正视制度稀缺性，构建煤矿特种行业社保体系
短论
正视制度稀缺性，构建煤矿特种行业社保体系木
魏 静
摘要：本文以新制度经济学为分析框架，在阐述建立
专项煤矿社会保障制度必要性的基础上，提 出了构建煤
矿专有社会保障制度的措施。
关键词：社会保障制度 特殊行业社保体系
(一)建立专项煤矿社会保障制度的必要性
新制度经济学家科斯、舒而茨、诺思认为：有效的制度
变迁(或创新)对经济增长不仅有影响，而且这种影响还
是决定性 的。制度创新 是一个 民族 、一个 国家 、一个企 业
进步 的灵魂 。制度的核心功能是 给市场 中的经济 人提供
奖励与约束 ，因而只有受到刺激，他(或是她)才会“去从
事合乎社会需 要的活动”，也才会 有作为这一 活动结果的
资源配置效率的改善、比较利益的获得、经济的增长等
等。良好的制度还具有以下具体功能。
1．良好的制度能够降低交易成本。人们在社会经济生
活中的任何行为都是有交易成本的(交易成本是影响社会
经济生活顺畅运行的“摩擦力”)。实际上 ，在现实生活中，
交易成本不仅存在，而且还很大 ，甚至超过人们的现象。
美国经济学家诺思等人曾经通过实证研究证明，1970年
美国国民生产总值的 45％被消耗于交易因素之中。如果
每个煤矿都能建立起岗前培训制度，事故的发生率就会
极大地降低，矿工的生命财产就会减少损失。
2．良好的制度能够提供经济价值。美国经济学家舒尔
茨 曾经指出 ，制 度的功能就是为经 济提供服务 ，一种制 度
之所以存在和持续，就在于它有特定的功能和经济价值 。
通过培训制度矿工能够掌握和提高生产技术，可以避免
因盲目操作而造成的塌方、瓦斯爆炸等恶性事故的发生。
3．良好的制度能够为合作创造条件。传统经济学中往
往比较强调人与人之间的竞争，而较少关注合作的问题。
如果竞争能够带来活力方面的效率的话，那么合作则能
够带来和谐方面的效率。因此，合作是十分重要的。而制
度作为一种约束人们行动的规则 ，就可以为人们在广泛
的社会分工中的合作提供一个基本的框架，保证合作的
实现 。尤其是在 复杂 的 ，非个 人的交换形 式中 ，制 度对于
合作的形成更加重要。
4．良好的制度能够提供激励机制。一个社会的制度是
为人们提供一个偶然的，不确定的激励机制，还是为人们
创造一个持续的、稳定的、最大化的激励机制，将在很大
程度上影响人们的行为及其效果。将岗前培训制度、安全
生产办法、高额赔偿制度等细化并立法 ，同时加强监督 ，
奖惩分明，会推动矿主们重视矿工的生命安全问题。
5．良好 的制度能够使外部收益 内部化。外部性是指 当
某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本，个人
收益不等于社会收益时，就存在外部性。外部性有正与负
两种情 况 ：一是 在“正外部性 ”的情况 下 ，一个人对社会作
出的贡献大于了他实际得到的收益，在这种情况下，其他
人或社会不通过 自己的劳动也得到了收益；二是在“负外
部性”的情况下 ，一个 人的行动实 际引起 的成本或代价 大
于了他实际支付的成本或代价，其余的成本被别人或社
会承担了。国家统一制定煤矿的社会保障制度，会极大地
调动矿工的生产积极性。
6．良好的制度能够抑制机会主义动机与行为。去除机
会主义的动机和相关行为，依靠道德也是可以达到的，但
却不能彻底，也不能普及。这就需要制度，尤其是正式制
度 。制度 的作 用就 在于 ，虽然一开 始只是对行 为的强制 ，
但随着制度的普及和深入人心，使得人们的行为进入了
制度化的轨道，就会导致人的”道德”的提升，逐渐从他律
走向自律。加大矿难的赔偿制度的力度，让矿主们感觉到
赔偿不起，就会抑制他们追求利益的机会主义行为。
因此建立一个新的专项煤矿社会保障制度，会推动煤
矿企业 的可持续发展 ，形成 良性 的发展轨道 。专项煤矿社
会保障制度通过提高矿工安全意识、加强岗前培训、加强
法律行政监督 、做好各种保障工作等办法，来保护矿工的
生命财产安全，减少恶性事故的发生 ，降低事故率。
(二)专项煤矿社会保障制度稀缺性的原因
1．社会保障制度的时效期较为慢长。制定和实施新制
度都是要花费成本的，煤矿作为高危产业 ，发生的事故多
为恶性事故，赔偿成本高，而由社会保障制度所带来的良
性循环、可持续发展则是比较迟缓 、漫长的过程 ，短期内
