农业外商投资思考
一、全球农业外国直接投资现状
（一）规模相对有限但持续增长
尽管到 2007年底全球农业外国直接投资流入存量为 320亿美元，在全球外国直接投资流入存量中所占
的比重很小，但是主要布局在东道国下游价值链（农业加工和超市）的跨国公司还通过投资上游的农业
生产和订单农业放大了跨国公司对农业的参与程度和规模。例如，2005-2007年仅食品和饮料行业的外
国直接投资流入量就高达 400亿美元。尽管农业领域外国直接投资流入规模有限，但是却从 20世纪末
每年不足 10亿美元持续上升到 2005年到 2007年的每年 30亿美元。尽管就全球总体来看，外国直接投
资中农业所占比例很低，但在喀麦隆、老挝、马来西亚等特定的欠发达国家，由于国内的产业结构以农
业为主、农业土地大多采用长期租赁制度以及鼓励农业吸引外资，外国直接投资中农业所占比例则相对
较高。
（二）目的地和来源地高度集中
农业外国直接投资的目的地主要分布在亚洲和大洋洲地区的发展中国家。这些地区 2007年农业外国直
接投资存量占全球总量的 78%。2005年到 2007年年均流入量最大的五个国家依次为中国、马来西亚、
巴西、俄罗斯和印度尼西亚，五国占同期全球 20个最大流入国年均流入总量的 72%。2007年底农业外
国直接投资存量最大的五个国家依次为中国、美国、越南、加拿大和印度尼西亚，五国占同期全球 20
个最大流入国流入总存量的 62%。目前，埃塞俄比亚、苏丹、坦桑尼亚等非洲国家是最大的农业外国直
接投资目的地国。
（三）产品集中而且地区专业化明显
外国直接投资相对集中于甘蔗和蔬菜等经济作物。在发展中国家尤其集中在粮食和经济作物上。除此之
外，越来越多的直接投资还投向用于生产生物燃料的相关作物生产。从地区专业化来看，外国直接投资
在南美洲主要分布在小麦、水稻、甘蔗、水果、大豆、肉类和家禽等领域。在中美洲主要集中于水果和
甘蔗。跨国公司在非洲主要投资于水稻、小麦和油料等主要粮食作物，同时还对南非的甘蔗和棉花以及
东非的花卉栽培很感兴趣。跨国公司在南亚主要关注水稻和小麦的大规模生产，而在亚洲其他国家和地
区则更关注经济作物、肉类和家禽领域。另外，跨国公司在转型国家更关注乳制品领域。
（四）跨国公司参与方式多元但以订单农业最显著
跨国公司对国外农业的参与方式主要包括：外国直接投资（具体包括：控制包括土地在内的所有资产和
控制不包括土地在内的所有资产两种形式）；管理合同和许可；订单农业（包括 2-5年的中短期、5年
以上的长期）以及制定农业领域的标准和规范。其中直接投资和订单农业最重要。但就地理分布、国家
层面的活动密度、覆盖的商品类型来说，订单农业最突出。跨国公司在非洲、亚洲和拉美等 110多个国
家和地区采用订单农业和其他非股权形式。例如，2008年雀巢公司已与 80多个发展中和转型经济国家
的 60多万家农场签订契约，直接获得他们的农产品供应。新加坡的 Olam公司与分布在 60个国家和地
区的 20万家供应商建立起全球订单农业网络。订单农业不仅广泛存在，而且在个别国家还集中分布。
例如，巴西 75%的家禽生产、35%的大豆生产，越南 90%的棉花和鲜奶、50%的茶叶以及 40%的大米以及
肯尼亚大约 60%的茶叶和甘蔗通过订单农业形式采购或者生产。订单农业的产品分布范围从家畜到主要
粮食产品再到经济作物。例如，Olam公司通过这种形式在全球范围内采购腰果、棉花、香料、咖啡、
可可和糖料等 17种农产品。联合利华除向第三方供应商采购外，还利用订单农业从发展中国家的 10万
多家小农场和大农场采购农作物，这些农作物占其原材料采购的三分之二。
（五）农业跨国公司形式多样、分布集中从事农业对外直接投资的
