社会化养老服务现状调研报告
我区从上世纪末就已进入老龄社会，目前，全区60岁以上老年人有7万，占全区户籍人口的15%，其中80
岁以上的高龄老人已经占到老人总数的12%，老年人口每年还以3%左右的速度递增，养老服务问题已成
为我区民生建设的一大重要课题。为积极应对我区人口老龄化和老龄人口高龄化的趋势，认真总结我区
社会化养老服务开展以来取得的成绩和经验，查找问题和不足，为进一步完善我区社会化养老服务体系
，实现区委提出的“老有颐养”这一社会建设目标，在区人大常委会领导下，教科文卫工委成立了调研
组，就全区养老服务社会化工作组织开展了调研。区人大常委会井祥和副主任带领调研组成员，实地视
察了我区区老年公寓、门社区老年康复护理院、万家帮居家养老服务中心等一批具有代表性的集中养老
和居家养老服务机构，召开了由民政、老龄部门、街道、社区和养老机构相关负责人及有关专家参加的
专题座谈会。调研组还通过区人大代表深入社区联系选民的渠道，收集社区老年人的相关养老信息和养
老愿望、对政府工作的期望等，选择了大行宫社区进行了抽样问卷调查。调研组通过调研，基本摸清了
全区社会化养老服务现状，寻找、分析了当前我区社会化养老服务存在的问题和不足，提出了下一步发
展对策建议，形成调研报告如下。 一、我区养老服务社会化工作起步早、基础好、发展快
养老服务问题涵盖广泛，是个很大的社会问题，本文所述养老服务是指在政府指导和推动下的老年福利
机构集中养老服务和在社区开展的居家养老服务。进入本世纪以来，特别是近三、五年来，面对家庭养
老功能不断弱化，空巢、独居老人家庭日益增多，社会化养老需求越来越旺盛的形势，我区从落实科学
发展观、构建和谐社会的高度来谋划养老服务社会化工作，不断加大政府推动力度，积极培育服务市场
，探索创新服务机制，全区养老服务在社会化实践中蓬勃发展，一个以“投资主体多元化、运作机制市
场化、服务对象公众化、服务组织层次化、服务方式多样化、服务管理标准化”为标志的社会化养老服
务运行模式和体系正在形成，我区养老服务社会化工作的一些做法在全市、全省乃至全国领先，我区被
评为省和全国养老服务社会化示范区。从现状分析，我区养老服务社会化已经取得了一定成果，积累了
一定经验，有了一个较好的发展基础。 （一）政府推动不断加大，政策保障体系基本形成
近年来，我区除执行省市政府有关老人福利事业扶持政策以外，先后出台了《关于建立和完善社会化养
老服务体系的工作意见》、《关于推进全区居家养老社会化服务的意见》、《区社会化养老服务发展规
划》、《区社会养老机构评估资助实施办法》等文件，明确提出了社会化养老服务的指导思想、工作定
位和发展目标,先于全市制定出台了政府对养老机构的扶持资助标准（新建机构每张床位资助3000元，
改扩建机构每张床位资助元，给收住民政对象等特定老年人群的机构给予一定的营运补贴），高于全市
制定出台了居家养老政府买单标准（市政府买单对象为80岁以上困难独居老人，我区扩大到70岁以上）
，基本形成了引导有力的政策扶持体系，政策积极效应明显。与此同时，近年来，区政府不断加大资金
投入，先后投资6000多万元，以“以奖代拨”的形式先后两轮改造建设社区办公、活动和服务用房，建
成了一批社区老年活动设施――星光老年之家；投资200万改造出新区老年公寓；还通过福彩公益金投
入数百万元由于老年福利服务设施建设和改造；每年投入200多万用于购买特困老人的居家养老服务。
随着财力的日益增长，政府的投入还将不断加大，政府积极作为我区养老服务社会化发展提供了有力的