制度的制定、执行成本大于收益，而制度制定的主体多存
在着短期行为效应 ，所以不愿投资于社会保障制度的制
定与执行 。
2．受利 益驱使 ，矿 主 只重视生产 ，漠 视安全 。事故 发
生，有其客观性 ，但对于严守作业安全生产规程 、维持安
全生产秩序的矿山企业来说，矿难是可以避免的；对于制
度严格、监管有效的矿山事故的预防、预警、救助、控制体
系来说，矿难损失的周期性特点是可以被监管者把握的，
矿难的损失是可控而且可以被最小化的。但是，面对经济
利益的巨大诱惑，一些矿主无视矿工生命安全 ，不对矿工
进行任何培训 ，甚至有些矿山，在矿工上班的第一天就直
接被派往井下。
3．法律法规不健全，惩罚力度不够。国家缺乏具体、完
善的法律体系保障煤矿安全 ，现行的规章制度又缺乏强硬
的监督处 罚力 度 ，对 死亡矿工 的赔 偿更是无 法可循 ，因而
不少个体和地方矿主不顾矿工死活，乱采乱挖 ，牟取暴利。
4．矿工自我社会保障意识差，社保制度需求愿望不强。
中国煤矿的瓦斯事故，绝大多数是人为造成的或可以避
免的。目前大部分煤矿安全投入少 ，安全设施质量差 ，采
煤队层层承包，为降低成本而大量雇佣无安全观念的低
报酬的农民工，矿工 自我保护意识差 ，不懂得为自己争取
权利 ，甚至不懂得签定劳动合同，致使一些煤矿出事故
后，赔偿困难。因此，提高矿工 自我社会保障意识，强化管
理者安全生产的法律意识 ，教育矿工生命高于金钱的自
我保护意识迫在眉睫。
5．制度执行监督力度不够。国外主要产煤国家都设有
独立的矿山安全监察机构 ，这对于安全监督与有效执法
是极其重 要的。例如 ，美 国有关法 律规定 ，煤矿安全监 察
员与煤矿无任何隶属关系，他们必须具备煤矿和现场工
本文是作者主持的黑龙江省自然基金项目《同步推进黑煤老工业改造中的社会保障机制》的阶段性研究成果。
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程师的资格，每年到安全培训学院轮训一周。各地的联邦
安全检查员 ，每两年也必须轮换对调。任何煤矿发生 3人
以上的死亡事故 ，当地的联邦及州政府安全监察员不得
参与该事故的调查与处理 ，而须由联邦从外地调派安全
监察员进行调查 。而我 国缺乏 这样 行之有效 的监督机制 。
(三)构建煤矿专有社会保障制度的措施
1．由制度主体一国家提供强制性社保制度供给。国家
是制度变迁的主要供给者，国家与其他制度变迁供给者
相比有其独特的优势，即国家在“暴力”方面具有 比较优
势，这种比较优势使其成为制度变迁的主要供给者推动
者。新制度经济学家诺思认为，由国家来制定和提供制
度，可以解决“搭便车”问题和带来规模经济效应。同时法
律效应也比较强，能够保证有效制度的执行。
2_力Ⅱ强立法与执法力度 ，保证制度的实施。从以往发
生的几起重大事故中会发现共同点：无视监管、无视人
命 ，违法组织矿工到不具备安全条件的矿井下工作，导致
了矿难。国家现在已有煤矿安全生产法，但多数煤矿受利
益驱使，不按法规操作 ，这就需要在地方党委和地方政府
的统一领导下，各个执法部门联合执法 ，对失职的公务员
进行责任追究，还要查处事故背后的不正之风和腐败行
为。在必要的时候要对《刑法》有关条款做出司法解释或
者进行修改，对《安全生产法》有关罚款的条款也要进行
修改，保护矿工的生命安全。
3．将岗前 、岗后培训制度化、法制化。许多国家法律规
定对矿工进行强制性安全培训。美国法律规定 ，所有矿工
在上岗之前要接受培训，上岗后 ，每年还要接受再培训。
如果发现矿工未按要求受到安全培训 ，劳工部部长或授
权代表签发命令 ，要求该矿工立即撤出煤矿 ，直到受到法
律规定的培训为止。美国各煤矿按照法律规定，制订矿工
培训计划，安排必要的培训内容并保存培训资格证明。印
度相关条例规定 ：新矿工和在职矿工必须经过矿山安全
技术培训。各煤炭公司建立健全的矿山职业安全培训中
心。新矿工下井采煤或采矿前必须在培训 中心接受安全
培训。培训中心还要为技术工人和在职的非技术人员开
设安全技术进修培训课程 ，矿工每 5年接受一次安全技
术进修培训。这些经验都值得借鉴。
4．重新安排矿产资源的产权。这是利益问题，而不仅
仅是行政问题，或者说 ，它是一个由于利益分配而引发的
