2∞9 年 11 月
第 31 卷第 6 期
规式 ，1. r
Modern Law Science
Nov. ,2009
Vol. 31
…00 ßif-噩噩噩噩噩噩噩 文章编号: 1∞1 -2397(20仰 )06 -0131 -08
论 WTO 体系下农业补贴的特殊安排
及未来展望
李晓玲
(北京大学法学院，北京 100871 )
摘要:与 WTO{补贴协定}JLGATT 1994 相比，在总体规范方法、概念、规则结构、救
济等方面，{农业协定》采取了一套独特的规制方式，但在 WTO 农业补贴争端中，{补贴协
定》、GATT 1994 与《农业协定》常被共同适用于农业补贴 O 此举强化了对农业补贴的规
制，但农业补贴是否，以及在多大程度上继续享有特殊地位和待遇，最终应由成员谈判确
定。在未来一段时期内，特殊的农业补贴规则将继续存在，我国在参与 WTO 农业谈判、诉
讼，调整国内农业政策时，应给予充分重视。
关键词:农业补贴和平条款"国内支持;出口补贴
中图分类号 :DF96 文献标识码 :A DOI: 10. 3969/j. issn. 1001 -
业和其他部门类似，都是一种产业。虽然农业领域
一、问题的提出 改革的步伐要比其他领域慢一些，但保护不应成为
由于农业政策含有政治、社会等非经济目标，
农业部门的国际贸易政策问题比任何其他经济部
门都复杂[IJ 。也正因此，在整个 GATf时期，农业或
农产品的地位都处于模糊状态:在法律上，农产品
受 GATf多边贸易规则的约束;在事实上，农产品游
离于多边体制之外;在理论上，农业应否给予特殊
待遇的纷争从未停止。 1983 年，时任 GATf总干事
的阿瑟·邓克尔(A时hur Dunkel) 邀请了七位杰出
人士研究世界贸易体制面临的问题，其成果即 1985
年《路特威勒报告} (Leutwiler Repo时①。《路特威
勒报告》明确反对给予农业部门特殊待遇，认为农
收稿日期 :2∞9 -06 -22
作者简介:李晓玲(1979 -)，女，山东临沂人，北京大学法学
院博士后研究人员，法学博士。
农业政策的主导因素。原则上，没有理由区别对待
初级产品(尤其是农产品)和非初级产品。认为对
初级产品提供的补贴比对非初级产品提供的补贴
有更大的内在合理性，缺乏经济逻辑作为支撑。从
经济学的角度来说，富国提供的农业补贴并不比发
展中成员对制造业提供的补贴好到哪里去[2J 。
尽管《路特威勒报告》严肃拷问了农业部门特
殊待遇的合理性，但由美国和欧共体主导的 GATf
乌拉圭回合谈判最终仍以单独的《农业协定》的形
式，确认了农业在多边贸易体制中的特殊地位，其
具体表现就是农产品特殊的市场准入和补贴规则
① 报告全称为"Trade Policíes for a Betler Future: the Leutwiler
Report , the GA Tf ，皿d the Uruguay Round" ，转引自: Terence P Stew-
M 此，咀le GATf Uruguay Round: A Negotíatíon Híst町 (1986 -
1992) , Vol. 1: Conunentary , Kluwer Law and Taxatíon Publíshers ,
1993 , p. 170.
131
现代法学
(包括国内支持和出口补贴)。相对于 GATI 时期
制定的规则，{农业协定》对农业补贴的规范几乎是
另起炉灶，专为农业量身定做，GATI 时期的经验则
主要由 GATI 1994 和另一 WTO 协定(即《补贴与反
补贴措施协定}，以下简称"(补贴协定}")继承，适
用于包括农产品在内的所有产品。在法律实践中，
WTO 体系下农业补贴的地位，最终归结为作为特殊
法的《农业协定》补贴规定，与作为一般法的《补贴
协定》及 GATI 1994 有关条款的关系。在乌拉圭回
合谈判中，{农业协定》与《补贴协定》是分别谈判
的。在谈判结束时，现别两个协定间的重合之处，
被认为是 WTO 成员在《农业协定》实施期①的主要
任务[3] 。迄今，{农业协定》实施期已结束数年，仍
无普遍认可的结论。
单独制定《农业协定}，是为了迎合美国、欧共
体等部分 WTO 成员的特殊需要和关注。从协定规
则的角度而言，农业补贴的特殊地位，在很大程度
上依赖《农业协定》第 13 条"和平条款"的保障，即
通过豁免诸多 WTO 一般补贴规则对农业补贴的适
用，保障农业补贴地位的独立性。但 2∞3 年底"和
平条款"终止适用后，诸多符合《农业协定》的农产
品补贴，已不能获得此项豁免，(农业协定》、《补贴
协定》和 GATI 1994 的同时和累积适用，使得 WTO
两套补贴规则之间一定程度的融合变成符合逻辑
的客观结果。而 WTO 争端解决法律实践与多边谈
判中一些成员的政治意愿不完全一致，使农业补贴
在 WTO 体系下的地位愈加复杂化。
农业补贴是多晗发展议程中最为敏感的问题
之一。自 2∞8 年下半年以来，谈判再次陷入严重
停顿。其中，主要成员在农业补贴方面的巨大分
歧，是导致谈判陷入僵局的重要因素。展望未来，
在多边贸易体制中，农业补贴是否继续，或将在多
大程度上保有其特殊地位，需要成员在一些根本的
方向性问题上达成共识。从我国立场而言，多晗发
展议程农业补贴规则的前景以及《农业协定》的未
来发展方向，无疑将对我国农业政策产生重要影
响，值得深入研究。
二、GATI/WTO 体系下农业补贴规则的演进
(一)农业补贴特殊规则之缘起:GATI 1947 年
132
及其修正
GA'π/'WTO 体系下农业补贴的特殊安排可追
溯至"二战"结束前后，各国讨论建立国际贸易组织
(ITO) 之时。 1943 年，美、英两国在华盛顿召开非正
