（售后服务）2020年基本公共
服务均等化
财经活页
2007年第 22期(总第 94期)
辽 宁 省 财 政 学 会
辽宁省财政科学研究所 2007年 11月 25日
本期主题：基本公共服务均等化
[按]2006年 3月全国人大通过的《十一五规划纲要》中，基本公共服务均等化是作
为财政体系建设任务提出的，基本公共服务均等化是财政体系建设和财政转移支付制度完
善的结果和目标。2006年 10月，中国共产党十六届六中全会通过的《关于构建和谐社会
的决定》对实现基本公共服务均等化做了更详尽的阐述，指出：“完善公共财政制度，逐
步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投
向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、
公共基础设施、社会治安等方面的投入。”2007年 10月 15日召开的中国共产党第十七次
代表大会通过的政治报告，进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用，“缩小区域发
展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”，“围绕推进
基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”从《十一五规划纲要》提
出基本公共服务均等化，到十六届六中全会《关于构建和谐社会的决定》详尽阐述基本公
共服务均等化，再到十七大报告进一步强调公共服务均等化的作用，基本公共服务均等化
已经成为当前的热点问题，这表明了我国对于公共服务均等化的迫切要求和强烈愿望。逐
步推进和实现基本公共服务均等化，将对我国构建和谐社会和长期的经济社会发展产生深
远的影响。
基本公共服务均等化的内涵
一、基本涵义
“公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、
在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。”这是我国公共服务
均等化的官方定义，其涵义包括：第一，公共服务均等化体现了公共财政的“公共性”，
深化了公共财政的职能，延伸了公共财政一视同仁的特征。第二，我国公共服务均等化突
出的是“相对均等”，较好地体现了公平与效率的统一。成熟的公共服务均等化需要经历
不同的阶段，且不同阶段应该具有不同标准。
对基本公共服务均等化的内涵，可以从三个方面来理解。第一，全体公民享有基本公
共服务的机会应该均等。我国有 13亿人口，尽管每个人的天赋能力不同，所占有的资源
也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会方面应该是均等的。第二，全体公民享有基本
公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义，而是大体均等或相对均等。当
然，这里讲的不是所有公共服务，而是基本公共服务。第三，在提供大体均等的基本公共
服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。社会成员的需求千差万别，某些社会成员可
能不去享受社会为之提供的公共服务，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年义务
教育学校上学，而是送到私立的学校就读。这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选
择权。尊重人民的自由选择权与尊重人民享有均等的基本公共服务的权利并不矛盾。而且，
即使是在基本公共服务的框架之内，也应想方设法让人们有自由选择的空间，不能把基本
公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”。
二、概念辨析
从《十一五规划纲要》提出基本公共服务均等化，到十六届六中全会《构建和谐社会
决定》详尽阐述基本公共服务均等化，再到十七大报告进一步强调公共服务均等化的作用，
基本公共服务均等化已经成为当前的热点问题，尽管如此，我国理论界并未就此达成统一
的认识，也未对基本公共服务均等化给出一个准确的定义。从理论角度分析，即便在西方
经济学论著中也未发现有关公共服务均等化的系统论述。
基于上述概念的理解，可将基本公共服务均等化理解为“所谓基本公共服务均等化，
