第三章 教育行政管理体制(下)
第二节 我国教育行政管理体制
一、我国教育行政体制改革的经验
教训与目标
二、我国基础教育行政管理体制
三、我国高等教育行政管理体制
一﹑我国教育行政体制
改革的经验教训与目标
(一)我国教育行政体制改革的经验教训
1.教育行政管理体制改革应当有正确的指导思想
正确的指导思想是制定正确的教育行政管理体
制改革目标﹑原则﹑内容﹑方法﹑步骤及措施
的前提条件。
我国中央教育行政机构的历次变迁可以有力说
明正确的指导思想的重要性。
1949年，设立教育部。
1952年，成立高等教育部。
1958年，高等教育部与教育部合并，成立教育部。
1963年，将教育部分设为高等教育部与教育部。
1966年，高等教育部与教育部再次合并，成立教育部。
1968年，对教育部实行军事管制成立军事管制小组。
1970年，成立国务院科教组，主管原教育部和国家科
委的工作。
1975年，撤消科教组，恢复教育部。
中央教育行政机构频繁的合﹑并﹑撤本
身，说明教育行政管理体制改革的指导
思想不明确，改革决策往往基于一时的
考虑，没有长远的统筹规划。
2.教育行政管理体制改革
必须有利于调动各方面的积极性
教育行政管理体制是各级教育行政机关之间以及各级教
育行政机关与学校和社会之间职责权利的协调和制约机
制。教育行政管理体制改革的主要目标就是调整和完善
这种协调和制约机制，最大限度地发挥各级教育行政机
关和学校的积极性主动性创造性，促进教育事业快速﹑
稳定﹑健康发展。
因此，教育行政管理体制改革必须有利于调动各方面的
积极性，否则就会出现各方面职责权利结构失衡，影响
教育行政管理功能的有效发挥，阻碍教育事业的健康发
展。
例1:
我国教育行政管理体制改革十分重视调整
中央与地方各级教育行政机关之间的职责
权限分配，但是，由于没有系统的设计规
划，在调动某一方面积极性的同时，往往
忽视了另一方面的积极性，从而导致教育
行政权力一放就乱，一收就死。
例2:
我国教育行政管理体制改革长期忽视各级教育
行政机关与学校和社会的关系，忽视学校和社
会的办学积极性，导致学校办学既没有自主权，
又没有积极性；社会既没有办学责任，也不履
行办学义务。所以，学校办学缺乏生机与活力，
社会办学缺乏动力和要求。
3.教育行政管理体制改革应当
有助于教育行政的科学化、民主化和现代化
(1)我国的教育行政管理有时受政治因素的影响
太大，导致教育行政管理违背教育行政管理的
科学规律。如文革期间的工宣队﹑贫宣队管理
学校，扰乱教育行政的正常秩序，使教育行政
管理没有科学可言。
(2)我国的教育行政管理有时看似民主，实际是
反民主，主观主义﹑个人专制主义盛行。如
1958年的分权管理体制使教育行政管理失控，
给教育事业带来惨重损失。
(3)我国历次教育行政管理体制改革的
焦点都集中在集权与分权问题上，没有
注意到转变教育行政职能，改进教育行
政管理方法和手段，因此，教育行政管
理的现代化程度很低，效率和效益都很
差。
4.教育行政管理体制改革必须从我国国情出发
教育行政管理体制改革是国家政治体制改革的
一个组成部分，教育行政管理体制改革的目标
和进程最终取决于国家政治体制改革的目标和
进程。
我国的教育行政管理体制改革必须从我国的国
情出发，与国家政治体制改革相协调，外国的
教育行政管理体制的某些优点和经验，只能学
习和借鉴，而不能照搬。
中国国情
经济实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，自
主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增
长方式尚未根本改变；
社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制
机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题；
人民生活总体上达到小康水平，同时收入分配差距拉大
趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相
当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大；
协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展
滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进
经济社会协调发展任务艰巨；
中国国情
社会主义民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯
彻，同时民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展