跨国公司主要有三类。一是以农业为基础主要从事农业生产种植的跨国公司。二是同农业相关主要从事
农业上游或者下游价值环节的生产经营活动的跨国公司，包括食品加工商/制造商、零售商以及农业投
入品的交易商和供应商。三是一些以国有企业、主权财富基金和国际机构为代表的新投资者。以农业为
基础的跨国公司中，来自发展中国家的几乎占一半，意味着发展中国家的农业跨国公司日益成为全球食
品和非食品生产的重要竞争者。例如，按照国外资产规模来看，以农业为基础的全球 25大跨国公司
中，13家总部在发达国家，12家总部在发展中国家，其中最大一家是来自马来西亚的拥有 50亿美元海
外资产的 SimeDarby，美国的 DoleFood和 DelMonte位居第二和第三。同农业相关的最大跨国公司中，
来自发达国家的占支配地位。与农业相关的 50家最大跨国公司中有 39家总部在发达国家，25家最大
零售和超市型跨国公司中的 22家来自发达国家。与农业相关的跨国公司通常比以农业为基础的跨国公
司规模更大。其中尤以食品和饮料行业的跨国公司规模更大。例如，雀巢公司、沃尔玛分别控制了 660
亿美元、630亿美元的海外资产，而以农业为基础的最大跨国公司 SimeDarby的海外资产还不到雀巢的
十分之一。总部位于发达国家的 9家最大食品和饮料行业跨国公司每家拥有 200亿美元的海外资产，它
们拥有的海外资产总额超过最大的 50家公司总额的三分之二。而新投资者主要来自发达国家和发展中
国家。商业性投资和确保粮食安全成为它们投资农业的主要动因。尤其是来自朝鲜和海湾国家的国有企
业和基金，它们投资于海外农业保障国内粮食安全。例如，基于巴哈马的国有资金农业资本基金公司为
支持政府的粮食安全政策而投资于海外粮食生产。阿联酋的 Vision3和美国的高盛集团看重全球欣欣向
荣的粮食市场机会。目前对外通过所有权和长期租赁形式获取土地的最大直接投资国主要包括巴哈马、
中国、卡塔尔、科威特、利比亚、沙特阿拉伯、朝鲜和阿联酋。
二、中国农林牧渔业吸引与利用外商投资的现状
（一）外国直接投资成为主渠道
对外开放以来，我国农业利用外资主要有三类渠道。20世纪 70年代末至 80年代初，主要以接受联合
国粮农组织、世界粮食计划署等国际组织提供的小型无偿援助项目为主；20世纪 80年代中期至 90年
代初，从世界银行、亚洲开发银行和国际农业发展基金会吸收贷款成为主渠道；20世纪 90年代中期以
来，随着中国经济实力和人均收入水平的提高、资金使用的附加和约束条件增多，我国获得国外无偿援
助和优惠贷款日趋减少，以合资、合作、独资企业为主要形式的外国商业投资逐渐成为我国利用外资的
主要渠道。“八五”以前我国农业利用的外资中外国直接投资不到 20%，“八五”期间该比例已达到
%，“九五”开始更大，1995年已到 %，近年来则几乎全部农业外资都是直接投资。
（二）外国直接投资总量偏小
1998年以来大量外国直接投资流入中国农业，但项目数量却一直徘徊不前，外国直接投资总量持续偏
小。以狭义农业为例，1999-2008年累计项目数 5149个，其中 1999年项目数为 456个，而 2008年仅
为 470个。从广义农业来看（即农林牧渔业），按照联合国贸发会议《2009年世界投资报告》，1998
年到 2008年每年流入额从 6亿美元到 12亿美元，其间广义农业直接投资项目累计为 10622个（仅占全
国所有直接投资项目数的 3%），累计农业直接投资流入额为 100亿美元（仅占全国所有直接投资流入
额的 %）。其中 2008年广义农业新设项目数为 803个，新设项目实际利用外资为 亿美元，新
设立项目数和实际使用外资金额占全国同期吸收外资总量的 %和 %。因此，总体上目前我国广