其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，就是要让全
体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民‘学有
所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居’”。
中国人民大学安体富教授从“公共服务的涵义与分类”、“均等化的涵义与标准”来分
析基本公共服务均等化：
1.公共服务的内容既包括第三产业中的第四层次，即国家机关通过直接提供劳务为社
会公共需要服务，也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生
态环境等方面的服务。
2.公共服务包括基本公共服务和一般公共服务。对于基本公共服务有三种理解：第一
种观点认为基本公共服务是指直接与民生问题密切相关的公共服务。十六届六中全会《构
建和谐社会决定》中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公
共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。第二种观点认为，基本公共服务，应是指纯
公共服务，因此不能笼统地讲文化、教育、科学、卫生、社会保障等是基本公共服务，只
能提其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，属于基
本公共服务。还有一种观点认为，基本公共服务是一定发展阶段上最低范围的公共服务。
安体富教授认为，基本公共服务，应该是指与民生密切相关的纯公共服务。除去基本公共
服务以外的服务，都属于一般公共服务，如行政、国防、高等教育、一般应用性研究等。
3.均等化的标准。有三种理解：一是最低标准，即要保底。“一个国家的公民无论居
住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。”“这个均等化我们理
解就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障
这类东西，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来。”二是平均标准。
即政府提供的基本公共服务，应达到中等的平均水平。三是相等的标准，即结果均等。这
三个标准并不完全矛盾，实际上这是一个动态的过程，在经济发展水平和财力水平还不够
高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果
均等。当然，要做到结果大体均等，政府的供给成本就不能是均等的。
财政部财政科学研究所刘尚希研究员认为，由于公共服务与公共行政、公共管理紧密
相联，因此它不是单纯财政的问题，某种意义上说，公共服务是经济问题，也是社会问题，
同时又是政治问题。刘尚希研究员归纳总结了几种流行的观点，认为：(1)从政府的性质
角度来理解，把公共服务等同于政府职责，这种解释过于宽泛，与均等化的政策目标不吻
合；(2)从经济调控、市场监管、社会管理和公共服务政府四大职能来解释，用排除法来
定义公共服务，由于未对公共服务给予一个正面的准确界定，到底什么是公共服务仍显得
十分模糊；(3)从有形与无形角度来定义来理解，政府为民众提供的无形的消费服务叫公
共服务，而有形的被称为公共产品，这种理解过于直观，只是字面意义的理解；(4)从广
义公共产品角度来分析，把法律、制度、秩序、公平正义等纳入公共产品的范围，这样公
共产品就等同于政府职能；(5)从直接需求角度来解释，认为满足居民和组织直接需求的
都可称为公共服务，满足间接需求的就排除在公共服务范围之内，这个定义并未说明公共
服务的实质内涵，因为组织不仅包括政府组织也包括企业等，范围过于宽泛。
在此基础上，刘尚希从个人三大差距财富、收入和消费出发，认为消费差距最为重要，
又分析了居民消费的风险，从而认为，公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促
进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。公共服务的
目标是分担居民消费风险，以避免公共风险的扩散。因此，基本公共服务均等化的目标就
是促进居民消费的平等化，减少因财富、收入的不确定性而导致的消费差距过大。教育、
