第30卷情摇报摇杂摇志摇第4期摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇2011年4月摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇JOURNALOFINTELLIGENCEApr.摇2011地质资料信息服务产业化中的泄密风险与法律对策*蒋瑞雪(西安交通大学摇西安摇710049;西安石油大学摇西安摇710065)摘摇要摇地质资料信息服务产化是以产权经营理念对现有地质资料展开现实空间与网络空间的有偿利用。由于垄断性和排他性是产权成立的基本要素,确保地质信息安全便成为决定产业化成败的关键问题。针对产业化各环节面临的泄密风险,现有法律制度在调整范围、救济程序等方面存在不足,应加强地质勘查环节的项目管理、完善汇交环节的法律规范、建立地质数据库特别保护制度以及合理限制科研教育机构对地质资料版权的法定许可权。关键词摇地质资料摇信息服务摇泄密风险摇产业化中图分类号摇摇摇摇摇摇摇摇文献标识码摇A摇摇摇摇摇摇文章编号摇1002-1965(2011)04-0178-04TheLeakRiskandLegalCountermeasuresinIndustrializationofGeologicalDataInformationServicesJIANGRui-xue(Xi爷anJiaoTongUniversity,Xi爷an710049;Xi爷anShiYouUniversity,Xi爷an摇710065)Abstract摇Theindustryofgeologicaldataandinformationmeanspaidservicesinbothrealandcyberspacebasedontheconceptofproper鄄,,thereexistdeficienciesinthepres鄄entlegalsystem,,,andresearchandeducationinstitutions爷statutoryli鄄摇geologicaldata摇informationservice摇leakrisk摇industrialization发的网络空间中,以产权经营理念实现地质信息的价0摇引摇言值变现与增值,但由于地质信息具有共享性、无形性、2010年8月,国土资源部下文将地质资料信息服流动性等特点,信息服务过程中一旦发生地质信息泄务体系集群化产业化作为“十二五冶规划的重要目标,露,轻则导致该信息丧失经济价值,重则危及国家安要求各省在2012年前后基本完成地质资料信息服务全。地质信息服务产业化大致分成地质勘查、资料汇产业化。地质资料信息服务产业化,是通过地质资料交、开发利用、信息服务四个环节[1],各个环节面临哪汇交和社会共享平台,以地质资料信息产权经营理念些泄密风险、现有法律制度是否完善、如何更有效的防对现有地质资料展开现实空间与网络空间的有偿利范泄密风险以保证信息安全,本文试图分析解决这些用。产业化的核心是将封闭的地质信息放置在自由开问题。收稿日期:2010-12-22摇摇摇摇修回日期:2011-02-24基金项目:教育部人文社会科学青年基金项目“信息时代地质资料版权保护的理论与实务研究———以西北地区为例冶(编号:10YJCB20052);陕西省社会科学界重大理论与现实问题研究项目“陕西省地勘成果有偿使用机制的法律环境与改革对策冶(编号:2010C059)的阶段性成果。作者简介:蒋瑞雪(1977-),女,博士研究生,讲师,研究方向为矿产资源法学。
