第一章 行政和行政管理学
第一节行政管理学的对象、内容和特点
一、什么是行政
(一) “行政”是行政管理学的基本概念
广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、
决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的
任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：行政是国家权力机关的
执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。
（二）政治与行政
政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策
的执行相关”。自是以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政
学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验
的概括和总结。
从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础
服务的上层建筑。两者密切联系，又互相区别。
(三)管理与行政
管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社
会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家
的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。
行政与管理有着密切的关系。
行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社
会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管
理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。
广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提
供。
(四)立法、司法和行政
西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独
立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我
国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认
国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和
司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。
二、行政管理学研究的对象、内容和方法
(一)行政管理学的研究对象
行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内
部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点：
1.行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国
务院和地方各级人民政府。
2.行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
3.行政管理活动的根本原则是依法管理。
4.国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。
行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特
殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。
行政管理学是综合性的学科。它同许多学科，尤其是同政治学、管理学、法学、社
会学等学科既互相区别，又密切联系。
(二)行政管理学研究的主要内容
行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和原理
随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富；其内在联系也随行政管理实践的深入而不断为
人们所揭示。因此，行政管理学的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论体系
也随之不断变化和日趋完善。基于对行政管理学研究对象的理解，行政管理学研究的主要内
容包括：
1.行政管理学是一门科学。
2.行政管理是一定经济基础之上的上层建筑。
3.行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。
4.行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。
5.行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。
6.行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。
7.行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。
8．现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方
面发生了重大变革，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。
(三)行政管理学的研究方法
研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。行政管
理学是具有鲜明的阶级性和社会性、理论性和应用性、独立性和综合性的学科。
行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法，
例如演绎从研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究，如此等等。
1.理论联系实际的方法。
2.调查研究法。
3.案例分析法。
4.历史研究法。
5.比较研究法。
6.定量分析法。
第二节 行政管理学的产生和发展
一、行政管理学在西方国家的兴起
行政管理学诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。1887年，威尔逊发
表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特怀特(Leonard DWhite
1891～1958)出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成
为一个独立的重要学科。
（一）西方国家公共行政学的阶段
有的学者把西方国家公共行政学划分为三个阶段，即传统的行政管理阶段（大致期间为
1900年以后）；人性的行政管理阶段（大致期间为1930年以后）；系统权变的行政管理阶段
（大致期间为1960年以后）。有的学者把它分为形成阶段——传统管理阶段；成长阶段——
科学阶段；科学化阶段——现代化管理时期。
（二）西方国家公共行政学产生的条件
行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国，是有历史必然性的。19世纪末和20
世纪初，美国经济发展到更高阶段，上层建筑也随之发生了重大变化。就政府行政活动的变
化而言，主要有：
1.政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极
干预社会生活的“行政国家”。
2.行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；
而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。
3.行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品
经济的发展。
上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管
理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要
并进行了理论创造的著名代表。
同时，学科发展也为行政管理学能获得长足的发展，提供了有利的条件。
二、西方行政管理学的发展趋势
行政管理学在西方各国的发展演变有如下情形：由政治与行政分离的研究，到政治与行
政配合的研究；由静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；
由法规的研究到行为的研究；由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究
等。发展趋势表现为：
(一)研究领域的拓宽和加深
(二)研究内容和研究方法更结合实际
(三)不同学派之间的争鸣和交流
三、行政管理学在中国的重建和发展
行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广
泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。
20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关
专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。
党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的
深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人
们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以
来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。会议从理论和实践上
探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国
行政学应遵循的基本原则。这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它
进一步发展的新起点。
在往后的20多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。
第三节 建设中国特色社会主义的行政管理学
一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础
(一)行政管理的二重性
行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和阶级性。虽
然这两种属性互相渗透，但区别还是存在的。
(二)丰富的历史遗产
现代行政管理和古代行政管理是性质不同的发展阶段。但现代是古代的延续。中国古代
丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤，而其精华
部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。
(三) 当代的行政实践
半个多世纪以来，我国的行政管理实践与社会主义建设的伟大实践一样丰富多彩，波澜
壮阔，这是我国行政管理学理论创造的最坚实基础和取之不竭的源泉。
二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则
(一)坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想
(二)紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革
(三)加强与相关学科的结合
四）强化创新意识，推动学科建设的创新进程
第二章 行 政 环 境
第一节 行政环境及其对于行政管理的必要性
一、行政环境问题的提出
行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学
提出的新课题。我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。
(一)行政生态学的兴起
生态学形成于19世纪末和20世纪初。20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物
短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度
重视。拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。行政生态学正是在这一背景下兴起和发
展的。1947年，美国学者约翰·高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。1957
年和1961年，利格斯·弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共
行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行
政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政
管理区分为三种模式：(1)融合型即农业社会的行政模式；(2)棱柱型即过渡社会的行政模式；
(3)衍射型即工业社会的行政模式。利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行
政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。此后，行政环境研究就受到行
政学界和行政活动家越来越广泛的关注。从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情
研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。
(二)行政环境的基本含义
行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有物质的、精神的；
有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。
就整体而言，行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件。
二、行政环境的理论依据
(一)环境的改变和人的活动在实践基础上的一致
行政系统和行政环境的关系也可得出如下结论：
(1)行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须并只能在一定行政环境
中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。
(2)行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功能有效发挥的
结果。
(3)行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。行政系统活动主要是
执行国家意志，是制定方针、政策、法规、命令，只有通过实践，才能把这些变成改造环境
的物质力量。而行政环境也只有通过实践才能得到改造。离开实践，行政系统的运作就陷于
空谈而不能产生实际成果，行政环境也得不到自觉改造。
(二)经济基础对政治上层建筑的制约作用
行政管理制度属政治上层建筑。作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但
不能脱离经济基础而起作用，不能不受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。主要表
现是：(1)经济环境决定行政系统的产生和存在；(2)经济环境决定行政系统的性质、目的和
历史使命；(3)经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。
(三)上层建筑其他方面对行政系统的作用
上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，包括军队、法院、监狱等物质
设施，还包括政治、法律、宗教、艺术、哲学等各种观念形态。它们以经济制度为基础，为
经济基础服务，但又互相影响、互相作用。
三、现代行政管理与行政环境联系的加强
行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，与行政环境发生一定的联系。古代如此，
现代也是这样。但从历史发展过程看，行政管理与行政环境的联系却有逐步加强和日益紧密
的趋势。
第二节 行政环境与行政管理的相互作用
一、行政管理与行政环境的平衡
(一)行政管理与行政环境平衡的必要性
平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。平衡是相对的、暂时的，而不平衡是
绝对的、永恒的。矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又
包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事
物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。
(二)行政管理和行政环境平衡的主要特点
1.综合平衡。
2.宏观平衡。
3.暂时平衡。
二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容
行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为
行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的
客观依据。
三、行政管理对行政环境的利用和改造
行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。行政管
理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经
济基础和国家政权的巩固和发展；在于它对行政环境的能动的改造。
第三节 我国现阶段行政环境的主要特点
一、和平与发展——时代的两大主题
（一）自20世纪80年代末苏联解体后，世界格局由两极抗衡向多极化方向发展，军事对
峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争；在处理国际问题上，和平对
话比之军事对抗有更强的呼声。
（二）全球化、市场化的发展趋势。
二、社会主义初级阶段——我国的基本国情
社会主义初级阶段，主要是指：我国已进入社会主义社会，是社会主义社会的国家；我国是
发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶段。我国的社会主义建设，必须从我
国的国情出发，走中国特色社会主义道路。”在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立
足于这一基本国情。
第三章 行 政 职 能
第一节 行政职能概述
一、行政职能的含义和特点
（一）行政职能的含义
行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么
管、发挥什么作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法