保障。 （二）服务机构发展迅速，市场化运作机制发挥作用
养老服务社会化必须要有服务实体支撑。我区依靠政策驱动，抓住机遇，整合资源，转变思路，创新机
制，大力培育发展养老服务机构。到年底，全区共有各类老年福利机构17家，共有养老床位1435张，机
构数和床位数分别比年初都翻了一番。近两年还培育发展了“1+8”区街一体服务模式的居家养老服务
机构。目前我区养老服务机构除区老年公寓、新街口街道养老院属于政府投资建设外，其余基本为企事
业单位和个人投资建设，全区85%以上的养老床位由社会力量办的养老机构提供。养老服务投资主体由
过去依靠政府投资转变为社会投资为主、政府投资为辅，政府投资方式由直接投资办机构转变为对社会
办机构进行评估资助。养老服务机构无论数量还是质量都发展迅速，一些新建规模养老机构硬件设施水
准较高，机构养老服务功能由单一生活照料服务拓展到康复护理、临终关怀等多样化服务。居家养老社
会化服务在政府扶持下起步发展，依靠市场化的运作机制、项目化的运作方式，将政府买单服务和市场
有偿服务相结合。率先以特许经营权招投标的方式探索区老年公寓“国有民营”改革，全区已初步形成
老年公寓、老年康复护理院、社区老年照料中心、社区居家养老服务中心等一批大、中、小型并举，高
、中、低档互补的服务机构体系，形成了以国有老年福利机构为示范、社会养老服务机构为主体、居家
养老为基础的社会化养老服务网络，形成了公办民营、民办公助等多种运作形式并存的社会化养老服务
格局。 （三）服务标准化工作起步较早，行业化发展已具雏形
早在年就着手制订了养老服务规范，年，被省质监部门作为地方标准予以发布。从年至今，我区结合贯
彻民政部的社会福利机构服务规范，在老年福利机构中进行了贯标工作，引入企业质量管理理念，对老
年福利机构的硬件设施、护理服务、后勤管理、队伍建设、制度建设等方面制定了具体评估标准，促进
机构改善设施，改进服务，提高行业管理服务水平。年，在全市率先成立了区老年福利事业发展促进会
，这是主要由区各家养老机构参加的实施行业自我管理自我服务的社团类民间组织。促进会成立以来，
开发了养老机构信息管理软件，组织开展了老年护理业务培训，定期交流行业发展经验，探讨、协商解
决行业发展问题，共同规避行业责任风险，为推进我区养老服务行业健康发展发挥了较好的作用。
二、目前我区养老服务社会化工作存在的问题和面临的困难
在调研中我们发现，当前我区养老服务社会化工作，面对日益严峻的老年社会形势，对照老年人现实和
潜在的养老需求，对照区委提出的实现“老有颐养”的目标要求，还存在一些问题和不足，养老服务业
既面临很大的发展机遇，也面临着一些制约性的困难。 （一）养老床位仍有缺口，机构培育还需加快
从民政部门了解到，全区养老机构平均入住率常年保持在95%以上，不少机构常年满员，需入住老人还
需排队登记。这说明目前我区机构提供的养老床位还不能完全满足社会老人需求。参考其他国家和地区
经验，所需养老床位数一般可以按照以下公式来测算：
所需床位数=60～69岁×%+70～79岁×2%+80岁以上×8%
发达国家提供的养老床位一般是占老人总数的5～7%，目前我区养老床位数占户籍老人总数的2%，这尽
管在全市是领先的（市目前是%），但每年老人数以3%的速度在递增，养老床位增长应高于老年人口
增长，所以从静态和动态来看养老床位仍然有较大的缺口。尽管区政府每年将养老床位发展数列入年度
经济和社会事业发展目标，但我区还缺乏能体现需求趋势、科学布局和合理功能定位的养老机构中长期
