房地产税费制度
对房地产价格变动的影响
课题顾问： 孙 钢
课题负责人：张学诞
课题组成员：张学诞 邢 丽 胥 玲 李 铭 陈 龙
许 文 梁 季 施文泼
执 笔 人：张学诞 邢 丽 胥 玲 李 铭 陈 龙
REICO 工作室
2011 年 1 月
目 录
内容摘要. 3
一、国外房地产税制比较分析. 3
（一）房地产税的分类. 1
1．房地产保有税... 1
2．流转环节房地产税... 2
（二）房地产税税制要素比较. 2
1．保有环节... 2
2．流转环节... 5
（三）房地产税税收收入及分配情况比较. 8
1．房地产税的收入情况比较... 9
2．房地产税的收入归属比较... 11
（四）房地产税税权划分比较. 13
二、我国房地产税制分析. 15
（一）我国现行房地产税制概况. 15
1．房产税... 15
2．城镇土地使用税... 15
3．土地增值税... 15
4．耕地占用税... 15
5．契税... 16
6．营业税... 16
（二）我国房地产税费收入情况分析. 16
1．房地产税收... 16
2．房地产类收费... 18
（三）我国房地产税制存在的主要问题. 19
1．税种多，重复征税严重... 19
2．税基窄，税款流失较多... 20
3．重交易轻保有，税负不公... 20
4．规模小，不能满足地方财政需要... 20
5．费大税小，扭曲了税费关系... 21
6．计税依据不合理，背离房地产税的本质特性... 21
7．配套制度不完备，制约房地产税的发展... 21
三、房地产税费政策变动对房地产价格变动的影响. 21
（一）流转环节的税费变动对房地产价格的影响. 21
1．短期内税费变动对房地产价格的影响... 22
2．长期内税费变动对房地产价格的影响... 24
3．实证分析... 25
（二）保有环节税费变动对房地产价格的影响. 35
1. 保有环节税费变动对房地产价格的影响——理论分析... 35
2．房地产保有环节税费变动对房地产价格的影响——其他国家的历史实践... 38
3. 房地产税收对房地产价格的影响——现实分析... 43
四、结论. 46
参考文献. 47
内 容 摘 要
本研究报告在对国外房地产税收制度进行比较分析的基础上，研究了我国现
行的房地产税费制度、收入情况以及存在的主要问题，并在理论和实践层面分析
了房地产税费政策变动对房地产价格变动的影响。本报告包括四部分：
第一部分对国外房地产税制进行了比较分析。国外房地产税收制度在税制要
素及收入分配等方面具有共性又各有差异。国外房地产税主要分为两大类，即保
有环节房地产税（房地产保有税）和流转环节房地产税。目前，很多国家都建立
了比较完整的以房地产保有税为主房地产税收体系。由于国家的经济发展阶段、
房地产行业的发展水平不同，不管是保有环节还是流转环节，各国的房地产税制
在课税体系及税制要素设计上都存在一定的差异。从收入归属情况来看，流转环
节房地产税（包括遗产和赠与税、印花税）通常作为中央政府或省级政府税收，
房地产所得税作为中央税，房地产保有税作为地方税。只有少数国家把房地产保
有税作为中央税或中央与地方共享税。在现代市场经济国家中，房地产税已不再
是各国税收中的主体税种，其税收收入占税收总收入和 GDP 的比重较所得税和
流转税相比都很低。
第二部分对我国的房地产税费情况进行了分析。我国目前涉及房地产的直接
税种、间接税种、相关收费等非常多，但房地产税收入总体规模偏小且增长缓慢。
从我国现行税制来看，主要存在重复征税，税基窄，税负不公，规模小，计税依
据不合理，配套制度不完备等突出问题。
第三部分分析了房地产税费政策变动对房地产价格变动的影响。对于流转环节的
分析，采用了供求变动分析法;对于保有环节的分析，采取了四象限模型分析法。
在流转环节，不同的征收对象，导致对房地产价格的影响不同，同时，房地产税
费对短期和长期的房地产价格的影响也是不一样的。通过分析得出，在短期内，
对购买者征税会带动房地产价格的下降，对供给者征税则会使得房地产价格上升，
当同时对购买者和供给者征税时，房地产价格的升降则取决于两者的征收力度。
从长期来看，对购买者征税对房地产价格并无影响，而对供给者征税则只能带来
房地产价格的上涨。在保有环节，单纯从税收的角度来看，房地产保有环节的税
收与房地产价格呈现负相关关系，房地产保有环节税负增加，会在一定程度上降
低当前的房地产价格。从日本和韩国的实践来看，房地产税收调整曾经是应对房
地产价格泡沫的手段之一，但是却从来不是应对房地产泡沫最有效的手段，其税
收政策调节房地产价格主要是在保有环节使用，而在交易环节采取的措施相对较
少。从我国情况来看，在税收制度设计上，流转环节的税费较多，而保有环节的
财产税由于对于居民个人拥有的非经营性的居住房屋都免于征收，因此，实质上
处于“无税”的状态。从目前政策实施效果来看，尽管我国实施了一系列的房地产
税费政策，但仍未有效遏制我国部分城市房价过快上涨的趋势。造成这种情况的
主要原因在于房地产市场供求关系和市场需求的结构情况。
第四部分对房地产税费对房地产价格的影响进行了总结，并对我国以税收手段调
节房地产价格提出了一些建议。
一、国外房地产税制比较分析
作为国家调控市场经济的杠杆，房地产税制是世界各国税收制体系的重要组成部
分。国外房地产税收制度在税制要素及收入分配等方面具有共性又各有差异。
（一）房地产税的分类
世界各国房地产税制涉及的税种贯穿了房地产的生产开发、保有、使用和转移处
置等各阶段。房地产所得税属于所得税类，多数国家和地区没有把此单独分离出
来，不是独立的房地产税种[1]。因此，房地产税主要分为两大类，即保有环节
房地产税（房地产保有税）和流转环节房地产税。目前，很多国家都建立了比较
完整的以房地产保有税为主房地产税收体系。
1．房地产保有税
房地产保有税对拥有房地产所有权的所有人或占有人征收。一般依据房地产的存
在形态如土地、房产或房地合一的不动产来设置。在现行房地产保有税体系中，
主要包括不动产税，财产税，定期不动产增值税等税种。
（1）不动产税
不动产税是对土地或房屋所有或占有者征收的税，计税依据为不动产评估价值。
不动产税又可分为三种类型：将土地、房屋、有关建筑物和其它固定资产综合在
一起而课征的不动产税，如巴西、日本、芬兰、加拿大的不动产税等;只对土地
和房屋合并课征的房地产税，如墨西哥、波兰的房地产税、泰国的住房建筑税等;
单独对土地或房屋课征的土地税或房屋税，如奥地利的土地价值税、韩国的综合
土地税等。
（2）财产税
在不征收不动产税的国家里，一般征收财产税，如美国、英国、荷兰、瑞典等国，
操作办法是将不动产与其它财产捆在一起，就纳税人某一时点的所有财产课征的
一般财产税，计税依据是不动产评估价值。
（3）定期不动产增值税
该税种主要是针对占有房地产超过一定年限的产权者征收，通过对房地产的重新
评估，对其增值额征收，一般分为 10 年期和 5 年期增值税两种。德国、英国、
日本曾实行过的土地增值税及意大利现行不动产增值税都是对未发生转移的土
地自然增值征税。
（4）其他税种
如日本的城市规划税和特别土地保有税，法国的建筑地税、未建筑地税和不动产
资本价值税等。
2．流转环节房地产税
流转环节的房地产税是对取得土地、房屋所有权的人课征的税收，一般根据取得
方式而设置税种，房地产取得的法律事实主要分为原始取得和继承取得。现今各
国设置的房地产取得税类的税种主要包括遗产税（继承税）或赠与税、印花税等。
如在房地产发生继承或赠与等无偿取得行为时，各国一般要征收遗产税（继承税）
或赠与税，只不过各国选择的遗产税征收形式不同，有的采用总遗产税制模式，
有的采用分遗产税制模式，有的采用混合遗产税制模式。赠与税也分为赠与人税
制和受赠人税制。
（二）房地产税税制要素比较
由于国家的经济发展阶段、房地产行业的发展水平不同，不管是保有环节还是流
转环节，各国的房地产税制在课税体系及税制要素设计上都存在一定的差异。
1．保有环节
当今世界各国房地产保有环节的税主要包括不动产税、财产税、定期不动
产增值税及其他个别税种，部分国家和地区保有环节房地产税的税种及具体税制
要素设置情况见表 。
表 部分国家及地区房地产保有环节税收情况
国家 税 种 计税依据 名义税率
固定资产税
计税依据是课税日期登
录在固定资产账目上的
价值，原则上每三年对
其纳税价格评估一次
标准税率为 %，最高税率为 %，
由地方税法规定
城市规划税
计税标准同固定资产税 由各市町村政府自行确定，但最高税
率不得超过 %
日
本
地价税
（1998 年暂时停征
至今）
以每年 1 月 1 日土地所
有者所有的全部土地价
格的总额扣除基础项后
的余额为计税价格
1992 年开征，开征时税率为 %，
1993 年调整为 ，1996 年调整为
%
（续上表）
闲置土地特别
保有税
计税依据：土地取得价
格与市场时价中之高者
适用税率为 %
应纳税额=土地取得价格×税率（%）
－固定资产税税额
征收对象为单块面积在 1000m2 以上
的闲置土地
住宅房屋税
（市政税）
计税依据是以住房评估
价值为基础来确定，其
课税价格由税务局所授
权的房屋估价机构进行
评估，并确定房屋的价
格等级。
现行房屋价格等级共八级。不同级次
价格税率不同，实行超额累进税率，
其税率标准由各地方政府确定
英
国
非住宅房屋税
（营业房产税）
该税的计税价格是不动
产的年净收益，它等于
该不动产的市场年租金
减去修缮费。
税率因房屋使用用途不同而异。每
年 4 月 1 日由中央政府确定。
韩
国
综合土地税
计税依据为由土地估价
管理部门估价的土地市
其税率比较复杂，分为一般税率、特
别税率、个别税率三类。一般税率适
场价值和租金价值，税
额由税务部门核定。
用于法律规定的一般课税对象的土
地（即空地，地上无定着物），税率
为 %—5%; 特别税率适用于地上
有定着物的土地，税率为 %—2%;
个别税率适用于农业用地、工业用地
等 特 定 用 途 的 土 地 ， 税 率 为
%—5%
房屋财产税
计税依据是房屋等财产
按重置成本法评估的价
值
既有比例税率又有累进税率，对住宅
按其价值的多少分为 6 个级次，实行
从 %—%的超额累进税率。对
工厂建筑物，高尔夫球场用房、别墅、
高级娱乐场所和其他房屋，实行比例
税率，分别为 %、5%和 %
土地过分利得税
计税基础为土地增值额，
公式：土地增值额=地价
实际上涨额－地价正常
上涨额－资本性支出费
用－利息支出（其中地
价实际上涨额=课税期
末地价－期首地价）
采用比例税率，税率为 50%，原则上
每 3 年征收一次。但如果在课税期间
地价第一年或第二年的增长超过正
常增长率（国家平均的地价上涨率）
的 150%，则土地所有者每年均应缴
纳此税。1991 年和 1992 年，韩国两
年均课征了土地过分利得税。1992
年后，地价逐步稳定，则以地价上升
率超过 %的闲置土地为对象，每
3 年定期课征一次
土地开发负担金
应纳土地开发负担金课
征基础是以开发完成后
的地价减去原地价，开
发期间正常地价的上升
额及开发费用后的余额。
课征率为 50%
（续上表）
美
国
财产税
按房地产等财产的评估
价值
税率由各地方政府根据预算自行规
定。名义税率各地不一，一般在
3%—10%之间，如纽约、芝加哥等大
城市的税率要高些，有些地方税率还
随通货膨胀率作调整，但调整幅度控
制在 2%以内。实际税率则往往相差
更 大 ， 大 约 是 财 产 一 般 市 价 的
%—%
房屋税
（地方建筑税）
课税标准是不动产价值
（包含建筑物与建筑物
占用范围内的土地），其
价值以国家所颁布的建
筑物的价格为准。
根据预算制定，有全国范围内的限制。
税率为 1%—3%，但在特殊情况下，
最多可达 5%
法
国
土地税
（分为建筑地税和
未建筑地税）
建筑地税的课税依据是
以土地登记在册的评估
租赁价格为基础，再扣
除保险费、维修费、折
旧费、管理费等（约为
评估租赁价格的 1/2），
就其余额课征。
未建筑地税的课税依据
是净租赁价值，即是从
评估的租赁价格中扣除
20%的经营费用后的余
额为计税价格。
税率各地区不一样，且每年依评估的
租赁价格不同而不同。其税率由各地
方政府自行确定
德
国
土地税：德国将应
税土地分为两类，
即农业生产用地和
农业生产用地计税价值
为产出价值。
建筑用地的计税价值为
根据土地的不同质量，可以将土地分
为 6 等。农业生产用地的土地税税率
为 6‰。建筑用地的土地市场价值由
建筑用地。对农业
生产用地征收土地
税 A，对建筑用地
征收土地税 B。
市场价值。 各州的评估委员会评估得出。独户住
宅的土地适用累进税率，即价值在
75000 马克之内的税率为 ‰，
75000 马克价值以上的部分税率为
‰，双户住宅的税率为 ‰
地价税
计税依据及方法：按每
一土地所有权人在同一
直辖市或县（市）的申
报地价总额为计税依据。
地价税税率实行六级累进税率，分别
为 10‰、15‰、25‰、35‰、45‰、
55‰。
自用住宅用地地价税率按 2‰课征
中
国
台
湾
房屋税 以房屋现值为基准
居住用房屋最低不得少于其房屋现
值的 %，最高不得超过 2%，自
住房屋不得超过 %;非居住用房
屋，其为营业用者，最低不少于 3%，
最高不超过 5%，若为私人医院、诊