机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。
（二）行政职能的特点
1．执行性。
2．多样性。
3．动态性。
二、行政职能体系
（一）行政管理的基本职能
1．政治职能
2．经济职能
3．文化职能
4．社会服务职能
（二）行政管理的运行职能
1．决策职能
2．组织职能
3．协调职能
4．控制职能
三、行政职能研究的意义
1.科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。行政职能
是行政机构设置的重要依据。
2.科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。行政组织的变革必
须紧紧围绕行政职能这个中心。
3.科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。行政
管理的过程，正像现代“大机器”那样运转，是决策、组织、协调、控制诸职能有序运行的过
程，每项职能都是不可或缺的环节。对其中任何环节的疏忽，将会直接影响整个管理系统，
导致行政功能紊乱。只有科学地认识和把握行政管理职能及其相互关系，充分发挥其作用，
才能保证整个管理系统高效地运行。
第二节 西方国家行政职能的演变
一、前资本主义时期的行政职能
前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政
治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经
济职能十分微弱，社会管理职能也很少。
前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；
另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经
济基础所决定的。
二、自由资本主义时期的行政职能
自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚
当·斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预
经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主
义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生
的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要
依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。
三、垄断资本主义时期的行政职能
进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适
应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用
和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。
在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政
权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段
来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及
分配领域采取一系列福利措施等。
四、当代资本主义的行政职能
当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的
干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：
1．行政职能逐渐扩大。
2．政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。这种调节
职能表现为，政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡；通过吸收工
人和人民群众参与管理等，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系；通过对上层建筑和生产关系的
调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求，保持现实和未来发展平衡等。
3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。为确保行政
管理活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展，当代资本主义国家在行政改革中都把加强
政府政府通过宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织替代政府进行直接管理，实
现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。
第三节 转轨时期我国行政职能的转变
一、我国行政职能转变的必然性、必要性
（一）行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求
（二）行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径
（三）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础
二、我国行政职能转变的基本内容
（一）职能重心的转变：工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来
（二）职能方式的转变：
1．由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政
手段相结合；
2．由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；
3．由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。
（三）职能关系的转变
职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。因此，
分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环
节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政
企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。
第四章 行 政 组 织
第一节 行政组织概述
一、行政组织的基本概念
（一）行政组织的含义
行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行
政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义的行政组织，
除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的
机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是
国家机构的重要组成部分。本节着重研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。
（二）行政组织的基本要素
1．组织目标。
2．机构设置。
3．人员构成。
4．权责体系。
5．法规制度。
6．物质因素。
（三）行政组织的特性
1．政治性与社会性
2．法制性与权威性
3．系统性与动态性
二、行政组织的类型
行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。以上下级
的权限关系为标准，行政组织可分为集权制与分权制；以各组织机构的职权性质和范围来划
分，可分为层级制与职能制；以组织内部行使最高决策的人数划分，可分为首长制、委员会
制和混合制；以组织的不同功能和作用来区分，又可分为领导机构、执行机构、监督机构、
咨询机构、信息机构、办公机构、派出机构等。
三、行政组织结构
行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、
单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是
实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。
（一）行政组织的纵向结构
行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点
是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集
中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级
行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
1．管理层次与管理幅度的关系。管理幅度与层次有密切的关系。一般说来，在条件不
变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少；相反，缩小管理幅度，
则层次相应增多。因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时
兼顾，做到幅度适当，层次少而精。
2．层次管理的原则。
（二）行政组织的横向结构
行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级
行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。从现代行政管理的运行过程来看，
一般都要先决策，然后执行，而决策前、执行后都要调查研究，这就需要信息。为使决策适
应复杂多变的情况，还需要参谋咨询。从现代管理功能看，每级政府内部都由决策、执行、
咨询、信息和监督等部门组成，如果这样来设置机构和配备人员，将是一种比较科学的横向
结构。
（三）行政组织纵向、横向结构的统一
单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国行政组织一般把二者结合起
来，形成网络型的直线职能式结构。其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，
吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结
构的发展。
第二节 行政组织理论
一、西方行政组织理论的演变
（一）古典行政组织理论
这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒（）为代表的科学管理组织理
论；以法约尔（）、古立克（）为代表的行政管理组织理论和以韦伯
（）为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。
（二）新古典组织理论
又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的
方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥（）为代表的人际关系组织理论；以
巴纳德（）为代表的组织平衡理论和以西蒙（）为代表的决策过程组
织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对
于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方
法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。
（三）现代组织理论
20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织
理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特（）、罗森茨韦克
（）为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯（）、洛西
（）、伍德沃德（）为代表的权变组织理论。
系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系
统”，由许多分系统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影
响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功
能与社会环境的动态平衡。
二、马克思主义的行政组织理论
（一）马克思、恩格斯的组织理论
马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了
重要的原则构想。
（二）列宁的组织理论
列宁提出的行政组织建设的若干重要理论原则。主要是：主张精简机构；强调民主管理；
强调行政组织的效能问题；克服行政组织中的官僚主义现象。
（三）毛泽东、邓小平的组织理论
毛泽东创立的适合我国实际的行政组织原则。主要是：坚持共产党对行政组织的领导；
依靠人民大众管政府；强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；实行民主集中制
的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；实行精兵简政，要求
“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”；注重行政组织的作风建设，强调
实事求是，密切联系群众等；加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良
好人际关系。
邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克
思主义的行政组织理论：针对我国存在的机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低的问题，
明确提出“精简机构是一场革命”的论断；指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政
组织体系；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。
第三节 行政组织的编制管理
一、编制管理的含义及其意义
（一）编制管理的含义
狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制则指一个法
定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配
置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设
置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。
从实际运作来看，编制管理的具体内容包括：
1．制订编制方案；
2．确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；
3．审批机构与人员；
4．监督编制执行情况；
5．做好编制统计；
6．制定有关的编制法规。
（二）编制管理的意义
1．编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。
2．编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。
3．编制管理有助于节省国家财政开支。行政机构的经费开支由国家财政拨款。
二、编制管理的原则和方法
（一）编制管理的原则
编制管理直接涉及政府机构的设置和人员配备，政策性强，影响深远。为切实搞好编制
管理，应遵循下述基本原则：
1．精简原则。
2．统一原则。
3．编制立法原则
（二）编制管理的基本方法
1．行政方法。
2．经济方法。
3．法律方法。
第五章 人 事 行 政
第一节 人力资源开发、人事管理和人事行政
一、人事管理中的人和事
人事管理学所讲“人事”实际包括人和事以及两者的联结。人是众多学科研究的对象。不
同学科从不同侧面揭示人的不同内涵。人事管理学与其他学科不同的地方在于它把人看作是
在社会劳动过程中、以业缘为纽带联结起来的管理主体和管理客体的物质承担者。
因此，人事管理中的事是指代表工作对象或任务的职位系列以及与此相关的职位分类、
录用、职务任免升降、考核、奖惩、培训、交流、工资福利、辞职辞退、退休等事宜。人事
管理中人和事的特定含义己如上述，但人事管理的特殊性还在于它把人和事联结起来的手段
和方式。在现实的社会生活中，思想教育、社会舆论、道德规范、法律约束、经济乃至暴力
手段等，都可以促使人和事联结起来，而人事管理与这些方法不同的地方在于它通过职位分
类、录用、考核、奖惩、培训、交流、回避、职务任免升降、工资福利、退休等特定的手段
和方式去促使和保证人和事的联结，促使人适其事，事得其人，人尽其才，事竟其功。
二、人力资源开发和人事管理
（一）人力资源是第一资源的客观事实使人事管理的基本特征发生新的变化
（二）人才强国战略使人事管理地位提到了新的高度
（三）人才队伍建设为人事管理规定了新的指导思想、目标、任务和措施
三、人事管理和人事行政
我国人事管理通常包括国家行政机关的人事管理和企事业单位的人事管理。前者称为人
事行政，后者称为企事业单位人事管理。人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象的
一系列管理理论、法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理
的一系列活动。它同企事业单位人事管理一样，需要遵循人事管理的基本规律和准则；但两
者又各具特点。它们的区别主要有：
1.管理对象不同
2.管理权不同
3.法律规范不同
４.宗旨不同
第二节 国家公务员制度的演变和基本理论
一、西方国家公务员制度
(一)西方国家公务员制度的产生
西方国家通常把通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员称为公务员。以
公务员为管理对象的国家公务员制度是资本主义社会经济、政治和文化发展的产物。它源于
中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。1805年英国财政部首先设
立了一个地位相当于副大臣的常务次官，主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更迭而
更迭，文官制度也因此而奠定雏形。1853年从东印度公司开始的通过公开考试来录用职员的
办法逐步在政府各部推广，建立了官职考试补缺制度。这标志着英国文官制度基本成形。1855
年和1870年，英国政府两次颁布枢密院令，确定了考试录用官员的制度。英国公务员制度因
此而正式诞生。英国公务员制度的建立对西方资本主义国家的吏治制度有重要影响。美、法、
日等国都借鉴于英国公务员制度而建立了各具特点的国家公务员制度。经过长期的沿革演变，
西方国家对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考核、奖惩、职务任免升降、工资福利、
退职、退休等已形成比较成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。所谓国家公务员制度即
是这些法律和制度的总和。
(二)西方国家公务员制度的共同特点
1.公开考试、择优录用。
2.职务常任。
3.“政治中立”。
二、中国公务员制度的建立