发展规划。 （二）资助方式比较片面，政策配套有待完善
据我们在社区调研发现：80%以上的老人愿意选择在家养老，但希望有社区服务，有入住机构养老需求
的以高龄及需要护理的老人居多；一些低收入老年人群希望到机构养老，但支付不起机构收费。目前省
市区三级的优惠政策基本是直接鼓励、支持和资助各种社会力量兴办老年福利机构的，资助方式是直接
面向机构，而未通过资助低收入困难老人入住养老院来间接资助机构。直接资助机构在机构和养老床位
严重短缺时期是作用明显的，但长期这样单一资助就会偏离政府资助的真正目的，造成一方面政府给予
老年福利机构营业免税、水电气按民用价格收费、新增床位资助、营运补贴等众多优惠政策，另一方面
出现住得起养老机构的都是有一定收入和支付能力的老人，大量既不属于政府供养的城市“三无”和农
村“五保”老人但收入又偏低的老人无力入住，难以保证社会养老公共服务提供的公平性。
（三）服务专业化水平有待提高
目前我区养老机构已有一定的数量和规模，一些机构硬件设施建设标准、服务档次都较高，在机构中也
开始推行基本的服务规范，具备了较好的行业发展基础，正在迈入一个发展提升期，提高规范化管理和
专业化服务水平显得尤为迫切和重要。从目前总体状况来看，无论是机构养老还是居家养老服务，其专
业化程度还很低。主要问题有：1、中小规模的集中养老机构硬件设施普遍达不到国家颁布的养老机构
建筑设计规范要求；2、服务队伍专业化素质还不高。从从业人员数量、结构分析，全区17家养老机构
在册的工作人员（包括管理人员、医生、护士、护工、工勤人员等）共有200名，其中医生14名（锁金
护理院和门社区老年康复护理院两家就占了一半以上），护士22名（其一半也集中在上面两家护理院）
，护工94名。17家机构中有5家基本是以提供半护理和全护理养老服务为主的，床位数400多张，占了全
区养老床位总数的近三分之一，由此可见，大部分养老机构医生、护士和护工人员专业服务队伍数量不
足，结构不优；大部分私营机构管理服务人员多为下岗职工，文化素质不高，没有受过系统的专业培训
；养老机构专业服务需要的营养师、心理辅导社工等专才在全区机构中更是普遍缺乏；3、从机构业务
范围看，大部分机构目前还都只是提供最基本的生活照料服务。而从老人的需求看，老人需要的服务主
要集中在生活照料、医疗保健、精神慰籍三个方面，目前大多数机构软件服务还不能较好满足老人需求
，人性化服务还显不足，个性化服务几乎是空白。4、养老机构缺少分类管理，不少养老机构混合收养
一般护理、半护理和全护理老人，服务规范也比较笼统。目前按照市政策，养老机构主要是按照硬件设
施档次分三级来管理和收费，还没有完全按照功能来实行分类管理和收费，尚缺乏按功能分类的专业服
务标准。因为全护理、半护理、一般护理和日间照料、居家养老等不同服务机构在硬件的配备、工作人
员的配置、医疗设备及辅助物资（步行辅助器、轮椅等）等要求上是不一样的，不能进行分类服务、科
学管理，需不同程度照料的老人就难以体验到专业化的服务。 （四）社区服务功能有待增强
目前及今后的社会化养老格局都是以居家养老为主，绝大多数老人是在家养老，随着空巢老人、独居老
人、老人主干型家庭的日渐增多，老人对社区的依赖度、对社区服务的需求将会不断增大。近年来随着
社区服务、社区建设的深入发展，社区为老服务虽然有所发展，但仍停留在初级阶段，大多靠居委会提
供一些松散性的服务，功能和范围有限，队伍不稳定；按照千名老人300平方米的标准，社区老人公共
服务、活动场所还有欠缺；社区为老服务机构不发达，实体运作的服务项目不多；社区养老服务的对象