的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化；
社会主义文化更加繁荣，同时人民精神文化需求日趋旺
盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性
明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求；
社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社
会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新
课题；
对外开放日益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发
达国家在经济科技上占优势的压力长期存在，可以预见
和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求
更高。
(二)我国教育行政体制改革的目标
第一，在政治领导方面，坚持党对教育事业和
教育行政的政治领导，建立健全有效的政治领
导机制。
第二，在中央、地方、学校和社会的关系上，
建立中央统一领导，地方分级管理，学校自主
办学，社会参与管理的运行机制。
第三，在教育行政权力的配置上，坚持适当分
散的原则，健全教育行政的咨询、决策、执行、
监督组织体系。
第四，在教育行政职能上，逐步简政放权，使
教育行政由重直接管理转变为重间接调控，由
重微观管理转变为重宏观协调。
第五，在教育行政手段上，由主要采用教育行
政指令、行政监督的方式，转变为主要通过教
育立法、教育督导、教育评估、教育规划、教
育拨款等手段行使教育行政职能。
第六，在教育行政的组织机构和人员配备上，
根据精简和高效的原则，科学地设计教育行政
机构的职能部门，合理设置行政职位。
二、我国基础教育行政管理体制
(一)我国基础教育行政管理体制的沿革
年代初期，我国实行中央集权型教育管理
体制
就中学而言，在改造旧教育、公布新学制的基
础上，教育部于1952年3月颁布了《中学暂行规
程（草案）》，对中等教育行政管理体制作了
明确规定：
中学由省、市文教厅、局遵照中央和人行政区
的规定实行统一的领导；
中央和大行政区人民政府所设立的中学，
其设立、变更或停办，主管业务部门规定，
分别报中央或大行政区人民政府（军政委
员会）文教部备案；
各省、市人民政府各业务部门所设立的中
学，其设立、变更或停办，由主管业务部
门提请同级人民政府决定，报同级文教行
政部门转报中央教育部备案；
各中学除日常行政由各业务主管部门领导外，
其有关方针、政策、学制、教育计划、教导工
作等事项应受所在省市文教厅、局的领导；
公立高等学校的附属中学，除由所属高校领导
外，还应受所在省市文教厅、局的指导，其设
立、变更或停办，由所属高校报请大行政区文
教部批准。
就小学而言，1952年3月，教育部颁布的
《小学暂行规程（草案）》中规定：小学
由市、县人民政府统筹设置，无论是公办
的或是私立的，均由市、县人民政府教育
行政部门统一领导。
2. 50年代末，我国开始改变过去那种中央集权
型的管理体制，力图将中央集权与地方分权结
合起来
1958年4月中共中央和国务院发布《关于教育事
业管理权力下放问题的决定》 ，要求：小学、
普通中学、职业中学、一般的中等专业学校和
各级业余学校的设置和发展，无论是公办的或
是民办的，一律由地方自行决定。
中共中央和国务院于同年颁布的《关于教育工作的指示
》指出：为了在教育工作中既能发挥中央人民政府各部
门的积极性，又能发挥地方的积极性，全部的小学中学
和大部分的高等学校、中等专业学校、技工学校，已经
下放给省、市、自治区管理；仍属中央各部的中等专业
学校和技工学校，也应由各部下放给各部所直接领导的
厂矿、企业、农场管理。此后，各地加强了人民公社对
教育工作的领导和管理，但也一度出现超过实际可能性
而违背客观规律的“左”的倾向。
3. 60年代初期，为纠正教育领域“左”的倾向，
对基础教育进行了全面的调整
中共中央于1963年印发的《全日制中学暂行工
作条例》（草案）规定：国家举办的全日制中
学实行分级管理，全日制初级中学一般由县、
市教育行政部门管理，全日制高级中学和完全
中学一般由省、市、自治区教育厅、局管理，
也可以委托所在专区（市）或县（市）教育行
政部门管理。
中共中央于同年印发的《全日制小学暂行工作
条例》（草案）规定：国家举办的全日制小学，
由县（市属区）教育行政部门统一管理，在距
县城过远的地区，经县人民委员会批准，也可
委托区人民委员会或人民公社管理；小学校长、
教导主任和教师的任职、调职、处分，由县
（市属区）人民委员会负责处理，全日制小学
的设置和停办，则由县（市）人民委员会批准。