式会议(简称"1943 年会议" ) ，交流两国战后经济
政策。此次会议在国际贸易方面拟定了一系列较
为严格的行为守则，包括一概禁止出口补贴，但在
农业方面，美国和英国均要求例外。当时，美国农
业政策对农产品提供价格支持，使其高于世界价
格。美国农业部提出，假若不借助数量限制保护国
内市场免受世界价格的影响，美国的农业政策就无
法维持。英国也面临着相同的问题。最终， "1943
年会议"保留了农产品的出口补贴问题[4J 。
1946 年，美国起草了《国际贸易组织宪章建议
稿} ，禁止导致出口价格低于国内价格的出口补贴，
但对长期供给过度的产品提供的出口补贴除外。
对美国而言，这一例外容纳了接受出口补贴的绝大
多数农产品[5] ITO 后来的草案也对提供给农产品
的补贴规定了特殊和更为宽松的待遇。但由于发
展中国家的坚决反对，对农产品的特殊安排最终未
能实行。 1947 年 GATI 第 16 条适用于所有的经济
领域和所有形式的补贴，无论是农业部门还是非农
部门，出口补贴还是生产补贴。第 6 条关于单边征
收反补贴税以及第 23 条磋商程序也同等适用。
然而，GATI 体制运作之后，第 16 条建立的统
一体制逐渐被抛弃，农业补贴逐渐适用一套与工业
品补贴不同的规则。 1955 年， GATI 1947 经修正后
增加了第 16 条 B 节对出口补贴的附加规定 o B
节第 3 款、第 4 款对初级产品②和非初级产品的出
口补贴规定了不同的纪律，改变了 GATI 1947 原第
16 条统一适用的制度。根据第 条，缔约方同
意对初级产品之外的任何产品"停止提供"( cease
to grant) 出口补贴;而根据第 条，缔约方只负
① 《农业协定》的实施期是 WTO 成员根据乌拉圭回合谈判结
果，逐步削减国内支持和出口补贴的期间。在实施期的最后一年，
将削减至成员各自的最终承诺约束水平。依据《农业协定》第 1 条
"术语定义该"实施期"为自 1995 年开始的 6 年时间，但就第 13
条"和平条款"而言，指从 1995 年开始的 9 年时间。
② 依据 GATT 1947 附件 1"注释和补充规定"的解释初级
产品"指天然形态的农、林、水和矿产品，或为在国际贸易中大量销
售而经过通常要求的加工的产品。
李晓玲:论 WTO 体系下农业补贴的特殊安排及未来展望
有义务"避免" ( seek to avoid)对初级产品的出口提
供补贴。第 条禁止提供导致产品出口价格低
于国内价格的出口补贴，而第 条的参照标准
是"不得使该缔约方在该产品的世界出口贸易中占
有不公平的份额"。前一标准比较严格，后一标准
比较宽松且难以把握。简言之，只有提供给初级产
品的出口补贴是被允许的。在当时，出口补贴是美
国价格支持政策的必然结果，本项修正也是美国推
动的结果。由此，ITO 宪章草案曾经对"初级产品"
出口补贴规定的特殊待遇，在 1955 年被重新引入。
当时欧共体还没有产生，没有鼓吹这一例外。待欧
共体产生后，很快建立了属于第 16 条例外范畴的
补贴和出口退税体制闷。
从实际情况看，发展中国家通常对非初级产品
提供补贴，而发达国家通常对初级产品提供补贴。
两类补贴的差别待遇，对发展中国家很不公平[5J107
因此，发展中国家继续反对给予初级产品和其他产
品不同的待遇。由于发展中国家的反对， 1955 年对
第 条的修正几乎只有已经实现了工业化的缔
约方才接受。
(二)农业补贴特殊规则之继承东京回合"
《补贴守则》
1973 年 GATT"东京回合"谈判启动后，补贴逐
渐成为谈判的核心问题之二，并由此产生了"东京
回合"<补贴守则》。在体例上，<补贴守则》区分出
口补贴与非出口补贴，以及给予"某些初级产品"①
的出口补贴与其他产品的出口补贴。《补贴守则》
第 条明确规定缔约方不应对某些初级产品
之外的产品提供出口补贴全面禁止对非初级产
品的出口补贴，与 GATT1947 第 条相比更为严
格。《补贴守则》第 10 条涉及给予初级产品的出口
补贴，除了对 GATT 1947 第 条某些术语做了
细化规定外，没有对农产品出口补贴规则做任何实
质性修改。②由于《补贴守则》仅适用于 25 个缔约
方，其影响有限。故而，即使在《补贴守则》诞生之
后， GATT 1947 仍是规范补贴的主要依据。
(三)独立的农业补贴特殊规则乌拉圭回合"
《农业协定》
由于 GATT 1947 和《补贴守则》未能有效规范
农产品贸易， 1980 年代，大量的农产品出口补贴和
国内支持措施扭曲了农产品生产和国际贸易，导致
国际贸易局势紧张，摩擦不断。 1986 年 9 月乌拉
圭回合"在乌拉圭的埃斯特角城正式启动，将农业
改革作为多边贸易谈判的一个重要问题[7J 1994
年4 月，<马拉喀什宣言》正式结束了"乌拉圭回合"
谈判，产生了一揽子新协定，其中包括《补贴协定》
和《农业协定》。此后，适用于农业补贴的纪律有
GATT 1994、《农业协定》和《补贴协定)0 GATT
1994 和《补贴协定》适用于包括农产品在内的所有
产品，但《农业协定》是为农业量身定做的，只适用
于农产品。对此，WTO 上诉机构在"巴西-椰子干
案"中指出，WTO 成立之后，对于农产品补贴，GATT
第 2 条、第 6 条和第 16 条不构成 WTO 成员所有的
权利和义务。《农业协定》和《补贴协定》都反映了
WTO 成员关于农业补贴的权利和义务的最新陈
述[8J 。
在结构上，<农业协定》由市场准入、国内支持
和出口补贴 3 大部分组成。 WTO 成员在各自减让
表中列明了出口补贴和国内支持具体承诺，并构成
GATT1994 的组成部分。与 GATT1947 及"东京回
合"<补贴守则》相比，<农业协定》的革新是根本性
