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福建财会管理干部学院学报 #$$!年第 !期
收稿日期：#$$$ % !$ % &!
作者简介：林鹏（!’()—），男，福建晋江人，厦门大学财政金融系硕士研究生。
政府失灵与行政费支出的控制
林 鹏
（厦门大学财金系，福建厦门 &)!$$"）
摘要：政府失灵与行政费膨胀之间的内在关系十分密切。我国存在着由行政费膨胀引致的政府失灵，为防止政府失
灵行为，可借鉴公共选择学派的理论，有效地遏制行政费的不断膨胀。
关键词：政府失灵，行政费膨胀，绩效预算
中图分类号：*+!#；,)& 文献标识码：-
一、政府失灵与行政费支出
!. 公共选择学派的“政府失灵论”
西方传统财政理论认为公共财政存在的理论依据在于通过其非市场化和非赢利的经济行为能有效
弥补市场缺陷。这一主张是将政府经济行为有效发挥作为外生变量和理论假设。然而现实并非如此，公共
选择学派的研究表明，政府并不扮演按多数选民偏好行事的仆人角色，它实际上是由追求自身利益最大
化的经济人组成，政府官员对金钱、名誉、社会地位的追求将会内在化为政府机构利益，于是政府行为目
标与社会公共利益之间存在偏差必然产生政府失灵。
#. 行政费过度膨胀引致的政府失灵
政府官员个人利益内在化为政府机构利益过程是政府失灵的开始，那么政府官员个人利益是如何内
在化为政府机构利益？公共选择学派实证分析表明，政府官员对金钱、社会地位、声誉的追求与预算的规
模有单调正相关关系。预算的增加可以使政府拥有更多的分配权力和控制更多的领域，从而政府的地位
不断上升，政府官员的收入、地位也随之提高。由此可见，对预算最大化目标的追求最终将导致整个社会
公共支出和行政费支出的过度增长。政府官员个人利益内在化为政府机构利益过程实际上就是行政费不
断膨胀的过程。
合理的行政费支出是保证各级政府正常运转、有效提供公共产品、弥补市场缺陷所必需的费用。但
是，超过一定限度的行政费支出不但不能有效弥补市场缺陷，还会干扰市场有效运行，从而产生政府失
灵。行政费支出膨胀所引起的政府失灵是指制订和执行公共政策的政府行为偏差。具体有以下几点：首
先，政府无法以经济合理性为考虑制订准确的公共政策。比如，政府通过减税政策可避免经济出现过度萧
条，但减税势必削弱政府可支配的权力，使庞大的官僚机构难以维持，同时由于各种利益集团干扰，减税
政策很难获得政府和国会的支持，不仅如此，为在萧条时期维持并提高官员现有福利水平，增税政策也有
可能获得批准，从而使经济处于更严重的萧条之中。其次，在公共支出为一既定量的条件下，庞大的行政
费使其占公共支出比重畸高，从而造成财政对其它公共支出项目的资金供给不足，诸如增加教育经费、提
高全民福利水平的公共政策无法开展。第三，延长制订公共政策的内部时滞。庞大的官僚机构使公共政策
的制订须经一系列冗长的决策程序，而且不同利益集团、政府部门之间为自身利益的争吵不休也会使政
府决策过程过长，时间成本增大。
二、我国是否存在由行政费膨胀引致的政府失灵
!. 我国行政费支出膨胀的定量分析
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（!）我国行政费支出增长速度超过财政支出和 #$%的增长速度。
!&’(—!&&(年间，行政费支出增长了 )’* +,倍，同期 #$%增长 )!* &!倍，而财政支出则只增长&* ")
倍。如果将近年来预算外资金用于行政费支出的部分考虑进去，实际发生的行政费支出的增速将十分显
著地超过 #$%及财政支出。据估计，用于行政费支出的预算外资金至少与预算内资金持平甚至还多，如
!&&-年用于行政费支出的预算外资金有 ’.)* !亿元，而用于行政费支出的预算内资金只有 -."* )(亿