中国公务员制度大致经过了调研准备、推行实施、完善发展的三个阶段。我国干部人事
制度是在民主革命时期根据地和解放区的人事制度的基础上依据社会主义计划经济的要求
逐步建立起来的。从1980年开始，我国为建立国家公务员制度开展了大量的理论探讨和法规
准备工作。1984年有关部门起草《国家工作人员法》，1985年改为《国家行政机关工作人员
条例》，1986年改为《国家公务员暂行条例》。
1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志着我国公务员制度的诞生。
1993年以后，以《国家公务员暂行条例》为主，与之配套的几十个单项法规和实施细则相继
颁布，如《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员奖惩
暂行规定》、《国家公务员职务任免暂行规定》等，逐步形成了公务员管理的法规体系，公
务员管理开始纳入法制化管理轨道。
三、中国公务员制度的指导原则
(一)坚持党的基本路线
(二)坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准
(三)坚持公开、平等、竞争、择优的原则
四、中国公务员制度的主要机制
（一）能力开发机制
（二）人才激励机制
(三)新陈代谢机制
（四）勤政廉政保障机制
第三节国家公务员管理制度
一、国家公务员的内涵、义务与权利
（一）国家公务员的内涵
我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。依此规定，我国公务
员的范围与英、美等西方国家既有相同之处，又有不同的地方。首先，国家行政机关中的工
勤人员不列入公务员范围。因为他们一般不执行行政公务。机关后勤社会化后，他们将归属
不同企业按有关劳动法规进行管理。其次，从中央到地方各级行政机关中除工勤人员以外的
工作人员均属公务员范围，不是只限于中央政府系统中非选举产生的工作人员；再次，从中
央到地方各级政府的组成人员和非政府组成人员，领导职务和非领导职务的人员都是公务员，
不实行“政务官”和“事务官” 分离的制度。《国家公务员暂行条例》适用于所有公务员，但
国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。
（二）国家公务员的义务
公务员义务是指法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束，是公务员
对国家所应承担的责任的法律规定 。法律规定的公务员义务，每个公务员必须履行，不能
放弃，否则将承担相应的法律责任。
（三）国家公务员的权利
公务员权利是指法律对公务员可以享有某种利益或可以作出某种行为的许可和保障。国
家给予公务员为达到某种要求或实现某种法定利益提供了合法手段和可能条件，公务员可依
自己的意愿决定是否运用这些合法手段和可能条件去实现某种行为，任何机关和个人不得侵
犯。
二、国家公务员的管理制度
（一）职位分类
科学的人事分类是现代人事管理的起点和基础。世界各国的人事分类制度大致有二：职
位分类和品位分类。职位分类着重于“因事择人”。品位分类倾向于 “因人设事”。两种分类
制度各有短长，互相兼容。职位分类是指一方面，按照工作性质、责任大小、难易程度和任
职资格条件等因素确定领导职务和非领导职务的职位系列，同时又根据所任职务及所在职位
的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定等级系列。
在职位分类的基础上又确定公务员的级别，这是我国国家公务员制度的一大特色。非领导职
务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。
我国国家公务员级别分为15级。
（二）录用
国家公务员录用是指国家行政机关依据一定法律法规，通过法定的程序和方法从公务员
系统外的人员中录用担任主任科员以下非领导职务公务员的行为和活动。
（三）绩效考核
绩效考核制度的建立为对公务员的奖惩、任用、培训、晋级增资等提供重要依据，对调
动公务员的积极性、优化公务员队伍、强化对公务员监督和提高政府工作效率有重要作用。
公务员考核必须坚持客观公正原则，实事求是地对公务员的绩效作出全面、准确的评价；必
须坚持民主公开原则，建立绩效评估指标体系。
（四）奖励与纪律
奖励是指国家行政机关对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹
的国家公务员给予鼓励的制度。奖励制度包括奖励原则、条件、权限、种类、程序等。
（五）职务升降和职务任免
１.职务升降。公务员职务序列是由低到高的层次结构。职务升降是在公务员职务序列
中的纵向调整，是公务员职务关系的变更。职务晋升是由较低职务升任到较高职务。降职是
与职务晋升方向相反的一种职务关系变更形式，是指由较高职务改任为较低职务。
２.职务任免。职务任免是公务员职务管理的重要活动，是任职和免职的简称。
（七）交流
公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任、
轮换、挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生、变更或解除公务员职务关系或工
作关系的一种人事管理活动。
（八）回避
建立公务员回避制度对维护政府的良好形象和公务员队伍的廉政建设有重要意义。
（九）工资保险福利
工资保险福利各有区别，但对提高公务员积极性、稳定公务员队伍、吸纳优秀人才都
具有重要意义。建立健全公务员工资保险福利制度是建立健全公务员激励机制的必要环节。
国家公务员的工资制度包括工资的原则、结构、形式等。
（十）辞职、辞退、退休
辞职、辞退、退休制度疏通了公务员队伍的“出口”渠道，增强了公务员队伍的生机和活
力，是干部人事管理的一项重要改革。辞职是公务员根据本人意愿，依据法定程序，解除与
行政机关职务关系的法律行为和法律事实。
（十一）申诉控告
申诉控告制度是公务员合法权益的一种保障机制。申诉是指国家公务员对涉及本人的人
事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核，或者向同
级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。
三、国家公务员的管理机构与监督
西方国家公务员的管理机构有所谓部内制、部外制和折衷制的区别。而在我国，国务院
人事部门负责国家公务员的综合管理工作；县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖
区内国家公务员的综合管理工作。我国公务员行政监督体制中，监督主体是县级以上人民政
府或者人事部门。
第六章 行 政 领 导
第一节 行政领导概述
一、领导的含义、特点及其与管理的关系
(一)领导的概念
领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为
过程，即指领导活动。领导是一种多层次、多领域的立体现象，可以从不同的视角进行不同
的分类。按领导的权力基础分类，有正式领导和非正式领导；按领导活动的层级分类，有高
层领导、中层领导和基层领导；按领导活动领域分类，可以把领导分为政治领导、行政领导
和业务领导等。另外，作为名词的领导是指领导者。
(二)领导的特点
1．领导是一个社会组织系统
2．领导是一个动态的行为过程
3．领导是高层次的管理
4．权威性
(三)“领导”与“管理”两个范畴之间的关系
1．在广义或外延层次上二者具有相等性
2．在狭义上两者具有本质的差异性
3．二者广义和狭义的混合关系
二、领导管理工作的专业化
(一)领导管理工作专业化的含义
领导管理工作的专业化，是领导管理工作科学化的一个重要内容，也是加速社会主义现
代化建设的迫切要求。
(二)领导管理工作专业化的意义
准确地认识领导管理工作专业化有着重要的实际意义和理论意义。
1.在领导管理工作实际方面，准确地认识领导管理工作专业化的意义在于：
(1)领导管理工作健康发展的需要。
(2)纠正被扭曲的领导管理工作专业化标准，科学选才用人的需要。
(3)有利于“岗上”的领导管理者专业素质的提高。
2.在理论方面，准确地认识领导管理工作专业化有利于领导管理学科的建设和发展。从
泰勒、法约尔创建科学管理伊始，领导管理科学迄今还不到一个世纪的历史，在我国兴起也
不过20年左右。相对于传统学科来说，她还年轻，学科基础建设和全面繁荣的任务还很重，
路子还长。而学科产生和发展的原动力在于社会领导管理实践。
(三)领导管理工作专业化的实现途径
三、行政领导的含义、特点及其地位、作用
(一)行政领导的概念
行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权
力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。
(二)行政领导的特点
行政领导是国家行政管理活动中的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有自身的
特点。主要表现为：
1．行政领导只是对“行政”的领导。
2．从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。
3．从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。
(三)行政领导在行政管理中的地位和作用
1．行政领导是行政管理协调统一的保证。
2．行政领导贯穿于行政管理的全过程。
3．行政领导是行政管理成败的关键。
第二节行政领导者的职位、职权和责任
一、行政领导者的职位
(一)行政领导者职位的含义
行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范
化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领
导者职位的两个不可缺少的要素。只有担任了某一职务，才负有与其相应行政部门的工作指
挥与统御权；而担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。
(二)行政领导者职位的特点
（1）职位是以“事”为中心确定下来的。
（2）职位的设置有数量的规定性。
（3）职位本身具有相对的稳定性。
二、行政领导者的职权
(一)行政领导者职权的含义
法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。行政领导者的职权，是其行使
指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。同时，职权不仅意味着行政领导者具有从事一定
行为的可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。
(二)行政领导者的职权与职位的关系
一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权
的性质；职权与职位有对称关系，职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应；职权是法
律认可与确认的权力。
另一方面，行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而
进行功能性划分，并由国家依据划分做出授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好
权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与使用权）、财
权、组织权。
三、行政领导者的责任
(一)行政领导者责任的含义
行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
(二)行政领导者责任的内容
行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。
四、行政领导权威
(一)行政领导权威的含义
行政领导的权威是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础之上的对领导对象的
影响力。它是领导权力与自身风格的综合反映，对领导活动的效果具有重要作用或影响。
(二)行政领导权威的意义
坚强有力的行政领导权威，是我们多元利益整合，调动一切积极因素，为了中华民族全
体人民长远利益和根本利益，实现四化建设的重要保证。在管理决策高度科学化、现代化的
现实社会实践中，肩负广泛社会管理职能的各级行政领导，不仅需要科学的、现代化的决策
和管理水平，而且需要具有坚强有力的权威性。
第三节行政领导制度
行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次：一是从根本性上制约行政活动的制度安
排；二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的
能量最大限度地发挥；三是足以保证日常行政领导活动顺畅开展的制度性措施，使行政活动
富有成效，不致无的放矢。根据这三个不同的层次，我们重点研究几种主要的行政领导制度。
一、民主集中制
(一)民主集中制的含义
民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度。
(二)民主集中制的主要内容
民主集中制是我国根本的行政领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家
政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来。
二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制
(一)集体领导与个人分工负责制的含义
1．集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，
做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。
2．个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各
司其职，各尽其责。
(二)集体领导与个人分工负责制的关系
集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负
责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，
个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和
自由主义；离开个人分工负责的集体领导，只能是“清谈馆”。坚持集体领导与个人分工负责
相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。
(三)行政首长负责制
行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制
相结合制度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的
日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。
三、日常的具体行政领导制度
(一)处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度
(二)上下级行政领导者之间联系的制度
(三)协调行政领导班子内部关系的制度
第四节行政领导的方法、方式与艺术
一、行政领导方法的含义
行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标而采取的各种手
段、办法和程序的总和。行政领导方法可以分为两类：领导制度所要求的具有广泛制约力与
影响力的根本方法和提高工作效率的具体可变的方法，这种方法随着时间和条件的变化而改
变，又称为行政领导方式和艺术。
二、根本的行政领导方法
(一)实事求是的方法
(二)群众路线的方法
(三)矛盾分析的方法。
三、行政领导方式
(一)行政领导方式的含义
行政领导方式是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象
相结合的形式。如陈云同志所说，领导方式的中心问题是正确处理上下级关系。
(二)几种主要的领导方式
从行政领导的工作侧重点的角度进行划分，行政领导方式可划分为以事为中心式、以人
为中心式、人事并重式；从行政领导者作用于行政人员的方式角度进行划分，行政领导方式
可划分为强制式、说服式、激励式、示范式。
四、行政领导艺术
(一)行政领导艺术的含义与分类
行政领导艺术是行政领导者领导方法的个性化、艺术化，是行政领导者在工作中结合普
遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。
行政领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的，是通
过行政领导对偶发性的特殊情况的艺术化处理而获得的，是将个人经验与科学规则有机结合
为领导方法而达成的。行政领导艺术的类型，从范围影响上进行区分，可划分为总体性、局
部性、专业性的领导艺术；从领导事务的类别上进行区分，可划分为授权艺术、用人艺术、
运时艺术、处事艺术。
(二)行政范围影响意义上的行政领导艺术
1．把握好总体性领导艺术。
2．专业性的领导艺术。
(三)行政领导事务类型上的领导艺术
1．授权艺术。
2．用人艺术。
3．处事艺术。
4．运时艺术。
第五节行政领导者的素质及其结构优化
一、行政领导者的素质
(一)行政领导者素质的含义
所谓领导者素质有双重含义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以
成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的
本质性能力，亦即领导能力；还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。也
就是说，领导者素质同时又是一个发展的动态概念，用以描述和揭示现实领导者的实际状态、
水平和差距。领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要
是后天社会实践中自身努力的结果。
(二)行政领导者素质的重要性
公共行政领域运作和发展的活力，归根结底取决于其工作人员，特别是公共行政部门领
导者的素质。要建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员
制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设是其中的重要问题，领导者素
质尤其是重中之重。一位领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何据此去识
别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己，是素质理论的核心内
容。
(三)行政领导者素质的特点
领导者素质具有时代性、层次性的突出特点。
二、行政领导者个人素质结构
(一)政治素质。
(二)知识素质
(三)能力素质
(四)心理素质
三、行政领导班子素质结构及其优化
(一)合理的静态结构
行政领导班子是一个有机的整体，从静态意义上说，其素质结构包括四个方面：年龄结
构；知识结构；智能结构；气质结构。
(二)合理的动态结构
领导班子的动态结构，是指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力
关系和合力状态。
第七章 行 政 立 法
依法治国，建设社会主义法制国家，是新时期党和国家重要的治国方针。依法行政是依
法治 国的重要基础。行政立法就是要确保宪法、法律和法规的顺利实施，实现依法行政、
依法治国的目标。
第一 行政立法概述
一、行政立法的概念
(一)什么是行政立法