的，主要体现在:其一，在强化规则约束的同时，进
行数量上的削减;其二，根据对贸易和生产的影响
程度，将所有的国内支持措施分为"绿箱"、"蓝箱"
和"黄箱并仅对后者规定了削减义务;其兰，对于
出口补贴，根据某一农产品或产品组是否已在成员
减让表中列明，以及某一出口补贴是否属于《农业
协定》第 条列举范围，适用不同规则。即:对于
成员减让表列明的农产品，成员可在承诺水平范围
内提供第 9. 1 条列举的出口补贴;③对减让表没有
列明的农产品，不得提供第 条列举的出口补
贴;成员提供第 条未列举的出口补贴，不得规
①关于何谓"初级产品东京回合"{补贴守则》的概念与
GAIT1947 中的概念略有不同。前者不再包括矿产品。
② 《补贴守则》第 10 条的细化规定涉及如何判断"超过世界
出口贸易中的公平份额"、什么是"世界出口贸易的公平份额"和
"前一代表期"。
③ 《农业协定》第 条列举了 6 类出口补贴，分别是:包括
实物支付的直接补贴;低于国内价格，为出口销售库存农产品;依照
政府措施供资，对农产品出口提供支付;对出口农产品营销提供的
补贴;对出口农产品运输成本提供的补贴;上游补贴。
133
现代法学
避成员已经做出的出口补贴承诺。
回顾 GATI/WTO 体系下三个阶段农业补贴规
则的演进，可以发现，随着国际贸易补贴规则的不
断强化，适用于农业补贴的规则与一般补贴规则之
间的差距，不是缩小了，而是逐渐扩大了。"乌拉圭
回合"{农业协定》是全面回应和确认，未回避农业
补贴的特殊性。
三、《农业协定》规范农业补贴的独特方法
在《补贴协定》、GA'π1994 一般补贴规则之外，
《农业协定》专门对农业补贴做出了特别规定。一
般认为，这是由于农业补贴有其特殊性和政治考
量，尤其是一些发达成员需要→个单独的《农业协
定》满足其利益需求。在总体规范方法、概念、规则
的结构及救济等诸多方面，{农业协定》都采纳了区
别于 WTO 一般补贴规则的独特方式。
(一)总体规范方法
《补贴协定》遵循了从 GATI1947 到"东京回
合"{补贴守则》沿袭而来的方法，即规范政策的贸
易影响，而非政策本身。 GATI 1947 第 16 条没有限
制出口补贴的水平或形式，只要求缔约方对非初级
产品提供的出口补贴不得导致出口价格低于国内
价格，或者对初级产品提供的出口补贴不得导致出
口超过在世界出口贸易中的公平份额。《补贴守
则》虽然一概禁止对初级产品外的任何产品提供的
出口补贴，但具体规则仍强调补贴措施的贸易影
响①。《补贴协定》第二、三部分分别规定了"禁止
性补贴"和"可诉补贴"。属于"禁止性补贴"的措
施虽然无需证明贸易影响，但之所以归入"禁止性
补贴便是基于此类措施对国际贸易显而易见的
扭曲。"可诉补贴"需要依据第 5 条和第 6 条证明
"不利影响"和"严重侵害沿袭了 GA'甘1947 和
《补贴守则》的"贸易影响"方法。
与此相比，{农业协定》采取了不同的方法，主
要表现在下列两个方面:
其一，{农业协定》采取了"双轨" (Two Tracks)
规范方法，即一方面实质性削减农业保护水平;另
一方面制定更有力的贸易规则。采用这种方法的
原因是在乌拉圭回合谈判中，各国认识到仅仅强化
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贸易规则无法达到农业改革的目标，必须同时对农
业保护水平进行实质性削减问 O 因此，{农业协定》
对国内支持和出口补贴均规定了数量上的承诺水
平，采取了"定量"的方法。《补贴协定》并不削减补
贴的数量水平，只是强化了补贴规则，采取的是"定
性"的方法。
其二，{农业协定》直接规范农业支持和保护政
策本身，区别于《补贴协定》规范政策贸易影响的方
法。例如，在国内支持方面， {农业协定》区分"蓝
箱"、"绿箱"和"黄箱"支持，并详细规定了"蓝箱"
和"绿箱"支持的条件，剩余的支持措施为"黄箱"支
持。属于"黄箱"的措施要受数量削减承诺的约束。
因此，在确定某一措施是否受数量削减承诺约束
时，直接判断标准并非措施的贸易影响，而是措施
本身的设计，是事先设定行为模式的方法[四概括
地说，{农业协定》侧重于政策本身的设计，是事前
规范的方法;而《补贴协定》侧重于政策的影响，是
事后规范的方法。《农业协定》直接规范政策本身
有两层原因:一方面，直接规范政策本身要比规范
政策的贸易影响更为有效;另一方面，GATI 时期对
农产品出口补贴采取的"贸易影响"方法存在各种
缺陷。虽然"贸易影响"方法可以避免干预成员国
内决策，但实际上难以判断假若不存在支持措施，
那么贸易量为何。 GATI 第 16 条农产品出口补贴
规则对贸易影响的限制还倾向于固定某一时期内
的贸易份额结构，而不是鼓励根据市场竞争状况进
行动态调整。
(二)概念的使用
《农业协定》首次采纳了"国内支持"的概念，没
有使用通常所称的"国内补贴"、"生产补贴"等概
念。虽然《补贴协定》也没有提及"国内补贴但由
于该协定界定了"补贴"和"出口补贴国内补
贴"有基本上共同接受的含义。但《农业协定》通篇
未指出何为"国内支持"措施，从第 l(h)条和第 6. 1
条上下文背景来看，惟一的限定条件是"有利于农
业生产者国内支持"和"国内补贴"两个概念
①具体参见东京回合《补贴守则》第 条"补贴的一般规
定"、第 10 条"对某些初级产品的出口补贴"、第 11 条"非出口补
贴"。
李晓玲:论 WTO 体系下农业补贴的特殊安排及未来展望
之间是否有差异，尚是个有争议的问题，但多数学
者赞同国内支持"包括国内补贴和不构成补贴的
类似实践[11] 。从《农业协定》内容来看国内支
持"似乎不必满足《补贴协定》下"补贴"的所有构
成要件，如财政资助等。
关于《农业协定》和《补贴协定》下"出口补贴"
