人民论坛·学术前沿
知识产权领域如何提供公共服务
何炼红
法 治
知识产权问题直接影响到重大经济活动的成败。政府应当建立知识
产权审议机制，为重大经济活动提供必要的知识产权公共服务。通过明
确知识产权审议的性质、合理界定重大经济活动的范围、成立审议服务
机构、建立审议服务跟踪监督机制等，为重大经济活动的科学决策、民主
决策和依法决策提供咨询服务。
———以重大经济活动知识产权审议机制的构建为视角
当今社会，知识产权已经成为国家的核心战略资源，
对于我国的市场经济以及未来的知识经济都将发挥重要
的作用。正如温家宝总理所言：世界未来的竞争就是知识
产权的竞争。知识产权关系到国家长远的、战略的、深层
次的发展问题。然而，由于我国知识产权工作起步较晚，
公众的知识产权意识还比较淡薄，在促进科技进步和经
济发展方面，我国的知识产权制度还没有充分发挥其应
有的功能。由于我国目前尚处于经济转轨阶段，因知识产
权引发的这些问题还难以完全依赖市场或者企业自身来
解决，因而形成了强烈的公共需求。因此，在重大经济活
动领域，建立知识产权审议机制是贯彻“服务型政府”理
念、提供知识产权公共服务的一项重要举措。
目前，在国家层面，针对重大经济活动的知识产权审
议，我国尚未出台具有可操作性的文件，也未建立规范的
审议机制，仅有少量关于知识产权审议的条款，散见于相
关法律法规和政策性文件当中。通过对国内已有的知识
产权审议实践进行实证分析，本文拟对这一机制进行较
为全面的探讨，以期能为我国知识产权审议活动的法律
化和制度化提供可行的建议，为我国知识产权领域公共
服务体系的完善提供有益的参考。
重大经济活动知识产权审议的性质和服务对象
审议的性质：公共服务。重大经济活动知识产权审
议，是指有关行政主管部门在审批重大经济活动时，有关
部门和专家应当对申报单位提交的知识产权评价报告予
以审查论证，从而为重大经济活动的决策和实施提供合
理的对策和建议。它的理论内核就在于强调公共协商与
理性论辩，是审议民主理念在我国政府决策领域的具体
体现。
重大经济活动知识产权审议活动属于公共服务。在
现代社会中，专业性服务的提供通常来自三个方面：公共
服务、私人服务与社会服务。由公共组织机构使用公共权
力与公共资源提供的属于公共服务，由营利性的私人企
业使用私人资源提供的属于私人服务，由非营利的社会
组织使用社会资源提供的属于社会服务。可见，判断一种
服务是否属于公共服务，关键在于其提供方以及其所使
用的权力与资源的性质。所以，现代社会中的公共服务就
是指使用公共权力和公共资源向公众所提供的各项服
务，它是一种能够满足公民直接需求的由国家介入的服
务活动。公共服务根据其内容和形式可以分为基础公共
服务、经济公共服务、社会公共服务和公共安全服务。重
大经济活动知识产权审议活动属于其中的经济公共服
务，它是通过国家权力介入或公共资源投入为政府决策、
为企业从事经济发展活动所提供的一种专业性咨询服
务。
对重大经济活动实施知识产权审议，是有机整合知
识产权制度与发展政策的一项创新实践。建立这一机制
可以发挥以下功效：其一，防范知识产权风险。通过对重
大经济活动涉及的知识产权问题进行分析评估、审查论
证和跟踪监督，可以提高经济活动的可预见性和稳定性，
有效地防范知识产权风险，减少知识产权纠纷。其二，促
进政府的民主决策和科学决策。鉴于知识产权所涉及的
问题具有一定的复杂性和专业性，审批部门所拥有的有
限信息和有限理性，可能难以满足正确决策的需要。在知
识产权审议过程中，通过不同部门代表和专家学者的共
同参与，可以最大限度地集思广益，使政府部门对问题的
本质有更加深入和完整的认识，从而尽可能地降低决策
错误的风险。其三，培育知识产权文化。通过引导企业进
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2010/11/中 总第308期
责 编/范 文
行知识产权评价，召集有关部门代表和专家进行审查论
证，使大家在真实、直接的知识产权参与和辩论协商中加
强知识产权观念、掌握知识产权技巧、提高知识产权的运
用能力，从而营造良好的知识产权文化。
审议服务的对象：重大经济活动。知识产权审议的对
象是重大经济活动，经济活动的“重大”程度如何界定，是
我们需要解决的一个关键问题。一般而言，经济活动的
“重大”程度，可以从“强度”和“背景”两个标准来判定。涉
及国家财政资金的大量投入，达到一定的金额，可以反映
出经济活动的重要性。但是，也应包括那些虽然没有达到
规定的金额起点，却对国计民生和国家安全有重要影响
的经济活动。从国内已有的实践来看，界定重大经济活动
主要有两种模式：其一，对重大经济活动予以定性规定。
例如，贵州省知识产权特别审查机制规定，“使用财政及