摇第4期摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇蒋瑞雪:地质资料信息服务产业化中的泄密风险与法律对策·179·心、建立地质资料数据库及共享平台。根据国土资1摇地质信息服务产业化各环节的泄密风险源部《推进地质资料信息服务集群化产业化工作方摇摇地质勘查环节摇在地质勘查环节,地质勘案》,国土资源部、各级地质资料馆藏机构、资料委查单位将勘测到的地质结构、矿产分布、岩石构造托保管单位负责地质资料信息开发。数据库、数据等隐秘的地球物理信息以文字、图形、表格、图表等中心、共享平台建设过程技术保障措施不到位、工形式描绘在纸质或电子载体上,创造出原始的、成程技术人员保密责任意识不强、开发单位保密机制果的或实物的地质资料。我国从上世纪90年代开不健全是信息泄密的主要情形。始逐步建立地勘成果有偿使用机制及地勘行业市摇摇地质资料信息服务环节摇信息服务环节是场化运行模式,地质资料信息已经成为地勘单位最社会公众知悉、利用地质资料,从地质资料信息服重要的无形财产,是矿权交易市场的决定性因素。务满足需求的环节,该环节是我国地质资料管理制在经济利益诱导下,一些地质资料信息需求方以不度的薄弱环节,也是产业化的改革重点。地质资料正当手段向地勘单位套取信息,部分地勘单位工作信息服务内容主要有查询、咨询、定制、浏览、下载,人员在汇交前将地质资料信息透露他人以谋求利可以邮寄服务或电脑在线服务,服务对象以矿山企益,此类信息泄密及失密事件时有发生,是地质资业、科研教育机构、普通社会公众为主,根据服务对料泄密的主要原因之一。象和目的选择免费或收费服务。我国信息服务除摇摇地质资料汇交环节摇根据矿产资源法规普通公益性地质资料可在线浏览外,大部分资料只定,探矿权和采矿权人应在法定期限内将规定的地在线公布目录,信息使用者需申请批准后才能浏览质资料上交国家,国家委托各地地质资料馆藏机构内容。信息使用者对所获信息的不当使用与消极行使收缴、管理职责。地质资料汇交阶段中,地质管理是导致信息泄密的主要情形。资料馆藏机构实际占有、控制资料,泄密风险主要2摇对现行法律防范措施的反思来自三个层面:一是由于缺少对汇交后地质资料信息专有权的法律保障,汇交人消极履行汇交义务,摇摇现行法律制度中的保密责任摇法律以权利义导致地质资料散落在外而泄密;二是汇交完成后,务的双向互动功能为手段调整人的行为,实现规范关地质资料管理机构工作制度不健全导致信息泄密,系的社会作用。法律责任是对行为主体是否遵行权利如档案管理人员失职,档案室安全保护措施不到义务的评价结果,“行为的规范评价是法律责任的本位质冶[3]。地质资料保密责任的规定,直接而集中的反,资料归档、立卷、保管、借阅、登记、监控等存在程序漏洞等;三是互联网系统保管不当导致的泄映出现行制度对泄密行为的性质认识、基本措施以及密防范能力,是了解分析现有法律制度防范能力的有效。我国在上世纪90年代后期提出“数字国土冶目标,馆藏机构不同程度上使用计算机建立内部的数路径。字化地质资料,或者进行数字资料的馆际联网。互我国地质资料管理体制主要由法律、行政法规、部联网系统虽大幅提高了资料汇交管理的效率,但增门规章与地方性法规、地方政府规章五个层次的规范加了管理难度,一旦网络系统泄密,其造成的泄密组成,其中有关保密责任的法律文件主要有《地质资后果料管理条例》、《保守国家秘密法》、《保守国家秘密法、影响范围远远大于传统管理方式。实施办法》、《国土资源、测绘、海洋、环境保护、核工业摇摇地质资料开发利用环节摇在传统的地质资工作国家秘密范围的规定》等。总体而言,现行法律料管理中,地质资料汇交后被束之高阁,成为只有制度规定了两种责任:保守国家秘密的法律责任和保极少数人能够知悉的封闭物品。地质资料信息服守一般秘密的责任。务产业化便是要将地质资料解封,通过地质资料的国家秘密是关系国家安全和利益,依照法律规定公开化、社会化实现产品化、产业化。开发利用环在一定时间内只限于一定范围人员知悉的事项。《地节的主体是各馆藏机构,其主要任务“一是面向纯质资料管理条例》第16条、23条规定了保守国家秘密公益服务的产品开发,主要由政府财政专项支持,的法律责任。国家秘密以不公开为原则,按照密级设主要服务于各类规划及政府管理需要;二是面向企定只能由相应级别的单位与人员可以获悉,主要为国业服务的产品开发,引入商业合作伙伴,实行有偿家机构、国有企事业单位,如县(团)级以上的国家机服务,采用商业模式市场机制运作冶[2],主要形式包构、县级以上政府及其工作部门举办的事业单位、国有括馆藏地质资料数字化、建立地质资料信息服务中独资和国有控股企业。非法披露、提供利用保密的地