的概念，目前也有诸多争论。从 WTO 争端解决实
践对《农业协定》第 条各项的解释来看，两个协
定下"出口补贴"的范围不尽相同。比如，{农业协
定》第 条不要求证明财政资助，甚至对争议措
施与出口的联系要求也不同。关于第 9. 1 条(c)项
之"依靠政府措施供资，对农产品出口提供的支
付在"欧共体一食糖出口补贴案"中，专家组认
为，只需要证明支付与出口"有关而在《补贴协
定》下，相应的要求是证明以出口实绩"为条件"。
故而，{农业协定》下出口补贴的范围应当广于《补
贴协定》。
(兰)规则的结构
《农业协定》补贴规则的结构与《补贴协定》也
存在重大不同。《补贴协定》的基本分类是"禁止'性
补贴"和"可诉补贴"，{农业协定》的基本分类是
"国内支持"与"出口补贴前者又可分为"操箱"、
"蓝箱"、"黄箱"支持。每一类别在两个协定下适用
的规则不同。例如，对农产品提供的进口替代补
贴，在《农业协定~r属于"国内支持在《补贴协
定》下为"禁止'性补贴"。在具体争端中，此类进口
替代补贴究竟应适用何种规则，只能留待 WTO 专
家组和上诉机构进行解释。"美国一陆地棉补贴
案"便是此例。该案专家组和上诉机构报告均认定
对农产品提供的进口替代补贴为《补贴协定》禁止，
遭到了很多批评[ 1]256
(四)补贴的救济
《补贴协定》根据争议措施属于"可诉补贴"还
是"禁止性补贴"规定了不同的救济，而《农业协定》
并无特别规定。成员在选择依据《农业协定》还是
《补贴协定》起诉时，还会考虑到救济上的差异。在
"美国 陆地棉补贴案"中，美国提供的出口信贷担
保和销售支付，被认定同时违反了《农业协定》和
《补贴协定~，但专家组和上诉机构报告授权的救济
却不完全相同。专家组报告根据《关于争端解决规
则与程序的谅解H简称"DSU")第 19 条和《补贴协
定》第 4. 7 条，对同样的措施作出了不同的建议:根
据 DSU 第 19 条，建议争端解决机构(DSB)要求美
国使上述两项措施符合《农业协定~;根据《补贴协
定》第 条，又建议 DSB 要求美国立即撤销上述
两项措施[口]。但上诉机构报告综合所有涉案措施，
-并建议 DSB 要求美国使其被裁定与《农业协定》
和《补贴协定》不一致的措施，与其在这些协定下的
义务一致[13] 。
表 l:WTO 框架下农业补贴的双重体制
「
概念
总体规
纪律结构 救济 国内支持/ 出口非阳占范方法 国内补贴
1.双轨
1.国内方法:强 国内支 第 1 ( e) 化规则 支 持 持:第 1 条及第且削减 ("绿
元特别 (h) 条、 条列《农业 支持和 箱"、"蓝 第 条 举的各协定》 保护水 箱"和 规定 "有利于 项出口平;2 直 "黄箱") 农业生 补贴接规范 2. 出口 产者"政策本 补贴
身
无论产
1 反补 品出口还是国贴税 内销售 第 3. 1 1.禁止 2. 根据 均提供 (a) 条和《补贴 采用贸 性补贴 违反的 的补贴; 附件 1 列易影响 2. 可诉 性质提 需满足 举的出协定> 标准 补贴 供两类 《补贴协 口补贴不同的 定》第 1救济 条和第 2
条。
四、后"和平条款"时期:农业补贴特殊性的衰
微?
(-){农业协定》第 13 条"和平条款"
所谓"和平条款" (Peace Clause) ，①即《农业协
定》第 13 条"适当克制最早可见于"乌拉圭回合"
谈判中产生的《邓克尔文本~ 0 [14] 依据《邓克尔文
本》的《农业协定》第 条、第 12 条和第 条，
当一方符合其国内支持和/或出口补贴承诺时，其
他方在征收反补贴税、提起 GATI'第 条指控，
以及行使总协定下权利时，要受到不同程度的限
① 在"乌拉圭回合"谈判中，欧共体一直坚持，签订→个综合
性的农业协定意味着应尽可能限制成员在 WTO 体制下对措施提出
指控。这种观念被称为"和平条款"。
135
现代法学
制。 1992 年 11 月，为了解决当时农业谈判中的问
题以及油籽争端，美国和欧共体达成了《布莱尔宫
协议~o {布莱尔宫协议》与《邓克尔文本》的条款
有所不同:在对农产品出口补贴和国内支持规定削
减目标的基础上，各方同意，在 6 年之内，只要符合
《农业协定}，成员提供的农业支持和补贴就免于
GA'IT下的指控，或者行使"适当克制" 1993 年再
次修改《布莱尔宫协议》时，将"和平条款飞年的实
施期延长为 9 年[归]。发展到 1995 年"乌拉圭回合"
《农业协定》第 13 条和平条款"适用对象扩展到
WTO 所有成员;适用范围从总协定扩展到《补贴协
定》下的指控和诉求。"和平条款"本身的目的是
"避免重现上世纪 80 年代 GA'IT大量的农产品贸
易争端指控。" [16] 在《农业协定》实施期内，该条款
使符合《农业协定》国内支持和出口补贴承诺的补
贴免于 WTO 下绝大多数的指控。
依据《农业协定》第 13 条，不同的农产品支持
措施得到"庇护"的程度不同。对于完全符合协定
附件2 的国内支持措施(即"绿箱"支持) ，在实施期
内几乎免于 WTO 下所有的指控。对于完全符合
《农业协定》第 6 条的"黄箱"和"蓝箱"支持措施，
首先，可以征收反补贴税，但在发起反补贴调查方
面应适当克制;其次，虽然也可免于根据 GA'IT 1994
第 16 条和《补贴协定》第二部分采取的行动和
GA'IT项下非违反之诉，但需满足额外的条件，即
"此类措施给予特定商品的支持不超过在 1992 年
销售年度中确定的支持水平。"①对于完全符合《农
业协定》的出口补贴，在反补贴税方面，与"黄箱"和
"蓝箱"支持相同，虽可征收反补贴税，但成员应适
当克制;同时，免于根据 GAπ 第 16 条或《补贴协
定》第 3 条、第 5 条和第 6 条采取的行动。所不同
的是，不需要满足额外的条件，即"此类措施给予特