国有资金数额巨大或对我省经济社会发展影响较大的经
济活动，属于重大经济活动”。这种模式的优点是灵活性
大，覆盖面比较广；缺点是此类规定过于主观，由于没有
客观的判断标准，具有较大随意性，操作性不强。其二，对
重大经济活动予以定量规定。例如，江苏省规定，重大项
目是指省财政资助资金在 1000万元以上的技术项目。这
种模式的优点是，通过规定起点金额，可以使重大经济活
动得以量化、客观化，强化了可操作性；缺点是覆盖面有
限，不能容纳那些虽然没有达到起点金额却具有重要公
共利益价值的经济活动。
笔者认为，在实践中，对于重大经济活动的界定可以
分两步走：首先，对重大经济活动予以概括式定义，即“重
大经济活动，是指以政府投资为主体的单体项目中，使用
财政性资金、涉及国有资产数额巨大或对经济社会发展
影响较大的经济活动。”由此明确其内涵和性质，强调知
识产权审议的对象主要是针对政府投资为主的项目和涉
及公共利益的项目。其次，在抽象概括定义的基础上，再
对重大经济活动进行具体列举，并且在列举时可以采取
定量规定与定性规定相结合的方式。知识产权审议活动
的开展需量力而行，突出重点。考虑到各地经济发展水平
不一样，不同类型重大经济活动认定的标准不一样，对于
涉及的财政性资金或国有资产数额，不能一概适用同一
金额标准。笔者仅尝试对重大经济活动类型化提供一个
建议：第一类是设立较高起点金额的重大经济活动。此类
经济活动，例如重大建设项目、重大并购项目、重点引进
项目、重大国际科技合作项目等，知识产权可能是其构成
要素，只有数额较大时才需要进行知识产权审议。第二类
是设较低起点金额的重大经济活动。此类活动，例如重大
科研项目，核心技术转让项目、重点装备进口等，其涉及
的知识产权问题将直接影响到经济活动的成败，故不宜
设过高的起点金额。第三类是其他对经济社会发展有较
大影响的经济活动。此类情形不设起点金额的限制，由政
府部门根据实际情况决定是否进行审议，由此也可以为
以后扩大知识产权审议范围预留空间。
另外还要说明的是，通过开展知识产权审议活动，不
仅可以为政府部门提供必要的公共政策建议，也可以为
企业开展经济活动提供专业的咨询服务。考虑到在当今
社会知识产权已逐步成为经济活动成败的关键因素，经
济活动的知识产权分析评价日益发挥重要的作用，因此，
对于没有在列举范围之内的其他重大经济活动，同样鼓
励有关部门和企业积极开展知识产权审议活动。
审议服务主体和服务内容
审议服务主体：组成成员多元化。伴随着我国市场经
济及现代化的推进，“公共行政”的理念逐渐被广泛接受。
西方“福利国家”神话的破灭及公共选择理论的“政府失
败”论，已从现实和理论层面揭示了政府不是万能的。在
公共服务领域，应当让政府以外的其他社会组织和个人
参与承担相应的公共服务职能。作为审议服务的主体，审
议机构的组成成员应当多元化，不仅包括公务员，还应包
括法律、技术和管理等领域的专家。这不仅可以加快政府
职能的转变，提高政府对经济、社会的整合能力和监管能
力，还可以深化公民的参与型行政理念，从而确保审议活
动能提供独立、专业、高效的咨询服务。
鉴于知识产权审议涉及国民经济的许多重要领域，
为了保障知识产权审议工作的顺利开展，笔者认为，应整
合知识产权、经济、贸易、科技、投资管理等领域的公共资
源，建立一个跨部门的综合性协调管理机构。与此同时，
考虑到知识产权审议主要涉及的是以政府投资为主体的
经济活动，因此建议以各级政府的名义设立重大经济活
动知识产权审议委员会（以下简称审议委员会），组织开
展重大经济活动知识产权审议工作。审议委员会主任由
当地政府的主要领导担任，组成成员应包括公务人员和
非公务人员。审议委员会与其他机关没有行政隶属上的
管理关系，可以不受其它行政机关的干涉独立开展审议
活动。此外，该机构本身具有协调优势，在涉及跨行业、跨
部门的经济活动时，可以解决单一主体难以解决的综合
性知识产权问题。需要强调的是，优化审议服务的主体不
仅要从组织设置上着手，而且要有一支高素质、强能力的
审议队伍。为培养一批专家学者及科研人员成为知识产
权审议的骨干，应组建重大经济活动知识产权审议专家
库。专家库组成成员应包括知识产权信息检索分析、知识
产权价值评估、企业知识产权管理、知识产权法等领域的
专家以及相关技术领域的专家。只有不断提高审议队伍
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法 治
的素质，才能确保所提供的审议服务具有权威性、独立
性，才能推进审议活动向专门化方向发展。
审议服务内容：知识产权问题。知识产权审议的内容
是重大经济活动涉及的知识产权问题，主要包括重大经
济活动拥有的自主知识产权状况、知识产权转让或实施
许可状况、重大经济活动涉及的关键技术、核心技术和主