义农业利用外资在全部利用外资中所占比重仍不足 2%。尽管考虑到统计口径问题，我国仍与一般发展
中国家约 20%的比重差异明显。显然，我国在农业利用外资方面还有巨大潜力。
（三）外资来源地和目的地分布集中
外资来源地高度集中在最大的五个国家和地区。从 2007年、2008年两年的统计数据来看，来自最大的
五个来源地的实际投资所占比例都在 80%以上。2008年东部地区在农业、林业、畜牧业和渔业吸引外资
的新设项目数的占比分别为 %、%、%和 %，农业、林业、畜牧业和渔业的实际利
用外资额占比分别为 %、%、%和 %。而江苏、广东、福建、山东又是东部地区最
主要的省级目的地。在这些地区还存在明显的国别和行业集聚现象。例如，韩资在连云港、日资在无锡
以及台资在扬州集聚，而且水产养殖加工、畜禽养殖加工及木材加工 FDI集聚较为明显。各地丰富的农
业资源和特色农业优势、地理位置以及示范效应等可能是形成外资地区集聚的主要原因。（四）独资是
利用外商投资的主要方式我国农林牧渔业利用外资的主要方式是独资企业。
三、发展中国家农林牧渔业利用外资的潜在效应：以中国为例
尽管跨国公司及其投资并非唯一甚至主要因素，但是它们通过直接投资和订单农业等形式确实在许多国
家发挥了重要作用。按照联合国贸发会议《2009年的世界投资报告》，农业外来投资对东道国的影响
可能体现在资本形成、技术转移和进入国际市场等方面。当然实际效应在不同国家和不同的农业领域差
异很大，而且受到跨国公司参与形式、东道国制度环境以及发展水平的影响。对于广大发展中国家尤其
是中国而言，三农问题是一个受到普遍关注的重要议题。本文认为可以从农民、农业、农村三个方面探
讨农业外商投资对发展中国家的潜在效应和挑战。其中农民是农业生产的主体，农业是农业生产的领
域，农村则是农业生产的环境。
（一）可能的积极效应
1.对农民问题的积极效应订单农业的发展是帮助农民进入国际市场和提升他们的自身技术与商业素质的
重要途径。最近几年农业跨国公司非股权形式的参与越来越多。订单农业就是农民与跨国公司的分支机
构或者代理机构通过非股权的契约安排而开展的重要的农业生产模式。农民同意按照契约中约定的价
格、质量标准、交货期和其他条件向跨国公司交付一定数量的农产品，从而为农业价值链下游环节的跨
国食品制造商、生物能源生产商、零售商从分布在不同东道国的当地农民手中获取农产品投入提供重要
保障。一方面，订单农业使得跨国公司能比在现货市场更好地控制产品规格和供应，同时还使得跨国公
司节约资本、减少风险并比土地租赁或者拥有土地更加灵活。另一方面，一直从事生存型农业的大量农
民通过订单农业获得可以预期的收入、进入国际市场的机会和来自跨国公司的信贷、专有知识、技术及
方法的支持。显然，参与订单农业生产模式的农民在严格履行契约的过程中会扩大进入国际市场的机会
空间和途径渠道，也会不断提升自身的农业专业技术和开展商业化农业生产的素质技巧。
2.对农业问题的积极效应外商投资是促进发展中国家农业资本形成、农业技术转移、农业现代化的重要
推动力。在资本形成方面，粮食供求矛盾的解决、农田水利设施的维修改造以及大量农村剩余劳动力的
转移都需要投入大量资金。但是投资不足恰恰成为困扰中国农业长期处于低水平的突出因素。对于发展
中国家来说，农业产业内的劳动力、土地等要素较为丰富，资本却极为稀缺，增加农业资本投入将更有
效地提高农业原有要素的生产率。而且发达国家主导的农业相关的跨国公司广泛深度介入农业价值链的
上游和下游环节，它们参与发展中国家农业投资将强化原本薄弱的农业关联投资效应，扩大投资带动效
应。事实也证明，外资的流入已经成为拉美各国农业现代化重要资金来源，极大缓解了这些国家国内农