定商品的支持不超过在 1992 年销售年度中确定的
支持水平。"②
表 2:实施期内农产品国内支持与出口补贴的地位③
反补贴 《补贴协 |定l 《》第补第6贴5条协条、 GATI GATI"非
措施 定》第 3 条 第 16 条 违反之诉"
"绿措施箱" 不可诉 元规定 免动 于行 免动 于行 免于行动
136
可反砚保高 ，征补持但收贴应 1平免支仆标"5持于2准告水行年) i丰Efmif "黄和箱" 无规定"措蓝施箱" 的适克
可征贴收
出口 税反，补持但应 免动 于行 免动 于行 免动 于行 无规定补贴 保适
制当的克
一般认为和平条款"使得一成员无法对其他
成员提供的、符合《农业协定》出口补贴和国内支持
承诺的措施提起 WTO 争端解决程序[ 17] 。但如果仔
细分析"和平条款"各项，将会发现"和平条款"真正
起"庇护"作用的方面只限于根据《补贴协定》第 5
条和第 6 条提起的指控。首先，对于反补贴税，真
正符合"绿箱"标准的措施，本身难以征收反补贴
税;对"黄箱"、"蓝箱"国内支持和出口补贴征收反
补贴税的限制是"在发起任何反补贴税调查方面应
表现适当的克制"。然而，究竟何为"适当的克制"
不明。因此，有人认为，这种规定只是为了挽回面
子，使谈判者可以对国内有所交待[叫。其次，对出
口补贴而言和平条款"终止适用后，根据《农业协
定》第 21 条，也不能依据《补贴协定》禁止符合《农
业协定》出口补贴承诺的农产品出口补贴。但"和
平条款"确实阻止了其他成员根据《补贴协定》可诉
补贴条款，对美国和欧共体巨额农业补贴提出 WTO
诉讼。
"和平条款"于 2∞3 年底终止适用。从贸易自
由化的角度来看和平条款"的终止是件好事。如
果"多哈回合"不再延长适用"和平条款"，WTO 成
员就无法通过主张所涉措施符合《农业协定》国内
支持和出口补贴承诺，获得法律上的保障[11]823 -825 。
(二)后"和平条款"时期:农业补贴特殊性的衰
{敖?
"和平条款"终止适用，不影响农业补贴措施的
"合法"性，但影响某些农业补贴措施的可诉性。与
GA'IT时期的各个协定不同，WTO 各协定构成"一
① 《农业协定》第 13 条(b) 项。
② 《农业协定》第 13 条(c) 项。
③本列表的前提是农产品国内支持和出口补贴措施符合第
13 条(a) 项、 (b)项和(c)项序言中规定的条件。
李晓玲:论 wro 体系下农业补贴的特殊安排及未来展望
揽子承诺" (a single unde由king) 。①根据条约的有
效解释原则，在某一争端中，除非协定的具体规定
之间存在冲突，应同时和累积适用多个 WTO 协
定[川。 WTO 总干事拉米也曾总结道:在多个案件
中，WTO 争端解决机构都重申了成员必须遵守
WTO 所有规定，WTO 各项规定应当协调地解释，并
且同时和累积适用[19J 。这一 WTO 协定适用原则，
当然适用于调整农业补贴的《农业协定》、《补贴协
定》及 GAIT (1994) 。因此和平条款"终止后，在
不与《农业协定》发生冲突的范围内，WTO 成员可
同时依据 GAIT1994 和《补贴协定》对其他成员的
农业补贴提出指控。由此，{农业协定》或农业补贴
的特殊地位，取决于如何认定冲突的存在。 WTO 争
端解决实践，尤其是"加拿大-奶制品案"、"美国一
陆地棉补贴案"、"欧共体一食糖出口补贴案"争端
解决报告，明显倾向于通过协调解释《农业协定》、
《补贴协定》与 GAIT 1994 的相关条款，狭义界定协
定间的冲突，保证所有协定条款得以同时和累积适
用。
国恃|补/内国贴支防
进代补口替贴
出口
补贴
表 3:"和平条款"终止适用后对农业补贴和
非农补贴可能提起的行动
WTO 框架下非 同时和累积适
《农业协定》下 农补贴规则 用 WTO 各项协
农业补贴规则 -一《补贴协 定后的农业补
定》、GAπ1994 贴规则
1.依据是否超
1.符合《农业协 1.可诉性补贴 过承诺水平，或
定》国内支持承 2. 可征收反补 被禁止，或为可
诺:②允许 贴税 诉性补贴
2. 不符合《农业 3. 可提起 GATI 2. 可征收反补
协定》国内支持 下"非违反之 贴税
承诺:禁止 诉" 3. 可被提起GATI 下"非违
反之诉"
1.禁止性补贴 1.禁止'性补贴
无特别规定 2. 可征收反补 2. 可征收反补
贴税 贴税
1.依据是否超
1.符合《农业协 过承诺水平，或
定》出口补贴承 被禁止，或为可
诺:允许 1.禁止性补贴 诉性补贴;
2. 不符合《农业 2. 可征收反补 2 可征收反补
协定》出口补贴 贴税 贴税
承诺:禁止 3. 可被提起GATI 下"非违
反之诉"
如上表所示，同时和累积适用《农业协定》、《补
贴协定》和 GAIT 1994，将导致两个结果。其一，
《补贴协定》、GAIT 1994 的绝大多数规定将同样适
用于农业补贴，减损了《农业协定》为农业补贴量身
定做的特殊规则的效力，削弱了农业补贴的特殊地
位。对于农产品进口替代补贴，农业补贴完全适用
WTO 一般补贴规则。对于其他类型的国内补贴
(国内支持)和出口补贴，在反补贴措施和非违反之
诉方面，农业和非农补贴适用的规则也完全相同。
其二，在某些情况下，对农业补贴的约束甚至比工
业品更为严格。此时，农业补贴的特殊性已与"乌
拉圭回合"谈判时给予农业补贴的特殊地位有根本
不同。在当时，农业补贴的特殊性，指的是较非农
补贴更为宽容的规则和待遇，而现时则相反。例
如，一方面，工业品国内补贴的义务是不对其他成
员的利益造成不利影响，没有数量上的限制;而农
业国内支持首先存在数量上的限制，如果超过依据
《农业协定》和/或减让表确定的承诺水平，无论其
贸易影响如何，都直接违反了《农业协定~;但即使