医疗和住房之所以成为社会关注的重大民生问题，其本质是消费不平等日益严重的表现。
公共服务均等化的制度设计应围绕促进基本消费平等化而展开。
基本公共服务均等化提出的背景
改革开放 29年，我国的经济总量和综合国力大大提升，人民生活水平也显著提高。
在这 29年里，我国经济保持了年均 %的增长速度，2006年国内生产总值达到
亿元，比 1978年增长了近 57倍，人均 GDP从 2000年的 7858元增加到 2006年 15973元；
财政收入年均增长 %，由 1978年的 亿元增加到 亿元，增长了 33
倍；代表城乡居民生活水平的恩格尔系数分别从 1978年的 %和 %下降到 2006年
的 %和 43%，总体上进入小康社会。这些成就被世界誉为“中国经济增长奇迹”。
然而，与此同时，城乡差距、区域差距、贫富差距这“三大差距”也不断呈扩大趋势，
造成了复杂的、日益突出的社会矛盾和社会问题，且对经济的可持续发展构成了主要威胁。
时下，广大社会成员对缩小“三大差距”、实现基本公共服务均等化的需求比以往任何时
期都更为强烈、更为迫切。另一方面，我国现在也具备了统筹城乡、区域协调发展的时机
和条件。目前，我国财政每年增长差不多接近 1万亿，而义务教育和公共医疗卫生这两项
最基本的公共服务支出每年大概在千亿以内。因此，政府已经有能力来为广大社会成员提
供基本公共服务。应当说，现在是扩大政府公共服务支出，加快推进公共服务型财政建设
的最好时机。推行公共服务均等化对于我国具有重大的意义：
1.推动和谐社会的构建。公共服务均等化是公共财政的一部分，它符合和谐社会的目
标、特征和核心价值取向，在很大程度上能够推进和谐社会的构建；健全并公平地分配公
共服务，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。在现阶段，公共服务均等化就是公
共财政配合国家构建和谐社会的总体政策而提出的明确的财政调节目标。可以据此发挥财
政的协调作用，通过公共服务均等化来调整社会分配关系，尤其是全面地、配套地协调人
们之间的物质利益关系。
2.深化建设服务型政府的理念。公共服务均等化促进了政府活动的内容向社会领域倾
斜，包括加强城乡公共基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、
卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活
动提供保障和创造条件；促进了政府干预从控制导向向服务导向转化，从效率导向向公正
导向转化；促进了服务个体整体合作和相互信任；促进了政府与社会关系和谐。
3.保障经济稳定、快速、健康发展。公共服务均等化有助于市场经济的发展。要实现
公共服务均等化的目标，政府必须着眼于所有市场活动主体，要为市场提供一视同仁的服
务，这样政府就不会通过自身的支出而直接干预市场的正常活动。公共服务均等化有助于
提高资源配置效率，从而有助于保障较高的经济发展效率和速度。公共服务均等化的公平
效应有助于促进经济的健康发展。经济平等特别是财政均等，有利于形成社会公正的独立
价值观念和增强国家的凝聚力，有利于提高社会生产力推动整体经济发展。实现公共服务
均等化将有利于促进各地区经济的均衡发展，有利于经济与政治环境的稳定与和谐。
我国公共服务均等化中存在的问题
一、总量：公共服务供给不足
公共服务的水平取决于两个因素，一是经济能力，二是制度安排。就经济能力而言，
自改革开放以来，我国财政收入呈现出较大幅度的增长。1979年我国的财政收入为
亿元，1992年为 亿元，2000年为 亿元，2006年我国财政收入
已达到 万亿元。改革开放以来经济能力的迅速提高并没有缓解改革开放之初公共服
务的供求矛盾，相反公共服务的供求矛盾更加突出。这表明公共服务领域的问题，根源并
不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。就制度安排
而言，目前我国的政府职能转型滞后，尚未实现由“经济建设型政府”向“公共服务型政
府”的转型，政府的“缺位”与“越位”状况并存。义务教育、公共卫生、基础科研和公
益性文化事业是公共服务最典型的项目，政府最应该担负起提供这部分公共服务的责任。
而从 1993年以来的政府支出情况来看，政府对这方面投入的力度不够大。基本建设支出
占国家财政支出总额的比例始终保持在12%左右的水平(这部分支出大量地反映在预算外)，
没有呈现较大幅度的下降；行政管理费占国家财政支出总额的比例，1978年为 %，1993