行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活
动，简言之为行政机关立法。
(二)行政立法的特征
狭义的行政立法行为是行政权作用的一种表现方式，是就行政机关实施行政行为与相对
人所 形成的关系结构来说的。与其对应的有行政执法行为、行政司法行为。它有别于立法
机关( 即国家权力机关)的立法行为和其他行政行为。
二、行政立法的必要性
行政立法的必要性由行政管理的性质决定。行政立法是我国的主要立法活动。它所要解
决的基本问题是，既要依法保护公民、法人的民主权利和合法权益，又要维护行政机关的权
威和保证行政机关及其工作人员行使合法权力，对于健全国家立法制度，建立和完善中国特
色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，
具有十分重要和深远的意义。
(一)行政立法是政府“依法治国”、“依法行政”的标志
(二)行政立法是实现民主与法制的统一，法与权的统一，国家利益、集体利益与个人利
益的统一的要求
(三)行政立法是进一步加强政权建设、改革行政管理体制、理顺各级政府部门之间关系
的需要
三、行政立法的基本原则和要求
(一)行政立法的基本原则
1.立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民
主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个
代表”的重要思想，坚持改革开放。
2.立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和
尊严。
3.立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。
4.立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机
关的权力与责任。
5.坚持原则性和灵活性相结合。
(二)行政立法的要求
1.制定行政管理规范必须依据宪法和法律并旨在执行宪法、法律。
2.行政立法不仅应符合法律的字面含义，而且要符合法律的目的。
3.享有行政立法权的行政机关立法必须在各自的权限内进行。
4.行政法规、规章的制定必须遵守法定程序和形式。
5.坚持稳定性和适应性的统一。
6.坚持计划性与科学性相结合。
第二节 行政立法体制
一、行政立法体制概述
所谓体制，一般指国家机关、企事业单位管理权限划分的制度及其相应机构设置的系统
或体系。立法体制，是指有关国家机关立法的体系及其立法权限的划分。行政立法体制则指
国家行政立法的体制及其立法权限的划分。它是整个国家立法体制的一部分。一个国家的立
法体制，通常是由该国的宪法及有关组织法规定的。
(一)国务院立法(制定行政法规)
(二)国务院各部委立法
(三)地方行政机关立法(制定地方行政规章)
二、行政立法权限的划分
(一)行政立法权限划分的含义
行政立法权限的划分，是关于行政机关立法权项的明确规定，包括国家权力机关(立法
机关)与国家行政机关之间的立法权限划分和享有行政立法权的国家行政机关之间，主要是
指国务院与国务院各部委之间、国务院与地方政府之间的立法权限划分。亦即哪些事项应由
哪级机关制定、颁布法规。换句话说，哪些事项应由法律来规定，哪些事项应由其他形式的
法规、规章来规定。
(二)国家权力机关的行政立法权限
1.国家最高权力机关的立法权项。
2.地方国家权力机关的立法权限。
(三)国务院的行政立法权限
(四)国务院各部门的行政立法权限
(五)地方人民政府的立法权限
第三节 行政立法的程序及效力
一、行政立法的程序
(一)行政立法程序的概念
行政立法程序，是指国家行政机关依照法律的规定，制定、修改和废止行政法规或规章
的活动程序，是行政立法行为合法成立的必要程序条件。它是行政行为程序的一种类型，与
国家最高权力机关的立法程序比较，其特点是简便、灵活、讲求效率。这是因为行政机关与
权力机关的组织形式和议事规则有别，是行政活动自身特性的要求
(二)国务院制定行政法规的程序
(三)行政规章的制定程序
(四)行政立法的备案程序
二、行政立法的效力
(一)行政立法效力的概念
行政立法的效力，是指行政法规、规章的法律效力。行政法规、规章本身不是法律，但
一经制定、发布，就具有与法律相同的效力。包括两方面的含义：
1.指行政法规、规章的拘束力和强制执行力，即必须遵守，若有违反都应追究相应的法
律 责任。
2.指行政法规的适用力，即适用范围，也称效力范围。
(二)行政立法的效力等级
行政法规、规章的法律效力，同它在我国法律体系的地位是相应的。我国的法律体系是
由各类规范性文件组成的。它们在法律体系中分别处于不同的地位：
1.宪法，作为国家的根本大法，处于最高的法律地位。
2.基本法律(如刑法、民法、香港特别行政区基本法)，由全国人民代表大会通过。
3.一般法律，由全国人大常委会制定通过。基本法律和一般法律都是根据宪法制定的。
二者的区别在于制定机关不同，其法律效力等级，前者应当高于后者。
4.行政法规，由国务院制定发布或经国务院批准发布，其法律地位低于宪法和法律，高
于行政规章。
5.地方性法规、民族自治地区的自治条例和单行条例。
6.行政规章(中央行政规章、地方行政规章)。
(三)行政立法的适用范围
行政立法的适用范围，包括时间、空间方面的适用范围和对人的适用范围三个方面。简
言之，是时间效力、空间(地域)效力、对人的效力。行政法规、规章的效力范围明确了，才
能正确适用，发挥其效力作用。
第八章 行 政 文 化
行政文化是行政实践的精神成果，是社会文明与政治文明的构成。它内涵着特定时代的
行政心理、行政道德和行政精神。中国社会主义行政文化，在国家行政和社会主义建设中起
着重要作用，对包括行政体制在内的体制改革与完善，具有重大影响。
第一节 行政文化概述
一、行政文化的含义与特点
(一)行政文化的含义
广义的行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构；狭义的行
政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关
系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。
(二)行政文化的特点
1.历史性。
2.阶级性。
3.民族性。
4.变动性。
5.连续性。
二、行政文化的构成与作用
(一)行政文化的基本构成
1.行政文化的关系性构成。
2.行政文化的发生性构成。
3.行政文化的其他构成。
(二)行政文化的作用
1．行政文化对内向性行政的作用。
2.行政文化对外向性行政的作用。
第二节 行 政 心 理
一、行政心理及其制约因素
(一)行政心理的实质和特征
1.行政心理的内涵与实质。就行政心理这一概念的内涵来说，行政心理是行政关系体现
者( 个体的或群体的、组织的)的知觉、情感、态度和个性的总和，及其对行政关系和行政
活动的自发的感性反映形式。所谓行政关系的体现者，包括实施行政管理的人和接受行政管
理的人，是行政主体与客体(在此指人)的统称。行政心理的实质，就是人们对于社会行政、
政治和经济现实的主观反映，是社会精神现象的一个重要组成部分，并能通过行政行为能动
地作用于包括行政体制在内的社会政治制度。
2.行政心理的特征。行政心理除具有与其他行政文化相同的性质(如历史性、阶级性、
民族性、变动性、连续性等)外；还有其自身特征：直接感受性、时代性、能动作用的内在
性。
(二)行政心理的制约因素
1.行政心理受教育发展水平制约。
2.行政心理受整个社会心理的影响。
3.行政心理受社会实践活动的制约。
4.行政心理受社会变革的推动。
5.行政心理受政治制度的制约。
二、行政心理对行政管理的作用
(一)行政心理、行政行为、行政理论之间的相互关系
行政管理行为与行政心理之间的相互联系、相互作用，是通过行政心理这一中间环节实
现的 。行政行为是人们在形成行政关系、处理行政事务和管理行政活动中的具体行为，具
有多种形式。行政行为与行政心理是互动关系。
(二)行政心理对行政体制改革的作用
行政体制改革的顺利进行，离不开一定的社会条件，其中就包括社会心理条件。行政心
理是行政体制改革的心理基础，对改革的发生与发展起着重大的作用。
第三节 行 政 道 德
一、行政道德概述
(一)行政道德的概念
行政道德是职业道德或行业道德的一种类型，是人们在行政管理活动中的道德观念和行
为规范的总和，是一般道德在行政活动中的体现，是统治阶级的道德对行政管理活动的特殊
要求。
(二)行政道德与行政心理的关系
行政道德与行政心理既相互联系，又相互区别，同属于行政文化范畴，又在行政文化构
架中处于不同层次。
(三)行政道德的基本功能
行政道德的功能，是在行政管理活动中，对行政者自身完善和进步所具有的功效和 意
义，表现在对行政者的规范、约束、教育、调节和激励等方面。
二、我国社会主义行政道德规范
(一)我国社会主义行政道德规范的来源
1.我国优秀行政道德传统的继承
2.中国共产党及其领导下的社会实践的总结概括
3.马克思主义唯物史观和伦理学科学体系的发展
(二)我国社会主义行政道德规范的内容
第四节 行 政 精 神
一、行政精神概述
(一)行政精神的概念
1.行政精神的内涵。行政精神是行政意识发展水平及其积极成果的体现和概括。行政精
神同行政意识具有共同性，二者同属于社会的精神生活领域，都以行政实践为产生基础，都
是对现实行政关系与活动的反映。
2.行政精神的构成。行政精神的基本构成有两类：一类是思想、道德的构成，主要包括
政治原则和思想、道德水平和性质、管理意识和作风，反映人们的世界观、信念、理想、觉
悟、情操等方面的状况。另一类是智力、知识的构成，主要包括思维方式、管理技术、智力
状况，反映人们的文化素质、教育程度、知识构成等方面的状况。
3.行政精神的特点。行政精神除具有行政文化的一般属性外，还有其特殊性：
(1)时代的进步性。(2)发展的理想性。(3)表现的多样性与层次性。
(二)行政精神与社会精神文明的关系
1.二者的联系与区别。行政精神与社会精神文明，都是社会意识进步的成果，同属于人
类精神生活积极成果的总结与概括。同时，两者又有所区别。行政精神是社会精神文明的一
个构成，是社会精神文明在社会行政领域的集中体现，两者之间存在着局部与整体、个别与
一般的差别。此外，行政精神相对于行政行为、行政实践而言，而社会的精神文明则相对于
社会的物质文明而言，都有其特定含义，不能相互取代。
2.二者的相互影响和作用。精神文明是行政精神产生与发展的条件和内在动力，这主要
在 于行政者本身有其社会属性，行政活动与整个社会生活密不可分，行政精神的形成是社
会精神生产的特殊产品。
3.二者的相互包含与转化。行政精神与社会精神文明，在内容上具有相互包含的特性。
有许多社会精神生产的产品，是行政精神与社会精神文明对社会精神生活的共同概括。当人
们以肯定的积极的方式，反映行政活动与实践时，其本身又是对社会活动与实践的反映。同
样，人们在建设某一时代的社会精神文明时，必然要包括行政领域内的精神活动的积极成果。
行政精神与社会精神文明又是可以相互转化的，这主要体现在一方的发展总会转化为另一方
进步的动力，即体现在动因的相互转化上。
二、我国社会主义行政精神
(一)我国社会主义行政精神的主要内容
1.无产阶级政治意识
2.社会主义法制意识
3.社会主义民主意识
4.高效行政意识
5.廉洁行政意识
6.开拓创新的行政意识
(二)我国社会主义行政精神的重大作用
1.引导社会主义优良政风的形成与发展
2.保障社会主义各项建设事业的顺利进行
3.引导和推动社会主义条件下体制改革的展开与深化
4.铸造中国行政文化的新灵魂
第九章 财 务 行 政
第一节财务行政概述
一、财务行政的概念、职能和作用
（一）财务行政的概念
财务行政是政府对国家财政收支分配活动的组织、实施和监督管理活动的总称。它包括
与财政活动有关的管理体制、管理制度、以及各项具体的管理方法和程序。对财务行政还有
一种狭义的理解，它表示国家行政机关为行使其职能，为行政费用进行合理的组织、调节、
监督等管理活动。这是一种预算计划指导下的资金运动的管理。
(二)我国财务行政的作用
财政是国家政权存在的主要前提之一，要强化政权必须强化财政。在我国社会主义初级
阶段，就广义的财务行政而言，其作用是：为发展社会主义市场经济提供宏观调控手段，为
国民经济协调稳定地发展服务；促进社会主义公有制为主导的经济结构的形成和发展，完善
社会主义生产关系；为人民民主专政的巩固及其职能的充分发挥提供物质条件，促进社会主
义上层建筑的发展。就狭义的财务行政而言，财务行政的分配职能要求政府实行正常职能所
需费用成本，在 与社会再生产规模相适应的前提下，要尽量降低，成为低成本高效率的“廉
价政府”。这一职能要求，是通过改善和加强行政管理费用的调控、监督实现的，因而对政
府行政管理起着以下的促进作用：
1.促进行政机关精兵简政，合理地定编定员
2.促进行政机关工作人员遵守财经纪律、廉洁奉公
3.促进行政机关合理使用资金，提高行政效率
二、财务行政体制
(一)建立合理的国家财政管理体制的原则
1.统一领导，分级管理
2.财政管理体制必须与国家经济管理体制和政府层级设置相一致
3财权和事权相统一
(二)实行以分税制为核心的财政体制
1.分税制的含义。分税制是一种根据事权与财权相统一原则，在中央与地方各级政府
之间划分税源，确定税收的权限、税制体系、税务机构和协调财政收支关系的财政体制。实
行分税制，其重点是在明确中央政府和地方政府事权的基础上，分别确定其财政支出规模、
税收权限和税制体系。作为国际通行的财政体制，分税制是处理中央与地方财政分配关系的
较为规范的方式，其实质是通过确定事权和税种划分，形成中央政府和地方政府两个相对独
立的收入体系，为各级财政提供稳定的收入来源。
分税制有两种形式，一种是彻底的分税制，通行于管理权限较分散的联邦制国家，如美
国、意大利、澳大利亚、瑞士等国。另一种是不彻底的分税制，通行于管理权限较集中的国
家，如英国、法国、日本、韩国等国。
2.实行分税制的重要性。
(1)实行分税制对于理顺和规范中央与地方的财力分配关系具有重要意义
(2)实行分税制对强化中央政府的宏观管理职能起重要作用
(3)实行分税制对于发挥地方政府宏观管理作用也十分重要
3.实行分税制的基本内容。
(1)划分中央政府和地方政府的事权与财政支出范围
(2)划分中央政府和地方政府的收入来源
(3)建立独立的政府分级预算，实行税务机构分设
（4）建立政府之间的转移支付制度
第二节 政府预决算管理
一、政府预算概述
(一)政府预算的含义和内容
政府预算是政府为实现其职能，通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。它是立法
控制财政的手段和政府会计的基础，也是处理其他财政问题的依据，因而是财务行政的关键
和中心内容。政府预算的内容包括：预算收支的种类、数量及收支性质和作用；各级政府处
理财政收支问题时的关系；执行和实现收支计划的法定程序、具体措施和规章制度。
(二)我国预算编制的原则
1.编制预算以国民经济和社会发展计划为依据
2.综合平衡，编制政府预算要注意当年预算收支的平衡
3.正确处理积累和消费的关系
(三)强化预算约束
强化财政预算约束，是党的十三届七中全会所通过的《中共中央关于制定国民经济和社
会发展十年规划和“八五”计划的建议》中对政府预算管理提出的一个重要要求。为此需要：
1.强化预算法制建设
2.要在党的领导下，通过全体人民的努力，逐渐促进行政领导严格遵守预算法案
3.要使人们认识到，不能把预算仅仅看作政府向下要钱的手段
二、政府预算组织形式
政府预算组织形式有两种含义，一是指预算的行政组织形式，即与国家行政区划、政府
层级编制有关的预算级次，或称分级预算。二是指预算的技术组织形式，包括预算编制的方
法、结构和格式等。
(一)政府预算的行政组织形式
1.各级政府年度预算。这是一种具有法律效力的政府预算法案，它规定各级政府的职能
职权范围和收支规模，由同级国家权力机关审定。各级政府领导负责预算的执行，并承担预
算执行的法律责任，向同级权力机关负责。这种预算包括中央预算和地方预算。
2.各级总预算(或综合财政计划)。这是由各级政府财政部门汇总，反映全国财政收支总
量及平衡关系的总预算。
(二)政府预算的技术组织形式
目前世界各国预算的技术组织形式，主要有绩效预算、计划规划预算、零基预算、单一
预算和复式预算等。
三、实行符合我国国情的复式预算
(一)复式预算的含义和特点
复式预算是政府预算技术组织形式或编制方式的一种，它是把国家同一预算年度内的全
部预算收入和支出按性质进行划分，分别汇编成两个或两个以上的收支对照表，以特定的预
算来源保证特定的预算支出，使收支之间具有相对稳定对应关系的预算编制方式。复式预算
与传统的单一预算相比，具有如下特点：
1.根据财政收支的不同性质分别编制预算
2.能较明确地反映财政收支结构和活动效益
3.编制复杂，需要较高的技术
(二)实行复式预算的意义
在我国实行复式预算具有重要的意义：
1.有利于政府更好地实施其生产性的经济职能和非生产性的政治、文化教育及社会服务
职能
2.有利于提高预算支出效益
3.有利于强化对预算外资金的管理
4.有利于强化预算约束和民主政治建设
(三)复式预算的编制
编制复式预算，可在吸收国外实行复式预算的成功经验基础上，根据我国的实际情况，
按政府实施不同职能的需要，把现行政府预算划分为经常性预算和建设性预算两部分。其中
经常性预算为政府的政治、文化教育和社会服务等职能提供经费，属于全体社会成员的共同
消费，是任何社会的存在和发展都不能没有的，要用经常性预算收入来保证。经常性预算支
出是指政府用于政权建设、行政管理、科学文化教育、卫生及保障人民生活等方面的支出。
建设性预算为政府实施其经济职能提供经费，它是综合反映建设资金的来源与运用的预算。
建设性预算收入主要有经常性预算转入的结余、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、
耕地占用税、国家能源交通重点建设基金收入等等。建设性预算收入如不足以抵补其支出，
其差额即为赤字，可以通过举借内债和外债来弥补，但要保持合理的债务规模和结构。
四、政府决算
(一)政府决算概述
政府决算是指各级政府对于政府预算执行情况所进行的年度总结，也是政府经济活动在
财政上的集中反映。决算包括中央决算和地方决算。
(二)政府决算编制的原则
必须符合法律、数额准确、内容完整、报送及时。
(三)政府决算的编制过程
首先，颁发编审国家决算的规定
其次，进行年终的全面清理
第三，制定和颁发决算表格
（四)政府决算的审查批准
为了使决算编制得及时、准确、完整，保证决算的质量，必须在各个环节上加强决算的
审核分析工作，做到逐级审核，层层负责。决算审核分析的内容主要有两个方面：一方面，
从贯彻执行国家各项方针政策、财政制度、财经纪律等方面进行审核分析，通称政策性审核；
另一方面，对决算报表的数字关系进行审核分析，通称技术性审核。决算审核分析的具体内
容，一般应着重下列问题：即收入方面、支出方面、结余方面、资金运用方面、数字关系方
面、决算完整性和及时性等。对于决算审核中发现的问题，要一件一件地按照政府决算制度
和有关财经法规作出处理。
第三节 预算会计
一、预算会计的概念和作用
(一)预算会计的概念
预算会计是对政府预算资金活动过程及其结果所实施的一种管理活动，是各级财政部门
和事业行政单位用来核算、反映和监督政府预算执行情况的会计。它以货币为主要计量单位，
对各级政府财政部门和事业行政单位的 经济业务，进行连续、系统、完整的反映和监督。
(二)预算会计的作用
预算会计是政府财政管理工作的一个重要的组成部分。它在预算管理中的主要作用是：
1.为预算编制提供数据，为预算执行提供保证
2.实行会计监督，协助政府提高预算管理水平
二、预算会计的分级
预算会计为执行预算服务，每一级政府预算都设置相应的预算会计。预算会计有两类：
财政总预算会计和单位会计。
三、我国预算会计体制的演变和发展
我国长期实行统收统支的供给型预算管理体制，与之相适应的是以政府预算资金活动为
对象的预算会计体制。随着社会主义市场经济的建立和发展，我国在经济领域进行了一系列
重大改革。原预算会计体制已无法满足财税改革和事业行政单位财务管理发展的需要，其主
要缺陷有以下几个方面：
(1)不适应政府转变管理职能的需要
(2)不适应单位经济活动发展的需要
(3)不适应与国外政府及非营利组织会计交流