符合《农业协定》的规定，仍然可能由于支持措施造
成了不利贸易影响，面临其他成员依据《补贴协定》
第 5 条和第 6 条提起的指控。另一方面，{农业协
定》国内支持措施采用的是"量化"的方法，与《补贴
协定》的"贸易影响标准"相比更易于证明。虽然
《农业协定》没有对"进口替代补贴"作具体规定，但
在"美国一陆地棉补贴案"中，上诉机构已经认定对
农产品提供的"进口替代补贴"属于《补贴协定》第
(b)条禁止之列。对于出口补贴而言，工业品的
出口补贴规则比农产品严格，但对于在基期内没有
提供出口补贴，或没有承担出口补贴削减义务的成
员来说，③这种差距并不明显。首先，{农业协定》下
① 在"乌拉圭回合"之前肯尼迪回合"和"东京回合"谈判
达成了一些单独的协定或"守则试图解决某些非关税壁垒，扩大
GATI 的适用范围。缔约方在"复边"基础上签署协定，协定只对签
署方有约束力，造成了 GATI 时期的支离破碎状态。
② 在《农业协定》下，每个成员可以提供的国内支持和出口补
贴水平不同，故而此处以是否符合《农业协定》作为概括性的标准。
③ 在《农业协定》下，承担出口补贴削减义务的成员，可在承
诺范围内继续对各自减让表列明的农产品提供《农业协定》第
条列举的特定类型的出口补贴;然而，没有承担出口补贴削减义务
的成员，则被直接禁止提供第 条列举类型的出口补贴。在提供
第 条类型之外的出口补贴时，受反规避义务的约束。
137
现代法学
"出口补贴"概念的范围要比《补贴协定》下"出口
补贴"的范围广①;其次，WTO 争端解决实践对《农
业协定》第 条和第 条反规避条款的解释
与适用非常严格，成员对农产品提供第 9. 1 条列举
之外的出口补贴比较困难②。
上述分析可见和平条款"终止适用后，对《农
业协定》、《补贴协定》等 WTO 协定的法律解释，将
导致 WTO 一般补贴规则与农业补贴特别规则很大
程度的融合。这与"乌拉圭回合"谈判时成员的最
初意图是不相符的。在当时，美国、欧共体等主要
谈判方意欲给予农业特殊地位，特意制定了比一般
补贴规则相对宽松的农业补贴规则[口]。可以认为，
"和平条款"终止之后， WTO 法律体系和争端解决
机制的运转，导致农业补贴的特殊性大大减弱。对
此，曾有人评述道:谈判参与者在谈判过程中没有
充分认识到谈判达成的协定最终将由法律专家作
出判断，导致了谈判所达成的协议与其说是法律文
书，不如称之为政治文书。因此，由法律专家所作
的书面解释极有可能脱离谈判过程[20J 对于一个
建立在成员政治意愿之上的政府间国际组织而言，
依靠争端解决功能推动的变革是不稳定和不可靠
的。
五、WTO 体系下农业补贴未来地位的展望
在"乌拉圭回合"谈判末期，对《农业协定》是否
敲响了欧共体共同农业政策的丧钟，吹响了农产品
自由贸易体制的号角，曾经有过争论。从事后来
看，~农业协定》更应被视为对农产品生产和贸易实
施全球管制的开始。[21 J 在"多哈回合"谈判进入第 9
个年头的今天，对于《农业协定》的发展方向，争论
并未减少。一种观点认为乌拉圭回合"开启了将
农业最终纳入非农产品适用的主流体制的过程，
《农业协定》的长期目标是在 WTO 体制中最终取消
《农业协定}，使农产品与非农产品一样，适用相同
的规则[阳。另外一种观点认为，WTO 协定起草者
的本意是让农业成为一个单独和特殊的部门。《农
业协定》序言规定农业领域的长期目标是"建立一
个公平的、以市场为导向的农产品贸易体制这与
138
《纺织品与服装协定》明显不同，该协定序言明确规
定"使该部门最终纳入 GATT" 0 ~农业协定》仍将
长期存在。
应当认为，在 WTO 体系之下，对《农业协定》发
展方向和农业补贴未来地位的展望与预测，应基于
两个方面的考量:一是《农业协定》本身，及其在争
端解决实践中的解释与适用;二是"多晗发展议程"
农业谈判中各利益集团的博弈。这两个方面因素
的作用，并非朝着同一个方向，正是《农业协定》及
农业补贴未来地位争论颇多的原因。
(一)"以规则为导向"的争端解决机制
"以规则为导向"的争端解决机制，客观上促使
了现有 WTO 框架下农业补贴特殊规则与一般补贴
规则的融合。在"乌拉圭回合"谈判中，~农业协定》
和《补贴协定》由不同的谈判组分开来谈判，谈判的
焦点是成员之间复杂的利益交换，而非协定文本的
立法技术，整个过程缺乏律师的参与，致使两个协
定在农业补贴的衔接上非常模糊。例如，~农业协
定》第 21. 1 条规定，飞ATT 1994 和~WTO 协定》附
件 lA 所列其他多边贸易协定的规定应在遵守本协
定规定的前提下适用。"~补贴协定》作为"附件 lA
所列其他多边贸易协定"之一，其适用理应遵守第
21. 1 条的指引 O 在 WTO 争端解决实践中，对于如
何解释"在遵守本协定规定的前提下也即如何处
理《补贴协定》与《农业协定》的关系，缺乏统一的做
法。"欧共体香蕉案 III"上诉机构报告将其解释
为在《农业协定》对同一事项特别做出具体规定的
限度外，~补贴协定》等可适用于农业补贴[22J 而依
据"美国一陆地棉补贴案"专家组报告的解释，即使
两个协定对同一事项做出具体规定，只要具体规定
之间不发生冲突，两个协定均可适用[口在这种情
形下，审理案件的专家组和上诉机构成员将有很大
的解释余地，其持有的贸易政策取向，将在无形中
① 虽然两个协定使用的是相同的表达方式，即"出口补贴
但 WTO 争端解决机构对第 条列举的各项出口补贴的解释，已
经超越了《补贴协定》下"出口补贴"的范围。参见本文第三部分及
表一。
②"美国 陆地棉补贴案.. (DS267) 专家组和上诉机构报告
有关农产品出口信贷担保的裁决是此方面的典型案件。
李晓玲:论 WTO 体系下农业补贴的特殊安排及未来展望