·1摇80摇·摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇情摇报摇杂摇志摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇第30卷质资料的,依照保守国家秘密法的规定予以行政或刑信息密级规定申请者的资质,并在申请协议中约定信事处罚。息的使用方式和泄密责任。与国家安全和利益无直接关系但处于保护期内的第三,法律救济方式和程序效力有局限。对于一地质资料,可依法要求馆藏机构和社会公众承担保密般秘密而言,现行法律提供行政救济和民事救济:利用责任,即保守一般秘密的法律责任。我国地质资料分人和汇交人如泄密导致损失可依据合同法寻求民事救成公益性和商业性两种。公益性地质资料又分成国家济,馆藏机构如泄密则应承担行政处分和行政赔偿责投资和社会投资的资料,国家投资形成的地质资料是任。根据《行政赔偿法》第28条第7款规定,“对财产典型的公共产品,不设定保护期,即没有保密责任;社权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿冶。在实会投资的公益性地质资料为带有私有属性的准公共产践中有两个问题,馆藏机构和利用人是否应有赔偿顺品,国家允许2年保护期。商业性地质资料是由社会序?馆藏机构赔偿直接损失是否可以履行?试举一投资形成的私人产品,汇交人在汇交地质资料时,可以例,某地质资料馆藏机构因保管不当导致甲煤矿获得申请5年保护期,期满后可再申请1次。总体而言,地乙煤矿的矿区地质资料,了解到乙煤矿煤层分布情况质资料的保护期即是一般秘密的保密期,保密期内的后进行越界开采,乙的直接损失是甲越界开采获得的地质资料只公开资料目录。地质资料汇交人可以和社煤炭市场价值。乙除了要求甲承担侵权赔偿外,还可会使用人协议确定利用地质资料,协议利用时,馆藏机追究馆藏机构的泄密行为。在没有相应保险基金的情构和汇交人、利用人形成行政管理关系,馆藏机构一旦况下,馆藏机构几乎没有赔偿能力。信息服务产业化泄密承担行政处分及赔偿责任;汇交人和利用人之间后,馆藏机构将面临更多的侵权纠纷,地质馆藏机构的形成民事合同关系,如有泄密将追究民事违约或侵权泄密侵权责任需要进一步完善。责任。3摇建立泄密风险防范机制的法律措施摇摇法律制度的缺陷与不足摇第一,法律调整范围集中在对国家秘密保密责任的法律规制,不利于地质摇摇地质勘查环节摇我国自2006年在勘查环节实资料信息服务产业化。产业化的基础是保证投资人对行地勘基金模式,采取国家全额投资和合作投资两种地质信息享有排他与垄断的私有产权。由于地质信息方式,形成的地质资料和矿业权按照市场方式处理。的无形性,信息产权不能实体排他,而只能借助国家公有专家建议,地勘基金模式下,1:5万地质资料可作为权力来保证信息专有。正因如此,国外能源发达国家公益性和商业性地勘成果的分界线[5]。如此,公益性往往十分重视商业性地质资料的保密工作。这与国内地勘集中在普查、详查阶段,由中央或省级地勘基金出重国家秘密,轻视一般秘密保护的现状差别巨大。资,商业性地勘主要是矿产开发前的勘探阶段,由社会第二,现行法律规范主要针对汇交环节,勘查、利和地勘基金合作出资。地勘基金的改革目标是形成用、服务环节的保密责任几乎没有涉及。在国外地质“小政府(矿权管理)、中支撑(公益性地质工作和业务信息服务产业化程度较高的国家,每个环节都针对泄支撑)、大市场(商业性勘查)冶的行业格局[6]。密风险有专门的保密要求:a.勘查环节主要是约束探在地勘新机制下,地质资料不再是公共产品,地质矿权人,明确国家和汇交人对地质资料的权属及保密资料的信息安全直接关系到项目投资方的经济利益,责任。当今世界主要有地质资料国家所有和投资人所极大提高了勘查环节地质资料信息的安全度。勘查环有两种模式[4]。两种模式虽然在所有权归属上有所不节的泄密风险防范机制应在项目立项和评审阶段,将同,但保护信息专有权的保密责任都一样。如《土库地勘单位和投资人的自觉保密行为上升为法律义务。曼斯坦油气资源法》在规定地质信息归政府所有的同国土资源部发布的地勘项目标书格式合同的第7章涉时,规定属于承包商的财产权和保密资料的信息的所及投标人(地勘单位或投资人)管理、质保等义务,要有权归承包商,双方均应不得随意向第三方公布信息。