所、自由职业事务所及人民团体等非
营业用者，最低不得少于 %，最
高不超过 %;房屋同时作住家及非
住家用者，应以实际使用面积，按不
同税率课征房屋税，但不是住家用者，
课税面积最低不得少于全部面积的
1/6
（续上表）
空地税
计税依据：应纳地价税
基本税额
空地税的税率是按该宗土地应纳地
价税基本税额加征 2—5 倍。由此可
见，空地税是以地价税的基本税率为
基础的，即按基本税率 10‰课征的
地价税为计税依据，不包括累进计征
的部分
荒地税 也是以地价税额为基础
荒地税不得少于应征地价税，最高为
地价税的 3 倍。同时，对废耕农地所
有权人超过复耕期限仍未恢复耕种
者，经直辖市或县市地政机关会同有
关部门查定后，加征应征税额 3 倍的
荒地税
土地增值税
课征依据：土地增值比
率
土地增值税实行以涨价比率为基础
的三级累进税率，即 40%、50%、60%
不在地主税
也是以地价税为计税基
础
不在地主税按应纳地价税加倍征收
农村土地税 计税依据为土地面积
实行累进税率。根据土地面积与使用
程度而异，税率在 %—20%之间
巴
西
城市不动产税
（分为城市土地税
和房地产税两种）
计各依据为房地产评估
值
土地税是对城市无建筑土地的所有
者课征的地价税，以投资购买的地价
为计税依据，税率大多在 2%—%
房地产税是对城市房地产所有者课
征的土地税，税率为比例税率且各州
不同，2000 年为 %—3%
地方财产税
各州自行确定，各有不
同
各州根据预算制订澳大
利亚
土地税 财产价值 固定税率，各州有所不同
加拿大 财产税 财产价值 根据预算制订
差饷
每年由立法会根据香港政府财政收
支状况决定，现行为 5%
中国
香港
不动产税（只有在
个人是业主并且将
物业出租的情况下
才缴纳此税）
计税依据是物业的租值
不动产税现行税率是 16%，若物业拥
有人为法人，该物业租金会视为公司
营业收入，而缴付利得税，现行利得
税率为 %
意大利 不动产增值税 计税依据是课税时日市实行超额累进税率，并按不动产持有
价与基准日市价的差额 的年限的长短来进行设计。一般持有
年限与税率成反比，税率由各地自行
确定
资料来源：谢伏瞻主编：《中国不动产税制设计》，中国发展出版社，2006 年版;
财政部资料。
2．流转环节
如前所述，流转环节的房地产税，一般根据取得方式而设置税种，部分国家和地
区房地产流转环节的税种及具体税制要素设计情况见表 。
表 若干国家和地区房地产产流转环节税种、计税依据与税率情况
国家 税 种 计税依据 名义税率
不动产取得税
计税标准是取得不动产
时该不动产的价格以及
因扩建、改建所增加的
价格，所谓不动产价格
是指在政府部门进行固
定资产登记时的价格。
标准税率为 4%，但如果购入土地用于住
宅开发和建筑，或购置住宅，税率可减
轻 1/4，即按 3%的税率课征
登录许可税
课税依据是不动产登记
时的价格
其税率因登记类型不同而有所差异
印花税 合同金额 印花税实行分级定额税率
继承税
在计算继承税税额时，
是以课税价格为基础，
确定各继承人各自承担
的继承税税额。
采取超额累进税率征收
日
本
赠与税
计算赠与税税额时，从
受赠与人所接受的赠与
财产中减去基本扣除项
金额形成课税价格。
采取超额累进税率征收
英
国
遗产税与赠与税
合并征收
计税依据是所有赠与财
产的总累计额和死亡时
1986—1988 年采用累进税率，1989 年改
为比例税率，税率为 40%
转移的资产总价值，均
以转移时的公开市场价
值计算。
印花税 注册的交易价格 1%
资本利得税
计税依据：不动产转让
净收益（销售价格－原
值）。出售自己主要居所、
居民退休后所出售的任
何家庭居所（不一定是
主要居所）都将被豁免
资本利得税。[2]
按保有年数适用不同税率，最高税率为
40%
遗产税与赠与税
遗产税的课税对象是财
产所有人死亡时遗留的
所有财产价值总额。
遗产税与赠与税税率相一致，实行 18 级
超额累进税率
美
国
资本利得税
对于个人来说，长期投资的资本利得（超过 1 年的投资）税率较
低，2003 年，长期投资的资本利得被调降到 15%（对于归入最
低和次低所得税缴纳人群的两类人，资本利得税为 5%）。短期
投资的资本利得税率较高，与一般所得税税率相同。2011 年，
所有被调降的资本利得税率将恢复到 2003 年前的水平，即
20%。当出售一份房产时，如果该房产是出售者在出售前 5 年中
的 2 年的主要居所，出售者可获得 250,000 美元（对单身）或
500,000 美元（对夫妇）的资本利得税豁免份额
印花税
凡与不动产转让、租约
和股票转让有关的各类
文件，均须缴纳定额或
从价印花税，又称厘印
费。
由 %—%
中
国
香
港
遗产税 计税依据为总遗产额扣由 5%—15%
除葬礼费及被继承人的
债务及其他免税额之后
的纯遗产额。
资本利得税
课税对象为投机或商业
性质的不动产交易利润。
现年度适用税率
法人：%
法人以外人士：16%
遗产税与赠与税
对财产进行估价以确定
计税依据，土地、房屋
等不动产一般按市场价
值估计。
实行超额累进税率，并按被继承人与继
承人或受馈赠人、赠与人与被赠与人之
间的亲疏关系设计不同的税率，分为三
级。最高税率为 50%
房地产交易税
计税依据为成交的房地
产购买价格
1983 年税率为 2%，1998 年起为了弥补
因财产净值税的废除而减少的收入，税
率提高到 %。但有人已将此案提交联
邦宪法法院，认为这与《基本法》中促
进个人财产形成的条款相违背，要求仍
然使用 2%的税率。联邦宪法法院正对此
案进行审查
德
国
资本利得税
对出售已拥有 10 年以上的房地产所获的收益，不征收资本利得
税。但是，目前有一些预案计划引入新的资本利得税制度，税
率 20%-30%
契税
计税依据按申报时当地
不动产评价委员会评定
的标准价格核定。
买卖、赠与、占有契税为契价 %，典
权契税为契价 5%，交换、分割契税为契
价 %
中
国
台
湾 遗产税
课税标准以被继承人死
亡时的财产时价为课税
标准。其中土地以公告
土地现值或评定标准价
格为准，房屋以评定标
准价格为准。
超额累进税率
赠与税
应税额计算方法与遗产
税相同。
超额累进税率
法
国[3]
对事业用资产的
利得征税
针对投机性不动产转让，
原则上与其他所得合并
计算。
凡因转让保有期间 2 年以上的事业用资
产而得到收益时，以 15%的比例税率征
税;保有期间未满 2 年者，与其他所得合
并征收所得税
（续上表）
对建筑用地的资
产利得征税
征税标准以让与价格扣
除取得价格的方法计算，
但取得价格以保有期间
每一年增加 3%的方式
计算，且以此方法计算
的取得价格，需要再评
估。
由于转让建筑用地的所有权或其他权利，
或转让主要资产为建筑用地的公司所发
行的证券而产生资产利得时，与其他所
得合并征收所得税
遗产税、赠与税 财产价值 2000 年为 4%巴
西 不动产转让税 不动产的转让价值 2000 年为 2%
韩国
不动产转让所得
税
课税税基=转让价款—
必要费用
分个人所得税和法人所得税。不动产转
让个人所得税：转让期在 2 年以上，税
率为 40%，小型住宅按 30%征收;转让期
不足 2 年的，税率为 50%;未登记转让的，
税率为 75%。
不动产转让法人所得税：根据《所得税
法》规定，以法人所有土地的转让差价，
作为年度所得并入综合所得中课征法人
所得税，另外再课征法人税特别附加税。
法人税特别附加税的税率，未登记土地
转让时按土地转让金额 35%计征，其他
情况按 25%计征
遗产税
居民通过继承或馈赠获
得的所有财产;非居民通
过继承或馈赠获得的、
在韩国境内的所有财产
价值。
起征点为 20 万韩元，实行超额累进税率
赠与税
税基包括：所有可转换
成货币形态的赠与财产;
对赠与财产拥有的法定
或实际权利的经济价值。
起征点为 20 万韩元，共设 5 档超额累进
税率，每档应纳税为税法规定的固定税
额，与适用该档的税基超过该档下限数
的部分乘上该档税率的和
印花税
分级的定额印花税是根
据契约上实际记载的数
额而定;定额印花税是按
照契约、文书份额定额
缴纳。
不动产转让合同额 500 万韩元以上不超
过 1000 万，税额 1 万韩元，低于 2000
万韩元，税额 2 万韩元
资料来源：谢伏瞻主编：《中国不动产税制设计》，中国发展出版社，2006 年版;
财政部资料。
（三）房地产税税收收入及分配情况比较
房地产税在世界各国尤其是发达国家的税收实践中较好地发挥了税收对房地产
经济的调节作用。发达国家更重视对房地产保有税的征收。该环节的房地产税征
收范围较宽，征税对象明确，税率设计合理，因而来自房地产保有税类的税收收
入占税收总收入的比重较高，这里对部分国家房地产保有税税收收入情况进行相
关分析。
1．房地产税的收入情况比较
在现代市场经济国家中，房地产税已不再是各国税收中的主体税种，其税收收入
占税收总收入和 GDP 的比重较所得税和流转税相比都很低。OECD 国家的统计
数据显示，在 1965 年到 2002 年期间，各国财产税收入占税收总收入的平均比重
保持在 5%-8%之间（见表 ），占 GDP 的平均比重保持在 % 之间（见
表 ）。具体就房地产税来看，其占 GDP 的比重就更低，表 数据显示，
2002-2004 年期间 55 个国家的地方财产税占 GDP 的平均比重为 %。
但是，从房地产税占地方自有财政收入的比重看，其在许多国家是地方政府收入
的重要收入来源。表 显示，在 20 世纪 70 年代，房地产税占地方政府收入的
平均比重超过 20%，近年来，比重有所下降，但平均比重仍然超过 10%。具体
到部分国家来看，根据 OECD 国家 1994 年的相关资料（见表 ），美国房地产
税占地方政府税收收入的比重为 % 、加拿大为 % 、澳大利亚为 %，
英国和爱尔兰为 100% ，由此可见，房地产税在大多数发达国家的地方税收收入
中占据着重要地位。
表 房地产税收入在总税收收入中的比重 单位： %
1970 1980 1995 2002
捷克共和国
斯洛伐克
匈牙利
波兰
德国
奥地利
法国
西班牙
美国
加拿大
来源：OECD 收入统计 1965－2003。（Martin Jares，Jaroslava Kypetova，《财政分
权和财产税在捷克共和国的重要性》，2005。）
表 1970’s－2000’s 各国房地产税占 GDP 的比重 单位：%
1970’s 1980’s 1990’s 2000’s
发达国家（国家数量）（16） （18） （16） （21）
发展中国家 （20） （27） （23） （17）
转型经济国家 （1） （4） （20） （17）
所有国家 （37） （49） （58） （55）
注：比重后面的括号内是统计的国家数量;2000’s 的数据是 2002－2004 的三年平
均数。
数据来源：R. M. Bird and Enid Slack， 2006， Taxing Land and Property Tax in
Emerging Economies: Raising Revenue and More， ITP Paper 0605。
在经济不发达国家中，房地产税收收入占国家税收收入和 GDP 比例较低，主要
有以下两个原因：一是房地产税管理上存在问题，税收覆盖面不广，征收效率偏
低;二是税收技术上存在问题，不动产登记等基础资料不全，估价技术上存在一
定不足，由于不动产市场不发达、不够透明，估价基础不准确。房地产税在发达
国家房地产税占总税收的比例较大，主要是因为，发达国家往往积累了较为完善
的地籍资料，地价定期更新，地价高，纳税人纳税意识强。同时，房地产税的征
收，又为国家的基础设施建设和公益服务提供了很好的资金来源，有助于当地不
动产价值的升值。
表 1970’s－2000’s 各国地方房地产税占地方政府收入的比重 单位：%
1970’s 1980’s 1990’s 2000’s
发达国家（国家数量）（16） （17） （16） （21）
发展中国家 （21） （27） （24） （17）
转型经济国家 （1） （4） （20） （17）
所有国家 （38） （48） （59） （55）
注：同表 。
数据来源：同表 。
表 部分 OECD 国家房地产税收入占地方税收收入的比重及其变化
国家 1975 1985 1994 变化率（%）
州 －
美国
地方
州 +
加拿大
地方
州 +
澳大利亚
地方 －
英国 －
（续上表）
法国 +
爱尔兰 －
意大利 － +
丹麦
荷兰 +
匈牙利 － － －
捷克共和国 － － －
波兰 － － －
新西兰 +
数据来源：Revenue Statistics of OECD Member Countries（1965－1995）;转引自
McCluskey ， . and Williams ， B. （ 1999 ），” Introduction: A Comparative
uation ” ， in McCluskey ， . （ ed ）， Property Tax: An International
Comparative Review，Ashgate Publishing Ltd.