影响到案件审理结果，并以类似于先例的方式，创
造 WTO 法理。
"欧共体→食糖出口补贴案"、"美国 陆地棉
补贴案"等经典案件中 WTO 专家组和上诉机构通
过逻辑推理和法律解释，一致倾向于不断扩大 WTO
一般补贴规则适用于农业补贴的范围。至少在
WTO 法律实践的层面上，农业补贴的特殊性被削
弱。"美国一陆地棉补贴案"有关进口替代补贴的
裁决，是典型例证。 该案争端解决报告通过法律解
释，以《农业协定》国内支持削减承诺和《补贴协定》
禁止进口替代补贴之间不存在内在冲突为由[叫，对
农产品进口替代补贴适用了《补贴协定}，使农产品
与非农产品承担的义务完全相同。
(二)成员政治博弈下的"多晗发展议程"谈判
新一轮农业谈判始于 2删年，并随即成为"多
晗发展议程"的一部分，至今已经 9 年。回顾 9 年
来的曲折历程，似乎可以得出这样的结论:WTO 争
端解决实践中体现出来的上述趋势，仍未在多哈农
业谈判中以协定形式得到明确的确认和解决。双
轨制的补贴纪律以及由此导致的两者之间的法律
纠葛依然存在。
"乌拉圭回合"农业谈判主要是美国和欧共体
之间的双边谈判，其它绝大多数国家选择追随其中
一方[5]3盯，但在"多哈回合"谈判中，发展中成员谈判
力量已经增大，谈判呈现多极化趋势。就农业补贴
方面的立场而言，主导谈判进程的利益集团包括:
美国和凯恩斯集团，以欧共体为首的日本、韩国、瑞
士等国，以及由巴西、印度、中国等发展中国家成员
组成的 20 国协调组( G20) 。三大利益集团之间的
博弈决定了未来农业补贴的地位和《农业协定》的
发展方向。
谈判目标的不-致，是农业谈判分歧的根本原
因。美国和"凯恩斯集团"将本回合谈判看作是将
农业完全纳入 WTO 一般规则的重要一步，甚至可
能是最后一步，要求完全取消出口补贴，削减甚至
取消扭曲贸易的国内支持;欧共体、日本代表的利
益集团的目标，是力求确保现存的农业政策能得到
维持;而现有《农业协定》规则上的不平等，决定了
发展中国家在本回合中以较强硬的态度弥补"乌拉
圭回合"的缺憾:美、欧等发达成员在承担削减义务
后，仍可继续维持巨额农业补贴，发展中成员未能
得到农产品贸易自由化改革的好处，却承担了发达
成员巨额农业补贴的成本。绝大多数发展中国家
成员希望协定下的利益和义务得到合理平衡，促进
可持续发展[叩]218 。
2∞3 年农业委员会特会主席 Stuart Harbinson
散发第一份"农业模式草案"时，几乎得不到任何成
员的认可。经过艰苦谈判和各方妥协，2∞8 年 7 月
WTO 小型部长会议前散发的修正草案[町，具体内
容已经基本得到确定。截至 2∞9 年 5 月 31 日，最
近一次案文是2∞8 年 12 月农业特会主席提交的版
本[剧。在出口补贴方面，美国为换得其他成员同意
取消出口补贴，不得不接受取消出口信贷、粮食援
助等出口竞争项下的出口补贴因素，欧共体最初不
同意取消出口补贴，后被迫接受取消，但主要针对
美国提出了附加条件:平行取消所有具有出口补贴
性质的出口竞争措施。这是符合中国等 G20 成员
利益的。在国内支持方面，美国谈判初期要求大幅
削减"黄箱"支持，取消"蓝箱"支持，但随着谈判的
进展，立场发生了较大变化，与欧共体分歧缩小。
主张大幅削减国内支持的"凯恩斯集团"影响力逐
渐减弱，发展中国家成员较为孤立。
可见，WTO 成立以来农业补贴规则与一般补
贴规则之间的融合，是通过 WTO 争端解决实践实
现的，并非基于 WTO 成员协调的政治意愿。《农业
协定》实施后，WTO 争端解决实践走在了农业谈判
者的前面，扩大了 WTO 一般补贴规则对农业补贴
的适用范围，危及到了农业补贴的特殊地位。假使
"多哈回合"取得成功，WTO 争端解决实践是否仍
将走在将来《农业协定》的前面，以个案和渐进的方
式，最大限度地将农业补贴与其它类型补贴等同视
之，还需拭目以待。但从根本上说，寄希望于通过
WTO 争端解决实践，以准司法裁决的方式促成两套
补贴体制的融合并不现实。一方面，一些具体条款
容许某些例外永久存在，通过 WTO 争端解决机制
树立先例的方式有其局限性;另-方面，多边贸易
谈判才是 WTO 的决策和立法程序。农业是否，以
及在多大程度上继续享有特殊地位和待遇，最终应
139
现代法学
由成员谈判确定问253
六、对我国参与 WTO 农业谈判与诉讼实践的
若干建议
2∞1 年 12 月 11 日，中国正式加入世界贸易组
织。在当时，农业被认为是易受冲击的部门，农业
研究报告表明，谷物类农产品将受到较大影响[25J
尽管此后有舆论认为，我国农业经受住了 WTO 的
考验，但事实是 2∞4 年起，中国已经从农产品净出
口国转变为净进口固，大豆、玉米等农产品受到进
口补贴产品的猛烈冲击，甚至小麦、水稻也将面临
类似的问题。鉴于农业、农村和农民问题在我国的
根本重要性，对于 WTO 农业补贴规则及其实施对
我国的影响，给予任何程度的重视都不过分。根据
WTO 体系下农业补贴的现有规则和对谈判前景的
预测，在我国参与 WTO 农业谈判和诉讼实践方面，
本文有以下四个方面的建议。
其一，我国对农业补贴的现有承诺决定了我国
在农业补贴谈判中应处于"攻"的地位。中国加入
WTO 时，己承诺放弃使用农产品出口补贴，并且将
国内支持约束在 % 的微量水平上。正如 WTO
总干事拉米所言，尽管农业是"多哈回合"谈判最困
难的部门，中国在农业补贴方面的问题比其他成员
少。中国提供的农业补贴远远低于美国和欧共体，
中国的农产品和工业品关税也远低于印度和巴
西[26] 。"多哈回合"2∞8 年 12 月模式草案案文在
现有基础上分级削减国内支持，确定了最终取消出
口补贴的时间，并在各个环节给予了发展中成员特
殊待遇，→定程度上反映了我国的谈判主张。但即
