可见，先进文化绝不是政府花钱“买来”的，而应当是那些真心实意地为观众、听众服务的，
因而愿意为之付费的精神产品。当然，政府对文化产品给予适度补助是必要的，它有利降低
收费，扩大消费面，但根本点是群众喜闻乐见。由于好的精神产品太少，于是让低级、庸俗
的产品占领市场，甚至黄、毒产品泛滥。
（二）文化事业支出的绩效管理的总体思路
应当说，文化事业支出的绩效管理是一种制度改革，而这一改革的目的是建立某种机制。根
据以上分析，我们应当造成一种这样的机制：文化事业单位的收入增加，必须通过扩大为“顾
客”服务来取得，而不应当“为‘顾客’服务越多，个人收入越少”的机制。这是绩效管理的观念。
因此，在文化事业支出的改革上，绩效预算管理的要点为：
1．分清不同的文艺产品，实行不同的财政补贴政策
这就是按公共产品理论，对不同的文艺产品不同的财政补贴政策。必须指出，财政补贴不是
无偿拨款，而是有效供给。这就是说，首先，只有那些为观众、听众等提供有效服务的产品，
才能获得政府拨款；其次，财政补贴政策是一项成本分担成本政策，也就是说，财政部门应
当根据文艺产品的供给成本，对不同性质的服务，分担不同比例的成本。例如，对于纯公共
产品，则其供给成本应当由政府包干；对于准公共产品，则应当区分其公共性程度，采取是
政府分担大部分，或者小部分成本的政策。
2．体现“花钱买效果”Ô则
“花钱买效果”是绩效管理的基本 Ô则，应用于文化事业就是花钱买场次、花钱买时段、花钱
买版面。
（1）对文艺单位政府不再包工资福利，而是按文艺单位、按演出场次（区分大中小场次）
获得政府补助，演出场次越多，补助越多。
（2）对电视台、广播电台采用“花钱买时段”的思路，将其分为公共节目时段和娱乐节目时
段，前者由政府购买，后者由电视台、广播电台在符合法律要求的前提下¾营，同时取消拨
款基数。
对于电视台、广播电台来说，“¾营”意味着应当通过广告来取得收入，好的节目或栏目将会
吸引观众，这就意味着广告收费提高。因此，市场机制将迫使其拿出更好的节目来。
（3）对于图书馆等采用“花钱买顾客”政策，取消包工资、福利制度，根据图书周转量（一
年内借书的人次数），及图书周转成本拨款。政府拨款的另一部分是购进图书专款。
（4）对于报纸等新闻出版业采用“花钱买版面”的思路，取消拨款基数，按内容分为“公共版
面”和“为顾客服务版面”。政府购买的是公共版面，至于其他版面，报社在符合出版法的前
提下¾营，通过竞争培养精品报纸。
总之，政府文化事业支出的绩效管理应当体现“为顾客服务”的思想，体现文化行业的特点，
这是我们设计案例的出发点和归宿点。
二、上海市××区文化事业的财政支出现状和问题分析
（一）上海市××区文化事业的财政支出现状
上海市××区的文化事业单位主要有图书馆、文化馆、文物保护署、文化故居、广播电台、
有线电视台等六大类。开发开放以来，××区政府始终贯彻“两手抓，两手都要硬”的方针，贯
彻“三个代表”精神，在发展¾济的同时，文化事业也获得了很大发展。1993—2002 年，该区
财政的文化支出总额达 35 687 万元，其中：事业费支出 18 248 万元，占总支出的 51%；基
本建设支出 37495 万元，占总支出的 49%。文化事业费支出从 1993 年的 322 万元增长到
2002 年的 3690 万元，年均增长 31%，财政资金的高投入为文化事业发展提供了财力基础。
同时，该区对文化事业的财政拨款机制进行改革，推行部门预算管理。
（二）文化事业支出存在的问题
随着财政资金对文化事业投入的增加和供给方式的转变，该区的文化事业发生了质的飞跃。
但对财政拨款的依赖度过高的问题比较突出，财政包揽使得文化事业活力下降。
（1）在财政对文化事业单位支出包干的制度下，文化事业单位弘扬先进文化是与预算拨款
脱节的。在固定预算下，单位提供的文化产品越多，总成本越高，则往往职工个人收入就越
少。
（2）拨款方式与单位绩效脱节。单位的基本预算支出是以人员编制为基础的，这就鼓励单
位切机构、争编制，文化事业单位人浮于事，效率低下问题普遍存在。例如，电台在
2001—2003 年的人员支出占总支出的 73%，说明冗员问题的严重性。它严重地限制了文化
事业发展。
上述问题，说明了上海市××区文化事业单位改革“养人财政”，实行绩效管理是必要的。
三、文化事业单位的绩效管理方案