2．房地产税的收入归属比较
从国外房地产税制的收入归属情况来看(见表 )，流转环节房地产税（包括遗
产和赠与税、印花税）通常作为中央政府或省级政府税收，房地产所得税作为中
央税，房地产保有税作为地方税。只有少数国家把房地产保有税作为中央税或中
央与地方共享税，如，瑞典、印度尼西亚、挪威等。
表 世界主要国家房地产税税收归属情况汇总与比较
国 家 财 产 税 收 归 属
美国
联邦制国家，税收管理体制与其政体相适应，分为联邦、州、地
方三级税收管理体系
联邦政府：遗产与赠与税
州政府：遗产与赠与税
地方政府：财产税，属于财产税的土地税收有不动产价值税，包
括住宅用土地税、经营用土地税、农用土地税、房屋（住宅、厂
房等等）税等，均为地方税（“地方”包括县、市、学区、道路区、
特别区等）
英国
中央政府：资本所得税、遗产税、附加税和印花税
地方政府：住宅税/市政税（Council Tax），非住宅（差饷）税（Uniform
Business Rate）
日本
税收管理体制分为国税体系和地方税体系。地方税又分为都道府
县和市町村两级
中央政府：地价税、继承税、赠与税、印花税
都道府县：不动产取得税、固定资产税（特例）
市町村：固定资产税、特别土地保有税（已停征）、城市规划税
（续上表）
印度
联邦政府：财富税、遗产和赠与税、土地和建筑物价值税、印花
税
州政府：农地收益税、土地及建筑物价值税
地方政府：土地捐（土地价值税附加）、土地和建筑物税（对租金
征收）、土地增值税、财产转让税（印花税的补充）等
德国
联邦政府：资本流转税
州政府：财产税、遗产税、地产购置税
地方政府专享税：不动产税、资本利得税
巴西
巴西涉及土地的征税，实行联邦、州和市三级划分税种分别征收
的体制，三级政府都有相应的征收管理权限
联邦政府征收：土地税（农村土地税），与农地所在地的地方政府
分成享有
州政府征收：继承与赠与税
市政府征收：城市土地税和房地产税、不动产转让税
泰国
实行中央和地方两级课税制度，税收立法和征收权主要集中在中
央
中央税：印花税
地方税：房屋建筑税、地方开发税
俄罗斯 联邦、自治共和国和地方三级税收管理体制
联邦税：遗产和赠与税、印花税
自治共和国税收：企业财产税
地方级税收：个人财产税、土地税
加拿大
省政府：遗产税
地方政府：财产税
法国
实行中央集权型税收管理，税收分为国家税收和地方税收
国家税收：登记税、印花税
地方税收：地产税、居住税、县地税
澳大利亚
实行分税制税收管理体制
联邦政府：——
州政府：印花税、土地税
地方政府：财产税、房产税、土地附加税
韩国
实行中央和地方两级课税制度，税制分中央与地方税，不设共享
税
中央税：遗产和赠与税、印花税
地方税：省级：购置税、登记税
市镇税：主要农田土地税、城市规划税
葡萄牙 不动产税属于地方税，中央政府征收，全部收入划入地方
智利
不动产税属于地方税，中央政府管理和征收，所有财产税税收收
入都分配给城市政府
印度尼西亚 税收收入由中央政府在各级政府之间分配
挪威 中央与地方均课征
瑞典
属于中央税收，这是作为所得税的一部分征收的，一胜败通过工
资扣交
资料来源：谢伏瞻主编：《中国不动产税制设计》，中国发展出版社，2006 年版;
财政部资料。
（四）房地产税税权划分比较
不同国家由于政体、国体不同，经济发展水平的差异以及经济管理体制的不同，
地方税管理权限划分也不一致。各国地方税管理权限的划分，基本上有以下三种
类型：中央集权型、地方分权型和集权分权兼顾型。
中央集权型即由中央政府集中税收管理权限。地方税的立法权集中在中央，地方
政府只有一些地方零星税种的执法权，如确定一些地方税的税率和减免税等。其
代表国家有法国、英国、韩国等;地方分权型即中央和地方分别管理各自的税收，
地方政府在税收上拥有相对独立的各种权限。包括制定税法、开征或废止某个税
种、确定税率、选择征税方式、方法、决定税收政策等，即使共享税源，地方政
府也有自己的税种。其代表国家有美国、加拿大等;集权分权兼顾型即中央适当
集中与地方分级管理相结合。在税收管理权限划分方面，税法的立法权主要集中
在中央政府，国家的基本税收制度和主要税收法规由国会制定颁布，地方政府根
据国会颁布的法律制定属于地方税种的条例，并拥有决定开征和停征一些法定外
的税种的权力。其代表国家有日本等。部分国家（地区）在房地产税上的税权划
分情况见表 。
表 房地产税税权划分的国际情况
税 权
划 分
类型
国家 立法权 执法权
瑞典
立法权完全集中于中央，税法全
部由议会通过颁发
税收执法权必须遵从统一的税收
征管法;由国家税务局直属的区域
性征税机构负责征收;税务部门实
行垂直管理，征税机关直接向法
律负责，各级政府均不得干预
法国
立法权高度集中于中央，由议会
进行立法;省、市政府仅在有限范
围内有权制定税率及采取税收减
免措施
实行中央、省、市镇三级财政体
制;只设立国家税务局，财产税由
国家税务总局的派出机构代为征
收
中 央
集 权
型
英国
立法权集中于中央，由议会立法 中央政府发布征管法规和条例，
确定征收方式;地方税务机构在中
央政府的严格监管下负责税款征
收
芬兰
立法权集中于中央，财政部税务
司提出立法建议交由议会通过立
法;地方政府可以在中央政府限定
的总规模范围内确定和调整税率;
地方政府拥有税收征管权，但受
到中央政府的严格监管
（续上表）
美国
财产税立法权归州政府，州议会
负责制定财产税基本法律，州政
府确定税收要素;地方政府拥有
税率、税目调整权和税收减免权
等少量立法权
实行联邦、州、地方三级财政体制;
税收执法权归地方政府
加 拿
大
财产税立法权归省政府;联邦根
据法律规定享有无限立法权，即
有权推翻省级立法和重新立法;
市级政府拥有税收减免及优惠
政策制定等少量立法权;
实行联邦、省、市三级财政体制;税
收执法权归市级政府
澳 大
利亚
联邦制定统一的税收基本法律;
州政府有权立法开征土地税，并
拥有确定税收要素的权力;地方
政府有权立法开征不动产税，并
拥有确定税收要素的权力;
实行联邦、州、地方三级财政体制;
土地税的执法权归州政府;不动产税
的执法权归地方政府
巴西
联邦通过宪法来规定税种的基
本法律制度;州政府拥有对不动
产税的部分立法权、可以决定其
开征、停征、税率制定等;
实行联邦、州、地方三级财政体制;
税收执法权归地方政府所有
地 方
分 权
型
印度
税收法律以宪法的规定为基础，
联邦议会有权立法
实行联邦与邦两级财政体制;各邦拥
有税收执法权，但受到联邦行政法规
的限制;各邦对财产税单设征税机构
负责具体征收
日本
立法权相对集中于中央，税法由
国会制定，内阁实施税法并发布
政令;都道府县和市町村各级地
方政府有权根据中央政令制定
实施条例;各级地方政府有权调
整税率，决定开征、停征财产税，
确定税收减免;中央政府拥有无
限否决权，可推翻地方政府制定
的各项条例
实行中央、都道府县和市町村三级财
政体制;财产税中的地价税属于国税，
由国税局征收;其他财产税属于地方
税，固定资产税和不动产税的税收执
法权归都道府县，土地保有税和都市
规划税的税收执法权归市町村
德国
联邦和州都有立法权;各州在得
到联邦法律的明确授权下享有
一定的财产税立法权，可以决定
征收方式、减免税正常和税率确
定的方法;地方政府仅对当地财
产税的具体税率具有制定和调
整的权力;
实行联邦、州、地方三级财政体制;
州政府制定税收执法条例和相关政
府;地方政府负责财产税的具体征收;
荷兰
中央政府制定税收基本法律;市
政府拥有基本法律之外的财产
税立法权，但某些权利如减免税
政策的制定要受到中央政府的
限制和监管
实行中央、省、市三级财政体制;税
收执法权归市级政府
集 权
分 权
兼 顾
型
中 国
台湾
立法权集中于中央，由立法院统
一立法;市、县政府有权具体确
定本地财产税的税基和税率，可
开征附加税，但必须在中央限制
的范围内行使
税收执法权归市、县政府，由各地的
税捐处负责具体征收
资料来源：谢伏瞻主编：《中国不动产税制设计》，中国发展出版社，2006 年版。
二、我国房地产税制分析
我国目前涉及房地产的直接税种、间接税种、相关收费等非常多。房地产税收入
规模偏小且增长缓慢，与发达国家相比，还存在诸多亟待解决的问题和需要完善
的环节。
（一）我国现行房地产税制概况
我国目前涉及房地产的税种非常多，直接的税种包括房产税、城镇土地使用税、
土地增值税、耕地占用税、契税、营业税等;间接相关的税种有印花税、城市维
护建设税、企业所得税和个人所得税等;相关费用有教育费附加等。涉及到房地
产保有环节的税种主要是房产税和土地使用税。
1．房产税
建国初期就有该税，后被并入他税，1986 年 10 月 1 日恢复开征。该税以房产余
值或房产租金收入为计税依据，税率分别为 12%和 %。
2．城镇土地使用税
1988 年 11 月 1 日开征。开征此税的目的是为了保护土地资源的合理利用和开发，
调节土地级差收入，提高土地的使用效益，加强土地管理。征税范围为城市（包
括市区、郊区）、县城、建制镇、工矿区。纳税人为在以上范围内使用国家所有
和集体所有土地的单位和个人。该税实行四档幅度定额税率，按年征收。该税的
纳税人专指国内的单位和个人，外商投资企业、外国企业和外国个人不缴纳该税。
2007 年 2 月《国务院关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉的
决定》实施。对 1988 年发布施行的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》
作出修改：提高城镇土地使用税税额标准，将每平方米年税额在 1988 年暂行条
例规定的基础上提高 2 倍;将征收范围扩大到外商投资企业和外国企业。
3．土地增值税
1994 年 1 月 1 日开征。这是为加强房地产开发企业的管理，规范房地产交易市
场秩序，调节土地增值收益，维护国家权益而出台的一个新税种。纳税人为转让
国有土地使用权、地上建筑物并取得收入的单位和个人，以转让房地产所取得增
值额为课税对象，实行 30—60%的四级超率累进税率。
4．耕地占用税
1987 年 4 月 1 日开征。这是为了保护农用耕地。限制对耕地的占用而开征的一
个新税种。该税以占用耕地建房或从事其他非农业建设的单位和个人为纳税人，
一般以县为单位，按人均耕地亩数实行差别幅度税率，实行一次性征收。
2007 年 12 月 1 日，为统一内、外资企业耕地占用税税收负担，国务院公布修改
以后的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，并将原条例规定的税额标准的
上、下限都提高 4 倍左右，自 2008 年 1 月 1 日起施行。
5．契税
现行契税于 1997 年 10 月 1 日开征。该税是因不动产买卖、典当或交换而订立产
权转移变动契约时向产权承受人征收的一种税。纳税人为转移土地、房屋权属的
承受人，包括各类企事业单位和个人。计税依据为：出售土地使用权和房屋的按
成交价征收;赠予土地使用权和房屋的按市场价格核定;交换土地使用权和房屋的
按交换差价征收。实行 3—5%的幅度比例税率。
6．营业税
现行营业税于 1994 年 1 月 1 日起施行。该税涉及对土地使用权转让和销售不动
产行为的征税，因此也是与房地产相关的税种。如发生转让土地使用权和销售不
动产行为时，对转让方或销售方按交易金额的 5%征税。
（二）我国房地产税费收入情况分析
1．房地产税收
（1）保有环节
我国保有环节的房地产税收主要有房产税、城镇土地使用税。由表 可以看出，
我国自房地产税开征以来，经历了收入规模偏小、增长缓慢和收入增长明显加快
的两个阶段。以城镇土地使用税为例，1994 年之前，由于土地计税面积变化不
大，全国城镇土地使用税收入长期停留在 30 亿元左右的规模;1994 年实行分税制
后，各地纷纷改按幅度税率的上限征收，1994 年至 2004 年，该税收入逐渐增长