第四节 政 府 审 计
一、政府审计的概念和作用
(一)政府审计的概念和机构设置
政府审计是指政府审计机关对会计账目，监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进
行独立检查，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。西方审计内容除一般真实
性和合法性审计外，正向着重于经济和效率审计、项目效果审计发展，也称为绩效审计(又
称“三E”审计)。“三E”是指经济性、效率性和效果性。
我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。政府审计的目的，一方面是监
督国家财政预算资金合理、有效地使用；另一方面是对财政决算情况作出客观 的鉴定与公
证，为财政管理提供改进措施，并揭露违法行为。
(二)政府审计的作用
1.政府审计对财务行政起监督作用，并促进财政监督的实施
2.政府审计对财务行政活动符合有关政策、制度规定起保证作用
3.政府审计对财务行政活动的合理性与合法性起保证作用
4.政府审计有助于提高财务行政的效益
二、政府审计的一般原则和内容
(一)政府审计的一般原则
1.政策法规性原则
2.客观公正性原则
3.效益性原则
4.独立性原则
(二) 政府审计的主要内容
政府审计机关的主要工作内容是对财政、金融与保险、公共投资、政府行政部门、公营
企业及公债等进行审计。具体内容主要是：
第一，财政审计
第二，金融审计
第三，事业审计
第四，企业审计
三、政府审计的权限和基本方法
（一）政府审计的权限
国家依法赋予政府审计机关在履行职责过程中享有的资格和权能就是政府审计机关的
权限。从我国宪法和《审计法》的规定来看，审计机关权限具有如下特征：
（1）权威性
（2）强制性
（3）专属性
（4）广泛性
政府审计机关的权限包括：审查权、要求报送资料权、审计检查权、审计调查取证权。
（二） 政府审计的基本方法
政府审计的基本方法主要是审计分析、审计检查、审计调整和审计报告四种方式。
第十章 行政决策与行政目标、行政计划
行政决策是行政管理过程的首要环节，它贯穿于行政管理的全过程，直接关系着行政管
理的成败。而行政目标是行政管理的起点，是最重要的战略决策，它规定着行政管理活动的
方向 。行政计划则是实现行政目标的具体筹划与步骤、方法，是有预见性的决策。因此，
行政决 策与行政目标、行政计划三者紧密相联，构成了行政过程研究的核心内容。
第一节 行 政 决 策
一、行政决策概述
(一)行政决策的含义和特点
1.行政决策主体的特定性
2.行政决策客体的广泛性
3.既定行政决策的权威性
(二)行政决策的类型
行政决策常见的类型有：
1.依据行政决策主体地位的不同，可分为国家决策和地方决策。
2.依据行政决策涉及问题的规模和影响程度的不同，可分为战略决策、战役决策和战术
决策。
3.依据决策目标性质的不同，可分为程序化决策和非程序化决策。
4.依据决策条件和结果的不同，可分为确定型决策和非确定型决策。
5.依据决策目标要求，可分为最优决策和满意决策。
此外，依据决策目标数量的不同，可分为单目标决策和多目标决策；依据决策方法的不
同，可分为经验决策和科学决策；依据决策进程的不同，可分为一次性决策和渐进性决策等。
(三)行政决策的地位和作用
1.行政决策是行政管理过程的首要环节和执行各项管理职能的基础
2.行政决策正确与否是行政管理成败的关键
二、行政决策的基本程序和方法
决策程序是指决策过程中的逻辑顺序、基本步骤。建立健全民主决策的程序和制度，对
实现行政决策的科学化具有重要意义。
近几十年来，不少学者对决策程序作了大量的研究，对决策程序的划分繁简不一，例如，
赫伯特·A·西蒙认为，决策过程包括“情报活动”、“设计活动”、“抉择活动”、“审查 活动”四
个阶段；哈罗德·孔茨认为，在目标已定的情况下，决策过程包 括“拟定抉择方案”、“评价
抉择方案”、“选取抉择方案”三个阶段；国内许多行 政学者也对此提出各种不同的概括。我
们认为，决策程序可概括为如下四个阶段。
(一)发现问题、确定目标阶段
(二)拟制备用方案阶段
(三)选择最佳方案阶段
(四)方案的修正完善阶段
三、现代行政决策体制
行政决策体制是指行政决策的机构和人员所形成的组织体系及其制度，它是随社会政治、
经济、科学技术诸方面条件的发展变化而发展变化的。现代行政决策体制是由行政决策中枢
系统、咨询系统、信息系统组成的民主决策体制。
(一)行政决策中枢系统
这是行政决策体系的核心，它由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成。只有它才有
权就一定范围内的行政管理问题作出决策。一个行政机关只能有一个决策中枢系统，切忌多
中心、政出多门。
决策中枢系统的主要任务是领导、协调、控制整个决策过程，确认决策问题和决策目标，
并对决策方案进行评估选优，最终拍板定案。
(二)行政咨询系统
这是辅助决策中枢系统决策的机构，它具有辅助性、独立性、科学性的特点，是现代行
政决策体制不可缺少的重要组成部分。咨询系统的主要任务是辅助决策中枢系统发现问题，
确定目标，拟定并论证各种决策方案，为决策领导者评估选优、确定方案提供科学依据；辅
助决 策领导者发现、纠正决策中的偏差，提供修正意见和追踪决策方案等。
(三)行政信息系统
这是从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机整体。其主要
任务是把来自各种信息源的行政信息集中起来，进行科学加工和处理，然后传输给决策中枢
系统和咨询系统，为中枢系统和咨询系统的决策工作服务。行政信息是行政决策的基础。为
了保证行政政策的正确性，必须进一步建立健全行政信息网络，注重行政信息人员的培训和
素质的提高，保证行政信息通道的畅通。
综上所述，中枢系统、咨询系统和信息系统是相互联系、相互制约的，三者的统一构成
现代行政决策体制。为了适应行政决策民主化、科学化的需要，我们必须进一步加强中枢系
统、咨询系统、信息系统及其制度的建设，使之发挥最佳的决策效能。
第二节 行 政 目 标
一、行政目标及其作用
(一)行政目标的含义和特性
1.层次性
2.多样性
(二)行政目标的地位和作用
1.行政目标为行政管理指明了方向，它在行政管理活动中起着导向作用和激励作用
2.行政目标是衡量行政管理效果的标准，它对行政管理活动起着重要的控制作用
二、行政目标管理
目标管理（MBO）的基本概念，是由美国管理学家德鲁克(Drucker，又译杜拉克)于1954
年明确提出来的。目标管理是一种科学的管理制度和管理方法。它通过确定目标、实施目标
和评估目标成果等自我控制手段来达到管理的目的。我国行政机关工作责任制和行政人员岗
位责任制的实行，实际上是中国特色的行政目标管理的具体化。
(一)行政目标的确立
(二)行政目标实施过程的管理
(三)行政目标成果的评估
第三节 行 政 计 划
一、行政计划及其作用
(一)行政计划的含义、内容
行政计划是行政机关为达成行政决策目标而进行的筹划活动及所制定的实施步骤与方
法。行政计划的内容也十分丰富，它包括政治、经济、文化教育以及人口、卫生、体育、旅
游、城乡建设、环境保护、社会福利事业等发展计划。就构成每一行政计划的基本要素看，
它主要包括目标、机构、人、财、物、步骤、时间等。因此，行政学家把行政计划的一般内
容概括为“六W”，即：
(1)What：达成目标的行动是什么。
(2)Why：为什么要采取这些行动。
(3)When：何时完成这些行动。
(4)Who：由谁负责实施，受谁领导和指挥谁。
(5)Where：何处、何部门实施这一计划，由何处得到配合。
(6)How：怎样实施这一计划。
(二)行政计划的类型
1.按行政计划的期限分类，可分长期、中期和近期计划。
2.按行政计划的层次分类，可分为国家计划和地方计划。
3.行政计划还可以进行其他分类。
(三)行政计划的地位和作用
1.行政计划是实现行政目标的保证
2.行政计划是行政执行的依据
3.行政计划是行政控制的标准和手段
二、行政计划的制定
(一)制定行政计划的基本原则
1.群众参与、上下结合的原则
2.积极进取、留有余地的原则
3.突出重点、统筹兼顾的原则
(二)制定行政计划的程序和方法
1.经济分析法。即首先对全面的经济情况进行认真分析，找出经济发展中存在的主要问
题、薄弱环节和进
2.综合平衡法
3.专项规划法
4.经济数学法和经济数学模型
5.计划评审法，我国称之为统筹法
第十一章 行 政 执 行
行政执行是国家行政机关最根本的职能，是行政权的集中表现。行政管理的基本任务的
完成，就是行政执行职能的实现，它是贯穿于全部行政管理活动的中心环节。
第一节行政执行概述
一、行政执行的概念
行政管理事务有其客观规律性，所以，现代行政管理特别强调科学管理的必要性、可能
性。同时，现代行政管理是法治的管理，整个行政管理体系及活动是受法律调整和支配的。
据此，行政执行有科学管理和法制管理两方面的意义。
(一)行政执行
行政执行，从公共行政的科学管理的意义上理解，是指按照行政管理的客观规律，为实
现行政决策目标而进行的行政活动。广义上指，为实现已作出或最后批准的行政决策而进行
的全部 活动。狭义则指，为实现某种决策所做的具体工作。
行政执行是复杂的活动，内容广、范围大、环节多，要把握其基本特点，才能顺利有效、
如 期圆满地实现决策目标。行政执行的主要特点有：
1.目标性，以实现决策目标为宗旨；
2.实务性，是实践、服务性的活动；
3.经常性，是对既定政策(包括指令与规章制度)的反复执行；
4.果断性，要求早决断，快行动；
5.灵活性，需审时度势，因地、因时制宜，因势利导。
(二)行政管理法制化的行政执行
行政执行，从公共行政的法制管理的意义上理解，是指行政机关依法对国家事务的直接
具体的组织、指挥和控制的过程，即通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实行
行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。简言之，行政执行即为行政执法
活动。行政执行的法律特征是：
1.它是具有相应职权的行政机关，或经过合法授权的其他组织、公民，就一定行政管理
事项实施的行政执法活动。
2.行政执行，就其基本职能或主要内容来说，它是针对特定的相对人和特定事件而采取
行政措施的具体行政行为。
3.它通过直接或间接影响相对人的权利义务，来调整和制约社会行为，达到管治社会的
目的。
(三)行政执行的分类
从法制行政的角度来划分，行政执行即行政执法，可依其对相对人权利义务所引起的直
接后果而分为以下几类：
1.行政决定，是指行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处
分的行为。
2.行政检查，又称行政监督检查，是指国家行政机关依法对相对人是否遵守法律、法规
和具体行政决定所进行的能够间接影响相对人权利义务的检查了解行为。
3.行政处置，又称即时强制，是指国家行政机关及其公务员在国家安全受到威胁，社会
公共利益受到危害的紧急状态出现或将要发生的情况下，而临时采取特别行政命令、特殊强
制措施的行为。
4.行政强制执行，是指享有行政执行权的行政机关或申请司法机关采取强制手段保障法
律、法规和行政决定得到贯彻落实的一种执法行为。
二、行政执行的任务和原则
(一)为人民服务、对人民负责，就是要贯彻公仆精神
(二)行政执行活动规范化
(三)遵守行政执行程序
三、行政执行在行政管理中的地位和作用
(一)行政执行在行政管理中的地位
1.行政执行是行政管理中的一个重要环节。
2.行政执行是决策目标的实践检验过程。
3.行政执行的效果是评估、判断行政管理工作的客观依据。
(二)行政执行在行政管理中的作用
1.指挥执行决策。指挥是指领导者为完成任务，指导、协调下属实施活动的过程。其宗
旨是落实决策规定。指挥的方式方法是指导协调。指挥的功能在于：
第一，高度统一有权威的指挥，可将多样复杂的行政执行活动有机地组织起来，使其持
续有序地沿着决策目标推进，更好地完成使命；
第二，保证领导核心坚强有力的统一指挥，可调动全体人员的积极性、创造性，激发起
团结奋斗的高昂士气，为同一目标协同行动，使行政管理各机制的运转善始善终，取得较佳
成效；
第三，基于前两方面的积极作用，可有效地避免松散混乱现象，防止无 政府状态及发
生战乱或导致集体的覆灭。
2.沟通信息，传递情报。行政沟通是指行政机构与各方面人员对共同任务和问题获得共
识的方法和程序，也是交流思想、互通信息的过程。沟通的方式有各种各样，传递就是沟
通的一种重要方式。
3.控制执行情况和进程。控制是指行政领导者和工作人员为保证实际工作能和计划相一
致而采取的管理活动。执行阶段的控制，主要是保证执行工作按决策目标和计划有程序、有
节奏、和谐一致地、好快省地完成任务所采取的措施。
4.监督执行的效能。监督是控制手段。没有有效的监督，不可能有真正的控制，决策的
执行就没有保障。监督是行政管理的重要问题，本书将专章阐述。
5.协调各部门执行的步调。协调亦称调整、调停或调剂
第二节 行政执行的前提与手段及其方式
一、行政执行的前提
(一)决策合法、正确
1.取决于决策目标的制定要符合国家政策、法律、法令和计划规定。
2.制定决策目标符合法定程序，既不越权，也不滥用职权。决策的论证、草拟、征询意
见、讨论、修改、审议、通过、呈批、备案、公布等都应当严格依照法律的规定进行。
3.决策本身应当正确，至少是基本正确。执行决策的具体计划或实施方案也应当切实可
行。这将直接影响执行效果。
(二)物质条件基本具备
行政执行，不论是上层指挥，或下层操作任务，都受物质条件制约。物质条件主要是人
力、物力、财力三大项。指挥任务主要是指导、综合协调和提高管理水平。具体要求是：
1.领导指挥才能经过培训、学习。
2.指挥系统已经建立，是指依法设立享有指挥职能的统一而有权威的机构。体系彼此的
权限分工明确，相互协调一致，反应敏捷迅速，指挥灵活高效，能“运筹于帷幄之中，决胜
于千里之外”。
3.现代化科技管理设备基本齐全，保障指挥系统高效成功运作。基层操作任务的完成，
主要要求具有工作技能的适量人员，特别是有较充足的技术与专家的力量等；设备条件也很
重要，必要的技术设备和机械装置已安装到位；此外，资金已落实；行政经费有保障，办公
用品、文书、档案及适应行政管理自动化需要而增设的通信器具和文书方面的设备业已添置
等。
(三)组织措施落实
这包括组织结构、人员配备、职位和责权的划分、通信联络系统、工作程序和办事制
度等。组织功能就是这一系列组织机制所发挥的整体作用和综合效应。组织措施落实，除应
事先建立组织内各机制外，更主要的是先把组织内各机制、环节、要素联结成有机整体，并
对其进行有效的指挥，协调其相互关系，使其按明确规定的工作程序和办事制度运行，从而
产生整 体的综合效应。这是行政执行快速、高效的组织保证。
(四)思想政治教育工作领先
调动行政工作人员的主观能动性，统一有效地行动，是实现决策目标的先决条件。这是因为，
现代行政管理，中心环节是人的管理，一是对管理者的管理；二是对被管理者的管理。在我
们社会主义国家，实现这个管理目标的关键是思想教育。加强对行政工作人员的思想政治教
育工作至关重要。教育内容包括：决策目标教育，树立公仆精神服务大众教育，社会责任感
教育，主人翁的自觉性、主动性、创造性教育等。教育工作应贯穿于执行过程的始终。
二、行政执行的手段及其方式
(一)行政干预
行政干预一般分事前即预防性干预、事中即工作进行中的干预和事后干预三种。通常以
后两种干预较为普遍。其特点是：
1.以国家权力为基础，强调垂直领导关系，下级服从上级的权威性。以中央政府为行政
系统中心，保证全国政令统一，统一组织、统一指挥、统一步署、统一行动、统一目标。
2性质是指令性的，令行禁止，须无条件落实执行，具有强制效力。行政干预从集权
体制中派生出来，是行政权力的体现。对于维护国家行政机关的权威，保证国家的集中统一
领导，建立稳定的社会公共秩序，实现行政管理的预期目标是十分必要的，是行政机关执行
管理职能的一个根本手段，对计划经济体制及其运转发挥过积极作用。
(二)经济手段
这是政府经济行政部门按经济运行规律的要求，来管理下属经济组织及其活动的一种方
法。从根本上说，是利用各部门及其活动的经济利害关系来制约相互间的活动的行政执行行
为。它是通过利益诱导进行间接管理的办法。在社会主义市场经济条件下，也就是要通过市
场机制引导企业和其他经济组织，使它们的活动大体上符合整个宏观经济发展的目标。其特
点有：一是简政放权，政企分开，使企业和经济组织真正成为自主经营、自负盈亏、自我发
展、自我完善的法人实体，充分发挥企业和经济组织的主观能动性；二是发挥政府的经济职
能，根据价值规律，利用经济政策，如经济计划、财政政策、货币政策、产业政策、区域政
策、收入分配政策等。
(三)法律手段
法律手段是依法治国、行政法治的武器和工具。具体贯彻到行政执行中，是指行政机关
以法律为武器，根据法律活动的规律、程序和特点实施行政管理。换句话说，是指国家行政
机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动中，
以达到有效而合理的管理目的。
(四)奖励与惩戒
奖励，是一种激励手段，是焕发人们的荣誉感和进取心的措施，是一种调动行政人员和
管理相对人的积极性，最大限度地挖掘潜在能力的管理方法。惩戒，就是惩治过错，警戒将
来，旨在制止和预防行政人员和管理相对人违法乱纪行为的发生。
(五)行政诱导
这是行政学界定的经济手段以外的其他诱导手段。它用非强制手段使行政人员和管理对
象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动。其方式有：启发教育、说服劝告、建议协商、
标 榜典范乃至舆论抑扬等。
以上是常用的五种行政执行手段，当然不是只此五类。各种手段不是孤立的，而是相互
联系、制约和促进的，都必须依法办事，以法律手段为核心。
第三节 行政执行的权力保障及对权力的控制
一、行政执行的权力性质
(一)行政执行本质上是国家行政机关行使国家行政权的过程行政权，即行政组织管理权，
是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，是国家政权的一个组成部分。它是
一种管理公共事务的权力，具有国家强制力，故又称为“公共权力”。行政执行就是国家行政
机关依法运用行政权于公共行政事务的组织管理过程中，以保证行政管理活动正常运转，实
现整个行政目标。由于行政事项的广泛性和复杂性，需要分别由各种不同类型的行政机关分
别进行组织和管理。因而行政权在这些不同行政机关的行使中则表现为各种不同的行政职权。
可见，行政职权是行政权的转化形式。它具有法律意义上的职权和职责的统一。其内容主要
包括：
1.行政命令权
2.行政许可确认权
3.行政强制执行权
4.行政处罚权
5.行政处分权
6.行政奖励权
7. 行政检查监督权
(二)行政执行的权力内容大部分没有制裁性
作为行政机关的核心任务，行政执行贯穿于大量日常行政工作中，还时常体现在解决突
发事件上，它是通过上述行政执法权的各项行政职能的支配力和强制力来发挥作用的。其权
力内容的一般特点是主动管理性，除行政处罚和处分权外，大部分没有制裁性。
二、行政执行的权力保障
行政执行以行政权力为后盾，是国家行政机关履行职能所必需。而维护国家行政机关的
权威和保障行政机关及其工作人员行使合法权力，是十分必要的。
(一)保障执行权力行使的意义
无权力便无法进行管理。行政机关享有权力是基于捍卫国家意志，谋求公共利益，维护
公共秩序，增进公共福利的需要。这在我们社会主义国家与各团体、组织和个人并没有根本
利害冲突。但也不是说国家、集体和个人的利益在任何时候、任何方面都能经常保持一致。
(二)行政执行的强制措施
行政执行的强制措施是行政机关保障行政效能、实现行政管理目标而采取的强制性手段。
它包括行政上的即时强制和行政强制执行。
1.行政上的即时强制(行政处置)。它指国家行政机关及其公务员为阻止或排除正在妨碍
或将要妨碍行政管理活动顺利进行的危害国家和社会利益等突发事件的发生和蔓延而采取
的紧急执法行为；是确保行政调查顺利进行和行政处理决定迅速有效执行的一种强制措施。
它具有紧迫性、即时性和直接性三个基本特征。
2.行政强制执行。它是基于公民、法人或其他组织不履行法律、法规规定的义务，由行
政机关依法采取强制手段迫使其履行义务的行政执行行为。某些法律、法规规定，需要由行