4.在“文革”期间，我国的教育事业包括逐步完善起来
的基础教育行政管理体制遭到了严重破坏
各级教育行政部门难以对教育事业实施有效的领导和指
导，致使教育体制出现了极其混乱的局面。这种状况无
论在城市还是农村，莫不例外。各地农村中学多由县、
社领导管理，“戴帽”中学大多由公社、大队领导管理，
城市中学的领导管理体制各种各样，也较混乱；农村小
学普遍由大队管理，许多城镇小学由工厂接办，一些大
中城市的小学由街道办事处领导管理。在此期间，全国
基础教育质量普遍下降。
5.随着十年动乱的结束，教育体制逐步走向正规。
1978年，教育部修订并颁发了《全日制中学暂行工作条
例》（试行草案）和《全日制小学工作暂行条例》（试
行草案），规定：全日制中学原则上由县以上教育行政
部门领导和管理；全日制小学，则由县（市属区）教育
行政部门统一领导和管理。这对基础教育体制的拨乱反
正，无疑起到了积极作用。在此后的几年中，基础教育
的行政管理体制又有某些新的变化，这主要表现在对地
方职责的强化。1985年《中共中央关于教育体制改革的
决定》的颁布，拉开了当代中国基础教育行政管理体制
改革的序幕。
1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的
决定》对我国基础教育管理体制作了明确的规
定：“基础教育管理权属于地方。除大政方针
和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、
计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理
和检查，责任和权力都交给地方。”
1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》
又以法律形式规定：“义务教育事业，在国务
院领导下，实行地方负责，分级管理。”
自此以来，我国基础教育管理体制改革迈出
了坚实的步伐，取得了积极的成绩。但是，
基础教育改革发展到今天，地方负责，分级
管理的体制存在致命的问题。现行基础教育
管理体制特别是农村义务教育管理体制的最
大问题是既无法保证义务教育经费的稳定来
源，又为乱收费、乱摊派敞开方便之门，造
成农民负担过重，到了非改不可的时候。
有鉴于此，国务院于2001年颁布《关于基
础教育改革与发展的决定》，明确规定我国
基础教育管理体制特别是农村义务教育管理
体制“实行在国务院领导下，由地方政府负
责、分级管理、以县为主的体制”，拉开了
新世纪我国基础教育管理体制改革的序幕。
(二)我国基础教育行政管理体制的改革
1.继续推行基础教育管理地方化
基础教育管理地方化，即基础教育主要由地方负责
管理。地方各级政府在国家教育方针政策指导下，
依据有关教育方针、政策和教育法规，因地制宜制
定基础教育事业发展规划、法规制度，并组织实施、
督导和评估，有效地履行基础教育管理职能。这不
仅是教育管理系统本身的要求，也是由我国当前和
今后一个时期基础教育的发展形势所决定的。它不
但符合我国国情的要求，而且符合世界各国基础教
育管理体制改革的共同趋势。
我国过去的基础教育管理体制，在职权上中
央集权过多，统的过死，在经费上包的过多，
管的过宽，使得地方很少具有教育管理的自
主权，难以实现基础教育因地制宜的健康发
展。实行基础教育管理地方化，对中央政府
及其教育行政部门来讲，就是要转变教育管
理职能，逐步简政放权。因为基础教育是地
方的事业，基础教育办的好坏，直接关系着
当地经济和社会的发展。
我国各地区的社会条件、教育基础、管理水
平等处于不平衡状态，不可能采用统一的办
学模式和发展步骤，必须从地方的实际出发，
采取多样化的办学模式和发展步骤。国家对
基础教育的管理模式要从过去的教育行政监
督、行政指令转变为通过基础教育立法、教
育督导、教育援助等手段行使教育行政职能。
2.科学划分地方各级政府的职责权限
科学划分地方各级政府的职责权限是搞好基
础教育管理体制改革的关键。基础教育实行
地方负责以后，省（市）、市（地）、县
（市）、乡（镇）四级政府都要明确各自的
职责。对基础教育，省（市）、市（地）必
须加强领导，同时，应把县（市）级政府职
责权限的划分作为工作的重点。
国家在基础教育管理方面主要是确定义务教育的教
学制度、课程设置、课程标准，审定教科书。中央
政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族
地区义务教育的扶持力度。
省（市）级人民政府要加强教育统筹规划，组织安
排好中央和省本级的转移支付资金，加大对贫困地
区和经济欠发达地区的教育扶持力度。
市（地）人民政府统筹规划本辖区基础教育，负责
中央和省有关政策、措施的检查、落实，努力办好
市区中小学，调整财政支出结构，在安排对下级转
