纵向财政转移支付制度的博弈分析
[摘要] 财政转移支付制度是在分税制的基础上实行的一种财政调节制度，是协调中央
和地方财政关系、强化中央政府宏观调控能力的重要手段。本文运用博弈论的思想， 分析
了纵向财政转移支付制度下中央政府与地方政府的战略选择，并针对我国现行财政转移支
付制度存在的 问题 ，提出了如何改革和完善的建议。
[关键词] 纵向财政转移支付制度；博弈；纳什均衡
一、引言
财政转移支付制度[1]是政府之间财政收入的无偿转移，有狭义和广义之分，前者是指
只涉及上级政府和下级政府的财政转移支付，即纵向财政转移支付；而后者不仅包括纵向
财政转移支付，它还包括同级政府之间、下级对上级以及国际间资金的无偿转移等，即包
含了纵向和横向财政转移支付，本文所讨论的财政转移支付主要是指纵向财政转移支付。
财政转移支付制度的存在与诸多因素有关，而纵向财政失衡问题[2]的存在，是其存在的决
定性因素。事实上，以财政均等化[3]为目标的转移支付，是缓解地区间财政能力差异、保
证落后地区的公共服务基本水准的最重要手段，而且，有效的财政转移支付制度在很大程
度上可以增加地方政府努力增加自有财政收入的积极性，提高资金的利用率。可见，政府
间的转移支付对整个财政体制的运行效率和公平的实现都有着重要 影响 。
财政转移支付制度是在分税制的基础上实行的一种财政调节制度，是协调中央和地方
财政关系、强化中央政府宏观调控能力的重要手段。我国现行的财政转移支付办法主要由
基数法来确定，中央根据分税制集中的绝大部分收入仍按照各自的基数返还给地方，这保
证了每个地区的既得利益，但中央政府却只能依靠有限的收入增量来考虑地区之间的平衡
，难以实现财政均等化和公平的政策目标。财政转移支付的总量是一定的，地方政府之间
必然互相竞争，争取使本省或地区获得的转移支付最大。若中央以财政缺口作为划拨转移
支付的依据，地方政府就可能不努力增加自有财政收入，甚至故意制造较大的财政缺口，
以求得到较多的转移支付。由于我国转移支付总量占 GDP 的比例还很少，各地区 发展 极
度不平衡的具体国情致使我国的中央政府不可能弥补所有地方政府的财政缺口，长期以来
形成的是“僧多粥少”的局面。因此，中央政府必须使有限的资金合理地在地区之间分配，
实现财政调节的公平与效率。
本文运用博弈论的思想，分析了纵向财政转移支付制度下中央与地方的博弈关系，解
释了由于我国现行财政转移支付制度在制度设计方面存在的缺陷，使得地方政府在与中央
政府的博弈过程中过分追求地区利益最大化，影响了财政均等化目标和中央政策目标的实
现，并提出了如何完善我国财政转移支付制度的一些建议。
二、纵向财政转移支付制度下中央政府与地方政府的博弈分析
博弈论是 研究 决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题
的。博弈的条件是竞争双方地位对等、利益目标存在差异，在我国财政体制的改革过程中
，地方政府充当着中央政府和非政府主体沟通的中介和桥梁，逐步具备了与中央讨价还价
的能力，成为独立的利益主体。地方政府一方面代理中央政府对辖区 经济 实行宏观管理
和调控，另一方面代表本地区的 企业 等非政府主体争取中央政府的支持，以实现本地区
经济利益最大化。而中央政府与地方政府的目标之间既存在一致性，又存在差异性，当双
方的利益目标不一致时，就存在博弈的可能，地方政府会针对中央的政策，从本地区经济
利益出发，有较强的动力与中央讨价还价以争取尽可能多的财政转移支付，做出相应的战
略选择。下面我们首先分析中央政府面对一个地方政府的情形。
1．中央政府面对一个地方政府的博弈
首先从最简单的情形开始分析，假设中央政府只面对一个地方政府（若所有地方政府
是无差异的，则也符合这个假定），博弈的参与人是中央政府与地方政府，中央与地方符
合理性人假设，两者之间是不完全信息静态博弈。地方政府有两个战略：努力增加自有财
政收入[4]和不努力增加自有财政收入（以下简称“努力”和“不努力”）；中央政府也有两个
战略：给予转移支付和不给予转移支付（以下简称“给予”和“不给予”)。中央给予的前提是
后者努力增加自有财政收入，否则，不给予；而地方只有在得不到转移支付时才会努力增
加自有财政收入。表 1 给出了这个博弈的支付矩阵。