年为 %，2005年上升到 %；文教科卫支出占国家财政支出总额的比例不仅没有
增大，反而从 1993年的 %下降至 200年的 %。由此可以看出，政府对基本的公
共服务的投入比重过低。
二、结构：公共服务差距悬殊
严格意义上的公共服务均等化，是指向全国各地的居民提供在使用价值形态上大体相
同水平的公共服务。我国地区差距较大，提供同样使用价值的公共服务，其所面临的成本
是不一样的。尤其对于我国西部地区，提供与东部地区同样的公共服务，其所需要的成本
往往是更多的。因此，在我国目前情况下，为使公共服务均等化，应当使西部地区的人均
财政支出比东部更大才能满足均等化的要求。中央政府对地方政府转移支付后，全国各地
区人均财政支出的差距不仅没有呈现减小的趋势，反而地区间的差距在不断拉大。也就是
说，如果考虑到提供同样使用价值的公共服务所面临的成本问题，实际的公共服务差距比
人均财政支出反映的差距还要大得多。
通过选取部分公共服务项目的人均支出额来看，东部、中部和西部的公共服务的水平
差距不仅没有缩小，反而还有扩大的趋势。这里选取生均教育费用支出的指标来看这一趋
势。1998年，我国普通小学生均教育经费支出平均为 元，最高的为上海
元，最低的为贵州 元，最高额与最低额的比值(即极差率)为 。2003年，我国
普通小学生均教育经费支出平均为 元，最高的为上海 元，最低的为河南
元，最高额与最低额的比值为 。可见，从 1998年至 2003年，就最高额和最
低额的差距来看，全国各地区普通小学生均教育经费支出的差距呈扩大趋势。就城乡公共
服务差距而言，这种差距已经成为导致城乡收入差距的重要因素。城乡公共服务供给的严
重失衡，使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，并由此导致他们最
基本的生存权和发展权得不到保障，直接限制了农村人口素质的全面提高。有学者估计，
城乡间义务教育、基本医疗和社会保障等公共服务的差距将 2004年我国名义城乡收入差
距 :1的比例扩大至 5:1到 6:1的水平，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大
概为 30%-40%。也有学者估计，在导致收入分配差距的各种因素中，教育因素大概占 20%。
三、转移支付制度总体设计存在缺陷
1994年后转移支付的方案设计对分税制改革的顺利进行和平衡各地区财力起到了非
常重要的作用。但是总体来看，仍存在着制度设计上的缺陷，具体表现在以下几个方面：
第一，转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制。目前，世界上绝大多数国
家将转移支付也分为均等化的一般性转移支付和专项转移支付两种形式，且一般性转移支
付占转移支付的绝大部分。而我国转移支付形式过多，且各种形式的转移支付在均衡化的
过程中有所交叉，管理混乱。
第二，税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。新体制下采取的税收返还
制度，是在保证既得利益的基础上进行的，这对 1994年的“分税制”的改革起子重要的
推动作用。中央对.地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得
到的返还额多，其财力充裕，而税收额少的地区得到的返还额少，财力依旧不足。税收返
还占中央对地方转移支付的比例较大，2002年税收返还占到中央对地方转移支付总规模
的 41%，2005年税收返还也占中央对地方转移支付总规模的 33%。这种对所有地区无差别
的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的
问题，反而在新体制下肯定了这一差距，这也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的
现象。
第三，一般性转移支付规模过小。在转移支付形式中，真正属于均等化转移支付形式
的实际上只有一般性转移支付，其所占比重很小，目前只占转移支付总额的 10%，因此，
均等化作用有限。
第四，专项转移支付规模过大，且运行不规范。专项转移支付是着眼于解决地区间具
有外溢性的公共物品或公共服务的提供问题，着眼于国家宏观调控、促进各地协调发展和
调整产业结构、优化资源配置的政策目标。但是，目前对专项转移支付的准人不甚明确，