移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要。
县（市）级人民政府对本地农村义务教育负有
主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、
建设和管理，指导学校教育教学工作；调整财
政支出结构，加大对义务教育的投入，统一发
放教职工工资，保证学校工作的正常运转；加
强教师队伍建设，负责中小学校长和教师的管
理；进一步动员和组织社会各方面支持教育发
展。
乡（镇）人民政府要承担相应的农村义务教育
的办学责任，根据国家规定筹措教育经费，改
善办学条件，提高教师待遇。
继续发挥村民自治组织在实施义务教育中的作
用。乡（镇）、村对新建、扩建校舍所必须的
土地，应按有关规定划拨；乡（镇）、村都有
维护学校的治安和安全、动员适龄儿童入学、
倡导农民通过义务劳动、自愿捐助等多种形式
支持中小学建设和危房改造的责任。
3.实行政校分开，明确教育机构的社会法人地位
实行政校分开，要理顺教育行政与学校办
学之间的关系，澄清管理者和办学者的权
利和责任界限，使学校成为相对独立的办
学实体。
4.加强社会的参与管理，增强基层教育行政的活力
历史的经验教训表明，基层教育行政必须
充分发挥各种社会团体、组织和个人的办
学积极性，发动社会各界参与教育事业的
规划和监督，逐步建立起社会参与的基础
教育管理体制。
(一)我国高等教育行政管理体制的历史沿革
1.新中国成立至改革开放时期高等教育管理体制
的形成及其发展
(1) 1949～1956年，是我国高等教育管理体制的
初创时期
这一时期，为适应高度集中的计划经济体制，
建立并实行高度集中的高等教育管理体制。高
等教育管理的主体是国务院的教育主管部门和
有关业务部委。
三、我国高等教育行政管理体制
(2) 1957～1960年，对高等教育管理地方
化进行了探索
随着以扩大地方管理权力为中心的行政和
经济管理体制的变革，高等教育管理体制
也进行了权力下放的改革。这一时期是我
国高等学校由中央下放地方领导管理的时
期。到1958年，中央有关部门领导管理
的229所高校中的187所（约占学校总数
的81％）下放地方领导管理。
这一变革，对改变高等教育办学和管理权限过
分集中，发挥地方办学积极性起了很好的作用。
然而，由于国家对高等教育管理缺乏宏观指导，
没有建立必要的法规对高等教育办学行为进行
规范，因此出现了发展失控现象。
仅三年时间，全国高校由229所猛增到1289所，
不仅超越了国民经济的承受能力，也违反了教
育自身发展规律，大起之后又大落，教育质量
受到严重影响。
(3) 1961～1965年，是高等教育实行两级管理体
制的探索时期
在总结前两个时期高等教育管理体制变革经验
教训的基础上，中共中央、国务院于1963年5月
颁发了《关于加强高等学校统一领导、分级管
理的决定（试行草案）》。《决定》明确规定：
“对高等学校实行统一领导，中央和省、直辖
市、自治区两级管理的制度”，并对两级如何
分工作了具体规定。
到1965年，调整后全国共有434所高等学校，其中高教部
直接管理34所，中央有关业务部门管理149所，省、市、
自治区管理251所。
至此，我国高等教育“条”（中央部门）、“块”（地方
政府）分别办学、分级管理的模式和格局基本形成。这一
高等教育管理体制在这一时期较好地调动了中央、业部门
和地方办学的积极性；但是，两级政府（中央和地方）对
学校包得过多，管得过死的情况并未改变，学校依然缺乏
必要的办学自主权，不同类型、不同层次的学校大多没有
办出效益和形成特色。另外，在“条”和“块”之间也缺
乏有效的沟通和协调。
(4) 1966～1976年，高等教育管理体制的
非常时期
在这个特殊的动乱年代里，高等教育事业
遭受严重破坏。高等学校大规模下放和搬
迁，使原有的法规和正常的管理制度被废
弃，高等教育事业的发展脱离了正常轨道，
遭到空前灾难。
2.改革开放以来我国高等教育管理体制的历史变迁
(1) 1978～1984年，是高等教育管理体制的恢复时期
随着教育战线拨乱反正，高等学校数量迅速增加，1978
年，有高等学校598所，其中教育部所属38所，其他部
委所属217所，省级地方政府所属343所。
1979年9月中共中央批转了教育部党组的报告，重新颁
发实行了1963年6月颁布的《关于加强高等学校统一领
导、分级管理的决定（试行草案）》，全面恢复了中央
统一领导，中央和地方分级管理、分工负责的高等教育
管理体制。
(2) 1985～1992年，是高等教育管理体制改革
的起步阶段
1985年5月27日发布的《中共中央关于教育体
制改革的决定》和1986年3月12日国务院发布的
《高等教育管理职责暂行规定），是这一时期
高等教育体制改革的两个重要文件。
《决定》明确提出了高等教育管理体制改革的
内容和任务。 《规定》规定了国家教育委员会、