和内容与实际需求尚有脱节之处，居家养老服务发展空间巨大。我区依靠政府买单服务而起步的社区居
家养老服务发展不平衡，一是其专业化程度低于机构集中养老，二是服务面不宽，社区覆盖率、老人受
益率还有待提高。 （五）社会化养老服务机构在发展中面临的一些问题和困难值得研究解决
共性的问题是福利性和市场化的矛盾问题。养老服务既是一项政府有责的社会福利事业，也是一个市场
广阔的服务产业，如何在市场化发展的环境中，增强福利服务功能是一个值得不断研究的问题。现在政
府基本不再兴建兴办养老机构，依靠资助政策调动社会力量来发展，而市场化运行的老年服务机构将以
盈利为目的，《劳动法》出台后，随着用工的不断规范，人力成本加大，老年公寓等养老机构势必面临
涨价的压力（目前养老机构收费标准是由政府物价部门按机构等级来核定基准价，机构有上下浮动20%
的权限）。一边是低收入老年群体普遍住不起机构养老，一边是养老机构抱怨收费的政府定价偏低，如
何保障政府扶持发展的养老资源能实现服务公平，有待从政策、制度等层面来系统解决。一些具体的有
代表性的问题也值得呼吁，如老年康复护理院的公费医疗报销衔接问题。我区有医疗资质的老人护理院
医疗服务不能享受到公费医疗政策，入住老人有公费医疗定点医院的，必须转诊定点医院治疗，在护理
院发生的治疗费用不能报销，不方便入住老人。 三、加快我区养老服务社会化发展的对策建议
人口急剧老龄化带来的养老问题涉及千家万户，是政府和全社会必须共同面对的重大社会问题之一。从
本次调研的情况看，我区养老事业近几年有了长足发展，服务体系框架基本形成，为社会化养老服务进
一步提升发展奠定了良好基础。本次调研发现的问题，可能不是全面的，但大都是典型的普遍问题，有
些是初现端倪的问题，总的来说，目前的社会化养老服务水平还不足以支撑将来以“2+4”、“2+8”家
庭模式为主时代下的养老需求，对此我们应高度重视。根据调研情况分析，特提出如下对策建议，供参
考。 （一）从保障民生、实现“老有颐养”的目标出发，进一步加大政府推动力度
区委贯彻党的十七大精神，落实科学发展观，提出了我区社会建设向民生型发展的“五有”目标，其中
之一就是实现“老有颐养”，这是群众所盼，社会所需，下一步我区养老服务社会化发展要紧紧围绕这
一目标，进一步加大政府推动，完善公共服务，壮大服务产业，逐步实现老年福利服务由补缺型向普惠
型转变。具体来说，要着重抓好以下两个方面工作：
1、加快为老服务设施建设。继续加大投入，加强规划，根据不同地区和社区特点，制定布局合理覆盖
、功能层次分明并具有前瞻性的设施建设规划，有序引导社会力量建设。同时顺应人口发展趋势，注意
整合社会资源，可以考虑将民政、教育、卫生的资源进行整合，将缩小规模的幼儿园和小学的场地用来
改建养老服务设施，将社区卫生服务机构资源融入居家养老服务之中。到“”末，确保实现养老床位数
占老人总数比例达到%的目标，再用5―8年的时间，力争达到4%以上。
2、完善政策体系建设。首先要研究建立完善对低收入困难老人及家庭的养老服务救助制度。完善市区
两级资助政策，变目前的单向资助机构为双向资助机构和老人，以解决养老机构福利性和市场化的矛盾
，保障服务公平。应该看到，目前对机构的评估资助政策确实推动了机构的迅猛发展，但并未解决低收
入困难老人住不起养老院的问题。居家养老政府买单对象只是针对高龄独居特困等有限老人群体，大量
边缘老人也没有经济能力购买市场居家养老服务。建议在继续执行市区两级按新增床位数来资助集中养