专项转移支付规模过大。2005年，专项转移支付的数额占中央对地方转移支付数额的
31%。此外，部分专项转移支付项目设置交叉重复，分配制度不够完善，资金投向较为分
散。
分步实现我国基本公共服务均等化的战略思考
基本公共服务均等化是一个非常复杂的问题，关键问题涉及到基本公共服务的范围界
定、标准制定、各级政府在基本公共服务领域事权和财权的明确划分。尽管中国在 20世
纪 90年代中期开始实行分税制和实施以均等化为目标的转移支付制度，到目前为止，全
国还没有建立起来一个适应公共服务均等化目标的最低标准技术支持系统、数据采集系统，
以及支持均等化目标的财政体制。
发达国家实现基本公共服务均等化都曾经历了一个漫长的过程，其中包括理顺各级政
府之间的关系，各个地区之间的协商，财税制度的改革，等等。中国的基本公共服务领域
存在严重的体制分割，实现体制之间的接轨就需要一定的时间。从国际经验来看，许多国
家在实施基本公共服务均等化时，经济都达到一定的水平，大约在人均 GDP7000美元左右。
中国在 21世纪初期提出基本公共服务均等化是公共管理和社会发展中一个历史性的
跨越。但是，要实现这个目标，还有很多路要走。实现我国基本公共服务均等化的战略思
考主要分三个步骤：
第一步（2007-2010年）：确定全国性基本公共服务的范围。
从 2007年到 2010年的三年间，在“十一五”末，建立基本公共服务的国家标准及数
据采集和监测体系，进一步扩大政府在公共服务领域的投入，推进基本公共服务的均等化。
主要内容包括：建立义务教育、公共卫生和基本医疗、就业服务、社会福利的设施标准、
设备标准、人员标准，以及根据这些标准建立的统计指标体系和全国数据采集系统。公共
财政必须为各类公共服务提供必要的资金支持，对各类公益性或非营利性项目提供必要的
财政援助。基本改变我国目前公共财政支出结构中的“建设财政”的特点，减少本该由市
场发挥作用的公共财政支出，减少政府公共财政支出中经济建设支出，加大社会性公共服
务的支出。推进公共财政体制建设，配合服务型政府建设，调整财政收支结构，把更多财
政资金投向公共服务领域和社会发展领域。推进各类职业技术培训，使初中和高中后职业
技术培训、多样化的继续教育和成人教育得到较大发展；进一步改革和完善社会福利管理
体制和运行机制，困难群众基本生活得到有效保障，社会救助体系基本建立；在公共卫生
和基本医疗方面，到 2010年，在全国基本建立与全面小康社会相适应的卫生服务体系，
缩小城乡之间、不同区域之间、不同人群之间享有卫生服务水平的差距，优化城镇卫生资
源结构，加强社区卫生服务，建立有效、经济的卫生服务体系。
第二步（2011-2020年）：统一标准、衔接体制，进一步推进政府行政体制改革和财
政体制改革。
从 2011年到 2020年的十年间，也就是“十二五”和“十三五”期间，主要任务与目
标是基本建立以东部、中部、西部为划分的大区域行政区和城乡衔接的基本公共服务体系。
其核心内容为：统一标准、衔接体制，政府事权进一步明晰，负责提供基本公共服务的各
级政府财政能力进一步得到加强，并在地方政府之间进一步均等化。
进一步明确中央和地方的事权，中央政府通过标准实施、转移支付等，着力提高对基
本公共服务的调控能力，地方政府应当通过培育社会组织和企业组织，提供公共服务的供
给能力；健全财力与事权相匹配的财税体制，完善中央和地方共享税分成办法，加大财政
转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化，确保地方政府具有支付基本公共服务的均
等财政能力。
消除城市义务教育、农民村义务教育、农民工子弟义务教育之间的体制隔阂，使城乡
之间、区域之间教育发展水平的差距明显缩小。使针对不同人群的医疗体制逐步对接，人
民群众享有质量优良的卫生服务，不同地区、不同人群健康状况差异进一步缩小，卫生服
务公平性进一步改善，城乡居民健康水平持续提高；统筹城乡社会保障发展，逐步实现城
乡社会保障一体化。
第三步（2021-2049年）：基本实现公共服务不受空间限制的人人可及。
从 2021年到 2049年，在第一步“确定全国性基本公共服务的范围，建立基本公共服
务的国家标准及数据采集和监测体系，继续加大对基本公共服务的投入力度”以及第二步
“统一标准、衔接体制，进一步推进政府行政体制改革和财政体制改革”的基础上，实现
各地区财政能力均等化，确保我国的基本公共服务体系最终走向城市和乡村，东部、中部、
西部全面可及。不论是在基本公共服务项目上，还是分区域、分群体，基本公共服务体系