行政问题 ，可以通过股份化改造 ，让地方政府和农民也成
为矿产开发企业的股东，从制度上形成矿产开发利益的
共同体。也就是说根本出路就是要重新安排矿产资源的
产权，让地方政府乃至承包土地下拥有矿产资源的农民
能够分享矿产资源开发带来的利益，能够让他们像对待
自己的房屋和孩子那样对待不可再生的矿产资源。只有
这样，才能建立矿产开发中的安全约束机制 ，才能让地方
政府和当地的农民真正关心矿产开发中的环境保护和安
全问题，才能从根本上杜绝重大安全事故的频繁发生。
5．建立有效的监督机制。在安全生产监督方面，实行
安全稽查特派员制度，在国务院行政架构内，设立统一的
安全稽查特派员 ，轮流负责各地区的矿山企业的安全检
查工作。安全稽查特派员对企业生产中出现的重大责任
事故或者安全隐患应当及时进行处理，对违反国家法律
的安全事故责任人，他们有权做出行政处罚，构成犯罪
的，可移送司法机关进行审判。在安全事故监督管理部门
《管理世界》(月刊)
2008年第 8期
内部实行严格的责任追究制度，凡是在巡查的过程中疏于
督导 ，造成重大事故的，稽查特派员应当承担行政责任。
情节严重的，可追究其刑事责任。
在矿工的利益保障方面，应加强对各用人单位在工伤
保障方面的管理与监督 ，切实维护职工的权益。
6．设计合理的矿产制度。三角形结构是数学中最稳定
的结构。可以认为，监督、管理力量薄弱 ，有效、规范的制
度的缺失，是 目前我国矿难频发的一个重要原因。要根除
造成矿难的人为因素 ，就必须通过制度架构 ，对煤矿行业
的无序行为加以引导，借助制度的力量使煤矿行业的管理
规范化、长期化。
有效的制度是一种外部效应很强的公共资源，需要政
府加大投资支持力度。与其他行业相比，煤矿行业分布的
地方多在山区，基础设施较差。煤矿工人生活、工作环境
的改善往往伴随着巨大的基础设施投资。要开拓多渠道
的技术支持途径。在发达国家，煤矿行业很早就被认为是
技术密集型与劳动密集型行业。如果要保证工人的安全，
就必须在技术投入上不遗余力。
7．做好事故预防工作。依据国际劳工局对职业伤害的
要求，预防工伤事故是工伤保障的首要任务，国际劳工局
1964年通过第 121号公约《工伤事故和职业病津贴公约》
第 26条规定 ：各成员国应采取措施防止工伤事故与职业
病。搞好预防，有利于煤矿企业从经济效益和社会效益两
方面提高安全生产管理水平 ，舍得花钱去整改事故隐患。
这样 ，不仅用人单位事故发生率降低，而且还利于用人单
位减少生产设备和人员等方面的经济损失 ，降低工伤保险
费率 ，减少所缴工伤保险费和工伤保险待遇赔付 ，从而增
强工伤保险基金储备，加大工伤保险抗险能力。主要的工
伤预防措施有：从工伤保险基金中提取事故预防专项经
费；定期进行工伤保险费率浮动，根据企业往年事故发生
情况制订保险费率；建立调剂返还和奖励制度；积极开展
安全宣传活动；建立企业大型特种设备的资料档案等。
8．进行工伤保障管理体制改革。各劳动保障部门应强
化责任意识。社会保障制度作为一种强制性、规范化的社
会政策，已不再是统治者对被统治者的恩赐与怜悯 ，而是
国家和社会对公民应尽的职责。因此，同时加强专门的工
伤仲裁机构和工伤鉴定机构的监督管理，使 《劳动法》、
《工伤保险条例》及相应的法规政策真正得到落实。这一
点是关键中的关键。在管理体制上，社会保障部门推行的
工伤社会保险改革是政府机构管、办一体型 ，这无疑大大
加重了中央和地方的财政负担，在财政力不从心的时候 ，
受苦的只能是工伤事故受害人。而香港的雇主责任制奉
行的是管、办分离的原则 ，政府劳工部门只承担依法管理
与监督雇主是否对雇员进行工伤赔偿的职责 ，其借助的是
商业保险公司的力量。因此，当前应按照二元模式建立起
强制性的雇主责任保险制度：即将雇主责任保险制度与工
伤社会保险制度共同作为现阶段工伤保险制度的支柱 ，最
终向一元型的工伤社会保障制度发展。
总之 ，建立一部煤矿专项社会保障体系，能够有效地
保护矿工的切身利益，提高安全生产系数 ，提高矿工的自
我保障意识，提高矿主们的依法办矿意识，有效地抑制矿
主们的机会主义行为，引导煤矿产业进入一个安全、有序
的 良性发展轨道 。
(作者单位：哈尔滨商业大学经济学院)
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