由于信息不对称的存在，中央政府并不清楚地方政府的类型，设中央政府以 a 的概率
选择给予转移支付，以 1-a 的概率选择不给予；地方政府以 b 的概率选择努力，以 1-b 的
概率选择不努力。那么，中央政府的期望效用函数为：
U1＝a[3b+(-1)(1-b)]+(1-a)[(-b)+0(1-b)]
=a(4b-1)-(1-a)b
=a(5b-1)-b
对上述效用函数求微分，得到中央政府最优化的一阶条件为：
dU1/da=5b-1=0
因此，b*=
也就是说，地方政府以 的概率选择努力增加自有财政收入，以 的概率选择不
努力增加自有财政收入，这样我们就得出了地方政府的战略选择。就是说，如果 b＜，
中央选择不给予转移支付，如果 b＞，中央政府将选择给予转移支付。只有当 b=，
中央政府才会选择混合战略（a≠0，1）或任何纯战略。
为了求出中央政府的均衡战略，我们需要求解地方政府的最优化问题，地方政府的期
望效用函数为：
U2＝b[2a+1(1-a)]+(1-b)[3a+0(1-a)]
=b(a+1)-3(1-b)a
=(-b)(2a-1)+3a
最优化一阶条件为：
dU2/db=-(2a-1)=0
因此，a*=
这就意味着，如果 a＜，地方政府的最优战略为努力增加自有财政收入；如果 a＞
，地方政府的最优战略是不努力增加自有财政收入；只有当 a= 时，地方政府才会选
择混合战略（b≠0,1）或任何纯战略。
此博弈中，a*=，b*=，是唯一的纳什均衡。就是说，在均衡情况下，中央政府
以 的概率选择给予转移支付，以 的概率选择不给予；地方政府以 的概率选择努
力增加自有财政收入，以 的概率选择不努力。如果地方政府是无差异的，中央的转移
支付总额是一定的，若把努力程度作为转移支付的重要依据，把转移支付给予其中的一个
地方政府，则该政府就会取得较多的经济资源，经济发展获得有利形势，进入良性循环，
这是一种不错的激励机制。而若主要根据财政缺口来进行转移支付，就可能导致地方政府
不努力增加自有财政收入，最终影响地方政府增加自有财政收入的积极性。
2．中央政府面临两个差异地方政府的情形
现实经济生活中，地方政府之间是存在差异的，因此，假定中央面临两个不同的地方
政府，首先讨论地方政府之间争取中央转移支付的博弈，其次讨论中央采取的相应对策。
（1）两个地方政府之间争取中央财政转移支付的博弈分析
假设地方政府 1 和 2 是博弈中的两个参与人，符合理性人假设。每个地方政府都有努
力和不努力两种战略，中央的转移支付总量是一定的，设为 Y，地方政府在设法增加财政
收入时需要付出成本，努力时付出成本为 c1，为简化分析，不努力时付出成本设为 0。假
设两个地方政府财力条件相同，那么努力程度相同时获得的转移支付额也相同，付出的成
本也相同。 中国 目前 主要根据财政缺口进行转移支付，若两个地方政府财力条件相同，
当一个地方政府努力增加财政收入而另一方不努力时，不努力的地方政府财政缺口较大，
得到的财政转移支付额也较大，而努力方得到的转移支付额却反而小。表 2 表示这个博弈
的支付矩阵。
如表 2 所示，当地方政府 1 选择努力时，地方政府 2 选择不努力时得到的转移支付额
大于努力时的转移支付额，因此地方政府 2 选择不努力；当地方政府 1 选择不努力时，地
方政府 2 不努力时的转移支付额也大于努力时获得的转移支付额，因此地方政府 2 的占优
战略是不努力。同样，无论地方政府 2 选择不努力还是努力，地方政府 1 的占优战略也是
选择不努力，因此，此博弈的纳什均衡为(不努力，不努力)，此时的纳什均衡也是占优战
略均衡，博弈陷入囚徒困境，即各地方政府都不努力增加自有财政收入。但帕累托改进为
（努力，努力），因为只有当两个地方政府都努力增加财政收入时中央的转移支付有余额
，其余情形下中央的转移支付将全部拨给两个地方政府。实现帕累托改进时既节约中央财
政资金，又可以充分发挥各地区的潜力，显然这个博弈在现有的博弈规则下，无法自动达
到帕累托改进。
在中央和地方的博弈过程中，两者所掌握的信息是不对称的。在大多数情况下，中央
政府只能依靠经验判断地方政府所提供信息的真实程度并做出相应的决策。相反，地方政
府则对本地区经济发展的实际情况拥有相对的信息优势。我国财政转移支付的数额由基数