限于能力，我们选择了该区六大类文化事业单位中的图书馆和电台为绩效管理的案例。
总体方案：一是通过界定图书馆、电台服务的准公共产品性质，界定财政供给和成本分担
Ô则；二是探索两个行业的¾常性¾费绩效拨款的方式；三是设计两个行业的绩效评价指标，
为实施绩效管理奠定基础。
（一）上海市××区图书馆的绩效管理方案
该区共有 6 个区属公共图书馆（中心分馆、第一分馆、第二分馆、C 分馆、少儿分馆、Y 图
书馆），实行“总馆一分馆”体制。目前，全区图书馆的总建筑面积达 万平方米，馆藏
图书总量 万册，净资产总额 3162 万元，其中事业基金 293 万元，固定基金 2740 万
元，在职人数 132 人，1993 年的人均公用支出 8. 万元。
目前该区图书馆已基本形成特色各异、资源共享、联合采编、通借通还的运行管理体制。¾
过多年的努力，该区图书馆已¾形成了图书借阅、数字图书馆、目录咨询、信息加工咨询、
二次文献开发、资料代查代译、音像视听、电子阅览室、读书推广等服务体系。
公共图书馆的文献资源属社会共有，其服务属于纯公共产品，具公共性、无偿性特点。为此，
其服务支出应当来自财政拨款。这一点，该区财政局是明确的，而本课题需要研究的是如何
借助于绩效管理，促使图书馆扩大读者范围，并提供优质的公共服务。
1．基本方案
图书馆的绩效管理分为绩效拨款和绩效评价两个环节。绩效拨款要求按业绩指标来拨款。绩
效评价通过评价确定实现情况，并结算拨款额，凡是达到特征质和量指标要求的，给予全额
拨款，超过要求的增加相应预算，达不到要求的，按规定扣减下年度预算。
2．绩效拨款方案
图书馆的绩效预算方案分为固定拨款和绩效拨款两部分。前者是那些必须保证的支出和暂时
难以计算业绩的支出，如阅览室、图书资料购置费、设施和设备维修费。后者是必须按业务
特征值（总流通人次）的量进行计算和拨款的，我们选择流通人次（包括内阅人次和外借人
次）作为统一的特征值指标，以简化管理（表 7—12），同时，将读书推广活动等¾费列入¾
常性支出。
表 7—12 上海市××区图书馆的绩效预算的业务分类
其他业务如数字图书馆、目录咨询、音像视听、电子阅览室的服务目的都是通过帮助读者了
解图书馆和丰富读书环境来吸引读者。
拨款额=绩效拨款额+固定拨款额
对图书馆的拨款公式为
绩效拨款额=总流通人次×补助标准
流通人次=图书流通量+图书和报、杂志阅览人次
固定拨款额=图书资料购置费+设施、设备购置维修费
有关的计算数据为每流通人次补助标准=人均服务成本 5 元×（1—¾费自给率 %）=
（元/人次）
基本支出 246 万元—
图书资料购置费 33 万
元
人均服
务成本=
总流通人次 42 万人次
=5（元/人
次）
数据测算依据为：
（1）人均服务成本是根据该区的 C 图书馆 2003 年相关财务资料计算。由于 C 图书馆的办
馆历史长，馆藏图书总量大，¾我们测算，该馆的图书资源使用率、工作效率方面较好，其
数据具有代表性。
¾费自给率根据全区图书馆 2003 年的财务报表数据计算，即事业收入和其他收入占总支出
的比重为 %。
（2）阅览室座位数据最新统计为 1583 个。
（3）阅览座位利用率根据近三年的统计，最高为 人/天，最低为 人/天，考虑到读
者的阅览习惯和阅览室服务成本的固定性，我们暂定为 3 人/天。
（4）图书资料购置费，按 2003 年的财政拨款为 470 万元。
（5）大宗设施和设备购置维修费按项目支出预算管理，不在本课题范围内。
按上述测算方法，我们计算为
固定拨款=×1583×3×365+4700000=1077（万元）
（不含设施、设备购置、维修费等专项拨款）
绩效拨款=外借人次×每流通人次补助标准
2003 年全区图书馆的外借人次为 62 万人次，如果不考虑绩效考评因素，则
图书馆¾常性¾费的绩效拨款=620000×=217（万元）
需要注意的是：
（1）流通人次的统计，依计算机登记的书卡为依据。阅览室人次数统计也以计算机刷卡人
次数为依据。但尽管这样，主管部门还应当加强抽查，并核对结果。
（2）我们使用的¾费自给率是以 2003 年的财务
情况为依据，并假定工本费收入、场租收入、利息收入等其他收入在几年内是比较稳定的，
这可能与今后的实际情况有差异，需要在具体操作时作相应的调整。
3．绩效评价方案
这一绩效评价指标体系是以 ISO11620 图书馆绩效指标标准为基础，结合财政管理的要求设