应当实现全面的、多层次的综合衔接、均等，并通过基本公共服务供给确保人口的自由流
动。国家必须就全国性基本公共服务的范围、种类、标准在技术层面进行研究，并制定相
应的法律和法规。
基本公共服务均等化的政策路径与体制保障
实现基本公共服务均等化是一个中长期的目标。我们当前面对的现实是城乡差距、区
域差距和群体贫富差距都很大，这些差距决定了公共服务的巨大差距。由此所造成的公共
服务上的差距，公共财政可以发挥作用去缩小，但无法在短期内抹平，从而实现均等化。
在这个意义上，公共服务均等化是一个过程、一种趋势。这个过程和趋势融合于经济的发
展过程之中、城市化过程之中和人群流动过程之中。
一、政策路径
要逐步实现基本公共服务均等化，必须整体把握，分步实施，选择好恰当的路径和切
入点，既不能单从公共服务的供给方面来考虑，也不能仅仅从公共服务的需求方来观察，
更不能简单地套用西方国家的做法。从我国目前所处的发展阶段和当前所面临的主要矛盾
和问题出发，政策路径选择有四：
首先，从发展与改革的结合上来规划。均等化的过程是发展的过程，也是改革的过程，
只有做大经济“蛋糕”才能很好地实现公共服务均等化。也就是说，实现基本公共服务均
等化离不开发展，更离不开改革，或者说寓于发展与改革之中。发展的目的是为了增加财
力，改革的目的是改变不合理的制度，如户籍制度等。所以说，实现均等化不是财政单枪
匹马就能解决的问题，它是整个社会的问题，是整个政府的问题。
其次，从财力与制度的结合上来操作。公共服务均等化是具体问题，如医疗、教育等，
如没有足够的财力、没有合理的卫生医疗制度和教育制度，那么财力再多也不会有效率，
只能是浪费资源。实现基本公共服务均等化是财力与制度两者的结合，财力必须跟上，制
度也要改进。
再次，从供给与需求的结合上来实施。逐步实现基本公共服务均等化是一个过程的两
个方面，既要看政府的财力，同时也要看政府的管理能力，同时也要考虑民众的意愿，不
能搞强迫。
最后，从政府与市场的结合上来运作。政府实现基本公共服务均等化可选择的方式有
三：一是规制。政府可通过制定相关制度规则来提供公共服务，如食品和药品的安全是公
众普遍需要的公共服务，政府就可以通过规制市场的方式来实现。二是付费，即政府出钱
买服务提供给居民。或者给居民付费，让其自主购买。如基础教育的提供，既可以补助学
校，也可以补助居民来实现。三是政府自己生产。即以所有制的方式来提供公共服务，例
如，设立公立学校来提供教育的公共服务，通过公立医院来提供基本医疗服务。政府采取
何种形式并非固定，可以依据具体情况来抉择。
二、体制保障
逐步实现基本公共服务均等化，必须有相应的体制保障。举其大者，主要有以下几个
方面：
——公共财政制度。应调整财政支出结构，建立和完善公共财政体制。财政资金应逐
步退出一般竞争性领域，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入。当前尤其要确
保新增财力主要投向就业再就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生和基本医疗、
公共文化、公益性基础设施、生态环境保护、公共安全等方面。同时，加大财政转移支付
力度，通过中央财政转移支付来缩小东西部之间在公共服务上的差距。
——收入分配制度。虽然基本公共服务均等化并不意味着收入分配要均等化，但目前
社会收入分配差距过大，加大了实现基本公共服务均等化的难度。因此，需要加快收入分
配制度改革。具体思路是：“保低”——保障并提高低收入者收入水平，“扩中”——扩
大中等收入者比重，“控高”——调控过高收入，“打非”——打击并取缔非法收入。在此
基础上，通过缓解—遏止—缩小这样一个渐进过程，使收入差距扩大的趋势得到根本性扭
转。这样做，可以缓解社会成员在获取服务上的“流动性(货币)约束”，从而减轻政府实
施基本公共服务均等化的压力。从这个角度看，收入分配制度改革与实现基本公共服务均
等化是相辅相成的。城乡协调发展制度。阻碍基本公共服务均等化最突出的问题是机会不
均等，尤其是城乡分割的体制使广大农民和进城的农民工没有享受到应有的“国民待遇”。
解决这一问题，需要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制。一方面，继续推进城
镇化进程，加快劳动力向城镇转移的步伐，并解决农民工的身份问题；另一方面，政府应
把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，逐步加大对农村基本公共服务的投入。