法确定，依此核定财政转移支付额的制度安排在一定程度上助长了地方政府的道德风险。
通过对上面这个博弈的分析，可以用来解释长期以来我国财政转移支付制度中存在的一些
弊端：一是地方政府对中央政府存在依赖现象，为获得较多的转移支付，经常不努力征税
，甚至制造更大的财政缺口；二是地方政府利用自己的信息优势，向中央政府展开游说活
动，刻意隐瞒真实信息，争取有利于本地区利益的补助额。比如，中央在确定上解数额和
补助数额时，主要考虑实现各地区平衡发展的宏观经济目标的需要，希望经济发展快、产
出水平高的地区能够多为中央财政做贡献，以避免出现地区间贫者越贫、富者越富的“马
太效应”，而一些经济增长较快的东部地区的地方政府与企业达成利益联盟，少报收入基
数和利润水平，或者将预算收入转化为预算外收入及非预算收入，以减少与中央政府的共
享收入。这种条件下最终确定的上解数额和补助数额往往缺乏 科学 性、不规范，这样对
于某一地方短期来说可能是利益更大，但不利于财政全局和长期发展，会混淆真正贫困的
地区和不努力增加自有财政收入的地区，也影响了中央政策目标的实现。
（2）中央政府与地方政府的博弈
通过上面的 分析 可以看出，若博弈规则不发生变化，两个参与人都不会改变自己的
选择，此时必须有中央政府的参与，使两个地方政府都选择努力增加自有财政收入。这就
需要中央政府建立有效的激励和监督机制，扩大努力和不努力获得财政转移支付额的差距
，以避免出现不努力增加自有财政收入的“囚徒困境”。我们把地方政府看作一个整体与中
央政府进行博弈，若中央政府激励监督有力，奖惩分明，当地方政府努力时，将获得全部
的转移支付；当地方政府不努力时，将不给予转移支付。若中央政府激励监督不力，中央
只以财政缺口作为确定转移支付的依据，当地方政府努力时，财政缺口小，中央不会支付
全部的转移支付，设此时地方政府获得的转移支付为 2/3Y，如果地方政府不努力，财政缺
口较大，中央就要支付全部的转移支付 Y。假设中央的本级收入为 X，该博弈的支付矩阵
如下。
这个博弈不存在纯战略的纳什均衡，因为当地方政府选择努力增加自有财政收入时，
中央政府会选择激励监督不力；当中央政府选择激励监督不力时，地方政府就选择不努力
增加自有财政收入；当地方政府选择不努力增加自有财政收入时，中央政府就会选择激励
监督有力；当中央政府选择激励监督有力时，地方政府又会选择努力增加自有财政收入，
即不存在纯战略意义下的纳什均衡。在此求混合战略意义下的纳什均衡，设中央政府选择
激励监督有力的概率为 r，选择激励监督不力的概率为(1-r)，设地方政府选择努力的概率
为 s，选择不努力的概率为(1-s)，则中央政府的期望效用函数为:
U3＝s[r(X-Y-C1)+(1-r)(X-2/3Y)]+(1-s)[r(X-c1)+(1-r)(X-Y)]
对上述效用函数求微分，得到中央政府最优化的一阶条件为：
dU3/dr=-c1+Y=0
因此，
s*=
也就是说，地方以 的概率采取努力的战略，以 的概率采
取不努力的战略。地方政府获得转移支付的期望为：
U4=r[s(Y-c1)+0(1-s)]+(1-r)[s(2/3Y-c1)+Y(1-s)]
对上述效用函数求微分，得到中央政府最优化的一阶条件为：
dU4/ds=-4/3rY-c1-1/3Y=0
因此，
r*=+
这就意味着中央以 + 的概率采取有力的激励监督机制，以
的概率采取不力的激励监督机制。此时，地方政府的转移支付期望为 ，中央
政府的期望为 (Y-c1)。
以上分析可以看出，中央政府必须以较大的概率选择有力的激励监督机制，使努力增
加自有财政收入的地方政府的期望大于不努力的地方政府的期望，也就是说，中央政府采
取有力的激励监督机制，改变了博弈规则，相应地改变了地方政府之间争取转移支付博弈
的均衡，改变后的支付矩阵如下。
显然，此时的纳什均衡为(努力，努力)，同时也是占优战略纳什均衡。可见，博弈的
规则不同，参与人的战略选择就会不同，博弈的结果 自然 也就不同。如果规则是不合理
的或者无效率的，博弈行为就可能是不规范的，从而导致博弈结果不是帕累托最优的。
三、改革和完善我国财政转移支付制度的建议
改变博弈的规则，可以 影响 博弈的均衡战略。通过以上分析可以看出，完善中央政
府对地方政府财政转移支付的制度建设，关键是要完善中央与地方博弈的规则。为了使转