业投资不足的压力。在农业技术转移方面，目前中国的农业科技贡献率仅有 50%，比发达国家低 20%，
农业技术装备落后、成果转化率不高、科技创新不足、科技推广体系不健全已成为中国农业发展的掣
肘。尽管只有很少的发展中国家获益于跨国公司的技术转让，但农业部门引入外资确实可以获得直接收
益，而且还可以通过示范和扩散提高农业部门的生产技术水平、推动农业经济长期增长。例如，外国资
本引入先进的农业机械、高效杀虫剂、高质量化肥等物质手段，而且这些物质手段会很快扩散，有关部
门和农民不仅大大降低自己研发这些手段的昂贵成本，而且保证了农业生产能力在较短的时间内迅速提
高。在农业现代化方面，《2009年世界投资报告》称，跨国公司进入发展中国家的农业总体上已经促
进当地农业的现代化和商业化发展。在中国，农业引资促进现代生产体系的建立，培育了一批农业生产
基地，使沿海一些地方农业逐步走上贸工农一体化发展之路，也使农产品出口由量多值低的初级产品向
着出口高附加值的制成品转变。在拉美，外国资本给各国带来了急需的技术、新的生产方式和营销理
念，有力地冲击了拉美农村落后的经济结构，在一定程度上促进了拉美农业由传统农业向现代农业的转
变。
3.对农村问题的积极效应外商农业投资也是促进发展中国家农村外向化和城市化的重要推动力。在农村
外向化方面，发展中国家农业生产基地的建设带动了当地外向型农业的发展，也推动当地农村跟更远的
城市、国际市场进行更加密切广泛的信息、产品和人员的交往，带动当地农村外向型发展。在农村城市
化方面，外来投资促进发展中国家农业现代化以及生存型农业转向商业化农业，此外还在增加农业收入
的同时减少农业就业人口。同时，为吸引外商投资于当地农业，当地需要加强农业基础设施建设以及准
备城市生活所需的生产生活条件，这为当地农村的城市化提供了必要的物质条件和诱因。
（二）中国面临的主要挑战
1.对农民问题的挑战
外商农业投资对农民直接带来产业竞争和失业的挑战。一方面，订单农业模式下，实力和规模有限的小
农与少数几家大型卖家（农业跨国公司）之间存在严重的信息不对称，这会引起严峻的产业竞争问题。
发展中国家尤其是中国农业以小规模、分散经营为主，农业生产企业化、商业化、组织化程度低，当地
小农缺乏稳定提供标准化产品的能力、足够的技术和资金、准时的交货能力、足够解决争端的法律手段
以及有效缔结与管理契约的能力。这既不利于吸收外国直接投资（因为外商在直接投资中和众多分散农
户打交道交易成本和风险太高），也不利于形成与外资企业相竞争的谈判力，当地小农的生产资料投入
和产品销售受到外商支配。另一方面，大型先进的外商进入使得资本密集型技术得到大规模使用，当地
的小农生产受到排挤，农业劳动力失业将会加剧。这也是拉美农业引进外资的重要教训。
2.对农业问题的挑战
外商农业投资对农业形成结构单一、粮食安全和地位附属形成挑战。在农业结构方面，除了最近南南合
作中加强了主要粮食作物的直接投资，目前跨国公司的农业直接投资主要集中在经济作物上。外商偏重
经济作物等出口农业将会导致当地农业产业结构单一。在粮食安全方面，尽管跨国公司对发展中国家农
业投资的参与有利于促进相关国家提高农业产量和生产效率，但是仍然没有明显的证据表明它们的参与
在多大程度上增强了这些国家的主食作物生产和粮食安全。大型跨国公司的研发和技术创新并不特别针
对许多发展中国家的主食作物的生产。显然，这对一些发展中国希望通过跨国公司参与农业提升粮食安
全的战略形成严峻挑战。在东道国农业地位方面，实力更加强劲的农业外商极可能在东道国具有潜在动
态比较优势的弱质产业领域形成垄断，从而剥夺了这些国家相关产业的未来成长空间。跨国公司在发展
中国家的直接投资中往往凭借强大的资本、技术、品牌、渠道、市场等优势迫使一些国家的企业转让和