元。 /! 0
（)）我国财政支出结构因行政费支出过度增长而呈现明显的吃饭财政性质。马克思曾预言“随着新社
会发展，行政管理基金将日益减少⋯⋯行政费应越节约越好，其所占国家财政支出的比例也将随着社会
经济的发展而不断下降”。但我国的现状并非如此。如图所示：
国家财政支出主要项目比重表（!）/! 0
从纵向看，行政费占总支出的比重改革前相对稳定在 -1左右，改革后直线上升，!&&+年已接近
!+1，!&&(年增至 !)* ,1。这一比重在国际上已属于最高层次。
)2 行政费膨胀对我国政府行为制约
（!）诸多公共政策因资金供给不足而得不到有效的执行。行政费膨胀使本应由政府承担的一些社会
公共需要得不到有效的满足。如希望工程本应由财政拨款却不得不通过民众的爱心来解决。
（)）我国公共事权未适应经济体制改革的要求相应缩小，政策干预了市场的有效运作。行政费的过度
增长使一些计划经济时代的政府职能得以延续，造成职能范围交叉、新老机构并存，从而导致机构的繁杂
和效率的低下，延长了制订公共政策的内部时滞。
（,）长期沿用基数法。长期以来我国确定行政费支出的方法为“基数法”，它是按人头确定支出持续增
长的刚性。同时，各级政府和部门实现本地区本部门预算最大化的目标也使这一刚性得以强化。
（.）预算外资金严重膨胀。近年来，为解决财政困难和行政费支出膨胀的矛盾，许多部门在预算约束
外寻找新的收入来源，致使乱收费、乱罚款、乱摊派等准政府寻租行为严重泛滥，原本用于再生产的私人
资本被用于吃饭。
三、只有遏制行政费的不断膨胀，才能防止政府失灵的产生
我国改革的实践表明，单靠精简机构来抑制行政费膨胀的行政性做法效果不佳，行政费支出没能摆
脱压缩——— 膨胀——— 再压缩——— 再膨胀的非良性循环。市场经济条件下，必须通过经济和行政相结合的
办法才能有效抑制行政费膨胀 。今后除了在明确政府职能基础上推行政府机构改革外，更为重要的是，
应推行财政支出管理制度创新以便从根本上切断行政费膨胀的生成机制。正如前文分析，行政费膨胀生
成机制在于政府官员个人利益内在化为政府机构利益的过程。这一过程必须借助预算支出的途径才能完
成。当预算支出管理制度是以软预算约束为特征，政府官员个人利益将得到极大满足，行政费膨胀在所难
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行政管理费 .&* +& (!* "+ !"(* +, ,+,* !+ ’)&* ., ! ,)"* ’’
财政支出 ! !))* +& ! ))&* &( ) )+.* &! , +(,* -& - ’&)* ") !+ ’&(* !(
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年 份
项目（亿元）
年份 基建支出
挖潜改造
资金等
文教科
卫经费
抚恤和社
会救济
国防 行政费
地质
勘探费
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免。因此，有效遏制我国行政费膨胀，必须改革我国现行的以“养人预算”为标志、以保障人头经费为特征
的财政支出管理制度，通过推行制度创新，以硬化财政预算约束。
!# 根据“办多少事给多少钱”原则，合理安排人员经费。我国对行政事业经费历来采用基数法，基数
成为财政和各单位之间讨价还价、互相博奕的依据，年年基数加增长，表现出明显的软预算约束。绩效预
算是在财政支出中贯彻“办多少事给多少钱”原则的有效途径，它是一种以追求效益为目的的公共支出预
算模式和预算方法，由绩、效、预算 $要素构成。“绩”是指财政支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标