移支付资金真正达到财政均等化的目的，中央必须建立有效的激励监督机制，把地方的努
力程度作为确定转移支付的一个重要依据。在确定转移支付时，应尽量用 科学 、量化的
方法 ，因此，应使用公式化的转移支付办法，应努力减少确定办法的人为因素。如前面所
述，转移支付不能简单地与财政缺口成正比，应使其与努力程度正相关，而确定努力程度
时，中央要尽量用量化的方法来确定，可以参照国际经验，结合 中国 实际使用因素法。
通过纵向财政转移支付制度下中央政府与地方政府的博弈分析可以看出，要对地方政
府形成有效的激励和监督机制，使中央的转移支付资金既能实现财政均等化，又能有效率
地配置，可以考虑从以下几个主要的方面进行改革:
1．确立合理有效的激励制度。纵向财政转移支付制度下中央政府和地方政府的博弈
关系中，中央处于信息的弱势，地方在博弈中处于主动地位。解决信息不对称 问题 的主
要方法是安排合理的激励制度，就财政转移支付制度而言，要对地方政府的收入努力实行
“奖勤罚懒”，对隐瞒实情、藏富于民的地方政府进行惩罚的同时，转移支付的奖罚要拉开
一定的差距数，激励地方政府显示本地区的财政缺口的真实信息，使财政转移支付制度朝
着实现公平与财政均等化目标的方向努力。
2．合理、明确划分中央政府和地方政府的事权和公共支出范围，这是建立科学的财
政转移支付制度的基础。就我国而言，首先应该根据公共产品 理论 ，明确政府和市场的
分工，科学划定政府财政的公共支出范围。其次，在此基础上根据效率原则，彻底明晰中
央政府与地方政府之间的公共支出责任。再次，将中央政府和地方政府之间的事权划分和
公共支出责任以 法律 的形式确定下来，避免中央政府和地方政府在支出责任上相互推诿
、在财权分配上纠缠不清。
3．逐步规范财政转移支付。一是用“因素法”替代“基数法”作为 计算 财政转移支付的
主要方法。基数法虽然照顾了地方的既得利益，但是存在着很大的道德风险，不利于财政
均等化的实现。二是要规范财政专项补助。我国 目前 的专项补助拨款，范围太宽，几乎
覆盖了所有的预算支出科目，同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据和严格的制度
约束，随意性大，客观性差，实际上是按照基数分配，造成各项专款较多地流向富裕地区
、较少地流向落后地区，客观上拉大了地区间的差距。
4．完善财政转移支付的法律体系。我国现行财政转移支付制度缺乏明确、规范的法
律规定，带有很大的随意性。我国必须要加强有关的财政法规建设，如《财政法》、《转
移支付法》、《预算法》等，尤其在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，通过法
律法规的形式明确博弈的规则，确保规则的严肃性，缩小人为操纵的空间，保障以财政均
等化为目标的财政转移支付制度实施的政策效果。
5．健全财政转移支付的监督机制。一是建立健全财政转移支付效果的考评机制。二
是要加强相关监督稽核队伍的建设，加强审计，不断提高相关监督稽核人员的 政治 和业
务素质，设计适当的工作激励机制，提高稽核人员的工作积极性和稽核工作的效率和稽核
结果的准确性。
参考 文献 :
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注释：
[1]财政政策工具和管理手段中包括三种形式的转移支付：一是政府对 企业 的转移支
付，二是政府对居民个人的转移支付，三是政府之间的转移支付。各种转移支付均表现为
财力和资金的无偿性转移，其实质是一种补助，接受补助一方的经济状况会因收入的增加
而有所改善。本文涉及的转移支付是指政府之间的财政转移支付制度。
[2]纵向财政失衡，是针对多级财政体制中，上下级政府之间财政收支差异的状况而言
的。一种形式是中央政府掌握较多的财力，地方政府收不抵支；另一种形式是地方财力过
多，而中央财力相对不足的状况。
[3]财政均等化是保证全国各地公共服务水平的均等化。
[4]收入努力，是指某一个地方政府在开发税源、增加税收方面的水平与全国平均水平
的比较。努力程度一般采用相对数，而不是绝对数。收入是指在本地区的实际经济情况下
，通过合法途径取得的财政收入，不多报也不隐藏收入。