政机关申请人民法院强制执行的，这实际上是行政机关强制执行的延伸和继续。理由是，强
制执行请求权的提起和确定是行政机关；强制执行的根据、内容是行政机关的处理决定。虽
然法院须对强制执行申请的执行内容(是否合法、是否可执行)进行审查，但并非诉讼活动。
行政强制执行之目的是，通过督促义务人履行其法定义务，以实现国家行政管理活动的顺利
进行，提高执行工作的质量和效率，保证决策目标的实现。我国的大量行政立法都有规定这
种强制执行作为履行行政法义务的有力保证。
(三)行政处罚
行政处罚，是指享有行政处罚权的行政机关依法对违反法律或行政管理规定，尚未构成
犯罪而应当承担行政责任的行为实施制裁的行政执法行为。它不是所有行政机关都可以实施，
也并非对所有领域和事项都能实施；而仅限于法律、行政法规特别授权的特定行政机关、管
理公共事务的组织或行政机关依法委托的组织，在其法定的或授权、委托的职权范围内适用。
处罚的对象是尚未构成犯罪的破坏行政管理秩序的违法行为，具有法律制裁的性质，这是行
政处罚的基本特征。
三、对行政执行权力的控制
行政执行的权力保障，是运用国家行政权力排除对行政执行的抵抗或妨碍。对行政执行
权力的控制，是通过法律手段来对行政权的行使实行有效的制约和监督。制约，是以宪法所
确认的公民的基本权利为界限约束行政权力的行使；监督，是国家机关依照法定职权对行政
活动。其目的是阻止和抑制对于行政权的专断，以维护被管理者的合法权益不受非法和不当
的行政行为的侵害。
(一)对行政权力控制的必要性
1.行政权力是一种支配他人的力量。国家行政管理机关凭借这种支配力对社会公共事
务进行管理，确保行政活动有序进行。
2.行政权力是一种强制他人服从的力量。行政权力的强制性可以使行政机关仅依自己
单方面的意思表示而作出具有约束力的行政决定，而无需考虑被管理者同意与否，被管理者
是必须服从的。否则，行政机关就要运用权力的制裁性和强制性，或则通过行政处罚或则采
取行政强制执行措施来保证其意志的实现。
3.行政权的支配力和强制力孕育着权力的任意性与腐化性。权力不受管制，常使某些行
政工作人员利令智昏，反仆为主，置法律于不顾，以权欺人，以势压人，无所顾忌，任意妄
为。
(二)对行政权力的法律控制
对行政权力的法律控制主要从三方面来保证：一是强化行政权力的法律约束；二是严格
行政权力运用的合理要求；三是通过行政法制监督，加强控制。
1.严格规制行政权的存在与行使必须有宪法和法律的根据。这是政府和法律关系的根本
准 则。法高于行政。具体包括：(1)权力法定； (2)任何行政活动都必须以宪法和法律为根
据，不能违反、超越宪法和法律，或与宪法和 法律相抵触；(3)行政权的行使不得侵犯或损
害公民、组织的合法权益。
2.确定行政权行使的合理性原则，是进一步加强对行政权行使的法律控制。这是行政职
权的强化，政府行政自由裁量权不断扩张，加强行政法治的必然结果。行政活动关系复杂多
变，活动内容广泛纷繁，专业技术性强，讲求行政效率。要把所有行政 活动全都纳入法律、
法规规范、调整的范围是不可能的。
3.通过行政法制监督，加强对行政权行使的控制。
行政法制监督是控制、制裁行政违法和行政不当的特殊手段。通过检查、监督、审查，
对于不依法和不适当作出行政行为和实施行政管理，都要使其承担法律责任。法治社会，就
是责任社会，任何人都必须对自己的行为负责，行政机关也不例外。有权力就必须有责任，
行政权力就必须承担相应责任。
第十二章 行政信息与行政咨询
第一节 行 政 信 息
一、行政信息的内涵及意义
(一)信息的一般解释
信息是指有新内容的消息、情报等，通过符号、信号等形式表现出来，信息是客观世界
中事物的变化、特征的最新反映，是事物的客观状态经传递后的再现。
(二)行政信息及其与一般信息的关系
行政信息是指反映行政管理活动及其对象的状态发展与变化对行政主体有新意义的消息、
情报。为进一步理解行政信息的内涵，还应明确其与一般信息的联系和区别。
1.行政信息与一般信息相比，有许多共同之处，主要表现在四方面：客观性、传递的
时效性、交流的共享性、传递性。
2、行政信息又有别于一般信息：(1)从反映的对象和涉及的范围来看，行政信息不同
于自然信息，行政信息涉及的范围，是以行政机关管理国家事务、社会公共事务和机关内部
事务的活动为其限定。(2)从传递方式和载体性质看，行政信息也与一般信息有别。
(三)行政信息对行政管理的意义
1.行政信息是国家实施管理、推行行政事务的基础。
2.行政信息是科学决策的依据与有效组织的手段。
3.行政信息是行政管理现代化的重要资源，信息与物质、能量并列为客观世界的三大要
素，它已成为国家行政管理的一种重要软资源。
二、行政信息管理
行政信息管理是指在行政系统内，按一定的要求，通过对行政信息诸要素(内容、载体、
手段、工作者等)及其运作的组织，使之达到为行政工作服务的目的。
(一)行政信息管理的必要性
1.从行政信息的服务性质来看，行政信息本身是一个系统，但非封闭的，亦非与行政管
理分离的。它不仅要实现与外部信息的沟通，而且要服务于行政管理。没有科学的管理，信
息沟通则杂乱无章，为行政管理服务也只能是有名无实。行政信息只有在良好的管理中，才
能达到程序化、规范化、科学化，为行政管理提供及时、全面、有效的服务。
2.从行政信息的反馈机制看，行政信息的反馈机制，就是把信息系统输出去的信息作用
结果返送回来，并对信息的再输出发生影响的控制作用。信息如果是一传了之，信息发出者
对其作用如果不闻不问，那么再准确、及时的信息，也可能是不中的之“废矢”或不知中的与
否的“盲矢”，失去信息应起的作用。
3.从行政信息的急剧增长看，现代社会科技革命的兴起，经济发展的猛进，政治局势的
变幻，使信息发生量骤增。加之原有信息量的高度积累而引发的信息含量再生性突进，信息
的种类、数量有了极大增长。这就要求对行政信息的捕捉要快、广泛，加工、传递也要高节
奏、高效率。综合这些要求，要跟上时代的变化，必须抓好抓紧行政信息管理。
(二)行政信息管理的要求
1.真实和全面。行政信息对所涉对象的活动、特征的反映必须真实，信息失真，其传
递越快、越广，可能造成的失误和损失就越大、越严重。
2.及时和适用。信息贵在及时，这是由其时效特性决定的。行政事务、对象和环境不
断变化，对能反映其变化的信息，若收集或处理迟缓，一旦时过境迁，其原有价值再大，也
只得用其一二，甚至一无所取。
3.连续和反馈。信息的连续，就是要保证其与外部环境交流的持续性和自身各环节相
互衔接的连贯性。为此，必须通过反馈来控制，根据行政活动的新需要，环境的变动及内容
衔接中出现的新情况，不断调整信息流动方向与衔接方式。
4.充分和经济。充分是对信息手段与条件而言，它有两点含义：一是种类全，一是质
量高，能适应现代社会对信息工作的要求。充分与否同实际需要和可能直接相关，其中有经
济原则的作用。追求手段、条件的充分性，不能超出需要与可能，盲目地增添人员或物资。
(三)行政信息管理的内容
行政信息系统是行政管理系统的基本构成要素，其本身又是将信息提供给行政管理者的
职能系统，它由人、载体、技术和数据等要素构成。这些要素即行政信息管理的具体内容。
1.对信息工作人员的管理。这包括三个方面：
(1)素质训练，即职责教育与技术培训；
(2)人员的组织，信息工作由不同岗位的工作者共同承担，其组织是否合理，对信息工
作的整体效益影响甚大；
(3)机构设置，即信息工作机构的健全与适时的调整。
2.对信息载体的管理。行政信息载体包括纸张载体或印刷载体、电子载体和激光载体等。
随着科技的进步，后一类载体所占比例与所起作用日益增大。
3.对信息技术的管理。信息技术是现代科技发展到一定阶段的产物，它以电子计算机为
中心，包括电讯、缩微复制、声像等技术和手段，用于信息的收集、贮存、加工和传递。信
息管理的系统方法、系统工程方法以及信息处理的网络技术、检索技术等，都必须与信息技
术相结合。信息技术的使用，是现代管理方法的不可或缺的条件。
4.对数据的管理。数据作为各种信息的物理表现形式，是事物定量分析的依据。信息系
统中数据的多少及其结构方式，是这个系统的管理规模和水平的重要标志。
(四)行政信息处理的基本环节
行政信息处理是信息管理诸要素综合作用的过程，是信息管理的具体体现。作为一种动
态活动，它包括四个基本环节。
1.信息收集。信息收集的程序可分为三个步骤：(1)确定需要。信息收集是有目的的信息
选择。(2)制定计划。收集之前，要根据所需信息的内容、范围和时限作出安排，明确步骤，
并在数量、时间、种类上加以具体限定。(3)组织实施。计划确定后，应组织人力与技术手
段付诸实施。
2.信息加工。信息加工方式有三：(1)分类。对无序相混的信息，按一定的标准如时间、
空间、问题、事件等分类，并编制索引、目录，使之达到有序和规范。(2)比较。对同类信
息或连续的信息的比较，可为管理者对行政事务的历史、现状及趋向的分析获得客观依据。
(3)综合。不同时期、不同侧面的信息，经过综合处理，其效用会得到增强，并会由此产生
具有新质的概念或结论。
3.信息传递。信息传递既是加工过的信息向使用者的供给，又是直接使用信息的一种
形式，如通过信息传递实施组织、控制与指挥。(1)传递方式。行政信息的传递方式很多。
按传递方向可分为单向与双向。按传递手段可分为书面传递、口语传递与电讯传递、激光传
递等。(2)传递的要求及保障。行政信息的传递，不论其方式如何，都必须及时和准确，这
是最根本和最高的要求。传递迟缓或失真，均会造成决策失误、组织失控与指挥失利。
4.信息贮存。信息贮存并非价值丧失或使用完结，信息贮存的特殊作用，对行政管理
有重要意义。信息贮存不是简单地存放，它有一定的规则与要求。
第二节 行 政 咨 询
一、行政咨询概述
(一)行政咨询的起源与发展
我国的行政咨询活动历史长、范围广，有关记载比比皆是。从历史记载看，咨询起源于
行政决策的实践，旨在以此来弥补决策者的欠缺，保证决策正确。现代行政管理与社会各方
面的关系越来越密切和复杂。重大行政决策，常是多目标的决策，涉及政治、经济、军事、
外交、文教、卫生、生态与环境等方面。决策的复杂性迫切要求组织不同领域的专家和学者，
形成各种从事决策研究的咨询机构，集中他们的智慧与才能，开展跨学科的多层面的综合性
调查研究，为行政管理出谋划策。现代行政咨询机构以科学理论为指导，以现代技术为手段，
能及时获取处理大量信息。既能适应复杂多变的环境，也能大大减少失误的概率，为决策提
供可靠的依据。
(二)行政咨询的定义与特征
行政咨询是指咨询机构用科学方法，通过对相关信息的研究，对行政过程所出现的问题作出
解答，以此影响决策的活动。现代行政咨询的特征有：
1.综合性
2.相对独立性
3.智能性
(三)行政咨询的作用
1.提供决策目标的背景材料。
2.拟定并论证各种决策方案。
3.预测行政活动的发展变化。
4.解答疑难和扩充知识。
二、行政咨询机构及其与决策层的沟通
(一)我国行政咨询机构的形式及功能
1.决策研究机构。这种机构有两类：一类是国务院及其部、委直辖的研究机构。另一类
是科研教育系统的研究机构。决策研究机构的功能主要是研究经济、技术、社会发展中带
有全面性、战略性的综合性问题，分析动态，预测前景，提出决策建议。
2.政策研究机构。中央各部、委和国家领导机构，以及地方各级政府的政策研究室与调
查研究处等组织形式，是我国政策研究机构的主要构成。
3.情报研究机构。行政活动与科学研究活动的关系越来越密切，科学研究、技术进步及
其管理的情报，对行政管理有重要意义，情报研究机构所提供的咨询服务也日益受到重视。
4.学术研究团体。这些团体包括按学科或研究问题组织的各种学会、研究会、协会和各
科学技术普及团体，其成员一般来自高等院校、科研机构或专业性组织。学术研究团体的咨
询工作，涉及的学科、问题较广，并且有较大的科研优势。
5.咨询服务组织。这类组织是我国实行改革开放政策后形成的，为有偿服务性质，一般
不直接隶属于行政系统，但又不同于国外咨询公司。我国的咨询服务机构，一般是工会、青
年团、妇联以及其他社会团体，或科研组织的附属与派出机构。
6.专家顾问委员会。各级专家委员会、学术委员会和顾问委员会，是对行政管理起咨询
作用的重要组织形式。
(二)行政咨询机构与决策层的沟通
1.沟通的意义：(1)使咨询机构及时、充分地了解决策问题、决策意图及要
求，提高咨询工作质量。(2)使决策者确实了解咨询机构的功能、作用和实情，提高
利用咨询手段的主动性与科学性。
2.沟通的方式和特点：
(1)行政咨询机构与决策者之间的沟通，基本上是信息沟通。沟通方式大致可作以下划
分：从咨询服务提供者看，沟通方式有：决策方案、政策反馈、现状调查、预测分析、科学
研究报告和论文等。从咨询服务需求者看，沟通方式有三：一是指定课题，将确定的研究题
目交指定的咨询机构研究；二是提供问题，将有待咨询问题，提供各咨询机构，不对具体题
目、研究者加以限定或指定；三是提出方向，将行政活动未来发展的重要方向，向咨询机构
公布，由咨询机构自主选择研究的问题或课题。
(2)行政咨询的沟通，除具有一般的信息沟通的性质外，还有两个特点：一是渠道多、
环节少。二是明确、规范。
三、行政咨询与行政信息的关系
(一)行政咨询有赖于行政信息的掌握与运用
1.信息的内容决定咨询服务的范围。
2.信息的完整性决定咨询服务能力。
3.信息获取与加工的及时性决定咨询服务的应变性与主动性。
4.信息加工的科学性决定咨询服务的可靠性。
(二)行政咨询对行政信息工作具有积极作用
1.行政咨询使行政信息的获取更具有针对性。行政信息工作是为行政管理服务的，这
种服务性质决定了信息工作必须符合行政管理的要求或需要。
2.行政咨询为信息加工提供了依据。行政信息因其发生、形成或应用条件(时间、地点、
应用者、相关信息等)不同，其价值的大小、内容的取舍、加工程度的深浅以及加工速度的
快慢等都会有所不同。
3.行政咨询为信息传递明确了要求。行政咨询的内容、性质和所涉及的范围、层次等，
对信息传递提出了具体要求，直接决定着信息传递诸因素的确定或调整。
4.行政咨询促进了信息管理的完善。咨询工作体现或提出了行政管理对信息工作的新
要求和更高标准，这对行政信息的管理具有促进作用。不仅如此，咨询过程实际上又可看作
是对信息管理效果的检验。为能及时提供可靠信息作为咨询服务的基础，这就要求信息管理
者在管理上下功夫，保障各要素的有机结合，充分发挥信息系统的作用与效能。以外，行政
咨询对信息贮存和潜在价值的挖掘等也有积极意义。
第三节 电 子 政 务
电子政务(Electronic Government)是基于Internet的电子化状态中，政府利用网络通信技
术对行政事务的管理，又称为电子化政府。电子政务是新技术革命时代，社会信息化和政府
改革的产物。
一、社会信息化及其发展
(一)社会信息化概说
1.社会信息化的内涵。所谓社会信息化，是以计算机信息处理技术和传输手段的广泛应用为
基础和标志的新技术革命，影响和改造社会生活方式与管理方式的过程。
2.社会信息化的时代背景。20世纪70年代末至80年代初，世界范围内兴起的新技术革命
是现今社会信息化的发生背景。信息化依赖于发达的信息处理手段，近30年来，计算机技术
的进步使信息处理技术有了高度发展，并得到广泛应用。自20世纪40年代末由申农创立信息
论以来的重大发展，且极迅速地扩大了信息技术的应用领域，急剧增加了社会的信息需求量。
据有关文献记载，文献信息的总和，从1950年起每十年翻一番，到1970年后每五年翻两番，
这种被人们描述为“信息爆炸”现象，实际上就是社会信息化的时代背景的表征。
3.社会信息化的主要内容。随着信息发生量以及社会对信息需求量迅速的大量增加，信
息传输手段受到世界主要国家政府的高度重视，以信息处理技术为基础的信息传输手段现代
化，就是目前社会信息化的主要内容。信息传输手段的现代化，以现代信息网络建设为核心。
现代信息网络以其速度快、容量大等特征，被称之为信息高速公路，并成为信息化建设中的
重点工程。现代信息网络的建设与使用，使信息传输手段有了质的改变，带动了信息产业化，
极大地提高了社会信息化的程度。
(二)社会信息化的发展概况
1.信息系统的发展。20世纪70年代以来，以计算机为基础的信息系统，其重大发展主要
体现在以下方面：(1)系统功能的强化和扩大化。信息系统功能的发展，经历了由20世纪60
年代的数据处理系统(Data Processing Systems—DPS)、管理信息系统(Management
Information Systems—MIS)向70年代的决策支持系统(Decision Support Systems—DSS)、国家
信息系统(National Information Systems—NIS)和80年代的专家系统(Expert Systems—ES)的开
发与扩大过程。(2)系统的网络化。现代化信息网络的核心是计算机信息处理系统，因此可
将信息系统网络化的发展，分为“单主机—单用户”、“单主机—多用户”、“多主机—多用户”
和“智能终端—多主机—多用户”等阶段。目前，全球最大的现代化信息网络是国际互联网络
(Internet亦音译为英特网)，这实际上是多个网络的集合。(3)系统利用的高速化和高效化。以
国际互联网络的形成为标志，可把当今时代称为“网”的社会。全球性信息网络使信息共享的
程度得到极大提高，但是必须看到，只有“入网者”才可成为“共享者”，只有具备“网上优势
者”才是真正的、最成功的“共享者”。
2信息产业的发展。信息系统的发展与信息产业的发展总是相互关联的，共同代表着
社会信息化整体发展的水平。信息产业的发展主要体现在：(1)电子信息技术和设备制造业
的迅速发展。(2)电子信息服务业的迅速发展。(3)信息产业政策的制定。
(三)我国社会信息化的重点工程
我国的社会信息化进展，目前主要体现在“中国国家计算与网络设施”工程的建设上。1993
年我国政府根据国家建设对信息加工、处理、传输、交流的迫切要求，逐年开始实施一系列
的建网工程，其重点工程主要包括：“金桥工程”——经济信息通信网络工程、“金关工
程”——外贸海关系统的电子信息联网工程、“金卡工程”——电子货币联网工程、“金税工
程”——税务管理信息网络工程、“金农工程”——农业综合管理及服务信息系统工程、“金企
工程”——工业生产与流通信息系统工程、“金智工程”——教育科研计算机网络工程、“金宏
工程”——国民经济宏观调控信息系统工程、“金财工程”——国家预算编制和预算执行的信
息系统工程、“金盾工程”——社会稳定和安全的电子信息网络、“金质工程”——防伪打假的
电子信息系统、“金水工程”——监测治理水旱灾情的电子信息系统、等等。这些工程的建成，
将完善我 国的国家信息网络，为信息高速公路的建设打下坚实基础。在实施上述“12金”工
程计划的同时，我国于1995年建成中国国际互联网络骨干网(Chinanet)，与国际互联网络
(Internet)联接，接受并提供互联网服务。
二、社会信息化对行政信息管理及咨询的影响
(一)社会信息化对行政信息管理的影响
社会信息化带来行政信息工作数量、质量、种类、速度等方面的重大变化，对行政信
息的管理产生深刻影响，这主要体现在以下要求上：
1.管理技术的要求。必须采用先进的现代化的管理技术，以完成行政信息管理所担负
的任务。从技术进步角度看，行政信息管理的新的技术要求包括：(1)电子计算机技术。(2)
通信技术。(3)多媒体技术。
2.管理制度的要求。社会信息化，尤其互联网络的形成与应用，对于行政信息的管理
提出了更高的要求，如国家行政信息主权性、保密性的要求，国家信息网络安全性的要求，
国际间信息获取竞争性的要求等等。
3.管理机构和组织的要求。各种区域性、多国性、国际性互联网络的出现，绝非意味
着信息网络的无政府状态。网络的管理机构不仅应担负协调的责任，更要加强技术和行政上
的管理。前者如制定技术与网络使用标准，以及资源分配；后者如网络及其使用的监管、安
全制度的执行等。在网络化逐步实现的过程中，离不开管理机构的指导、协调功能，实现网
络化后，更需要有专门的管理机构负责整个信息管理工作。社会信息化向信息管理提出信息
用户组织的新要求。在行政活动中利用行政信息的个人或团体，都是行政信息系统的用户。
4.管理观念的要求。对于行政信息的管理者来说，应在新的信息环境和管理任务的条
件下，增强以下观念：
(1)依法管理的观念。
(2)信息道德观念。
(3)信息竞争观念。
(二)社会信息化对行政咨询的影响
行政咨询具有整理、传输信息的服务功能，又是集知识、技术、信息于一体的智能再
生产过程，社会信息化对行政信息的影响，必然会反映到咨询活动上来。