——公共服务型政府制度。我国公共服务供给的短缺与政府的“缺位”、“越位”有关。
政府的“位”定在哪里？应该定在“服务型政府”。为此，应抓紧做好这样几项工作：第
一，实现政府职能的根本转变，并建立健全基本公共服务均等化的考核体系，强化对地方
政府的公共服务行政问责；第二，改革行政审批制度，彻底清理、减少、规范行政审批项
目；第三，推进政府机构改革，逐步解决层次过多的问题；第四，推进与政府机构紧密相
关的社会事业单位改革，对于与基本公共服务均等化密切相关的教育、卫生、文化等事业
单位，按照公共性、准公共性和营利性区别对待的原则和办法进行分类改革。
实现基本公共服务均等化的方案选择
实现基本公共服务均等化，大体有“人均财力的均等化”、“公共服务标准化”和“基
本公共服务最低公平”三种模式，这三种模式各有利弊，应该结合实际情况综合考虑我国
均等化的实现方案。
一、人均财力的均等化
这是指中央政府按每个地区人口以及每万人应达到的公共支出标准来计算向地方政
府补贴的制度。该模式被欧盟和加拿大采用。其特点主要有：(1)以中央对地方补助为主，
以区域内人口数和人均财政支出水平为主要依据，但也应用于横向转移支付。(2)各地按
“地方收入+中央补助”公式来安排支出。(3)将社会保障支出等对地方财力均等化有重大
影响的支出项目划归中央，以保证地方服务大体均等。
在欧洲，上世纪 60年代后各国相继采用了以增值税为主的税制，由于增值税属于中
央税，因而中央政府拥有 80-90%的财政收入，为此需要通过适当方式分散中央政府财力，
保证地方政府职能的资金需要。而人均财力的均等化理论认为，地方性公共服务，如教育、
治安等与人口有密切联系，因而中央向地方政府提供大体均等的财力，就可以使他们向居
民提供大体均等的公共服务。至于提供什么服务则应当由本地区居民的消费偏好来决定。
该模式的优点有：(1)在大体人均支出公平的基础上，赋予地方政府较大的理财权，
符合财政联邦主义等价性原则，也可避免专项拨款中易犯的以上级政府的偏好替代居民偏
好的错误。(2)将财政拨款与人口挂钩符合准公共产品性质，也有利于促进财政拨款方式
改革。
人均财力的均等化模式也存在一定的缺陷：(1)这一模式有两个隐含假设：一是地方
支出主要用于公共事业和公共服务；二是地方政府和议会有较强的预算约束力，因而具备
公共信托能力。在我国由于存在预算法制环境不够健全，地方行政力量过于强大，预算约
束软化和基层政府职能过度扩张等问题，为此他们尚不具备承担公共信托责任的行为能力。
因此也就限制了这一模式在我国的应用。(2)人均财力的均等化以所有地方性公共服务均
等化为对象，需要具备强大的中央财力保证和地方经济相对均衡两个条件。而在我国，虽
然总财力庞大，但人均水平不高，且地区间经济差距过大，这就决定了均等化只能限定在
基本公共服务的较小范围内。(3)即使就发达国家看，人均财力均等化也有一定的缺陷。
例如，德国在人均财力均等化的体制下，由于转移支付与地方经济发展是脱钩的，经济发
展快的地区得到的补贴少，因而地方政府对发展经济缺乏兴趣，转而依赖于中央政府，不
利于地方经济发展。
由于我国尚不具备公共服务均等化的条件，为此，人均财力均等化的公平政策在现阶
段是不可行的。
二、公共服务的标准化
公共服务的标准化指中央和上级政府对公共服务颁布设备、设施和服务标准，并以此
为依据建立专项转移支付模式。该模式的特点主要有：(1)以具体的公共服务项目为对象，
如义务教育、社区公共卫生等。(2)采用统一的全国或地区标准，包括服务标准、设备、
设施配置标准等。(3)在经费供给上采用地方与中央分担经费方式。
该模式的支撑理论认为公共服务均等化是理念，为此需要通过公共服务标准来具体化。
在具体实施中，它又分为“提供均等的服务”(建立政府服务标准、设备设施标准来实现
公共服务均等)和“让顾客获得均等的服务利益”两种标准。大体上说，前者主要体现于
传统管理，后者体现于以政府绩效管理为标志的“新公共管理”。
该模式的优点主要有：(1)由于它采用选择公共服务项目、逐项建立标准的方式，因
而既有利于落实基本公共服务政策，又能保证公共服务质量。(2)机制灵活，国家可以按
财力可能，逐步扩大公共服务均等化范围。(3)统一公共服务标准有利于克服地方政府设
备设施供给上“高标准、豪华化”浪费。
其缺点主要是：(1)建立公共服务标准困难。从技术方面来说，制定某行业的设备设
施标准较容易，但制定服务标准困难，而制定以“顾客”受益为基础的服务质量标准更难.