求投标人陈述其在组织管理、项目组成人员分工、质量《印尼矿产标准合同》第7条第1款规定了国家所有保障和劳动保护方面的措施。可在此部分增加一款保权,第6款规定“由公司提交给政府部门的数据与资密措施,要求投标人从管理制度、工作人员、技术保障料,未经公司一方同意,政府不得向任何第三方透等方面陈述保密能力,将此作为评标的依据之一。一露冶。b.利用和服务环节则重点强调信息提供商、网旦中标,这些陈述便具有法律约束力,投标人必须保证络服务商、信息内容获取者在发布、散播、使用信息时履行。应主动接受国家监管,不得发布涉及保密的地质资料摇摇资料汇交环节摇汇交环节需加强一般秘密的信息,如英国Eearth计划、美国地质数据中心根据地质保密责任。措施有二:一是明确汇交人对地质资料的
摇第4期摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇蒋瑞雪:地质资料信息服务产业化中的泄密风险与法律对策·181·法律权利。我国法律尚无相关规定,法律缺失在地勘等法律法规,可从版权角度为地质数据库提供安全保新机制下导致国家、地质资料馆藏机构、汇交人、项目护。投资人的权利混淆,已经在实践中引发不少纠纷。地二是根据地质数据库的特性,建立特别保护制度。质资料承载着国有自然资源的基本信息,是开发利用a.技术层面,加强人员和工作流程管理,如数据库建设自然的先决条件,如果国家丧失地质资料的所有权便人员应当是具有良好的政治素质和品行,具有胜任涉意味着丧失自然资源的全部权能。因此,除少数国家密岗位所要求的工作能力;信息系统应当按照配备保外,世界大部分国家的法律都明确规定地质资料的所密设施、设备,保密设施、设备应当与涉息系统同步规有权在国家。我国宪法规定一切自然资源均为国家财划、同步建设、同步运行。b.法律层面,规范地质数据产,因此国家也应是地质资料的所有权人,汇交便是国库的责任原则。新颁布实施的《保守国家秘密法》第家所有权的行使方式之一。汇交转移了地质资料所有28条规定,互联网及其他公共信息网络运营商、服务权,但并不等同于产权转移。产权是集所有权、使用商“发现利用互联网及其他公共信息网络发布的信息权、收益权等诸多权能为一体的权利束。汇交人基于涉及泄露国家秘密的,应当立即停止传输,保存有关记投资行为享有地质资料的使用权和收益权,鉴于地质录,向公安机关、国家安全机关或者保密行政管理部门资料信息和载体的同一性,汇交人的权利可称为地质报告;应当根据公安机关、国家安全机关或者保密行政资料的信息专有权。汇交人有权要求国家对汇交后的管理部门的要求,删除涉及泄露国家秘密的信息冶。地质资料采取合理有效的保密措施,要求国家保证汇该款规定相较于一般数据库,取消了信息提供者和平交人利用地质资料并获取利益的权利。台服务者在侵权责任上的区分,以及间接侵权的“通二是设定保护期满后的异议期。异议期是指在地知与移除规则冶,统一规定为过错责任、直接侵权,该质资料保护期满公开前,允许汇交人对公开行为提出规定明显增加了地质数据库的保密责任。考虑到大部异议,如果异议有效则不予公开的制度。如《南非矿分地质资料都涉及国家秘密,该款规定实际成为地质产法》第19条规定,探矿权人和采矿权人提交的资料数据库的特别性条款,具有优先适用的效力。享有15年的保护期,期满后“总局长可在政府公报告摇摇信息服务环节摇新兴信息服务指以计算机为示他打算公开或披露这些资料……具有直接或间接金主要平台的信息服务,主要包括信息提供服务、信息处钱利益的并反对公开或披露有关资料扥人应在a项提理服务、软件开发和服务、系统集成服务、网络增值服高的公告公布之日起的6个月内书面向总局长体会他务、电子商务以及培训教育和技术中介等[7]。地质资反对的根据冶,总局长可以接受或拒绝申请,但应书面料信息服务的对象主要包括馆藏机构、科研教育机构、通知申请者。在情势变化导致信息公开会损害汇交人特定服务对象和一般社会公众几种类型。馆藏机构在利益时,异议期可以较好的平衡汇交人和社会公众的信息平台共建中互为服务对象,但更主要的角色是服利益关系,维护好各方权益。务提供者,防范机制不再赘述。