但增长速度依然较慢，年均增幅在 10% 左右，低于该阶段税收总收入的年增幅
15% ;随着房地产业行业的快速发展，自 2005 开始，该税收收入快速增长，尤其
是 2007 年、2008 年，该税收入连续两年大幅攀升;2008 年，全国城镇土地使用
税为 亿元，增长幅度达到 112% 。但总体来看，房地产税收收入的增长
步伐慢于税收收入总额的增长，房地产税收收入占税收收入的比重平均为 2%左
右;占地方财政收入的比重平均为 4 左右%，比重不高。
表 房地产税收收入占税收收入总额和地方财政收入比重 单位：亿元
年份 房产税 1
城 镇 土 地
使用税 2
房 地 产 税
收合计 3
税 收 总 收
入 4
占 税 收 总
收 （ % ）
5=3/4
地 方 财 政
收入 6
占地方财政收入
（%）7=3/6
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007 575．46 385．49 960．95 2．11 4．08
2008 2．76 5．23
注 ： 1. 资 料 来 源 ： 《 中 国 税 务 年 鉴 》（ 1995-2009 ）、《 中 国 财 政 年 鉴 》
（1995-2009）;
2.房产税收入中包括城市房地产税， 2008 年 12 月 31 日，国务院公布了第 546
号令，自 2009 年 1 月 1 日起废止《城市房地产税暂行条例》，外商投资企业、外
国企业和组织以及外籍个人，依照《中华人民共和国房产税暂行条例》和内资企
业一样缴纳房产税;
3.地方财政收入是指地方本级收入，不含中央税收返还和补助收入。
（2）流转环节
我国流转环节的房地产税收主要有营业税、契税、土地增值税、耕地占用税等。
从表 ， 可以看出，我国房地产流转环节的各项税收呈现逐年增加的态势，
占总税收收入和地方财政收入的比重不大;受政府对房地产行业宏观调控政策的
影响，2008 年度部分相关税种税收收入占总税收收入和地方财政收入的比重略
有下降。
表 流转环节房地产税收收入情况 单位：亿元
年度
营业税
(房地产业）
土地增值税
（房地产业）
契税 耕地占用税 税收总收入地方财政收入
2006
2007
2008
注 ： 1. 资 料 来 源 ： 《 中 国 税 务 年 鉴 》（ 2007-2009 ）、《 中 国 财 政 年 鉴 》
（2007-2009）;
2.将财政年度决算表中契税项视为房地产流转环节所缴契税。
表 流转环节房地产税收收入占总税收收入及地方财政收入比重 单位：亿元
占总税收收入比重 占地方财政收入比重
税种
2006 年 2007 年 2008 年 2006 年 2007 年 2008 年
营业税
(房地产业）
% % % % % %
土地增值税
(房地产业）
% % % % % %
契税 % % % % % %
耕地占用税 % % % % % %
注 ： 1. 资 料 来 源 ： 《 中 国 税 务 年 鉴 》（ 2007-2009 ）、《 中 国 财 政 年 鉴 》
（2007-2009）;
2.将财政年度决算表中契税项视为房地产流转环节所缴契税。
2．房地产类收费
我国目前涉及房地产的收费门类繁多且有地区差异，包括土地登记费、土地复垦
费、土地闲置费、耕地开垦费、房屋工程质量监督费等等，可谓五花八门，数目
繁多。由于相当数量的收费由财政部门之外的市政规划，工商管理等部门征收，
数据难以取得和统计。这里仅从地出让收入的角度，以土地出让收入[4]为样本
进行相关数据分析（见表 ，）。
从 1998 年开始，我国城镇居民住房制度改革全面推进，货币化分配取代了实行 40
余年的住房福利分配制度，住房分配、供应、市场、金融、物业管理、中介、
行政管理和调控等七个体系的改革全面启动。1998 年至 2003 年是我国房地产发
展的第一个重要阶段。在这一阶段，政府将住宅作为居民新的消费热点，把房地
产作为经济增长的支柱产业，并采取了优惠房贷、减免税、放宽商业住房信贷规
模控制、实行预售房制度等一系列措施鼓励购房，刺激住房消费。居民住房需求
得到了充分释放，房地产业快速发展。1992 年至 2003 年，全国土地出让收入收
入累计 1 万多亿元，其中 2001 至 2003 年就高达 9100 多亿元。自 2003 年下半年
起，我国部分地区出现了房地产投资过热、房价上涨过高的现象。2004 年，全
国土地出让收入达到 5894 亿元;2005 年达到 亿元，2006 年为 亿
元，2007 为 万亿元。在国家信贷、税收、利率、土地收益分配管理等领域调
控房地产政策的作用下，2008 年，土地出让收入规模略有下降，为 9600 亿元。
2009 年全国土地出让收入突破 万亿元。由表 可以看出，在我国房地产投
资快速发展、房地产价格高速上涨的几年间，我国土地出让收入占地方本级收入
的比重超过三分之一甚至二分之一;在房价飙升的 2007 年，该比重比超过 50% ，
即便是在受全球金融危机影响房地产市场滑坡的 2008 年，该比重也高达 30% 。
土地出让收入对地方政府收入的贡献的确很大。
表 1992 年至 2009 年我国土地出让收入情况 单位：亿元
年度 土地出让收入
1992－2003 10000
2001－2003 9100
2004 5894
2005
2006
2007 13000
2008 9600
2009 15900
注：1.资料来源：国土资源部，《中国财政年鉴》（2005-2009）。
表 2004 至 2009 年土地出让收入占地方本级财政收入比重 单位：亿元
年度 土地出让收入 地方本级财政收入
土地出让收入占地方本级
收入比重
2004 5894 11893 %
2005 15101 %
2006 18304 %
2007 13000 23565 %
2008 9600 28645 %
2009 15900 32581 %
注：1.资料来源：国土资源部，《中国财政年鉴》（2005-2009）。
（三）我国房地产税制存在的主要问题
从我国现行税制来看，主要存在内外税制不统一，重复征税，税基窄，税负不公，
规模小，计税依据不合理，配套制度不完备等问题有待解决。
1．税种多，重复征税严重
我国房地产税收体系涉及到流转税、所得税、财产税、特定目的税等多个相关税
种，例如，对土地课税有城镇土地使用税和耕地占用税。这些税种在形式上虽相
互独立，但实质上却有内在联系，甚至造成对同一税基的重复征税。例如对房屋
租金收入，不仅要征收营业税，还要征收房产税，等等。税种过多，既不符合简
化税制的原则，还会导致纳税人的地下交易行为增多，偷逃税行为普遍，造成税
款流失和税负不公。
2．税基窄，税款流失较多
我国房地产税征税范围一般针对的是经营活动中所涉及到的房地产行为，而对于
个人的生活用房等则排除在征管范围之外，相应地缩小了房地产税基范围。随着
农村经济的不断发展以及小城镇建设步伐的加快，农村已出现大量营业、出租用
房，而现行房产税只对我国城市、县城、建制镇和工矿区的房产征收，对农村的
房产不征收，造成农村房地产税的流失。
3．重交易轻保有，税负不公
我国房地产在开发流通阶段设置了营业税、土地增值税、耕地占用税、契税、企
业所得税、个人所得税等税种，另外还要缴纳各种收费，这些税费一般占房产价
格的 30-40%。而在房地产保有期间设计的税种只有房产税和城镇土地使用税，
税负低，且免税范围大，通常情况下只对一部分企事业单位征收，私人拥有住房
一般无须缴税。这种典型的交易重保有轻的税制模式造成了严重的税负不公平。
一方面，房地产开发流通环节的税费过于集中势必将提高新建商品房的价格，从
而带动市场价格上扬。例如，在开发前期阶段，土地受让方为了获得土地不仅交
纳了土地出让金，开发完毕前每年还要承担土地使用税(费)，再缴纳契税，仅仅
为了取得土地使用权就要承担如此之重的税费是不合理的。这种高价格在偏离建
安成本、超出居民可承受房价的范围太远时，就会造成商品房的积压和空置，制
约房地产市场正常的开发与再生产进程。另一方面，房地产保有环节税费种类相
对少，税负较轻，阻碍了土地有偿使用市场的建立与健全。对土地的保有税负过
低，使得大多数由使用者无偿取得的土地仍然近似无偿地被持有。与此形成鲜明
对比的是，进入市场流通的土地却要因其流转和交易而承受过高的税负。这不仅
抑制了土地使用权的正常交易，助长了隐性流动的蔓延，还直接阻碍了划拨存量
土地步入市场的进程，使得土地的要素作用无法得到发挥，土地闲置与浪费并存
的现象日趋严重。
4．规模小，不能满足地方财政需要
由于房地产税课征对象较难隐藏，税源比较稳定、容易控制和管理，因此在很多
国家的地方税收入中占有较重要的地位。如美国，其房产税收入占地方税收入
的 40—50%。而我国，房地产税开征以来收入规模一直偏小。虽然近年来随着房
地产行业的蓬勃发展，房地产税收入有了明显增加，但房地产税收入占税收收入
的比重仍然不高。
5．费大税小，扭曲了税费关系
目前，涉及房地产的收费五花八门，收费总额难以统计。但费大税小是不争之实。
高收费一方面加重了纳税人的负担，另一方面也大大削弱了税收的调节作用。同
时，各种收费由于未纳入预算管理，其使用得不到有效的监督，浪费、挪用甚至
贪污的现象比较严重。
6．计税依据不合理，背离房地产税的本质特性
我国现行主要房地产税收的计税依据分别为房产余值、租金收入或实际占用的土
地面积，这些计税依据不能正确地反映房地产的现有价值、土地的级差收益和土
地、房产的时间价值，不能随着经济的发展、房地产的增值而相应增加税收收入，
也就不能很好地发挥其调节收入的作用。
7．配套制度不完备，制约房地产税的发展
我国现有土地使用制度是“批租制”，根据土地不同用途，批租期限从 40 年至 70
年不等，而其中部分税费，用地者须一次性支付。实际上是将后 40 年至 70 年
的土地收益一次性收取，是本届政府在花后届政府的钱，靠“寅吃卯粮”搞建设，
其后果必然是导致对土地的滥用。“批租制”的弊端就在于每届政府都无法实现货
币共享，而土地储备是有限的，随着土地使用权的不断出让，政府在这方面获取
的财政收入也在不断锐减，长此以往，最终将会出现没有土地使用权出让的尴尬
局面。
另外，我国财产评估制度、财产登记制度不健全。加上房产、土地、户籍等有关
管理部门与税务机关的协作配合不够，影响了税收征管的力度，造成房地产税收
入的流失。
三、房地产税费政策变动对房地产价格变动的影响
税收是在市场经济条件下国家参与国民经济分配的主要形式，在国家获得行政资
金的同时，税收对于经济活动中的各微观主体的决策也会产生一定的影响，正因
为如此，在一定条件下，税收也成为国家主动进行宏观经济调控的重要手段之一。
近几年来，我们国家房地产价格增速明显过快，税收政策也成为调整房地产市场
的重要手段之一，此处我们试图通过理论和现实分析，厘清房地产税费变动对房
地产价格的影响。
（一）流转环节的税费变动对房地产价格的影响
在经济学中，税收对价格的影响主要是通过税收对市场供求的影响和税收转嫁来
实现的。根据供求规律，当一种商品价格上升时，供给量增加，反之亦然;当一
种商品价格下降时，需求量增加。供给曲线与需求曲线相交，决定了市场均衡价
格和数量。一般而言，对房地产购买者征税，会导致需求的减少，即需求曲线的
向左下方移动;对房地产供给者征税，会导致供给减少，即供给曲线向左上方移
动。因此，征税将导致形成新的均衡价格和均衡数量。在对房地产市场征税时，
通常会发生税收转嫁，即纳税人通过种种途径将税收负担转移给他人。税收转嫁
取决于市场结构以及供给和需求的价格弹性[5]。如果需求相对于供给缺乏弹性，
则税收主要是向前转嫁给购买者;而如果供给相对于需求缺乏弹性，则税收要向
后转嫁给供给者。
在我国现行税制体系中，对房地产在流转环节的税种有：营业税、个人所得税、
企业所得税、城市维护建设税、土地增值税、耕地占用税、契税和印花税。这些
税收政策的变动势必对房地产价格变动产生一定的影响。
