农户税费负担率差异性的实证分析与对策建议
吕亚荣
（中国人民大学农业经济系 100872）
[内容摘要] 本文分析了不同地区、不同收入群体的农户承担的税费负担率的差异性，从而得出结论：不同农户承担的税费负担严重不公平，而且呈现累退性的结果。收入水平越高的地区和农户承担的税费负担越轻，而收入水平越低的地区和农户承担的税费负担越重。同时，本文还分析了省、乡、村等不同层次上的农户税费负担率的大小，结果是村级水平上的农户税费负担率大于乡级水平上的税费负担率，而乡级水平上的税费负担率又高于省级水平上的税费负担率。因此，在哪一个层级上确定的农户税费负担率决定了农户承担税费负担的高低。
[关键字] 农户、税费负担率、差异、不公平
Empirical Analysis on Differences of Tax and Fee
Burden Rates of Rural Households
LU Yarong
(Department of Agricultural Economics, Renmin University of China 100872)
Abstract: This paper analyzes the differences of tax and fee burden rates of rural households in different areas and different income groups and draws the conclusions that tax and fee burdens of different households are serious inequitable and regressive. The higher income is, the lighter tax and fee burden is. The lower income is, the heavier tax and fee burden is. At he same time the paper also analyzes the tax and fee burden rates in the levels of province, townships and villages. The conclusion is that burden rate in village level is higher than that in township level, which is higher than that in province level. So tax and fee burden rate in different levels will directly determine burden that rural household bears is higher or lower.
Key words: rural households, rate of tax and fee burden, difference, inequity
作者：吕亚荣
性别：女
籍贯：山东省龙口市
学历：博士
单位：中国人民大学农业经济系
通讯方式：北京市中关村大街59号
邮编：100872
电子邮件：yaronglu@
13621038612
近年来，农村居民和农户的税费负担率究竟是怎样的水平，一直是人们关注的焦点。本文以农村固定观察点1986—1999年的农户统计数据，以及样本农户调查资料为基础，运用描述统计方法，分析不同地区、不同收入群体、不同层次上的农户税费负担率的差异。本文以分析结果为依据，并结合2000年以来政府进行农村税费改革的思路，提出进一步改革农村税费制度的政策建议。
一、税费负担率的计算方法
从税收公平原则讲，税费负担的计算应该根据每一个农户的具体情况，做到具体问题具体分析。农业税是一种家庭所得税。在许多国家，所得税税率通常是采用累进税率的形式征收的。在我国，农业税是采用比例税率的形式征收的。在宏观的税费政策指导下，各省分别制定了一个具有指导作用的比例税率，并且根据省内各地区的不同情况，可以做适当的调整。为了与政策规定的税率进行比较，也为了计算农户税费负担率的平均水平，本文计算的税费负担率采用的就是简单的计算比例税率的方法。
通常地，税费负担率的计算方法是利用税费负担额除以一定的基数而得到的。本文中的税费负担额主要包括农业税收、村提留、乡统筹和杂费四项。当前，它们是农户承担的、与收入所得相联系的主要税费负担项目。税费负担基数是确定税费负担率大小的重要指标。在农村，税费负担基数可以是农户的总收入、纯收入、农业收入，也可以是农户的总支出。本文主要运用农户总收入指标作为计算农户税费负担率的税基。对农户来讲，这样的计算方法可以直接说明农户所交纳的税费额参与农户收入再分配的程度。
采用总收入计算农户税费负担率的主要原因有：一是，农户承担的税费负担不仅包括农业税收，而且还包括各种收费。农业税收是基于农户的农业收入而确定的，据此可以计算农业税收率，而农户交纳的提留、统筹、杂费并不是以农业收入为基数确定的。如果仅以农业收入计算税费负担率，显然不能反映税费支出参与家庭收入分配的情况，而仅能反映税费支出参与家庭农业收入分配的情况。所以，以农户总收入为基础确定的税费负担率，才能真正反映税费额参与农户收入分配的情况。二是，农户税后剩余收入水平是衡量农户家庭福利的重要基础。农业收入仅仅是农户收入的一部分，所以，仅以税费负担参与农业收入分配后的余额大小来衡量农户税后剩余收入的水平显然是不妥当的。因此，这里采用农户总收入作为农户税费负担率的计税基础。