1.专业咨询机构的数量急剧增加。
2.决策咨询的地位日益重要。从世界范围来看，决策咨询在信息咨询活动中的地位日
益重要。
3.咨询手段的现代化和科学化。
4.信息意识的社会化。社会化的信息意识，有助于人们对咨询重要性的认识，有助于
人们掌握咨询手段和利用咨询功能，从而形成咨询业走向社会化、产业化的社会条件。
5.咨询管理的法制化。咨询管理的法制化，实质上是对信息再生产、知识产权、信息
安全、接受与提供咨询服务者的利益保护等方面的社会规范，是依法行政的新内涵。
三、我国电子政务的发展及其影响
(一)中国电子政务发展现状
据有关资料显示，1992年国务院提出建设全国行政首脑机关办公决策系统的方案，2001
年制定了全国政务信息 化建设的五年规划，2002年国家信息化领导小组审议通过了《我国
电子政务建设指导意见》，并成立电子政务标准化总体组，全面启动电子政务的标准化工作。
至2002年6月底，通过政府上网工程的实施，全国已有%的省、部级政府部门建立了电
子主页，%的省市级政府部门建立了政府网站，绝大多数乡镇级政府设有站点，各级政
府通过电子系统向社会发布信息，提供公众信息服务。仅2002年上半年，我国政府的电子政
务建设软件投资达211亿元，IT设备采购量达到1549亿元。
1.电子政务的总体目标和指导原则。按我国政府电子政务信息化建设的五年规划的要求，
我国电子政府的总体目标是到2005年完成“三网一库”的政务信息化的基本架构，即建成政府
机关内部的办公业务网、国务院办公厅与各地区各部门连接的办公业务资源网、以因特网为
依托的政府公众信息网，以及政府系统共建共享的电子信息资源库。这一目标的实现必须以
“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，资源共享，安全保密”为原则。
2.电子政务的主要任务。我国政府发展电子政务，推进政府信息化的主要任务，集中在
以下七个领域：一是大力推进政府业务的应用建设，包括政府机关内部的应用系统建设，公
文、信息无纸化传输系统建设，多媒体应用系统和决策服务系统建设。二是加强政府办公业
务网和办公业务资源网的网络建设。三是筹建办公业务资源网和政府的公众信息政府网站。
四是建立和完善共享性信息资源库。五是做好计算机网络安全保密工作。六是加强对公务员
的培训工作。七是抓好与系统建设和应用相关的法规工作。
3.电子政务的保障。为了有效地发展电子政务，我国在加大建设经费投入的同时，加强
了对电子政务的组织领导和相关法规的建立。
(二)电子政务的功能
1.政府部门内事务处理的电子化。
2.政府部门间行政关连的电子化。
3.政府公共管理的电子化。
(三)电子政务对政府的影响
1.改变政府组织状态。电子政务的实现势必导致政府组织状态的变化，使行政组织结构
扁平化、政府组织无缝化。
2.提高政府行政效率。电子政务的实现将极有效地提高政府的行政效率，这主要表现在
四个方面：(1)电子化技术提供了迅速、及时和广泛获取行政信息的有效手段，增强了政府
对管理变量的把握能力和迅速反应能力。(2)电子化的行政方式为实现政府服务的充分性提
供了有效保障，可更充分地满足公众在任何时间、任何地点，以各种渠道获取自己所期望的
服务形式和服务内容的要求，如政府正积极实施的“在线预约、线上发证、在线报税、在线
缴款、在线申办”，以及“单一窗口”的“一网式”公共服务等。(3)电子化的管理手段改变了传
统的人工方式，在处理大量的公共事务过程中，减少了工作时间，降低了人力成本，提高行
政资源的有效产出的量。(4)电子化的政务流程为克服机械化政务流程弊端提供了可能，机
械化政务流程的弊端主要有三多，即会议多、发文多、环节多，这些弊端的克服有待于信息
的迅速传导与回应、信息的及时处置与灵活对应等电子化网络流程的实现。
3.促进政府民主化发展。民主化是现代政府发展的必然趋势，电子政务的深入开展将从
四个方面促进政府民主化进程。第一，电子政务促进政务公开。第二，电子政务促进信息公
平。第三，电子政务促进公众监督。第四，电子政务促进公众参与。
电子政务对政府的影响当然不止上述方面，在此仅是择其要而言之。同时还应指出，电
子政务对政府发展更是一种新的挑战，也是在新的发展平台上各国政府的竞争新起点。对此，
科学的态度和积极相向的精神是极为重要的。
第十三章 行政公共关系与行政协调
第一节 行政公共关系
一、行政公共关系的含义和特征
（一）行政公共关系的含义
行政公共关系特指政府在施政过程中运用传播沟通的方法，促进政府与公众之间相互了
解、 理解、信任与合作的一种管理活动。行政公共关系是公共关系学的一般理论在政务活
动中的具体运用。
从静态上看，行政公共关系主要指发生在政府与公众之间的信息交流和沟通的行为及状
态。从动态上看，行政公共关 系即政府机构与社会公众之间的双向传播沟通活动。从管理
角度看，行政公共关系是一种管理职能，即对政府组织与社会公众之间的传播沟通行为和状
态进行管理，或者说，是对政府组织与社会公众之间传播沟通的目标、对象、媒介、资源、
过程和效果等基本要素进行管理，以提高政府的知名度和美誉度、塑造政府的良好形象，争
取公众对政府工作的认同、理解和支持，最终达成政府目标。
（二）行政公共关系的特征
1.主体的权威性。相比较企业、社团等公共关系主体来说，行政公关的主体都更具有权
威性。这种权威性来源于政府所拥有的公共权力。
2.对象的复杂性。行政公共关系的对象，即行政管理工作中信息沟通与传播的公众对象，
包括内部公众和外部公众两个方面。
3.传播的优越性。(1)政府的组织传播严密有效。(2)政府控制着大众传播媒介，把握着
国内社会舆论的绝对主导权。(3)在网络环境下，电子政务的推行使政府网络公关成为可能。
4.目标的独特性。行政公共关系目标的独特性主要表现在三个方面：
(1)促进公众的认知。政府是一个国家或 地区的权威管理组织，通常以强制性的权力贯
彻路线、方针、政策。(2)提高政府的美誉度。政府对本国公众而言，几乎不存在知名度的
问题，政府公共关系的 主要任务是不断完善政府的美誉度。(3)政府开展公关活动的最终目
标是提高社会效益，其价值追求表现为公共取向，而企业和其他许多社会组织一般都是以本
组织利益为取向。
二、行政公共关系在中国
（一）我国行政公共关系发展的动力
1.经济市场化是行政公共关系发展的基础。市场经济要求政府职能重新定位，重构政
府与其他社会组织的关系，其中最重要的是重新理 顺政企关系。
2.政治民主化为行政公共关系的发展创造了条件。政府需要进行公共关系活动，向公
众表明它以实现公民权利及其所体现的利益为目的并具有足够的施政能力；让公众了解政府
权力运作的正当性和适当性，使其相信政府行使权力不会侵害公民合法权益；让公众了解政
府承担社会管理责任的积极性，使其相信政府行使权力的目的在于增进公民福祉；使公众意
识到政府对公众的尊重和公众有能力监督与制约政府。
3.行政改革的突破是我国行政公共关系发展的直接动力。政府改革的目标是建立办事高
效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，建设专业化的行政管理队伍，逐步构建适应
社会主义市场经济体制的政府行政管理体制。为了实现这一目标，行政改革提 出了许多对
策性建议，这些措施在实践中的具体运用包含着政府公共政策和公共管理社会化的趋势，也
显示出行政管理的新内涵。
（二）我国推行行政公共关系的意义
1.有利于社会主义市场经济体制的建立与完善。
2.有利于加强社会主义民主政治建设。
3.有利于维护转型期社会秩序的稳定。
4.有利于提高政府的国际形象。
三、行政公共关系的任务
（一）把握公众舆论，为政府决策提供依据舆论是社会上相当数量的人对一定社会问题
所发表的意见的总和。行政公共关系部门需要做大量的工作：了解舆论；引导舆论；纠正舆
论和完善舆论。
（二）政务公开和信息公开，满足公众知情权，争取公众了解和支持。
（三）开展社会沟通，建立完善有效的渠道，缩短公众与政府的距离从思想层次看，社
会越开放，政府与人民群众的沟通越显得重要，只有树立强烈的沟通意识，才会有自觉沟通
的行为。从行为层次看，要坚持开展一些卓有成效的社会沟通活动：(1)社会协商对话。(2)
公众咨询活动。(3)政府机构开放接待日。(4)推动政府上网工程的建设。
（四）多办实事，协调内部外部关系，创造“人和"的行政环境政府要创造“人和”的行政
环境，从外部来讲，关键是多为人民办实事，兴利除害，使群众满意。
四、行政公共关系实务举要
（一）民意测验政府的每项事关民生的重大政策或措施出台之前，都应该通过民意测验
了解公众的基本态度和意见，为决策提供更充实可靠的根据。
（二）信访工作政府的信访工作部门在做好人民群众来信来访工作方面，发挥着重要的
政府公共关系作用。
（三）政府信息公开与办事公开。
（四）新闻发布。建立和完善政府发言人制度；完善政府新闻发布工作的内容。
（五）拓宽社会沟通渠道。社会协商对话；公众议政活动；公众投票公决。
（六）危机事件处理 。所谓危机事件，这里是指在特定时间和地域内危及政府职能运
行、社会生活和群众利益的重大事件。危机事件有非人为事件和人为事件两大类型。对政府
来说，国内国际社会出现的重大纠纷或冲突都可以成为危机事件。危机事件往往在意想不到
的情况下，在较短的时间内发生，而且会在社会上产生较大影响。
（七）政府形象管理。政府形象是公众心目中对政府的政策表现、公务员的言行所形成
的总体印象和评价，也是政府组织的外部风貌、内部特征以及全部活动状况在社会公众心目
中产生的心理反应。
第二节 行 政 协 调
一、行政协调的概念和作用
（一）行政协调的概念
行政协调是指行政管理过程中的协调，是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组
织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。
（二）行政协调的作用行政协调能够保证行政过程的稳定，正常发挥行政功能，提高行
政效益。行政协调的作用具体表现为三点：
1.有利于增强行政凝聚力。一个组织是否具有生命力，取决于其集体向心力和聚合力的
程度。
2.有利于合理利用资源。有效的行政协调，可以节省金钱，减少浪费，使人、财、物等
资源的利用得以适当调节，特别在防止和处理不正常竞争中对资源的开发纠纷和无序开发的
现象，乃至急功近利破坏资源的现象，行政协调都有特殊的作用。
3.有利于提高行政效率。行政协调使有关规章制度相互配套，各项政策、计划、法规，
使其互不抵触，使行政组织对重要的事情处理都有合法程序；同时通过对行政系统内外多重
要素的综合调控，遏制或减少了系统内部上行、下行、平行各组织单元之间的摩擦、冲突等
损耗因素，这本身就是一个减少内耗的过程。另一方面，行政协调沟通内外，融洽环境，使
行政过程更多的为外界群众所了解、关心，这对行政实施成本的降低也有很重要的作用。
二、行政协调与行政管理过程
对政府这一个大型的、复杂的组织来说，要维持行政组织的高效运作，更有必要在行政
管理全过程中贯穿行政协调。
（一）政府组织的内部分工和政府行为的合作性首先决定了行政协调的必要性
（二）行政决策的实施需要持续不断的行政协调
（三）行政管理程序离不开领导，领导的工作内容之一就是协调
三、行政协调的主要模式和基本原则
（一）行政协调的主要模式
1.内部协调模式
2.外部协调模式
3.纵向协调模式
4.横向协调模式
（二）行政协调的基本原则
在行政协调的各种不同的协调模式中，也要遵循一些共同的基本原则：1.坚持统筹全局。
2.坚持分层运作。3.坚持动态协调。4.注意非平衡因素的影响。
四、行政协调技术举要
在实际操作中，行政协调的具体技术多种多样，在此主要介绍以下几种：1.主体合流法。
2.中间数法。3.冷处理与热处理法。4.当面表态法。5.谈心法。6.跟踪处理法。
协调人采取的对策大致有三类：(1)因故变换责任人而扯皮的，要及时使责任衔接，向新
的责任人重申一切要求，切实 解决遗留问题；(2)因政策变化而出现扯皮的，要把工作做在
前头，做到治标与治本相结合 ，在采取有效的补救措施的同时，还要做好宣传教育；(3)因
有关人员违章、违纪、违法等使工作走样、变形而扯皮的，要按章、照纪、依法予以处理。
第十四章 行 政 监 督
第一节 行政监督概述
一、行政监督的概念
(一)行政监督的含义及其特征
行政监督，是指对行政的监督，即行政法制监督。包括国家权力机关的监督；行政系统
内部特设的行政机关进行的监督，如监察部门、审计机关和会计系统实施的监督等；司法机
关实施的监督和政党、各种社会组织、人民群众及社会舆论的监督。行政监督的特征：
1.监督对象是行政机关的行政行为和行政工作人员的职务行为。
2.监督主体是国家权力机关、司法机关、国家特设的行政机关、政党、社团组织和人民
群众等。
3.监督性质是监督主体对行政机关及其工作人员的一种法制监督。有两方面的含义：
(1)主体享有的监督权是法律赋予的，要严格依法定程序进行。(2)对行政机关及其工作
人员在行政活动中的合法性和合理性的监督，重点是执法监督。
4.监督的目的在于保障社会主义民主和法制，促进行政机关及其工作人员依法行政，合
理行政，改善和强化行政管理，提高行政效率，推进廉政建设。
(二)行政监督的分类
1.以监督的主体来划分，根据我国宪法和有关法律规定，具有监督权限的主体分别有国
家各级权力机关、司法机关(检察机关和审判机关)、具有隶属关系的行政机关、行政系统内
特设的监督机关(监察机关和审计机关)、政党、各种社会组织、人民群众和各种新闻传播媒
介等，从而构成不同主体的监督。
2.从监督的对象看，分别是对行政机关的行政行为的监督和对行政工作人员的职务行为
的监督。
3.以监督的内容为标准，有对行政行为的合法性的监督和对行政行为的合理性的监督两
种。
4.从监督的方向上体察，则可分为纵向监督、横向监督和双向监督。
5.以监督的时间阶段来划分，行政监督分别有事前监督、事中监督和事后监督。
6.从监督的目的和方法上来划分，还可分为积极性的监督和消极性的监督。
二、行政监督的意义和作用
(一)行政监督有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，确保国家法律、法规、方
针政策的贯彻实施。
(二)行政监督有助于激励行政工作人员成为人民勤务员，即社会公仆
(三)加强行政监督是发展民主政治、维护人民的合法权益的重要途径
(四)完善和执行行政监督是惩治腐败、克服官僚主义、推进廉政建设的必要措施
(五)加强行政监督有助于支持各级行政机关及其工作人员行使法定权力，保障宪法、
法律、法规实施。
三、我国行政监督的历史概况
（一）古代中国的行政监督
（二）近代中国行政监督
（三）中华人民共和国行政监督
第二节 我国现行行政监督制度
一、行政监督的内容及其指导思想和基本原则
(一)行政监督的内容
(二)行政监督的指导思想和基本原则
二、行政内部监督方式
(一)一般监督
(二)业务监督
(三)专门监督。行政监察、审计监督(财会监督、财政监督)等。
三、行政外部监督
(一)国家权力机关的监督
(二)国家司法机关的监督
(三)政党的监督
(四)各种社会组织的监督
(五)人民群众和社会舆论的监督
第三节 我国行政救济监督制度
一、行政复议救济监督
(一)行政复议的概念
行政复议是指公民、法人或者其他组织(管理相对人)，认为行政机关的具体行政行为侵
害其合法权益，依法向有复议权的行政机关申请复议，受理 申请的复议机关依照法定程序
对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。它不仅是行政机关内部上级对下级
进行监督的重要方式，而且是一种对管理相对人合法权益提供保障的行政救济方法。
(二)行政复议的范围
凡是可以提起行政诉讼的行政争议案件，都可以申请行政复议；不能提起行政诉讼的行
政争议，只要单行法律、法规规定可以申请行政复议的，公民、法人或者其他组织就可以申
请行政复议；我国《行政复议法》在明确规定了哪些行政行为可以申请复议的同时，又对不
能依照复议法申请复议的四类行政行为作了规定。它们是：国务院制定的行政法规和其他规
范性法律文件、规章；行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定；行政机关对民事纠
纷作出的仲裁、调解或者处理；以及国防、外交等国家行为。
(三)行政复议的审查内容和依据
行政复议的审查内容主要指对被申请复议的具体行政行为进行审查的内容。重点是程序
审和实体审两个方面。
行政复议审查的依据，是指法律根据和如何适用法律的规定。
(四)行政复议救济监督与行政诉讼救济监督的关系
行政复议与行政诉讼是我国解决行政争议不可缺少的两种法律性质不同的救济监督制
度。但作为同是行政救济监督的手段或途径，两者也存在着一定联系。在某种意义上说，行
政复议救济是行政诉讼救济的基础和前提，行政诉讼救济是行政复议救济的监督和保障。综
观我国法律、法规的规定，两者的关系可归纳为选择模式、复议前置模式和特例模式三种。
二、行政诉讼救济监督
(一)行政诉讼的概念
广义行政诉讼是指凡有受理行政诉讼权力的行政机关和司法机关，按法定程序受理解决
行政争议的活动。狭义的行政诉讼仅指法院在双方当事人和其他诉讼参与人参加下，按司法
程序审理和解决行政争议的活动。
(二)我国行政诉讼制度概述
1.建立行政诉讼制度的意义和作用。
2.我国行政诉讼制度的性质和宗旨。
3.我国行政诉讼的审查对象和方式。
4.行政诉讼救济监督的主要方式。
(三)行政机关与行政诉讼
《行政诉讼法》是保证人民当家作主的法。行政机关对待行政诉讼必须解决两个关键问
题：一是行政机关在行政诉讼中的法律地位；二是行政机关对待行政诉讼的正确态度。
1.行政机关在行政诉讼中的法律地位。根据行政诉讼制度的性质、《行政诉讼法》立法
宗旨和第2条、第11条规定的精神，被诉行政机关在诉讼中处于被告的法律地位。
(1)行政机关从执法者到被告地位的变换，是由被管理人认为行政机关在执法阶段的行
政行为侵犯了其合法权益而提起行政诉讼引起的。
(2)行政诉讼制度是基于行政法的不平等而存在的。
2.行政机关及其工作人员对待行政诉讼的正确态度。为使行政诉讼在我国正常、平稳地
发展，行政机关及其工作人员应当端正态度，提高认识。
(1)理解我国行政诉讼制度宗旨的全部内容。
(2)摆正人民与“公仆”的关系。
(3)尊重审判机关的独立审判权，维护人民法院的合法裁判。
三、行政赔偿救济监督
(一)行政赔偿责任概念
1.行政赔偿责任的概念。行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权、
执行公务过程中，因违法或不当侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，所应承
担的赔偿责任。我国行政赔偿责任制度的主要法律依据是宪法和《国家赔偿法》。其基本特
点是：
(1)行政赔偿责任是基于行政行为违法或不当侵权的原因而产生，违法或不当侵权行为
的主体是行政机关或法律授权的、受行政机关委托行使行政管理职权的其他组织及其工作人
员。
(2)违法或不当侵权损害必须是行政机关及其工作人员在行使职权和执行公务过程中发
生。行政机关的行为与其职权无关或工作人员的非公务行为给管理相对人造成损害，不发生
行政赔偿问题。
(3)行政赔偿责任主要是一种财产责任，其责任形式是赔偿，如返还财产、恢复原状或
金钱赔偿等。
(4)行政违法侵权主体与直接赔偿责任主体相分离。行政工作人员违法侵权造成损害，
其赔偿责任都由该行政工作人员所属行政机关来承担。但行政机关对有故意或重大过失的工
作人员保留求偿权(索赔已经赔偿的费用)。
(5)行政赔偿责任与另外两种行政责任(处罚、处分责任)不同的一个显著特点是，除单独
就损害赔偿提出请求适用行政程序外，还可以适用司法程序。
2.行政赔偿责任的性质。行政赔偿责任就其性质来说，是一种行政责任，而且本质上是
一种国家赔偿责任。
(二)建立行政赔偿责任制度的意义
1.建立和完善行政赔偿责任制度，是强化国家对人民的责任的一项重要的法律制度，有
利于维护和巩固人民是国家的主人的最高法律地位，确保国家人民民主专政的性质和社会主
义的根本制度。
2.建立和完善行政赔偿责任制度，使人民的合法权益得到法律和现实的保障，充分体现
了人民政府真正对人民负责，有助于加强政府的公信力，从而赢得广大人民的支持和拥护。
3.建立和完善行政赔偿责任制度，增强行政机关及其工作人员的法制意识，有利于贯彻
落实依法治国方针，提高依法行政的自觉性，促进行政管理法制化、科学化。确保政府管理