评估财政支出完成目标的情况和取得的成绩，“预算”是指财政对这一支出项目拨款额，它和绩效挂钩。
%# 实行国库集中支付制度。在预算资金分散支付条件下，各部门各单位使用资金自主性强，不受预
算硬约束。当预算资金一旦拨付给部门和单位，就脱离了财政监督，各种克扣、截留、挪用资金的现象无法
控制。建立国库单一账户、实行财政资金集中支付，有利于从制度上约束行政单位的支出。在该制度下，行
政单位的支出必须符合 $个条件：一是必须有预算，二是必须有支出计划，三是在资金使用上必须符合财
政制度。此外，实行国库集中支付制度有利于从根本上解决预算外资金膨胀的问题。建立国库单一账户
后，行政单位不再开设银行账户，一切收入均须缴入国库。
$# 坚持和扩大政府采购制度。推行政府采购制度有利于节约财政支出，提高资金使用效益和透明
度。今后，除了扩大大宗物品的采购范围外，还应将服务项目也纳入政府采购范围，如一些原本由政府统
包统揽的公共事务（包括人员和经费）可通过政府采购制度向社会招投标，实行“公共部门行为私有化”。
&# 提高财政支出管理的法制化水平，硬化预算约束。首先，要严格执行《预算法》，财政预算一经同级
人大批准后即具有法律效力，应严格依照预算执行，并接受同级人大的检查和监督，对违反预算的行为要
按照有关规定进行处罚。其次，加强预算支出论证，实现支出科学决策，减少盲目性。第三，特殊情况下需
要调整预算的，也必须严格依照有关法律程序和规定进行。
参考文献：
!!"中国财政年鉴编辑委员会 # 中国财政年鉴 !’’’ () * # 北京：中国财政杂志社，%+++#
（责任编辑 陈建斯）
（上接第 !页）落后的设计、技术工艺，过时的方案、管理方法、经验与制度，已经成为历史的各种信息等等，
同时重点对无形资产进行新的投入，让知识新陈代谢，让已经丧失资本作用的知识退出总资本的循环，代
之以新鲜、有发展前景的新知识。对于有形资产，如设备、厂房、生产线、工装、仪器仪表等等，也要按“要素
知识化,的思路进行调整，因为有形资产是知识的物化形式，知识资产具有非磨损性，可重复使用性与无
限增值等特性，开发与创新是知识经济时代人才资本、智力资本等一切无形资本运营的生命。
以上探索了知识经济时代无形资产运营的特殊规律，它们是：知识资本化、资本泛要素化、要素知识
化，循环往复，螺旋上升，由此推动着总资本循环与周转，不断创造超额利润。人才要根据自己（人才资本）
的强项，针对不同企业在无形资产运营中的特点，确定较佳的切入点，选择一条“实业报国”、对国家、对社
会贡献较大的道路。这种“实业报国”大体可以通过以下几种途径：自己办企业，尤其是技术人才和善于管
理经营的人才，干脆自己当老板、当总经理、开展各种服务性商务（咨询、技术产品开发、科研、综合技术服
务），这样就能做到人尽其才，才尽其用；与他人合伙创办企业，可以在资金、技术、经营管理等方面互补，
为了克服人才本身资金不足的缺陷，可参加股份制企业或股份合作制企业，以知识投资者身份出现；应
聘，以自己的特长争取高薪，选择重金求贤的企业（例如三资企业）以合作者身份参与经营；在外部与内部
知识产权市场出售自己的成果，获取相应的收益；以自己的知识资本从事虚拟经济领域的活动，如参与股
票、债券、期货、外汇、房地产、电子商务及其他金融、保险等活动，从事长期投资或短期投机活动。
参考文献：
( ! *萧申生，萧静华，袁晓英 - 人才经济 (. * - 长沙：中南工业大学出版社，!’’’-
(% *经济合作与发展组织 - 以知识为基础的经济 (. * - 北京：机械工业出版社，!’’"-
（责任编辑 罗正月）
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