老机构的政策的同时，改革完善目前的机构营运补贴办法（目前的政策是市财政按照机构每收住一位籍
老人给予每月60元的营运补贴，我区对机构收住城市“三无”、农村“五保”、优抚人员等民政对象和
老劳模、老红军等特定老人给予机构每人每月100元的补贴），变直接资助为间接资助，扩大资助范围
，建议由财政资金、福彩公益金和慈善基金共同拿一点，设立专项养老救助资金，限定救助对象和条件
，将钱按人头补贴到需购买养老服务的困难老人，这样既满足了困难老人的社会养老需求，也间接资助
了机构。其次要加大对居家养老服务机构的资助力度。居家养老服务机构虽然是不需要建床位没有围墙
的养老院，但同样是需要投入的服务实体，针对当前我区居家养老服务市场落后于机构养老的现状，建
议随着财力增长，不断加大政府购买服务力度，参照机构养老开办资助和日常营运资助的政策，加大对
市场化运作的居家养老服务机构的资助扶持力度，提高我区居家养老服务覆盖率和满意度。
（二）分类管理，分层推进，提高行业专业化服务水平
提升软件服务水平是当前我区社会化养老机构迫切要解决的关键问题，精细化管理、专业化服务是养老
服务社会化持续发展的生命力所在，建议：
1、对集中养老机构实行分类管理，按类别细化服务标准。建议从收养服务功能上对养老机构进行科学
分类，将机构分为全护理、半护理、一般护理和混合护理四类，针对不同的类型制定相应的设施和护理
服务标准,根据设施和服务标准制定相应的收费标准，改变目前基本上是一个标准对所有机构的状况。
2、加强服务队伍建设，提高服务人员整体素质。首先要按照入住老人的护理程度，配足护工、医生、
护士、后勤和管理人员；其次要按照国家老年护理员的培训标准，加强各类服务人员特别是护工的正规
岗前培训和不间断的在岗培训，持证上岗率实现100%。第三要逐步在机构引进社工专才，填补目前养老
机构老人心理危机干预、心理疏导、文化娱乐等服务空白。
3、在政府指导下，依托中介组织，建立机构服务监督和评估制度。评估、监督结果对外公开，使机构
服务质量排名在业内外公开。
4、尽快制定并执行居家养老服务标准。从机构法人条件、服务设施、服务人员配备、服务内容和服务
流程设置、服务监督评估等方面对居家养老服务加以规范，使广大老人居家享受专业标准服务，推动我
区居家养老服务业高起点发展。 （三）依托社区建设优势，进一步增强社区为老服务功能
我们在社区调研发现，90%以上的老人更愿意在家庭养老，低龄、健康老人几乎都选择在家养老，但他
们有走出家庭、融入社区的社会需求，有医疗保健、文化娱乐、生活照料等诸多方面的社区服务需求。
巩固家庭养老的基础地位，迫切需要有完善的社区服务为支撑。我区是全国社区服务和社区建设示范区
，有先进的为老服务理念、一定的组织网络等工作基础，建议今后我区要依托社区建设优势，进一步增
强社区为老服务功能，着重做好以下几方面工作：
1、结合新一轮社区基础设施改造，加快社区老年服务活动设施建设。巩固社区“星光计划”（民政部
在全国社区统一推广，由福彩公益金资助，具有健康保健、文化娱乐、图书阅览、教育培训、日间照料
功能的社区老年服务设施）建设成果，在新一轮社区硬件改造中，按照每千名老人300平方米的标准，
扩大老年服务活动阵地。
2、积极培育发展社区民间服务组织。通过挖掘社区人才，引进服务组织，大力发展文化娱乐类、体育
健身类、生活服务类等社区民间组织，吸引老人参与，开展多样化的老年服务项目和活动。
依靠社区党组织、社区居委会，整合社区服务资源，开展社区助老志愿服务，大力营造社会爱老、敬老
、助老良好氛围。