从征收对象上来看，由于流转环节的房地产税费有的是对供给者征收，有的是对
购买者征收，不同的征收对象，导致对房地产价格的影响也不同。从期限上来看，
房地产税费对短期和长期的房地产价格的影响也是不一样的。
1．短期内税费变动对房地产价格的影响
（1）对购买者征税引起的房地产价格变动情况
图 短期内对购买者征税引起的房地产价格变动
在短期内，供给曲线则是一条向右上方倾斜的曲线，即随着价格的提高，供给数
量增加。如图 所示，此时需求曲线与供给曲线的交点所决定的均衡价格水平
为 P1。当政府对购买者征税时，同等价格下消费者的需求量会减少，需求曲线
向左下方移动，与供给曲线相交形成了新的均衡价格 P2，低于未征税前的均衡
价格 P1，即：在短期内，政府对购买者征税会使得房地产的价格趋于下降。
（2）对供给者征税引起的房地产价格变动情况
图 短期内对供给者征税引起的房地产价格变动
当政府对供给者征税时，在短期内，同等价格下供给者所愿意提供的房屋数量是
减少的，短期供给曲线向左上方移动，此时移动的短期供给曲线与需求曲线所决
定的新的均衡价格水平 P2 高于未征税前的均衡价格水平 P1。既在短期内，政府
对房地产供给者征税会使得房地产的价格升高。
此外，在对供给者征税，通常会发生税收转嫁，影响了房地产价格的变动。流转
环节的税收变动对房地产价格的影响，主要取决于税收转嫁和税负最终的负担者。
经过税收转嫁，房产税收的负担最终可以出现三种情况：一是买者与卖者按一定
比例分摊;二是全部由卖者负担;三是全部由买者负担。究竟由谁承担或谁承担多
少税收取决于很多因素，这些因素包括房地产的供给者和购买者在市场上的垄断
程度、房地产的供给与需求状况和政府的政策目标等等。
（3）对供给者和购买者双方征税引起的房地产价格变动情况
图 短期内对供求双方征税引起的房地产价格变动
而当政府同时对购买者和供给者同时征税时，房地产的价格变化则比较复杂。通
过前面的分析，当政府对购买者征税时，同等价格下消费者的需求量会减少，需
求曲线向左下方移动;当政府对供给者征税时，在短期内，同等价格下供给者所
愿意提供的房屋数量是减少的，供给曲线向左上方移动，如图 所示，此时房
屋的成交量下降，而新的价格水平则不定，其具体大小由政府对双方的征收力度
等因素决定。
2．长期内税费变动对房地产价格的影响
（1）对购买者征税引起的房地产价格变动情况
图 长期内对购买者征税引起的房地产价格变动
在长期内，作为供给者决定性生产要素的土地数量是一定的，因此长期供给曲线
是一条垂线，但房产不同于其它商品，其可以作为一种固定资产来长期持有，在
价格低于一定水平时，供给者宁愿自己持有也不愿意对外出售，此价格为与需求
曲线的交点 P1，这样，长期供给曲线就变成了如图 所示的一条折线。在价格
为 P1 时，供给者所愿意提供的数量小于等于 Q1，长期供给曲线为一条水平线。
价格低于 P1 时，供给者愿意提供的数量为 0;高于 P1 时，供给者愿意提供的数
量为 Q1，是一条垂线，如图 所示，LS1 为长期供给曲线。
此时如果政府对购买者征税的话，同等价格下消费者所愿意购买的数量是减少的，
需求曲线向左下方移动，此时需求曲线与长期供给曲线的交点，即新形成的均衡
价格并未发生变化，即：政府对购买者征税，不会引起价格的变化。
（2）对供给者征税引起的房地产价格变动情况
图 长期内对供给者征税引起的房地产价格变动
若政府对供给者征税，从长期来看，供给者为了保持一定的利润，必然会想办法
把这部分税额转嫁到购买者身上，这样，购买者购买同等数量的房屋所需要的付
出的价格必然会提高，既需求曲线向右上方移动，移动的需求曲线与长期供给曲
线所形成的新的均衡价格水平为 P2，且 P2＞P1，即：政府对供给者征税，会引
起价格的上涨。
从以上的分析可以看出，在短期内，对购买者征税会带动房地产价格的下降，对
供给者征税则会使得房地产价格上升，当同时对购买者和供给者征税时，房地产
价格的升降则取决于两者的征收力度。从长期来看，对购买者征税对房地产价格
并无影响，而对供给者征税则只能带来房地产价格的上涨。
3．实证分析
（1）当前供求状况的分析
表 1997—2010 年我国商品房供求状况
年 份 商品房竣工面积 商品房销售面积
(万平方米) (万平方米)
求/供
1997 15820 9010
1998 17567 12185
1999 21411 14556
2000 25105 18637
2001 29867 22412
2002 34976 26808
2003 41464 33718
2004 42465 38232
2005 53417 55486
（续上表）
2006 55831 61857
2007 60607 77355
2008 66545 65970
2009 70219 93713
2010 年前三季度42000 72429
资料来源：根据国家统计局数据库整理得来。
图 1997—2010 年商品房竣工及销售情况 单位：万平方米
资料来源：根据国家统计局数据库整理得来。
图 全国商品房市场供求比[6]状况
资料来源：根据国家统计局数据库整理得来。
从表 和图 、 可以看出，自 1997 年以来，除 2008 年受金融危机的影响，
导致购房者徘徊观望，我国商品房市场基本上呈现需求相对于供给不断增强的趋
势，即：“求/供”的比值不断上升。1997—2004 年，商品房市场处于供过于求的
状况。2005 年商品房竣工面积 53417 万平方米，当年商品房销售面积 55486 万
平方米，需求首次超过供给，供求比达到 1:。此后，除 2008 年受金融危机
的影响，供不应求的状况日益加剧，特别是自 2009 年以来，商品房供求市场演
绎了从逐步回暖到猛然上涨的态势，到 2010 年，供求比为 1︰，供求缺口达
到最大。总体而言，近几年来我国的商品房市场处于供不应求的态势，从地区和
部分大城市的资料来看，也显示出了它们与全国商品房市场大体一致的供求状况。
（2）房地产价格变动分析
表 1998-2010 年商品房平均销售价格 单位：元/平方米
年 份
商品房平均
销售价格
增幅（%）
1998 2063
1999 2053
2000 2112
2001 2170
2002 2250
2003 2359
2004 2778
2005 3168 14
2006 3367
2007 3864
2008 3800
2009 4695
2010 前三季度 5107
资料来源：根据国家统计局数据库整理得来。
图 1998-2010 年商品房平均销售价格 单位：元/平方米
资料来源：根据国家统计局数据库整理得来。
从表 和图 可以看出，自 1998 年以来，除 1999 年房价受政府大量推出经
济适用房和 2008 年受金融危机的影响外，我国的商品房平均销售价格一直呈上
升的趋势，由 1998 年的每平米 2063 元上升到 2010 年 1-10 月份的 5107 元。其
中，涨幅最大的为 2009 年。2009 年全国商品住宅房价止跌上扬，全国商品房均
价达到 4695 元/平方米，比 2008 均价上涨 %，超过了 2004 年 %的涨幅，
成为十年来房价的最大增幅。
表 全国房屋销售价格指数（同比）
时间 房屋销售价格指数 新建住宅价格指数 二手住宅价格指数
2005 年
2006 年
2007 年
2008 年
2009 年 1 月
2009 年 6 月
2009 年 12 月
2010 年 1 月 108
2010 年 6 月
2010 年 10 月
资料来源：根据国家统计局数据库整理得来
图 全国房屋销售价格指数变化情况
资料来源：根据国家统计局数据库整理得来
从表 和图 所反映的全国房屋销售价格指数变化情况来看，除 2009 年 1 月
份受金融危机的影响外，其他时期全国房屋销售价格指数都在 100 以上，即都反
映出了价格同比增加的趋势。无论是房屋销售价格的总指数，还是新建住宅价格
指数和二手住宅价格指数，都放映了相同的变化趋势，只不过新建住宅价格的变
化幅度大于其他两者。
（3）房地产税费政策变动对房地产价格变动的影响
①日韩流转环节税费变动对房地产价格影响的分析
在房地产交易环节，日本开征的主要税种包括不动产转让所得税、营业税、注册
税和印花税等。征收不动产转让税的目的主要是为了抑制炒地、炒房等投机行为，
稳定房地产市场。保有五年以上的房地产转让收益所得税税率为 15%，居民税税
率为 5%;保有五年以下的房地产转让收益所得税税率为 30%，居民税税率为 9%。
税收手段是日本调控房地产价格时所使用一个重要工具。1989 年日本的房地产
泡沫达到了历史上最为严重的时期，为了应对这种局面，调节房地产价格，日本
政府开始调整房地产税收。但在税收方面，使用的手段主要是调整固定资产税，
扩大征税的范围，提高征税税率，在土地持有环节开征土地价值税等，而在流转
环节，并没有多少大的动作。1991 年之后，日本的房地产价格泡沫破灭，住房
价格下降近四成，地价下降近六成，主要是由于日本央行频繁的加息、日本外汇
市场的变化所导致。1998 年之后，随着房地产泡沫的破灭，日本政府对房地产
市场的调控目标从抑制土地投机调整为促进土地的有效使用。
韩国在上世纪 70 年代至今也频繁应用税收政策对房地产市场进行调整。上世纪
70 年代，韩国的房地产价格开始呈现迅猛上涨的趋势，土地投机现象十分严重。
为了应对快速上涨的房地产价格，韩国政府先后对税收政策进行了多次调整。
1978 年韩国政府专门出台《为调控房地产投机及稳定地价的综合措施》，对房地
产投机进行调控，其中提高了房地产交易环节的税负，将转让所得税从 30%提高
到 50%。但是从后来的房地产价格走势来看，1978 年的房地产调控措施效果并
不显著，房地产价格仍然呈现持续上涨的态势，为此韩国政府进行了新一轮的税
收政策调整，将房地产调控政策由交易环节转移到房地产持有环节。2004 年以
来，韩国的房地产价格又开始不断走高，出现了明显的泡沫迹象，为此韩国政府
颁布了《不动产综合对策》，提高交易环节的税收，对拥有两套以上住宅的家庭，
将其交易价格超过一定数额时的所得税税率由以往的 9%—36%提高到 50%。同
时增加高档住宅转让所得税税率。
从日、韩两国使用税收政策调节房地产价格来看，我们发现：一是在交易环节使
用税收政策调节房地产价格，并没有起到预期的效果，特别是对供给者的征税，
可能起到相反的效果。日本房地产泡沫破裂表明，房地产价格的调整是多种因素
共同作用的结果，仅仅通过房地产税的调整来应对房地产泡沫是不够的。相反，
交易环节对供给者所征的税收通过价格最终又转移到购房者的身上，而价格并没
有被抑制住，甚至有可能抬高房地产价格。二是税收政策调节房地产价格主要是
在保有环节使用，而在交易环节采取的措施相对较少。例如：在调整房地产泡沫
时，日本主要是在保有环节使用税收政策;当韩国在交易环节的税收调整没有起
到作用时，将税收调控转向保有环节。
①我国房地产税费政策变动对房地产价格影响的分析
针对房地产市场供求状况，我国为调节房地产市场正常运转，适时调整了房地产
税费政策。从 2001 年来，我国房地产税费政策变动情况如下：
2001 年，主要调整了两项政策：一是调整住房租赁市场税收政策（为方便分析，
可简称“政策 1”，以下相同）。为了配合国家住房制度改革，支持住房租赁市场
的健康发展，财政部、国家税务总局对房屋出租的税费进行减免。从 2001 年 1
月 1 日起，对政府定价出租的住房，暂免征收房产税、营业税，对个人按市场价
格出租的居民住房，减征营业税（由 5% 降为 3% ），房产税（由 12% 降为
4% ），个人所得税（由 20% 降为 10% ），使个人出租房屋总体税收负担由原来
的 % ～30% 降低为 % ～% 。二是消化空置商品房有关税费政策
（政策 2）。2001 年 4 月 19 日，财政部、国家税务总局下发了《关于对消化空置
商品房有关税费政策的通知》，对于 1998 年 6 月 30 日以前建成尚未售出的商品