要技术的知识产权状况、承担单位的知识产权管理状况、
采取的知识产权保护措施等内容。如果不审议重大经济
活动的知识产权状况，那么所涉及的知识产权很可能会
存在没有被合法授权、已超过有效保护期、权属不明或者
是与核心技术无关的外围专利等诸多问题，由此将直接
影响到重大经济活动的成败。因此，必须对重大经济活动
中的知识产权因素进行分析、预测和评估，并采取相应的
对策和措施预防或减轻知识产权可能产生的不良影响。
项目申报单位应当对重大经济活动涉及的知识产权因素
进行分析评价并编制知识产权评价报告书。在实际工作
中，知识产权管理部门应会同有关部门尽快制定专利、商
标、版权等领域的知识产权评价指导意见，形成完整的知
识产权评价准则体系，以加强对知识产权评价的管理和
规范。
审议服务程序及监督
审议服务程序：具有任意性。知识产权审议程序，就
是采用怎样的方式和机制协调申报单位、审批部门和知
识产权审议部门的关系，使知识产权审议得以有效推进。
从国内已有的实践来看，主要有两种模式：其一，项目申
请单位承担知识产权评价义务，项目审批单位承担必要
的审核义务。例如，武汉市规定，项目申请单位将评价报
告与其他申请材料提交行政审批部门，项目审批部门承
担知识产权审查具体工作。贵州省规定，行政主管部门在
审批前，应责成申请单位提供知识产权分析报告，主管部
门或国有企业认为重大、复杂的知识产权问题，应向特别
审查机制专门委员会申请审查。其二，项目申请单位承担
知识产权评价义务，项目审批单位不承担审核义务。例
如，济南市规定，行政审批部门进行前期审查，向项目申
请单位提出知识产权审查要求。项目申请单位到知识产
权局办理备案审查，市知识产权局受理后 5个工作日完
成备案。
为了设置一个科学、规范的审议程序，笔者建议，首
先应当明确知识产权审议应当遵循的基本原则，即客观
公正、分工合作、数据共享、信息保密原则，以指导审议工
作的正常开展。申报单位提交的知识产权评价资料应具
有真实性、全面性；审议部门进行审议时，应当分工协作、
集体研究、科学分析，实事求是地对重大经济活动所涉及
的知识产权因素进行审查和论证；重大经济活动审批部
门、知识产权管理部门以及其他相关行政部门之间应当
建立良好的信息沟通和协作配合工作机制，对知识产权
审议所需的数据资料实行共享；参与知识产权审议的相
关部门、中介机构和专家应当保守重大经济活动涉及的
商业秘密，不得泄露相关的秘密信息。
其次，应当对知识产权审议的性质有明确的定位。鉴
于知识产权审议的目的在于为政府决策提供充分的参考
和建议，因此，在重大经济活动审批程序中，知识产权审
议程序应当是一个公共服务程序，而不是一个行政审批
程序。如果将其规定为行政审批程序，不仅与当前简化审
批程序、审批手续行政立法趋势相冲突，而且也找不到相
关上位法依据。况且许多地方政府所下发的文件也是明
确强调了项目主管部门与知识产权管理部门应当建立信
息沟通和配合机制。可见，将知识产权审议程序定位为公
共服务程序，不仅是可行的，而且是必要的，与当前政府
所倡导的服务型政府理念完全相吻合。
第三，应当规定知识产权审议的具体工作程序，强化
可操作性。在协调知识产权审议相关各方的关系时，应当
规定申报单位不仅要承担重大经济活动知识产权评价义
务，审批单位也应承担必要的知识产权审查义务。鉴于重
大经济活动知识产权评价具有较强的专业性和复杂性，
故可以考虑由审批部门对申报单位提交的知识产权评价
资料进行形式审查，在必要的时候，由审议委员会办公室
组织有关部门的代表和专家进行实质审查并出具知识产
权审议意见。为了强化审议意见所具有的参考价值，使审
批机关充分考虑审议意见，避免审议程序流于形式，审批
机关对知识产权审议意见不予采纳的，应当逐项就不予
采纳的理由作出书面说明，并存档备查。
审议跟踪监督：服务质量的保障。重大经济活动知识
产权的跟踪监督机制的缺位，将导致知识产权审议所提
出的合理意见和建议在项目实施后难以得到真正贯彻
和执行。因此，重大经济活动实施后，审议委员会和审批
部门应当对重大经济活动进行知识产权跟踪监督。跟踪
监督的内容主要包括两个方面：其一，重大经济活动实
施后实际产生的知识产权影响与知识产权评价报告预
测可能产生的知识产权影响，二者之间是否存在明显的
差异；其二，重大经济活动实施中所采取的预防或者减
轻不良知识产权影响的对策和措施是否充分有效。如果
发现在重大经济活动实施过程中产生了重大不良知识
产权影响，审议委员会和审批部门应当及时向实施单位
提出改进意见或者修订重大经济活动方案的建议，将可
能造成的损失降低至最低限度。（作者为中南大学法学院
教授）
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