定的。绩效评价指标共分 3 大类 7 项一级指标（表 7—13）。
表 7—13 有关指标解释如下：
（1）读者满意度。
①读者对馆内服务的满意度。该指标可以细分到每一项具体服务内容，让读者对图书馆的外
借部、电子阅览室、报刊阅览室、信息咨询、多功能厅、电脑培训班、读书推广活动等各个
部门的服务水平和管理做出评价。
①读者对文献资料的满意度。该指标反映了读者所需资料的可得性，和图书馆所提供的各类
文献资料如书籍、期刊、报刊、光碟、录像带等，对读者的满足程度。
以上两个指标是定性指标，评价方法可采取读者调查问卷的形式。
（2）资源使用率。
①数字图书馆使用率。该指标是通过测算图书馆电子阅览室的座位利用率，即日上网人次/电
子阅览室座位数，来反映图书馆网络资源的利用率，以及数字图书馆网页的制作、维护、更
新是否能满足读者的需求。由于电子阅览室的上网人次在以前年度未作单独统计，一般是包
括在内阅人次的统计中，所以该指标还没有测算¾验值。
①馆藏图书利用率。年外借册次/馆藏图书总量，该指标反映了馆藏文献资料的利用率情况。
①阅览座位的利用率。日内阅览人次/阅览室座位数量，该指标在反映图书馆硬件设施的利用
率方面较具代表性，我们测算的 2001—2003 年的¾验值为 。
（3）工作效率。
①每位馆员日图书流通处理量。日外借册次/馆员人数，2001—2003 年的¾验值为 19。
①每位馆员日服务流通人次。日流通人次/馆员人数，2001—2003 年的¾验值为 26。
以上两个指标是为了评价图书馆的工作效率情况，它反映了图书馆人员结构是否合理，是否
存在冗员问题。
（二）区人民广播电台
区人民广播电台归区宣传部管理，有调频和有线两种广播方式，调频每天播出 15 小时，有
线每天播出 9 小时，分为新闻类、时事专题类、文艺类和广告类节目。电台的净资产总额 657
万元，其中：事业基金 312 万元，固定基金 337 万元，在职人数 40 人，人均人员支出 7 万
元，人均公用支出 万元。
广播服务属于准公共产品。从节目源制作、播放和传输的全过程看，它体现了三个特性：一
是公益性，即具有面向公众提供公共产品的功能，宣传党和政府的政治主张和价值取向，并
向人民介绍生活和工作知识。二是娱乐性。即通过语言、音乐等，向人民提供娱乐产品。三
是商业性。它可以为企业和个人提供广告服务，并取得一定收入。上述三个特点，广播电台
是通过时段来划分绩效预算的。
我们认为，既然广播电台通过时段来体现上述三个特点的，那么，我们可以将财政拨款放在
购买公共性的时段上，而要求其他时段的¾常性¾费自给，是符合广播电台特点的。具体地
说，这就是政府花钱购买新闻板块、时事专题板块时段，而娱乐性、广告性时段则可以推向
市场。如果前者办好了，也会促进后者。
改革思路：利用电台 2001—2003 年的财务资料测算出时段成本的¾验值，然后用绩效指标
体系对电台的节目质量和社会效益做出整体评价，在预算安排时，相应调整财政补助标准，
即时段购买价格。
1．财政补助标准
根据该电台 2001—2003 年的年度财务报表，我们计算得出时段成本的¾验值为 元/分
钟（见表 7—18）
表 7—18 区人民广播电台的时段成本均值
年份 总时段
（分钟）
人员支
出
（万元）
公用支
出
（万元）
总支出
（万元）
每时
段成
本
（元/
分钟）
2001 905 242．97 91．96 334．93 10．14
2002 905 276．93 100．01 376．93 11．41
2003 905 280．35 108．21 388．56 11．76
平均
值
11．10
根据区人民广播电台 2004 年 1 月 1 日起实行的节目时间表，新闻类 265 分钟，时事专题类
95 分钟，文艺类 400 分钟，广告类 145 分钟。我们计算对电台 2004 年¾常性财政补助数
= 元/分钟×360 分钟×365 天=146（万元）
2．绩效指标
由于广播具有公共性、娱乐性和商业性特点，市场会自发地对电台收听率、覆盖率行装方面
做出评价，并通过电台广告的业绩反映出来。所以，我们设计的绩效评价体系的重点是社会
效益和管理水平两个方面（表 7—19）。
表 7-19 上海市××区人民广播电台绩效评价表
评价项目 评价 权重
得
分
大类
一级
评价
指标
二级评价指
标