住房，至 2002 年 12 月 31 日之前免征营业税、契税;对于 1998 年 6 月 30 日以前
建成的商业用房、写字楼，在 2001 年 1 月 1 日至 2002 年 12 月 31 日期间销售的，
免征营业税、契税;同时对于开发企业在 1998 年 6 月 30 日以前建成的商业用房、
写字楼、住房（不含别墅、度假村等高消费性的空置商品房），不予免征各种行
政事业性收费。
2004 年，规定物业服务收费从 2004 年 10 月 1 日起明码标价（政策 3）。
2005 年，出台了关于加强房地产税收管理的一些规定，要求各地本地区享受优
惠政策的普通住房标准，普通住房的平均交易价格，每半年公布一次（政策 4）。
2005 年 6 月 1 日以后，个人将购买超过 2 年（含 2 年）的符合当地普通住房标
准的住房对外销售，应向地方税务部门申请办理免征营业税手续。个人购买的非
普通住房超过 2 年（含 2 年）对外销售的，在向地方税务部门申请按售房收入减
去购买房屋价款后的差额缴纳营业税时，需提供购买房屋时取得的税务部门监制
的发票作为差额征税的扣除凭证。2005 年 6 月 1 日后，个人将购买不足 2 年的
住房对外销售的，应全额征收营业税。
2006 年，调整的政策主要有：一是 2006 年 5 月 31 日下发《关于加强住房营业
税征收管理有关问题的通知》（国税发 74 号文件）（政策 5），对“国六条”中二手
房营业税新政策的具体执行问题予以明确。要求各级地方税务部门要严格执行调
整后的个人住房营业税税收政策。2006 年 6 月 1 日后，个人将购买不足 5 年的
住房对外销售全额征收营业税。个人将购买超过 5 年（含 5 年）的普通住房对外
销售，应持有关材料向地方税务部门申请办理免征营业税的手续。二是 2006 年
7 月 26 日下发了《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》（政策 6），
规定从 8 月 1 日起，各地税局将在全国范围内统一强制性征收二手房转让个人所
得税。三是 2006 年 9 月 14 日，下发了《关于加强房地产交易个人无偿赠与不动
产税收管理有关问题的通知》（国税发[2006] 144 号）（政策 7），加强无偿赠与行
为、受赠房屋销售、赠与行为后续管理的税收征管。
2007 年，调整的政策主要有：一是 10 月 10 日发布《招标拍卖挂牌出让国有建
设用地使用权规定》(国土资源部 39 号令)（政策 8），未按出让合同约定缴清全
部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳
比例分割发放国有建设用地使用权证书。二是 8 月 7 日国务院发布《关于解决城
市低收入家庭住房困难的若干意见》（政策 9），规定廉租住房和经济适用住房建
设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性
收费和政府性基金;社会各界向政府捐赠廉租住房房源的，执行公益性捐赠税收
扣除的有关政策。三是 11 月 30 日，建设部、财政部、国家税务总局等七部门联
合发布了《经济适用住房管理办法》（政策 10），规定经济适用住房建设项目免
收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，经济适用住房的建
设和供应要严格执行国家规定的各项税费优惠政策。
2008 年，调整的政策主要有：一是 2008 年 1 月 7 日，国务院下发《关于促进节
约集约用地的通知》（国发〔2008〕3 号）（政策 11），严格执行闲置土地处置政
策，即土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用;
土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的 20%征收土地闲置费;对
闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。二是 1 月 23 日，下发了《关
于进一步加强土地税收管理工作的通知》（政策 12），全面清查土地税收缴纳情
况;严格落实“先税后征的政策”;没有财税部门的完税凭证，土地部门不得办理土
地登记。三是 2 月 26 日下发了《耕地占用税暂行条例实施细则》 (财政部令第 49
号)（政策 13）。四是 10 月 22 日财政部、国家税务总局发布《关于调整房地产交
易环节税收政策的通知》（财税〔2008〕137 号）（政策 14），规定 11 月 1 日对个
人首次购买 90 平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到 1%;对个人销
售或购买住房暂免征收印花税;对个人销售住房暂免征收土地增值税。地方政府
可制定鼓励住房消费的收费减免政策。
2009 年，调整的政策主要有：一是 12 月 9 日将个人住房转让营业税征免时限由
2 年恢复到 5 年，遏制炒房现象（政策 15）。二是 12 月 23 日下发了《关于调整
个人住房转让营业税政策的通知》（政策 16），除了年限变化外，值得关注的有
两点：第一，普通住宅交易受到税收优惠;第二，通知规定：“为维护正常的财税
秩序，各地要严格清理与房地产有关的越权减免税，对清理出来的问题，要立即
予以纠正。”
2010 年，调整的政策主要有：一是 4 月 2 日财政部下发通知规定，对两个或两
个以上个人共同购买 90 平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有购房记录
的，该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策（政策
17）。二是 5 月 25 日下发《关于加强土地增值税征管工作的通知》(政策 18)，对
于预征率大幅上调，核定征收率原则上不得低于 5%。三是 5 月 4 日下发《关于
城市和国有工矿棚户区改造项目有关税收优惠政策的通知》（政策 19），对于城
市和国有工矿棚户区改造安置住房的有关税收政策做了调整。四是 5 月 19 日、5
月 31 日分别下发了《关于土地增值税清算有关问题的通知》（政策 20）和《关
于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知》（政策 21），对土地增值税、
涉及房地产的个人所得税做了进一步明确规定。五是 9 月 29 日财政部、国家税
务总局、住房和城乡建设部发布《关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠
政策的通知》（政策 22），规定自 2010 年 10 月 1 日起，对符合规定的个人购买
首套普通住房契税将减半征收，对出售自有住房并在 1 年内重新购房的纳税人不
再减免个人所得税。
图 房屋销售价格指数变化与税收政策调整关联图
从政策调节的目的来看，国家出台的这些政策有的主要影响供给，如政策 8、9、
11、12、13、18、19、20 等;有的主要影响需求，如政策 6、7、14、15、16、22;
还有的对二者皆有影响，如政策 1、2、5 等。对于不同的房地产市场，这些政策
的作用的性质也是不同的，如影响新建住宅需求的政策，可能成为影响二手住宅
供给的政策。
从目前政策实施效果来看，尽管我国实施了一系列的房地产税费政策，但仍未有
效遏制我国部分城市房价过快上涨的趋势。造成这种情况的主要原因在于房地产
市场供求关系和市场需求的结构情况。
政府通过房地产税费的变动，来影响房地产市场的供求关系，并最终影响房地产
的价格。因此，分析房地产税费变动对房地产价格变动的影响，首先要考虑房地
产市场的总体供求状况。通过前面分析可知，在房地产市场的供不应求的情况下，
房地产税费的变动与房价变动呈现正向关系，亦即房地产销售者会通过税负转嫁，
将增加的税收转嫁给购买者，无疑增加了房地产的价格或是提高了购房者的隐性
负担（即不包括在价格内，但仍由购买者负担）。例如：我国大中城市和东部经
济发达地区出现的房价过高和上涨过快的问题主要是由需求过旺和供需失衡造
成的，这时政府通过增加税费来遏制房价的上升，有可能出现事与愿违的结果，
导致了房价的进一步攀升。相反，如果房地产市场处于供过于求的情况下，政府
通过税费政策的变动可以对房地产的需求和供给进行一定的调节，进而影响到房
价的变化。
房地产税费的变动，对于房地产价格的影响，还取决于市场需求的结构情况。目
前支持房价走高的有三种需求力量：一是自住保障性需求，二是投资性需求，三
是投机性需求。其中，前两者为真实需求，影响房价的长期走势，而后者则是虚
拟需求，对房价产生短期需求。因此，需要对这三个因素导致的需求加以分解。
这是有效的调节房价的前提。这三种需求混合在一起，使我国的房地产市场呈现
总量不足和结构缺陷两个主要问题。为此，需要实行差异化调节措施，即：抑制
投资、投机性需求，支持自住保障性需求。对于基本的自住保障性需求，政府必
须尽量减免各种税费，甚至由政府投入一部分资金来解决;而对于投资性需求和
投资性需求，政府要积极引导，必要时通过税收政策等来抑制这种需求，这样不
但可以调控房地产市场，还可以增加财政收入。
（二）保有环节税费变动对房地产价格的影响
从世界范围来看，许多国家的房地产税收体系都是以保有环节的税收作为主体，
而且在应对房地产价格过快上涨的调控中，房地产保有环节的税收变动也是作为
税收政策变动的主体来进行的。我们国家住宅保有环节的税收目前还处于“空税”
的状态，无论是理论界还是实务界都迫切需要对保有环节的税收以及其变动对房
地产价格的影响有客观的认识。
1. 保有环节税费变动对房地产价格的影响——理论分析
（1）四象限模型
房地产保有环节的税收主要是财产税，从世界范围来看，保有环节的税收是房地
产相关税种中的主体税种，也是各个国家地方政府的主要收入来源。对于房地产
保有环节的税收对房地产价格的影响，也一直是国内外学者关注的焦点，从文献
来看，多数学者的研究都借鉴了资本资产定价模型来分析房地产保有环节的税收
对房地产交易价格的影响。
此处我们借鉴 Denise DiPasquale and William C. Wheaton (1995)提出的四象限来
分析房地产保有环节对房地产价格的影响。
四象限模型有两个假设条件。一是在市场其他条件给定的情况下，住宅资产(所
有权)价格是由住宅资产市场的供给和需求双方相互作用决定的。二是在市场其
他条件给定的情况下，在住宅使用市场，使用权的供需关系决定使用权价格即租
金。
四象限模型将房地产资本市场和资产市场联系起来，通俗来讲，人们拥有住房是
要解决最基本的“住”的问题，而解决这一问题实际需要的是居住空间，并不一定
要购买房产，也可以通过租赁来解决。在资产市场（Property Market）（图的右上
角），居住空间的供给为市场的房产总数，需求为城市居民的住房需求，通过租
金价格的变化，在资产市场调节居住空间的供给和需求达到均衡。资产市场的总
供给是一定的，对居住空间的需求取决于租金和其他外在经济因素，主要包括收
入水平、家庭数量等。一般的，当收入水平提高或者家庭数量增加时，空间的使
用需求就会上升。在供给固定的情况下，租金就会上涨。
而房地产价格的高低则在资本市场（Asset Market）（图左上角）形成，根据
Ricardian Rents 理论，购买房地产相当于长期投资，假设购买住房主要以其收益
就是租金，因此影响房地产价格的最重要的一个因素是资产的租金收入，租金的
任何变化都会资本化到房地产价格里。投资的总支出和总收益，长期来看应该是
相等的，因此房地产的价格应该为未来预期租金收入的现值总和，即：
其中: 为当前房地产的价格
为 第 年预期的未来租金
为折现率.