国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政
府对高等教育的管理职责，并扩大了高等学校
的自主管理权限。
(3) 1992～2000年，是我国高等教育管理体制
改革“全面展开”的时期
1992年12月8日《国家教育委员会关于加快改革
和积极发展普通高等教育的意见》发布，《意
见》提出：开始实行高等教育管理体制改革，
要进一步明确政府与高等学校、中央与地方、
国家教育委员会与中央各业务部门之间的关系，
建立中央和省级政府两级管理、分工负责，以
省级政府统筹为主、“条” 、“块”有机结合
的高等教育管理体制。
1993年2月13日中共中央、国务院颁发《中国教
育改革和发展纲要》，提出要深化高等教育体
制改革，解决政府与高等学校、中央与地方、
国家教育委员会与中央各业务部门之间的关系。
1994年，在上海召开了“全国高等教育体制改
革座谈会”，明确提出，进一步深化高教体制
改革的重点和难点是“条块分割”的管理体制。
1995年国务院转发国家教育委员会《关于深化
高等教育体制改革的若干意见》，进一步推动
了高等教育管理体制的改革。
1998年《中华人民共和国教育法》以及1999
年《中共中央国务院关于深化教育改革全面
推进素质教育的决定》﹑《国务院关于进一
步调整国务院部门（单位）所属学校管理体
制和布局结构的决定》，明确了高等学校在
诸多方面的办学自主权，也进一步明确了国
务院教育行政部门和国务院其他部门以及省
级政府教育行政部门对高等教育两级管理、
分工负责的管理体制。
到2000年，我国高等教育管理体制的改革
已经取得了历史性的突破，中央和省级政
府两级管理、分工负责的高等教育管理体
制基本形成。那种在特定历史条件下形成
并长期存在的与计划经济体制相适应的部
门办学体制基本结束。新的高等教育管理
体制的确立为我国高等教育在21世纪更好
地发展奠定了坚实基础，具有重要的战略
意义。
1.统一政令，强化政府高等教育主管部门
的权威
统一政令就是要改变高等学校主管部门各
自为政﹑封闭办学﹑自成一体的局面，使
政府高教主管部门真正发挥政府综合职能
部门的作用，承担起制定高等教育的大政
方针﹑统筹高等教育事业发展﹑协调高等
教育资源分配的责任。
(二)我国高等教育行政管理体制改革
(1)要理顺国家教育部与中央其他业务部门之间
的关系，落实国家教育部对中央所属高等教育
事业的宏观控制作用。
(2)理顺地方教育行政部门与地方政府其他业务
部门之间的关系，理顺地方教育行政部门与地
方党委高校工作部门之间的关系，落实地方教
育行政部门对地方高等教育的统筹协调职能，
加强地方教育行政部门对地方高等教育的管理。
2.政事分开，明确高等教育行政职权范围和高
等学校的自主权范围
政事分开就是要明确划分政务与校务，理顺政
府和高等学校之间的关系，建立政府主管政务，
学校自理校务，政府宏观控制，学校自主办学
的新型政校关系。
3.适度分权，中央与地方合理分掌高等教育行
政权力
适度分权，就是要理顺中央与地方之间的关系，
合理划分中央与地方管理高等教育事业的权力。
适度分权的关键是掌握好集权和分权的度，做
到大权集中，小权分散。
(1)在中央与地方的关系上,根据适度集中与分权
原则,划分中央政府与地方政府的高等教育行政
权力。
将那些影响到国家高等教育事业建设与发展全
局的权力集中在中央,比如全国性高等教育政策、
法律、标准的制定权,对地方有关政策、法律、
标准、计划的终审权或备案权,对全国高等教育
事业的督导权,运用政策、拨款等手段对全国高
等教育的调控权等都应由中央统一掌握。
对那些有利于调动地方举办高等教育的积极性,
加强和完善地方高等教育宏观管理的权力则划
归地方,比如,地方高等教育法规、政策、规划的
制定权,地方高等教育事业(包括在地方的中央所
属高等教育)的统筹权,地方高等教育发展资金的
筹集权,高等学校、专业学科点、学位授予权、
高级专业技术职务等的审批权等等,都应归属地
方。
(2)在政府高教行政部门与其它业务部门的关系
上,实施由政府高等教育行政部门统一管理。
根据高等学校举办者与管理者分开的原则,强化
政府其它部门的高等教育举办者地位,明确其权
利和义务,逐步淡化其管理者角色,使政府其它部
门所属高等学校的管理逐步过渡到由政府高教
行政部门专门管理,落实政府高教行政部门的高
等教育管理者的权力和地位。
(3)在政府与高等学校的关系上,根据管理者与办
学者分开的原则,强化办学者的办学权力与责任。
明确划分高等教育宏观管理权力和高等教育微
观管理权力(自主办学权力)的范围,政府行使宏
观管理权力,高等学校拥有微观管理权力。政府
负责高等教育的大政方针、事业规划、标准规
范、宏观协调、检查评估等;高等学校在内部组
织人事、教学科研、财政预决算、后勤基建等
方面拥有自主决策、自主管理的权力。