使该案文成为未来新《农业协定》的内容，在我国和
美国、欧共体等补贴农产品出口大国承担的义务之
间，仍有很大差距。在"多哈回合"剩余阶段，乃至
未来更长的阶段，纠正和防止世界农产品市场的限
制和扭曲，是我国等发展中国家成员的长期目标。
其二，在不导致农业对补贴产生依赖的前提
下，充分利用 WTO 体系为农业补贴余留的特殊空
间，支持农业发展。实现世界农产品市场的根本性
改革是个相当长期的持续过程。在 WTO 体系下，
未来相当长的一段时间内，农业补贴，尤其是国内
140
支持措施，仍将被特殊对待。尽管我国在 2∞4 年
后加大了农业支持和保护力度，但距离 % 的微
量支持水平尚有较大上升空间，有关国内支持的
WTO 义务，尚未对我国支农措施构成实质约束。我
国应积极研究支持农业的有效措施，充分使用 WTO
体系容许的政策手段，在不导致农业对补贴产生依
赖的前提下，加大对农业融资、保险、咨询、技术、基
础设施等方面的支持，培育我国农业与欧、美农业
进行竞争的能力。
其三，当前，我国可选择《补贴协定》作为起诉
美、欧农业补贴的法律依据，并可考虑通过 WTO 诉
讼提升在谈判中的影响力。 WTO 各协定已在争端
解决实践中逐渐发展成为一个复杂的法律体系。
成员对于某一事项承担的义务，将受到多个协定的
影响。成员间的谈判是政治性的，但争端解决过程
是法律性的。根据 WTO 协定的衔接条款和争端解
决实践中遵循的条约有效解释原则，农业补贴事实
上保有的特殊性，不像《农业协定》体现的那么绝
对，至少在"和平条款"终止使用后，所有农业补贴
己均属于《补贴协定》可诉补贴的范畴，无论是否符
合在《农业协定》下承担的义务，只要对我国农业造
成《补贴协定》第 5 条、第 6 条界定的"严重侵害
均可提起 WTO 诉讼。巴西接连依据《补贴协定》起
诉美国陆地棉补贴和欧共体食糖补贴，并借此提高
在多哈农业谈判中的谈判地位，已经走在了我国的
前面，非常值得我国借鉴。
最后，美国、欧共体以规模化农业为主，存在有
强大政治影响力和配备高级智囊的农业和农民组
织，对本国和外国农业补贴问题能做出快速、准确
和详细的反应，向政府表达明确诉求，甚至直接在
重要的国际组织会议中表达立场，提出论据。我国
农业则是分散经营，以小农户为主，缺乏专门和强
有力的农民组织，更不具备能快速、准确反映其诉
求的高级智囊。这使得我国政府常在发现问题时，
就已错失解决问题的最佳机会，学界专家的研究也
常常滞后。为改善我国今后参与 WTO 农业谈判和
诉讼的质量，培育农民组织自我预知、发现问题和
反应诉求的渠道和能力，是非常关键的，也是加强
我国农业国际竞争力必须要走的一步。但非常遗
李晓玲:论 WTO 体系下农业补贴的特殊安排及未来展望
憾的是，目前尚少有人探讨。期待本文能引起此方 695.
面的关注。因 [12J 明TTO. P町1 Report on US - Subsidies on Upland
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Special Arrangement for Agricultural Subsidies in the
喜 WTO Framework and Its Future Prospects
LI Xiαo-ling
(Law School of Peking University , Beijing 100871 , China)
Abstract: Compared with飞the WTO SCM Agreement and the GA TT 1994 , the regulatory mode adopted by
the AOA conceming agricultural subsidies seems disparate in terms of its methodology , concepts , structure of
rules and remedies. Nevertheless , all the three agreements tend to apply in WTO disputes over agricultural sub-
sidies. While the practice undoubtedly enforces regulation for agricultural subsidies , whether or not or to what
extent agricultural subsidies will be specially and favorably treated shall ultimately be determined by WTO
Members through negotiations. In the foreseeable future , distinct agricultural subsidy rules will still exist ,
which deserve full attention of the Chin,ese govemment while entering into WTO negotiations and litigations ,
and adjusting domestic agricultural policies.
Key Words: agricultural subsidies; peace clause; domestic support; expo此 subsidies
本文责任编辑:徐 泉
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