一般的，折现率等于资金的使用价格，即利率。但当预期租金持续上涨时，考虑
稳定的增长率，折现率为利率和预期租金收入的增长率的差。因此，在资本市场，
房地产的价格会随着租金的上涨（下跌）而上涨（下跌），房地产的价格与租金
正相关，而与折现率负相关。
房地产价格的高低会直接影响新建房地产（图左下角）。当其他条件不变时，房
地产价格上涨，新建房地产变得有利可图，开发商便会加大房地产投资，从而增
加总的住宅空间的总供给（图右下角）。在住宅空间需求不变的条件下，新增住
宅会影响租金大小，租金的变化进一步决定房地产价格。如此形成房地产资本市
场和资产市场的联系，同时带动相关产业的发展。
图 房地产资本市场和资产市场的关系
（2）房地产保有环节税收与房地产价格的关系——以四象限模型为框架
上述分析框架没有考虑税收的影响，下面我们加入税收因素，考虑税收对房地产
价格变动的影响。
房地产保有环节的税收对房地产价格的影响，主要是通过影响租金收益资本化率
来实现的，资本化率是投资者愿意持有房地产资产的当前期望收益率。一般说来，
确定资本化率需要考虑四个方面的因素：经济活动中的长期利率、预期的租金上
涨率、与租金收入流量相关的风险和房地产税收政策。具体到税收政策上，如果
政府减少保有环节的税负，为了获得社会平均的税后投资回报，投资者对于房地
产投资的收益要求会降低，当期房地产价格就会因此提高，即房地产保有环节的
税负变动与房地产价格的变动呈现负相关关系。体现在四象限模型上，当房地产
保有环节的税负减少时，第二象限内反映租金收益和房地产价格的射线会逆时针
旋转，房地产价格上涨，带动房地产相关的市场相应变化，直至达到新的均衡状
态，在新的均衡状态下，房地产价格上涨。反之，如果保有环节的税负增加，最
后会导致住房价格降低。
图 保有环节税收对房地产价格的影响
总之，房地产保有环节的税收，单纯从税收的角度来看，房地产保有环节的税收
与房地产价格呈现负相关关系，房地产保有环节税负增加，会在一定程度上降低
当前的房地产价格。
2．房地产保有环节税费变动对房地产价格的影响——其他国家的历史实践
就房地产保有环节的税收征收目的而言，不同的国家由于其社会制度、资源禀赋
和发展阶段的不同，征收不动产税的目的也不尽相同，以土地税收为例(见表
)，加拿大和美国因为其地广人稀、土地资源丰富，不动产税主要是为了筹集
地方提供公共服务所需财政资金;韩国和中国台湾因为其人口密度较大、而土地
资源短缺，开征不动产税主要是为了合理利用土地资源，预防和限制土地投机;
而日本因为其土地资源短缺，但是地方财政支出庞大，开征不动产税的目的则兼
顾地方财政收入职能和抑制土地投机的目标。从世界各国的实践来看，由于房地
产保有环节的税收的稳定性和非竞争性，多数国家还是将保有环节的税收目标定
位于财政型，即为地方政府筹集提供公共服务所需财政资金。其在税制设计中尽
量避免复杂，以收入最大化为目标，其开征和调整对住房价格的影响是非常小的。
基于此，本文选择以调节土地资源利用效率，抑制土地投机为目标而开征房地产
保有环节不动产税的日本和韩国为例，梳理房地产保有环节的税收政策调整对住
房价格的影响。
表 各国（地区）土地税收的主要目标
类 型 国 家 目 标
效率型
开征的目标是通过征收保有税，提高占
有
土地的成本，从而促进土地的流动和更
有
效的利用，提高土地的供应量
韩国、
中 国 台
湾
旨在充分而合理的利用土地资
源，
预防和制止土地投机等
美国
主要是为地方公共服务设施等
筹集
财政资金，调整收入分配的作用
居
于次要地位
财政型：即开征的目的是保证地方政府
财
政收入、与国家土地政策无关
加拿大
用于提供公共服务，市政设施项
目
建设
混合型：开征的目的兼顾满足地方财政
收
入和推行国家土地政策的目标
日本
土地税收是为了更好的促进土
地资
源的合理利用、抑制土地投机
资料来源：谢伏瞻主编：《中国不动产税收政策研究》，中国大地出版社 2005 年
版
从日本和韩国的实践来看，房地产保有环节的税收调整曾经是应对房地产价格泡
沫的手段之一，但是却从来不是应对房地产泡沫最有效的手段。
（1）日本应对房地产泡沫的税收政策调整及其影响
日本世界上经历房地产泡沫危机的典型国家，其在应对房地产泡沫中所采取的保
有环节的税收政策的调整，以及其政策调整的效果对我们国家有着重要的借鉴意
义。
图 日本公寓平均价格 1978-2002 (按区域分)
来源：Shigeki Morinobu The rise and fall of the land myth in Japan
日本的房地产价格，由上图可以看出，自 1985 年日本房地产价格迅速上涨，到
1989 年达到最高峰，多种因素作用下，房地产价格迅速下跌，泡沫破灭。房地
产泡沫的破灭对日本经济造成了灾难性的影响，自此日本经济进入长达十多年的
停滞状态。房地产泡沫时期，日本政府也利用各种政策工具对房地产市场进行调
控，其中就包括对房地产相关的税收政策进行调整。
在房地产泡沫之前，日本已经建立了独立的房地产税收体系，在房地产取得、持
有、交易环节都有相应的税种。在房地产保有环节，早在 1950 年，日本就根据
“夏普劝告”，开征了针对土地和住房等不动产固定资产税，将其作为市町村的主
体税种。在房地产的保有环节除了固定资产税，还有城市规划税（以土地和其上
的建筑的评估价格为税基）和特殊土地持有税（购置成本）。由于日本土地资源
畸缺，人均土地占有量非常小，在税制设计之初，不动产税就被赋予了特殊的调
控职能，即抑制土地市场上的投机行为。在房地产交易环节，日本开征了资本利
得税、营业税、注册税和印花税。此外，在房地产取得环节，还有继承税和赠与
税。
虽然日本房地产相关的税种数量不少，但是由于税率都偏低，房地产税收占整个
税收收入的比重并不高，1990 年房地产泡沫破灭前夕，日本固定资产税中土地
及其地上建筑物部分征收的税收收入仅占全部税收收入的 6%，（在美国，同一时
期这一比例为 14%）[7]。
1989 年日本的房地产泡沫达到了历史上最为严重的时期，日本政府开始调整房
地产税收，以应对日益严重的房地产泡沫。其一，调整固定资产税，扩大征税的
范围，提高征税税率，并进一步细化评估表征，使得课税对象的评估更加合理化。
其二，1991 年，日本在土地持有环节开征土地价值税，旨在增加土地的持有成
本，减少土地囤积炒作。
1991 年之后，紧随日本央行频繁的加息、日本外汇市场的变化最终导致日本的
房地产价格泡沫破灭，住房价格下降近四成，地价下降近六成。
1998 年之后，随着房地产泡沫的破灭，日本政府对房地产市场的调控目标从抑
制土地投机调整为促进土地的有效使用，由于土地价值对整个经济复苏和发展的
抑制，日本政府暂停征收土地增值税。
税收政策的调整，尤其是保有环节的税收政策的调整，是日本政府应对房地产泡
沫的重要手段之一，在税收政策调整之后，房地产泡沫随之破灭，但是这现象并
不能证明税收政策对于房地产泡沫有着决定性的影响，房地产价格的变化是多种
影响因素共同作用的结果，在房地产泡沫膨胀到最终破灭的整个过程中，包括国
际形势、国内经济形势和政府频繁出台的应对房地产泡沫的措施，同时对房地产
市场产生了影响，我们无法从中厘清房地产价格变化中税收政策的调整到底起到
多大的作用，但是客观的讲，房地产相关税收政策的调整，对抑制土地投机起到
了一定的、正向的作用，而且，很显然，在房地产泡沫破灭前夕，日本政府开征
的土地价值税在一定程度上表明了日本政府对地价进行宏观调控的态度和决心，
正是这种态度和决心动摇了房地产价格继续上涨的预期。而之后日本央行加息和
外汇市场的变化成为房地产泡沫最终破灭的加速器。
（2） 韩国应对房地产泡沫的税收政策调整及其影响
韩国在上世纪 70 至今也频繁应用税收政策对房地产市场进行调整，尤其是其在
调整的实践中逐步认识到保有环节的税收对房地产价格的影响这一事实对我们
国家在房地产保有环节的税收决策将有非常重要的启示。
图 韩国房地产价格指数（上一年度为 100）
资料来源：
图 韩国房地产价格指数（2007 年为 100）
来源：
表 2005 年以后韩国房地产价格变化
Q1 Q2 Q3 Q4
2010
2009
2008
2007
2006
2005
资料来源：
上世纪 70 年代，韩国的房地产价格开始呈现迅猛上涨的趋势，土地投机现象十
分严重。为了应对快速上涨的房地产价格，韩国政府先后对税收政策多了多次调
整。
上世纪七十年代到九十年代之前，房地产相关税制的调整都主要集中在房地产交
易环节。1978 年韩国政府专门出台《为调控房地产投机及稳定地价的综合措施》，
对房地产投机进行调控，其中提高了房地产交易环节的税负，将转让所得税从30%
提高到 50%。但是从后来的房地产价格走势来看，1978 年的房地产调控措施效
果并不显著。房地产价格仍然呈现持续上涨的态势。
上世纪 80 年代后期，韩国的土地投机现象日益严重，土地囤积明显。韩国政府
认为仅仅通过增加交易成本的方式调整税收政策效果有限，将房地产调控政策由
交易环节转移到房地产持有环节，在此背景下，韩国政府进行了新一轮的税收政
策调整，具体的，
一是全面实施土地综合保有税，用以加大房地产持有环节的税负，抑制土地投机
行为。
1991 年开始正式开征土地增值税，同时为了配合税制的调整，韩国建立了完善
的土地评估体系，并加强了对土地登记制度的管理。这一轮的税收政策调整对房
地产市场产生了重要的影响，尤其是土地增值税的开征，使得土地价格随之下降。
二是提高房地产保有环节税负
2004 年以来，韩国的房地产价格又开始不断走高，出现了明显的泡沫迹象，房
地产价格的快速上涨迫使韩国政府必须采取措施抑制房地产价格的过快上涨。
2005 年 8 月，韩国政府颁布了《不动产综合对策》，从实现房地产市场透明化、
遏制投机和扩大供给三个方面对房地产市场进行全面调控。其主要的措施就是，
调整房产税和地产税，征收综合不动产税，提高房地产持有环节的税负，抑制房
地产囤积;
受新政策的影响，2006 年，韩国房地产市场出现了明显的降温，土地成交价格
涨幅放缓，土地成交量也迅速萎缩。但是经过短时低迷之后，韩国房地产价格出
现了报复性快速上涨，至 2007 年第二季度之后才逐渐稳定，房地产价格基本上
保持小幅度的震荡。
从韩国政府应对房地产泡沫的经历来看，税收政策的调整，尤其是对保有环节税
负的调整，对房地产价格产生了一定的影响，具体的，提高保有环节的税负，增
加了囤积成本，提高了住房的流转，增加了市场的有效供给，房地产价格因此下
降。此外，更为重要的是，力排压力，开征综合不动产税的决策，体现了政府打
击房地产投机的决心。
从以上两个国家的实践来看，一是，保有环节的税收政策的调整，在短期内能够
达到降低房地产交易价格的效果，税负的增加了消费成本，减少了现期的购房需
求。二是，保有环节的税收政策的调整对房地产投机能够起到一定的抑制作用。
提高房地产保有环节的税负，增加囤积成本，因此加速了房地产的流转，提高了
房地产的有效供给;三是，税收政策的调整对房地产价格的影响是有限的，房地
产价格的调整是多种因素共同作用的结果，仅仅通过房地产税的调整来应对房地
产泡沫是不够的。
3. 房地产税收对房地产价格的影响——现实分析
（1）目前房地产保有环节的税制安排
影响房地产价格的因素很多，包括居民收入变化，人口总量的变化，人口城乡结
构的变化，建筑成本的变化，还包括居民家庭对住房价格的未来预期，社会流动
资本的投机等等，住房价格的变化是这多种因素共同影响市场住房供给和需求，
继而影响房地产价格，因此房地产价格的变化是多种因素的合理造成的。
我国目前保有环节的主要税种包括房产税和城镇土地使用税。
早在建国初期我国就有房产税，后来被并入其他税种，1986 年 10 月 1 日恢复开