体制的转变，强化政府在社会主义市场经济条件下的宏观管理职能。
4.建立和完善行政赔偿责任制度，加快社会主义民主和法制建设进程，有利于加强制度
防范和管理监督机制，防止违法行政，避免滥用职权，消除失职、渎职，克服官僚主义，搞
好廉政建设，防止和反对腐败，树立行政机关及其工作人员守法、公正、廉洁的形象。
5.建立和完善行政赔偿责任制度，国家责任增强，行政机关及行政工作人员责任减轻，
有利于行政机关及行政人员摆脱沉重的政治负担和经济负担，充分调动和发挥行政机关及其
工作人员的积极性和创造性，提高行政效率，实现国家行政管理目标。
(三)我国行政赔偿责任制度的基本内容
1.维护宪法确立的国家赔偿责任原则，贯彻落实依法治国方针，保障公民、法人和其他
组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家行政机关依法行使职权的宗旨。
2.行政赔偿责任的确认。
3.关于赔偿请求人和赔偿义务机关及赔偿程序的规定。
4赔偿范围和方式。
第十五章 办公室管理与后勤管理
第一节 办公室工作的性质与任务
一、办公室工作的性质
(一)政治性
(二)综合性
二、办公室工作的基本任务
(一)日常性工作
(二)综合协调工作
(三)辅助决策工作
第二节 办公室管理的科学化和现代化
一、办公室管理的科学化
(一)规范化
(二)制度化
二、办公自动化
办公自动化(Office Automation，简称 OA)的定义目前在国际上并无一致性解释，按我
国国务院电子振兴领导小组办公自动化专业组所下定义，办公自动化是应用计算机技术、通
信技术、系统科学和行为科学等先进科学技术，不断使人们的部分办公业务借助于各种办公
设备，并由这些办公设备与办公人员构成服务于某种目标的人机信息系统。就一般意义而言，
这一人机信息系统的规模和功能，既受行政组织机构、办公制度和办公环境等因素的制约，
又对这些因素的变化起着重要的促进作用 。
(一)办公自动化系统
(二)办公自动化对办公室管理的要求
第三节 后勤管理的重要意义与主要内容
一、后勤管理的意义
(一)后勤工作是其他部门工作的基本条件。政府行政离不开财、物的供给与配置，没有
后勤服务，各部门难以进行正常的工作。
(二)后勤管理是提高行政效率的重要条件后勤管理与行政效率问题密切相关，这不仅因
为后勤工作的效率是行政效率的当然构成，还因为后勤系统的管理水平直接影响其他系统的
工作效能。
(三)后勤管理是维护职工利益的需要
(四)后勤管理改革具有重大的现实意义
二、后勤管理的主要内容
(一)物资管理
(二)财务管理
(三)生活后勤管理
(四)服务后勤管理
(五)接待工作管理
第四节 后勤管理体制改
一、后勤管理体制改革的必要性
(一)适应社会主义市场经济体制的要求
(二)符合行政体制的发展
(三)满足后勤发展的需要
二、后勤管理体制改革的内容
(一)实现机关后勤服务社会化
(二)实现后勤行政管理职能与服务职能相分离
第十六章 行政效率
第一节 行政效率概述
一．效率的含义与特点
（一）行政效率的含义
1.对行政效率含义有以下几种理解：
（1）机械效率观。
（2）功能效率观。
（3）系统效率观。
2.行政效率的基本概念。
（1）行政效率的高低有一定的数量比例，可以作定量分析和对比。
（2）行政效率有质的规定性，可以作定性分析，它通常表现在社会效益上。
（二）行政效率的特点
1．方向性。
2．关联性。
3．社会价值性。
（4）相对性。
（三）行政效率在行政学研究中的历史演变
1.传统行政学理论关于行政效率的基本观点。美国公共行政自威尔逊以来，一直视效率
为其追求的终极目标，国内有人把效率作为美国公共行政管理主义范式的主要价值取向。
2.新公共管理理论与实践中的行政效率。20世纪后20年在西方国家兴起的新公共管理运
动，是建立在现代政治经济学和私营部门管理方法之上的新理论。从国内外学者描绘的新公
共管理的基本特征看，当代西方国家以新公共管理或管理主义为定向的政府改革基本可以被
定义为追求“三E”（Economy ，Efficiency ， Effectiveness即经济、效率、效能）目标的管
理改革运动。
二、行政效率的要素
（一）效益要素
1．行政活动的总方向和性质，即是符合人民利益和社会发展要求，是否符合国家的基
本方针政策。
2．各项行政决策的质量，即是否符合科学规律和现实条件。
3．各种行政工作的质量，即其结果是否符合法律的、计划的和技术的要求。
4．在一定时期内完成的行政任务的数量。
（二）经济要素
效率是指投入与产出的比例关系，其中必定包含着经济要素。一切对效率的追求，都要
遵循经济原则。由于行政产出受社会需要、客观条件和行政工作计划等制约，行政工作任务
量不能任意扩大。所以，经济要素在行政效率中主要表现为行政投入量。从经济角度讲，提
高行政效率的主要途径在于减少投入，即降低行政费用，节约行政开支。
（三）时间要素
1．时间是完成行政任务的基本条件。任何行政任务的完成都需要一定的时间。
2．时间是一般人类劳动的自然尺度。一切人力、物力、财力的消耗，都是活劳动和物
化劳动的消耗，而劳动时间是衡量劳动本身的自然尺度。在这个意义上时间是对行政投入的
一种量度。
3．时间是具体行政活动的现实尺度。某种具体的行政工作多久才能完成，必然有现实
的时间是尺度，或者几周，或者几小时，这就是行政工作的周期。这里的时间是具体的、现
实的，因为它所度量的不是抽象的一般人类劳动，而是具体完成某项特殊行政任务的劳动。
4．行政工作要讲究时限。所有的行政工作，通常都应有一个最迟的完成期限。超过这
个期限，就可能造成严重的损失。时限与速度不同，它的意义是保守的。就是说，提前不一
定有积极意义，而延误则必有消极影响。行政管理的现代化水平越高，组织越严密，时限的
意义就越重要。
三、行政效率研究的出发点及其意义
（一）注重行政效率的公共性是行政效率研究的出发点
（二）行政效率研究的意义
第二节 行政效率的测定
一、行政效率测定的基础
1.行政环境。行政的外部环境既包括自然环境，如地理位置、气候、温度等，也包括社
环境，如政治气候、文化习俗、经济状况、民族传统、社会心理等。
2.组织结构。机构设置是否合理，分工是否明确，层次是否清楚，人员是否精干，领导
是否统一等都直接制约着行政效率。
3.行政人员是行政活动的主体，他们自身的政治思想、专业业务知识、工作能力、道德
修养 等方面素质的高低以及他们的时间观念、效率观念的强弱，都直接影响着行政效率的
高低。
4.行政决策的正确程度。行政决策决定着行政管理的方向和目标。决策的正确与否，表
明了行政效率的方向性要求。若决策是错误的，那么效率再高也是负的。
总之，影响行政效率的相关因素十分多样化，要紧密结合他们来进行效率测定。
二、行政效率测定的原则
（一）行政管理为社会主义政治服务的原则
（二）量与质统一的原则
（三）短期效果与长期效果统一的原则
（四）局部效益与全局效益统一的原则
三、行政效率测定的标准
（一）行政工作的质量标准
（1）行政决策的质量。（2）中间管理层的工作质量。（3）具体执行工作层的质量。
具体执行层的工作大部分是操作性的，可以按不同岗位具体制定工作质量标准。
（二）行政工作的数量指标
（1）行政决策层的工作量。（2）中间管理层的工作量。（3）具体执行工作层的工作
量。
（三）行政工作的时效标准
时间是行政效率的重要要素。评估行政效率必须有时效标准，这可分为两类：一是强调
速度的标准；二是强调时限的标准。在实践中，要根据需要和条件，为每项行政工作设定速
度标准和时限标准，并要不断完善。
（四）行政费用指标 这是最容易量化的指标。通常有两种基本尺度：
（1）衡量人力消耗的尺度，即劳动时间尺度，以工作日或工作小时来计算。
（2）衡量物力和财务消耗的尺度，以货币来计算。使用这两种指标来衡量行政费用时，
需注意两点：一是简单劳动与复杂劳动创造的价值不同，计量人力支出时，应对不同知识水
平的人员加以区别。二是物质资源不能完全按市场价格来计量，应区别计划物资和非计划物
资、供应充足物资和短缺物资。
四、行政效率测定
（一）公共部门效率问题的特殊性
1．政府部门提供的公共物品或服务由于是一种 “非市场产出”，政府产出一般不可能象
市场交易那样容易界定，并且在对行政部门进行具体的绩效考核时还必须要综合考虑有形的
和无形的、直接的和间接的、眼前的和长远的相关因素，因而就增加了这种考核的难度。
2．从政府公共部门本身的特性和政府的外部环境来说，由于政府等级官僚制的结构特
征，政府本身既存在着“内部效应”，又受到许多外在因素的制约。
3．公共选择理论也认为，担任政府公职的是有理性、自私的人，政府机构本身也具 有
追求自身利益最大化的动机。
（二）行政效率的测定
1．直接的评估方法有如下三种：
（1）预期效率比较法。这是对行政效率的预期测定与评估，它适用于行政领导决策层。
行 政效率的高低，首先决定于行政决策质量的高低。为了确保行政决策质量，可以对各种
决策方案的预期效果进行评估和比较。
（2）行政费用评估法。这是以行政经费的开支和使用的合理性及其效果为依据来评估
行政效率的，它适用于管理层及操作执行层。具体可以从三个方面来测定：
其一，从单位费用评估。将行政费用分解为一定的单位平均数，并以此单位费用为基准，
计 算出行政工作的实际费用，比较其效率的高低；
其二，从件数费用评估。通过同类行政工作中每个人员的工作量与其工资额的对比，测
算每件工作的平均行政费用，并以此为基准评估和测定行政人员的工作效率；
其三，从人均费用评估。先计算本地区整体行政工作的人均费用，并以本地区的人均行
政费用为基准，进一步测算各部门、各单位的人均行政费用，比较其效率的高低。
（3）时效评估法。时效时行政效率的一个重要指标，因为任何行政管理活动都是在时
间流程中进行的。能否以最短的时间，实现预定的目标，是衡量行政效率高低的重要尺度。
减少或缩短时间，实际上就是提高了行政效率。
2．测定法被称为间接测定方法。间接测定行政效率主要是通过对行政机关效能和效益
的评定，来估量行政效率的高低。因为，效能是效率的基础，而且在对机关效能的要求中，
一般都含有效率要求的因素。具体的评定方法有三种：
（1）行政功能测评法。（2）行政要素评分法。（3）标准比较法。
第三节 行政效率的提高
一、影响行政效率的主要因素
（一）行政环境因素
（二）行政组织因素
（三） 行政人员因素
（四） 科学技术因素
二、我国行政效率的现状分析
（一）权力过分集中
传统观念认为，社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中
央高度集权的管理体制，因而各级领导机关都管了很多不该管、管不好、管不了的事。权力
过于集中，地方和基层的自主权过小，需要层层请示、层层汇报，这是产生官僚主义、行政
效率不高的重要根源。
（二）组织机构不合理
我国行政机构中存在的机构臃肿、层次繁多的情况，产产生推诿扯皮、互相掣肘、手续
繁杂等问题的主要原因。组织机构不合理主要表现为：机构重叠；机构设置与社会主义市场
经济体制不相适应；管理层次过多；各部门、各层次之间的沟通协调机制不完善。
（三）人事管理制度不够完善
我国现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷，这
是造行政效率低的重要原因。
（四）行政法规不健全或有法不依
有些行政机关不是依法行政，而是凭长官意志办事，乱设机构，任意增加编制。造成不
良后果也无人追究责任，对行政人员的失职、渎职行为不能进行严肃的法律追究。对某些专
业人员的职权缺乏有效的法律保障，有些人甚至由于坚持制度行使职权而遭打击报复。这是
造成管理混乱、效率低下，甚至出现腐败现象的重要原因之一。
（五）党政的不正之风尚待根本扭转
目前，国家机关存在着形形色色的不正之风，特别近年来逐渐引起人们重视的行业不正
之风，严重影响了国家机关的效能和行政效率。如果党风、政风不正，官僚主义、以权谋私、
贪污腐化、徇情枉法等腐败现象滋生漫延，就会严重影响广大行政人员的积极性，影响国家
机关内部组织的健康，不仅行政效率无法提高，还会危及整个社会主义政治制度。
（六）行政人员道德不正、作风不纯
在我国的行政活动中，也有不少低效率并不是由于种种客观原因造成的，而是直接由于
行政人员道德不正、作风不纯的结果。他们往往在道德上信奉极端利己主义，在作风上官僚
主义，丢掉我们党和国家关于全心全意为人民服务的行政宗旨，把职位、权力当成谋取私利
的途径和手段。在他们的眼里，效率并不是行政本身所要追求的目标，而是满足私利的筹
码 。有许多低效率正是由于没有满足当事人的欲望而故意造成的。
三、提高行政效率的途径和方法
（一）提高行政效率的途径
1.牢固树立效率观念。
2.推进机构改革，建立合理的行政管理体制。
3.贯彻依法行政的原则，使行政管理制度化、法律化。
4.全面提高行政领导者及工作人员的素质。
5.正确运用激励手段，充分调动行政工作人员的积极性、活力、效率。积极性是行政管
理体制改革所追求的目标。
6.大力反对官僚主义，转变机关作风。
7.创造条件，逐步实现管理技术手段的现代化。
（二）提高行政效率的方法
工作方法对提高工作效率，完成任务具有决定性的作用。就效率本身而言，最直接的制
约因素是管理方法。一般地说在同等条件下，方法对路与否，会产生不同效率，方法对，效
率就高。
（1）层次领导方法。（2）目标管理方法。（3）以点带面、典型带动方法。（4）现场
办公方法。
四、全面认识应用信息技术对提高行政效率的意义
1.政府上网工程的逐步实施，为我们展示了网络化办公的光明前景。
2.信息技术在政府管理中的运用，有助于改变政府的传统形象乃至角色。
3.“政府上网”有助于改善政府的决策，尽量减少相应的成本，从而提高乡镇效率。
4.从更远的意义上说，由于电子政府的发展，有利于它和科技进步交相辉映，从而带动
相关产业群落的发展，营造有利于我国信息产业发展的“生态环境”，加速我国信息产业和国
民经济信息化的发展。
(二)信息技术对政府管理和行政效率的挑战及其应对策略
1.伴随着信息技术的发展，网上信息会无限膨胀。众多的信息网中既有有用的信息，也
有不必要的垃圾信息，对此必须加以整理和分类，这就使政府网上信息系统化整理的成本大
大提高。
2.需要支付网上信息交流的安全性保障成本。互联网给政府安全产生了很大影响，为了
对抗不安定因素，确保开放的政府网络的安全，政府部门必须支付保障信息交流安全的成本，
这不仅可能损失掉一部分经济效益，而且不时难免会降低行政部门的办事效率。
3.信息技术使政务信息公开化和透明度大大提高。由于公众可以很容易地从网上查阅各
政府机构所制定的政策法规，保证政令统一，解决 “政出多门”问题就会变得非常紧迫。
4.信息社会需要高素质的政府从业人员。随着信息化程度提高，对政府工作人员的技术
素质要求更高，特别是当政府面对大量新的事务乃至危机时更是如此。
5.加大政府管理硬件投入。当然，从最具体的操作层面看，信息化至上会加大政府的管
理硬件投入。按照市场的投入与产出机制分析，网上政府办公与传统办公相比，是否真的实
现了数量与质量的统一、价值和功效的统一，也是政府部门应该考虑和认真对待的问题。
第十七章 行 政 改 革
第一节 行政改革概述
一、行政改革的基本含义
行政改革的含义有狭义、广义之分。狭义的行政改革仅指政府机构改革；广义的行政改
革则是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。
本章从广义行政改革的角度进行研究。行政改革是行政主体适应社会政治、经济、文化环境
的变迁而进行的自我调整、变革的过程。就改革的基本类型来看，行政改革有“调适型”改革、
“转轨型”改革和“发展型”改革三种类型。
二、行政改革的必然性
(一)行政改革是时代发展的必然要求
(二)行政改革是促进社会经济发展和民主政治建设的需要
(三)行政改革是实现行政管理科学化和现代化的需要
第二节 当代西方国家的行政改革
一、当代西方国家行政改革的基本趋势
(一)缩小行政管理范围，强化政府宏观调控和综合协调功能为减轻政府负担，缩小政
府行政管理范围，当代西方各国行政改革的一个基本趋势，就是分散、转移政府的专业管理
职能，普遍采取如下改革措施：
1.国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营。
2.公共事务管理民营化，将公共服务事务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。
3.政府业务合同化，把政府主管的部分业务工作推向市场，由政府与企业签订合同，以
保 证其业务目标的实现。
西方各国政府在缩小其管理范围的同时，也十分注意加强政府的宏观调控和综合协调功
能。各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用，一方面通过制定指导性
的经济计划，对国民经济的发展前景作出预测，对经济的长处和短处作出分析，向经济和社
会组织提供政府的经济政策和市场发展前景的综合信息，制定保持市场正常运行的规则。另
一方面，通过预算调控、货币金融调控、物价调控等经济手段以及法律手段对市场进行调控，
以保证市场的正常运行和竞争的公正性与合法性。此外，各国政府普遍加强了宏观调控和综
合协调部门，建立和完善综合协调的机制。
(二)调整中央与地方关系，扩大地方政府的权力
中央与地方关系是当代行政改革的重要内容之一。70年代以来，这方面的改革呈分权和
集权 两种趋势，但以地方分权为主流。需要特别指出的是，在当代西方各国的分权与放权
的改革中，各国政府都坚持财权集中、事权分散的原则，既保证国家整体利益得以维护，又
充分调动地方政府的积极性。同时，都不同程度上强化了中央政府对地方政府的严格有效的
监督，加强中央的宏观调控。
(三)精简机构，改革传统科层组织制度
传统的科层组织制度是以政府垄断为基础，以严密的分工、明确的权责制度、健全的层
级节制体系和规章制度为特征的。随着社会的发展和国家干预的加强，科层组织制度产生了
机构庞大、效率低下和行为形式化等弊端。因此，改革传统的科层组织制度，建立精干、合
理、高效的政府机构成了当今各国政府改革的重要目标。
(四)注重公务员制度的改革和完善，加强公务员定员管理
英国1968年的《富尔顿报告》反映了西方各国公务员制度改革的基本趋势。《富尔顿报
告》对其他各国公务员制度的改革产生了深远的影响。 在西方各国的公务员制度改革中，
还普遍采取了紧缩编制、精简冗员的做法。其中，日本政 府在加强公务员的定员管理、削
弱公务员人数方面的做法很值得借鉴。
(五)简化行政工作程序，改进行政管理的方式方法
西方各国政府在简化行政程序方面普遍采取以下做法：(1)缩小审批事项的管理范围；(2)
下放审批权限；(3)废除失效的、过时的条例；(4)合并重复的审批程序和审批制度；(5)简化
申报程序和审批手续等。
二、当代西方国家行政改革的主要特点
(一)坚持有计划、渐进式的行政改革，使行政改革稳步发展
(二)坚持依法改革，建立健全一整套的法律规范
(三)注重政府管理内涵的改革，追求政府管理的效益
(四)组建精干、高效的改革工作班子，重视发挥参谋咨询机构的作用
第三节 当代中国的行政改革
一、当代中国行政改革的进程
（一）1954年的改革
（二）1958至1959年的改革
（三）1965年的改革
（四）1982年的改革
（五）1988年的改革
（六）1993年的改革
（七）1998年的改革
（八）2004年的改革
二、中国行政改革的经验及难点
（一）中国行政改革的经验及其评价
（二）中国行政改革的难点
1.观念和利益问题。
2.职能转变、政企分开问题。
3.改革的配套、平衡问题。行政改革是一项巨大复杂的系统工程，它本身包含着政府职
能的转变、机构的精简以及人事制度、工资制度、社会保障制度管理方式和方法等方面的配
套改革，外部又受到政治、经济、文化环境的影响和制约，必须与政治、经济、文化环境保
持 动态的平衡。
4.人员分流问题。精兵简政、人员分流是历次改革的难点，也是以往改革成效不大、成
果难以巩固的重要原因。
5.行政法制建设问题。
中国当前正处于行政改革的关键时期。尽管在改革的道路上还会有这样那样的困难和问
题，但我们有中国共产党的坚强领导，有全国广大人民群众的拥护支持，有数十年来行政改
革积累的经验，只要我们继续努力，坚定不移地贯彻党的十六大精神，积极稳妥地推进改革，
一个适应社会主义市场经济体制的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理
体制”一定会在我国建立起来。