从财政方面来讲，较高的标准需要较高的资金保障，在分担资金上存在着多级政府博弈谈
判，最终取决于中央重负能力。(2)“一刀切”的全国标准易造成与居民需求脱节。公共
服务标准是按中位地区需求制定的，“一刀切”的标准会带来发达地区居民认为公共服务
水平过低、项目不足的不满，而欠发达地区居民认为过于奢侈和冗余的不满。这两种情况
都是公共资源的浪费。(3)它需要建立公共服务标准法，而在现行条件下，建立这一法律
是困难的。
公共服务标准化是实现公共服务均等化的重要路径。但它比较适用于地域不大、经济
发展水平差异较小的国家，而对我国这样地域广大、经济差异过大的国家来说，显然不是
一个好办法。
三、基本公共服务最低公平
基本公共服务最低公平也称为基本公共服务最低供应，最早是 1978年由英国学者 C.
布朗和 P.杰克逊在总结财政联邦主义经验时提出来的。该理论将政府间职能分工与经费
保障结合起来，提出了多样性、等价性、集中在分配、位置中性、集中稳定、溢出效应纠
正、基本公共服务最低供应、财政地位平等八个原则。由于该理论将财政的公平与效率结
合起来，解决了财政资金转移支付中的一些难题，因而受到西方政府关注。
基本公共服务最低公平作为一种模式，是整合前述两种模式的优点而形成的。其特点
为：(1)确立基本公共服务最低公平原则。“国家应让每个居民确信，无论他居住在哪个市
或县，都会获得基本公共服务的最低保证，诸如安全、健康、福利和教育。”为此，国家
应按这一原则确定具体的基本公共服务项目，制定出最低的提供标准，并通过多级政府分
担经费来保障各地政府有能力提供这类服务。(2)公共服务标准可根据行业特点，采用实
物标准、经费标准和服务质量标准等，但最重要确保服务质量，并通过绩效评价来促使其
达到。(3)确立“谁受益、谁出钱”的等价性原则。国家允许并鼓励有财政能力的地方政
府提供更多的、质量更高的公共服务，但其经费应当由提供服务的政府来承担。
根据以上分析，或许基本公共服务最低公平是适合于我国的。(1)符合中央的政策目
标。我国处于社会主义初级阶段，人均财力水平较低，加上经济建设的巨大支出需求，尚
无力达到全部公共服务均等化。国家有选择地将部分重要的公共服务列为基本公共服务，
并以国家的名义保证最低供给水平，这既有必要性，又有可能性。同时，以服务项目为主
的公平思路也大体适应了我国基层行政力量强大、预算约束弱化的现状。(2)为解决发达
与欠发达地区矛盾提供了可行方案。该模式将基本公共服务最低公平原则与等价性原则结
合起来，这样既保证了欠发达地区居民获得必要的公共服务，又不妨碍发达地区政府提供
更多的质量更高的公共服务。(3)符合公共财政改革渐进的要求。在我国，任何一项公共
服务全国性改革需要上百亿元支出。基本公共服务均等化应考虑国家财力可能，采用渐进
策略，其标准、范围应随着国家财力提高而逐步提高。基本公共服务最低公平模式正好适
应了这一点，既顾及了现实财力的可能性，也为国家提高最低标准留下了政策空间。(4)
符合我国公共政策走向。我国近年来出台的重大政策，如农村义务教育经费保障机制、新
型农村合作医疗制度等都是按最低公平的思路制定的。这说明，最低公平模式是实践证明
了的可行模式。
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