征。该税以房产余值或房产租金收入为计税依据，税率分别为 12%和 %。对
个人所有非经营用的房产免征房产税。
城镇土地使用税：1988 年 11 月 1 日开征。开征此税的目的是为了保护土地资源
的合理利用和开发，调节土地级差收入，提高土地的使用效益，加强土地管理。
征税范围为城市（包括市区、郊区）、县城、建制镇、工矿区。纳税人为在以上
范围内使用国家所有和集体所有土地的单位和个人。该税实行四档幅度定额税率，
按年征收。对个人所有的居住房屋及院落用地免征。
从以上税制安排可以看出，我国房地产保有环节虽然有两个税种，但是目前对于
居民个人拥有的非经营性的居住房屋都免于征收，因此，实质上，住宅的保有环
节的财产税处于“无税”的状态。
（2）我国房地产价格过快上涨的原因分析
中国的房地产市场起步于上世纪 80 年代，伴随着土地使用制度和住房制度的改
革，房地产业得到迅速发展，也带动了相关产业的发展，成为近 30 年来中国经
济快速发展的重要支柱之一。但是随着房地产市场的快速发展，尤其是近十年的
快速发展，中国房地产市场价格持续快速上涨，已经严重影响了城市居民家庭，
尤其是中低收入家庭的住房购买力，居民的基本住房需求得不到满足。房地产价
格过快上涨，究其原因，在于：
一是，随着中国经济的发展和城市化进程的加快，居民的基本住房需求持续增加，
而住房供给面临土地供给的瓶颈以及建筑周期的限制，房地产市场的供需矛盾导
致住房价格持续上涨，而且可以预期，中国城市化所带来的城市住房供需矛盾将
长期存在;
二是，住房具有资本品的属性，房价的持续快速上涨和继续上涨的价格预期引发
了房地产投机行为，进一步扩大了房地产市场的供需矛盾，导致价格的持续高涨;
三是，政府应对房地产价格问题时没有能够正确处理政府和市场的关系，应对房
地产价格的持续高涨，政府应该有所为，有所不为。政府的工作重心应将房地产
市场健康发展作为出发点，规范房地产市场秩序、保障中低收入居民家庭的基本
住房需求，并在政策制定上调控房地产市场的不合理现象，政策措施上以经济手
段为主，必要时辅之以有效的行政手段。而当前中国房地产市场的混乱局面正是
房地产市场相关公共政策不够完善推波助澜的结果，主要的包括房地产相关税制
的不完善、地方政府对房地产市场的不合理干预、保障性住房制度设计存在重要
缺陷、政府对房地产市场监督管理制度缺失等。
应该说中国房地产上涨有其合理的因素，从发达国家的历史实践来看，在城市化
进程快速发展的时期，房地产价格会在一个相当长的时期持续上涨，但是中国房
地产价格的过快上涨，更多的是房地产相关的公共制度不完善引致的。不完善的
制度因素在客观上鼓励了房地产投机现象的发展，推动市场价格非理性上涨。
（3）改革房地产保有环节的房地产税对房地产价格的可能影响
理论和国外的实践都表明，房地产保有环节税负的变化对房地产价格产生一定的
影响，尤其是在房地产市场存在泡沫迹象时，保有环节税负的增加能够对房地产
价格的非理性上涨起到正面的影响。
其一，房地产保有环节的税收能够疏导住房购买需求
近年来，城市年轻人过早地依赖父母力量提前购买住房，以应对未来的房价的持
续上涨，而这种现象导致城市房地产市场需求过于集中，由于我国的房地产市场
起步较晚，虽然房地产建设步伐很快，但是由于存量有限，在总供给还不足以支
撑庞大的需求的时候，会造成房地产市场在一定时期内供不应求，推动房地产市
场过快上涨。而过快上涨的房价进一步鼓励了城市居民家庭的提前购买行为，形
成恶性循环。据有关媒体报导[8]，北京首套房贷者的平均年龄只有 27 岁，而日
本和德国首次购房人平均年龄为 42 岁，我国台湾地区首次购房人平均年龄为 36
岁，美国首次购房年龄也达 30 岁以上，可见，中国城市年轻人首次买房年龄均
小于其他国家。开征房地产税能够增加房地产保有环节的税负，增加保有环节的
成本，从而推迟年轻人购买住房的时间，在短期内减少住房购买需求。
其二，保有环节的税收能够抑制房地产囤积空置
前已述及，中国城市房地产价格过快上涨的基础性的因素是中国经济发展所支撑
的城市居民可支配收入的增加，以及城市化进程加快引起的城市人口的迅速膨胀，
住房需求增加造成市场供需之间的矛盾。而另一方面，需求推动下持续上涨的房
地产价格引发了房地产投机行为，在房地产相关制度不完善的情况下，大量的住
房囤积空置，减少了住房有效供给，更加剧了房地产市场供需之间的矛盾。
其三，保有环节的税收能够抑制房地产商的捂盘、惜售、囤地等炒作行为
房地产价格的形成，一方面取决于收入和人口的变动所带动的需求的变化，另一
方面，房地产供给也会直接影响房地产价格的变化，甚至在一定情况下，成为房
地产价格变化的决定性因素。中国正处于经济快速发展，城市化进程加快的重要
时期，房地产需求旺盛，尤其需要对供给进行精细化管理。但是，长期以来，我
国房地产市场管理倾向于需求，而忽略了对供给的管理，对房地产价格的调控，
也主要着重对需求方面，对供给的管理缺失或者管理力度不够，造成房地产商大
量捂盘、惜售、囤地等恶意炒作行为，据国土资源部的调查显示，截至 2009 年
9 月 30 日，全国闲置土地共计达 1457 宗，闲置面积达 9772 公顷，合同价款 256
亿元，而且 70%以上为住宅用地，涉及 28 个省市自治区。其中，北京、广东、
海南、江苏、重庆、贵州等地成为闲置土地的典型区域，其闲置土地数量占全国
的 70%[9]，可见房地产商囤地现象有多严重。
房地产商敢于囤地一方面是政府惩处力度不够，另一方面是囤积成本较低，在土
地保有环节没有税负。捂盘、惜售也是同样的道理。而一般的，房地产保有环节
的税收其税基为土地及其地上建筑物的评估价值，定期评估每年征收，能够增加
房地产商的炒作成本，在一定程度上抑制房地产商的捂盘、惜售和囤积行为，从
而加速住房交易速度，增加住房市场有效供给，缓解房地产市场供需矛盾，促使
房地产价格回归理性。
其四，房地产税的开征能够进一步规范房地产价格形成机制
房地产价格持续快速上涨的一个很重要的原因是政府没有厘清政府和市场的关
系，政府职能越位和缺位现象并存，房地产市场秩序混乱，价格形成机制不合理。
比较典型的是，我国地方政府出于财政收入的考虑，控制城市住宅土地供给，认
为造成房地产市场供给不足及供给制度不规范。近几年来，我国地方政府，尤其
是市县一级财政支出责任逐年增加，而本级收入有限，财政收支缺口增大，由于
政府间财政体制不完善，无法通过上一级政府的财政转移支付来解决资金缺口，
只能在预算外谋求资金来源。随着城市房地产市场的发展，逐渐增长的土地出让
收入成为地方政府弥补预算内资金缺口的重要资金来源，土地出让收入因此也成
为地方政府干预房地产市场的主要原因。可见，剥离政府对房地产市场的不合理
干预，必须保障地方政府财政收入，包括本级财政收入和上级转移支付，能够满
足其支出需求，房地产税的开征可以说是解决问题的契机。首先，房地产税作为
“天然”的地方税种，能够为地方政府提供稳定的收入，而且可以预计，房产将成
为城市居民的主要财富存在形式，未来可以成为地方的主体税种。其二，房地产
税的开征能够为进一步理顺政府间财政管理建立良好的分税基础。
其五，房地产保有环节的税费改革表明政府抑制房地产投机的决心
房地产保有环节的税收自 2006 年“空转”至今已经有 5 个年头了，应该说已经为
其开征做好了充分的准备，房地产税的开征也被认为是政府调控房地产市场的最
后的“杀手锏”，是最严厉的房地产调控措施。从日本和韩国调控房地产市场的经
历来看，房地产税的开征至少表明政府规范房地产市场、抑制房地产投机的决心，
仅此一点就给房地产投机以重大打击。纵观我国房地产市场调控的历史经历，政
策的实质效果除了政策本身的效果之外，还在于政府调控房地产市场的决心，近
几年，“国六条”“国八条”“国十条”等，总给人以“雷声大、雨点小”的感觉，所以往
往是政策出台之前人心惶惶，政策出台之后效果平平，这种调控决心也成为房地
产投机肆虐发展的原因之一。当前的中国房地产，政府调控房地产市场的决心本
身对房地产投机有着很重要的震慑作用。
当然，推进住房保有环节的税制改革也面临一些困难，例如，住房保有环节的税
收要求对住房进行全面、细致的登记和评估，建立全国性的住房信息系统，征收
成本比其他税种要大。
四、结论
房地产税费包括交易环节的税费和保有环节的税费，两者对房地产价格的影响渠
道和结果存在较大差异。从交易环节来看，不同的征收对象，导致对房地产价格
的影响也不同。在短期内，对购买者征税会带动房地产价格的下降，对供给者征
税则会使得房地产价格上升，当同时对购买者和供给者征税时，房地产价格的升
降则取决于两者的征收力度。从长期来看，对购买者征税对房地产价格并无影响，
而对供给者征税则只能带来房地产价格的上涨。从保有环节来看，税费变动与房
地产价格变动呈现负相关关系，即如果保有环节的税负增加会在一定程度上抑制
房价的过快上涨，尤其是在存在房地产投机的情况下，保有环节的税负增加有利
于抑制投机。
由于各种税费对房地产价格的影响是不同的，因此，用税费调节房地产价格，需
要实行差异化调节措施，灵活选择和合理运用有关税费手段。如果对有关税费的
效果不加区分，忽视房地产市场的总体供求状况和市场需求的结构情况，一味盲
目的增税或减税，就无法达到预期的调节目标。从我国目前情况来看，需要抑制
投资、投机性需求，支持自住保障性需求。对于基本的自住保障性需求，政府必
须尽量减免各种税费，甚至由政府投入一部分资金来解决;而对于投资性需求和
投机性需求，政府要积极引导，必要时通过增加购买者或持有者的税收负担等税
收政策等来抑制这种需求，进而对房地产市场有效调控。
参考文献：
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Bubble and Monetary Policy: Japan’s Experience in the Late 1980s and the Lessons.
Monetary and Economic Studies, February 2001.
[1]房地产所得税是对经营、交易房地产的个人或法人，就其所得或增值收益课
征的税收。从税种来看，主要有公司所得税、个人所得税、土地增值税。如美国、
英国、法国等国家，将房地产转让所得并入法人或个人的综合收益，征收公司所
得税或个人所得税。意大利对房地产转让收益直接征收土地增值税。
[2] Taxation of Chargeable Gains Act 1992。
[3]某些情况下，资本利得税可以被减免，比如出售自己的主要居所所获收益。
[4] 土地出让收入包括土地开发成本（征地、拆迁、土地置换等）和土地出让金，
不等同于土地出让净收益。按照财政部、国家发改委、住房和城乡建设部联合下
发的《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》要求，从 2010 年起，
各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中
安排不低于 10%的廉租住房保障资金统筹用于发展公租房，包括购买、新建、改
建、租赁公共租赁住房，贷款贴息，向承租公租房的廉租住房保障家庭发放租赁
补贴。
[5] 需求的价格弹性表示在一定时期内价格一定程度的变动所引起的需求量变
动的程度，需求的价格弹性= 需求量变动的百分比/ 价格变动的百分比;供给价
格弹性是指供给量相对价格变化作出的反应程度，供给价格弹性 = 供给量变动
百分比 / 价格变动百分比。
[6]供求比=1：求/供，图中采用的是“求/供”的值。
[7] Shigeki the rise and fall of the land myth in Japan
[8]