一般社会公众消费地摇摇开发利用环节摇地质资料信息服务产业化对质信息多因生活原因和个人兴趣,如个人为买房了解利用环节提出网络化、数字化、集群化的基本要求,建地基情况,野外探险查询水流山脉地形等,因为一般社立地质数据库、地质资料数字图书馆和地质数据共享会公众只接触无密级或保护满的处于公共领域的地质平台是产业化的主要形式。因此,法律制度要针对地资料,无需设置保密义务。信息服务环节的重点是对质数据库的建设情况进行有针对的风险防范。特定服务对象和科研教育机构的泄密防范。一是根据版权法对地质数据库提供一般性的保特定服务对象是出于商业目的申请信息的单位或护。数据库是指经系统或再续排列,可以通过电子手个人,如矿山企业、建筑商等。国外的通行做法是在特段或者其他方法单独读取的作品、数据及其他独立材定服务对象申请时,需签署专门的使用协议,对其获取料的汇编,材料汇编上体现独创性的数据库属于版权信息的使用方式、泄密责任等进行明确规定。如英国法中的作品,受版权保护,任何人未经版权人许可或基在提供服务时要求用户签署具有限制性的数据使用协于法定原由不得接触、使用数据库中的信息内容,否则议,禁止用户拷贝、再传播地质信息;澳大利亚的申请应承担侵权责任。版权保护是数据库信息安全的重要协议中限制用户拷贝、复制、数字化和存储地质信息,措施,我国至今已颁布《信息网络传播权管理条例》、禁止用户任何形式、手段进行传输信息,或翻译信《电子认证服务管理办法》、《关于审理涉及计算机网息[8]。我国可参考此制度,由国土资源部颁行格式文络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》、《关于本,明确特定用户的使用方式和保密责任。审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》(下转封三)
·1摇82摇·摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇情摇报摇杂摇志摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇第30卷蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚蕚(上接第181页)损害权利人的商业利益。在我国地质资料管理制度中,地质资料馆科研教育机构及工作人员无权接触到保密的地质资料参考文献,但版权制度赋予科研教育机构接触使用数据库信息的合理[1]摇李桂芳.成果地质资料汇交中存在的问题及对策[J].资源环使用权境与工程,2007(4):476-479。地质数据库是否认可科研教育机构的合理使用权,我国法律尚无规定,但大多数信息服务产业化程[2]摇高摇兵.地质资料信息服务集群化产业化政策问题探讨[J].资源与产业,2010(6):69度较高的国家却有此内容。如《俄罗斯地下资源法》[3]摇张文显.法理学[M].北京:高等教育出版社,2003:145第27条第5款“除合同中另有规定外,执行者有权把[4]摇李显冬.中国矿业立法研究[M].北京:中国人民公安大学出由进行作业所得的有关矿产的地质和其他信息用于教版社,2006:232学和科研活动冶,《阿塞拜疆共和国地下资源法》第32[5]摇傅鸣呵.地勘改革发展需要注入新思维[N].中国矿业报,条第2009-08-04(1)3款“执行人员由于科学或教育目的,在对地下资源的有关经营活动中,有权使用积累的资料[6]摇贺冰清.关于构建地勘新机制的若干思考[N].中国国土资源,但不得损害客户按协议获得的商业利益冶,美国允许科研教育报,2009-07-24[7]摇姜作勤等.地质信息服务体系框架研究[J].中国地质,2007机构知悉保密地质资料并减免复制费。我国可以允许(2):173科研教育机构合理使用地质资料,但要在使用协议限[8]摇姜作勤等.主要发达国家地质信息服务的政策体系及其特点制使用目的和使用方式,如未经权利人(馆藏机构或[J].地质通讯,2007(3):21汇交人)许可不得使用、公开地质资料,不得使第三人(责编:王平军)知悉到地质资料,不得妨害权利人使用地质资料,不得