放弃本土名牌以全力塑造自有品牌，造成当地农产品品牌无形资产的流失。品牌的丧失和成长空间的压
缩使得相关国家的农业在农产品加工和流通领域、土地和农业生产资料、农业和食品出口贸易等方面处
于受支配地位。
3.对农村问题的挑战
外商投资还为发展中国家的农村问题带来了社会和环境方面的挑战。尽管具体的影响模式还不明确，但
是有案例表明，跨国公司尽管可能带来环境友好型的生产技术，但是这些技术的大规模使用对于当地的
生物多样性和水资源使用的影响却不容忽视。跨国公司也可能转移不适用于当地的大规模农业生产技术
或者维持当地传统农业生产模式，阻碍当地农业技术进步。另外，跨国公司过度投资开发可能导致农业
资源掠夺式经营，单一种植损害生物多样性，致癌药物使用导致生态环境恶化。跨国公司拥有或者控制
大量农田还会引起明显的社会和政治问题。根据非政府组织 GRAIN在 2008年公布的一份报告，在粮食
安全问题日益突出背景下，日本食品企业 2006到 2008年间在巴西、非洲和中亚等地租用和购买大量农
田以种植有机作物，目前日本拥有超过国内农田三倍的海外农田。例如，日本三井公司 2007年底在巴
西购买 10万公顷农田种植大豆，涉及的耕地面积相当于日本本土可耕种农田面积的 2%。一直严重依赖
粮食进口的沙特、巴林、科威特、卡塔尔、阿曼、约旦和阿联酋等海湾国家组成海湾国家合作委员会，
携手在老挝、印尼等东南亚国家以及中亚和欧洲的乌克兰、哈萨克斯坦等国家寻找屯田机会。跨国公司
的这些举动无疑会在当地引起关于传统农业文化等非物质遗产、土地主权等社会政治问题的争论。
四、我国吸引与利用农业外商投资政策建议
跨国公司对相关国家农业和食品产业链的渗透和影响已经非常深入，甚至超出人们的想象。虽然目前我
国农业外商投资规模还很小，各种潜在效应和挑战可能还不太明显，但是随着外商加大对华农业投资力
度、扩大投资领域，跨国公司对中国基础性农业领域的渗入将日益加深。尽管存在各种不利因素和挑
战，发展中国家还是不能低估外来投资促进农业发展的潜力。从拉美国家的经验来看，农业外商投资同
时具有明显的“双刃剑”效应，我国务必正视农业外商投资可能带来的一系列政治、经济和社会问题及
其后果，及早警醒相应的潜在影响并做好农业外商投资的促进、保护和管制工作以趋利避害。
（一）投资促进
坚持自力更生与利用外资相结合，积极鼓励外商来华投资农业，促进农业结构调整和升级。对发展中国
家而言，扩张农业生产对满足不断增长的粮食需求和增强农业活力非常关键。《2009年世界投资报
告》显示，来自发达国家和发展中国家的跨国公司对发展中国家农业的直接投资兴趣越来越浓。促进外
商来华投资农业要关注以下重要问题：
1.在我国主体功能区规划框架下有序稳步促进农业对外商开放的领域和地区，同时要打破农产品在地区
和行业上的封锁限制，尽快形成开放、统一、竞争有序的市场体系以支持发展农业规模经济。这是增强
外来投资吸引力的根本前提。
2.完善农村社会保障制度，稳妥推进农村土地经营权的适度流转，为外商在华发展大规模、商业化、国
际化的农业产业提供土地经营权的保证。
3.改进农村和农业基础设施是促进外商农业投资和贸易的重要条件。其中包括利用外资参与改善现有通
信运输供电系统、建设贸易促进机制、提供足够的储存设施、更新水利灌溉设施。
4.实施农民教育培训计划，培养农民的国际竞争意识和能力，增强吸引外商投资的能力。尤其是要促进
农民集中化、规模化经营，增强他们的农业生产企业化、市场化、商业化和组织化程度，提升他们稳定
提供标准化产品的能力、足够的技术和资金筹供能力、准时的交货能力、足够解决争端的法律手段以及
有效缔结与管理契约的能力。同时还需要注重培养和扶持国内大型农业企业的能力，以对抗外来跨国公
司的竞争。
5.创新政府农业生产服务机制。包括支持建立农民组织，建立农产品标准和认证体系，提供政府引导下
的知识产权保护、农业保险机制、农民损害赔偿机制及农村利益协调等延伸服务，为跨国公司和当地农
业配对搭桥，改善国内法律制度增强法律安全，缩短农村集体土地审批期限，在审批管理、税收减免和
融资条件等方面针对农业及其细类实施差别化、制度性、明晰性和持续性的优惠。
6.拓展外商农业投资渠道，促进绿色革命。例如，促进农业跨国公司直接投资及其在转移技术、增加农
业投入以及增强中国农作物进入国际市场的能力等方面发挥更大作用。对我国来说，还需特别重视促进
订单农业的发展，通过发展订单农业使得当地农民能够增强生产能力并进入更加庞大的全球农业价值链
（网络）。鼓励采取公私合作伙伴关系（PPP）建立种子和技术中心等模式，促进外商农业研发投资，
充分利用跨国公司在不同价值链环节的布局优势，鼓励和扩大关键的资金、信息、知识和技能对华转
移，推动中国绿色革命的发展。
（二）农民保护
利用外资与保护农民利益相结合。在中国，农民是农业价值链中实力最薄弱的部分，对他们而言土地具
有更重要的意义。因此在吸引外商大规模开展农业投资的同时，有必要利用竞争政策保护他们免受占支
配地位的跨国公司滥用权力的不利影响。
1.政策完善和制定过程中需充分反映所有利益相关者尤其是当地农民的诉求。在同国外投资者谈判过程
中，所涉及的土地、投资的目的应该透明，要鼓励当地土地拥有者参加谈判。
2.政府需要设计有效的政策、提供合同模版保护当地农民利益。为避免土地的滥用和过度开发，政策需
要加强国内立法建设，保护当地农民传统的土地保有权，为其提供可诉诸法律的途径。同时要制定外来
大规模农业土地收购的国际/国内原则，如透明度规则、尊重现有土地权力、获取粮食的权力、保护土
著居民以及社会和环境可持续性。
3.政策制定者需从发展效应最大化的视角出发完善政策。促进直接投资和订单农业能给当地带来技术转
移、增加就业机会、提升农民生产能力、提高生产效率、增强竞争优势等特定利益，促进当地建立和加
强国内、地区和全球农业价值链（网络）并且掌握农业核心技术。
4.兼顾对外农业投资确保粮食供应。例如，综合利用对外直接投资、发展海外订单农业以及投资于农业
交易所和港口等物流基础设施，保护国内人口粮食安全。对于一些国家利用海外农业直接投资增进本国
粮食供应和粮食安全的做法，我国政府也可借此分享主要粮食作物增产的利益。
（三）外商管制
在促进外商投资与管制外商投资之间寻求平衡。加强农业外商投资管制，利用农业跨国公司促进当地农
业和农村长期可持续发展，改善和保障粮食和环境安全。
1.产业进入管制。跨国公司往往对经济作物的直接投资或者订单农业更感兴趣，需要加强外资农业细类
进入管制，合理规划并引导外商投资方向，避免农业结构单一影响国家粮食安全。例如，积极引导日本
和韩国等距我国较近的亚洲经济发达国家投资我国蔬菜和果汁等农产品加工业，引导欧洲和美国等发达
国家投资我国乳品加工等先进技术型农业项目，带动我国相关农业生产和农产品加工技术水平的提高。
2.技术采用管制。促进跨国公司研发出的种子和农业技术适应我国实际条件，并向当地农民分销和转
让，确保相当份额投入品的当地采购，推动建立和增强本土长期可持续的生产能力。
3.发展效应分配管制。在引进先进技术和方式与确保、增加农民就业机会之间寻求平衡，避免引资过快
产生太大的失业冲击。收入分配中要确保和增进当地农民和社区的福利。
4.社会和环境管制。投资合同履行过程中，要严密监督和评估对当地社会和环境整体发展的影响。在结
束特定投资合同之前，当地政府应该严格评估特定项目（尤其是生态治理、环境保护、荒滩改造等具有
明显正外部效应的项目）的环境和社会影响。