二、以农村固定观察点资料②为基础的税费负担率分析
（一）三大地带的农户税费负担率
在图1中，农户税费负担率是用农户交纳的税费负担额除以农户总收入计算得出的。1986至1999年，中部地区农户的税费负担率始终是各地区中最高的，不仅远远高于全国水平和西部地区农户的税费负担率，而且高于东部地区农户的税费负担率。但是，随着时间的进程，各个地区的农户税费负担率的状况也是不断变化的。1986年，东部地区的税费负担率基本与全国平均水平的税费负担率持平，但高于西部地区的税费负担率。到了1999年，西部地区的农户税费负担率已接近全国水平，而东部地区农户的税费负担率不仅远远低于全国水平，而且远远低于西部和中部地区农户的税费负担率，并呈现进一步下降的趋势。
结合三大经济地带的产业特点，可以发现，在以农业收入为主的中部地区，农户的税费负担率始终处于最高水平，税费负担参与农户总收入的分配比率是最高的，农户的税费负担最重。而在经济发达的东部地区，农户承担的税费负担参与总收入的分配比例较低。
农户税费负担率的高低取决于两个方面：一方面是农户实际承担的税费负担额，另一方面是农户总收入。要减轻农户承担的税费负担有几种途径：一是，在保持总收入不变的情况下，减少税费负担额；二是，在保持税费负担额不变的情况下，增加农户的总收入；三是，减少农户承担的税费负担额，增加总收入；四是，农户承担的税费负担额增加，但是增加的幅度低于农户收入增加的幅度。
1986至1999年，全国水平、东部、中部和西部地区农户承担的税费负担额的绝对值均是增加的，收入水平也都有一定的增长，但是，在三大经济地带，二者之间的增长是不均等的（见表1）。在中部和西部地区，农户税费负担的平均增长率都超过了总收入的平均增长率，前者分别是后者的和倍；在东部地区，二者之比却仅为。这说明，越是经济发展较慢的地区，收入增加较慢的农户，负担增加的越快。这显然是不公平的。
（二）不同收入群体的农户税费负担率
图2是关于农户税费负担率变化情况的展示图。税费负担率最高的是低收入农户，其次是次低收入农户，再后是中等收入农户，高收入农户的税费负担率是最低的。而且，高低收入农户之间的税费负担率差距越来越大，低收入农户的负担率有不断上升的趋势，高收入农户的负担率还有进一步下降的趋势。
随着时间的推移，五个不同收入群体的农户总收入的增长变化幅度也相差很大。表2显示，高收入群体的农户总收入增长速度明显超过了其他四个群体的收入增长速度，而且增长的幅度很大。从低收入到高收入群体，税费负担率的平均增长率分别为、、、和%，而农户总收入的平均增长率分别为、、、和%，二者之比分别为、、、和。这形成了累退性的税费征收结果。显然，这违背了税收公平的原则，不同收入群体农户之间的税费负担分配是极不公平的。
三、农户税费负担率分析的另外一个案例③
这里利用农户样本调查资料分别计算了村、县、省三个不同层级上的农户的平均农业税率（见表3）和平均税费负担率（见表4）。结果表明，各个层次上的农户负担率是各不相同的。
表3. 不同层级的农户平均农业税率
层级
观察量
平均数
标准误差
最小值
最大值
村级
48
县级
26
省级
6
表4. 不同层级的农户平均税费负担率
层级
观察量
平均数
标准误差
最小值
最大值
村级
48
县级
23
省级
6
在村级层次上计算的平均农业税率为%，其变动区间为[%,%]；平均税费负担率为%，其变动区间为[%,%]。在县级层次上计算的平均农业税率为%，其变动区间为[%,%]；平均税费负担率为%，其变动区间为[%,%]。在省级层次上计算的平均农业税率为%，其变动区间为[%,%]；平均税费负担率为%，其变动区间为[%,%]。
分析显示，在村级层次上计算的平均农业税率和税费负担率，高于在省、县层级上计算的平均税费率。在县级层次上计算的平均农业税率和税费负担率，则高于在省级层次上计算的平均税费率。在不同层级上计算的平均农业税率和税费负担率以村级水平最高，县级水平次之，省级水平最低。
之所以出现这样结果，其主要原因是：在省级层次上计算的农业税率和税费负担率，不仅掩盖了省内的农户在收入分配上的差异，而且进一步掩盖了村与村之间、县与县之间农户收入上的差异，从而使在省级层次上计算的税费负担率比在县级层次上计算的税费率更低一些。在县级层次上计算的农业税率和税费负担率，不仅掩盖了县内农户的收入差异，而且也掩盖了村与村、乡与乡之间的农户在收入分配上的差异，从而使在县级层次上计算的税费率比在村级层次上计算的税费率要低一些，比在省级层次上计算的税费率要高一些。在村级层次上计算的税费率考顾到税费负担在县级和省级层次上的差异，但是仍然掩盖了村级内部的农户在收入上的差异，从而使在村级层次上计算的税费率比在县级和省级层次上计算的税费率要高一些。所以，如果政府在省、县、乡、村层级上确定农户应该承担的税费负担率，那么，可以肯定地说，这样确定的税费负担率是不公平的。目前，政府考核农户税费负担率的高低多是以村或乡层级上的农户收入水平为基准。相对于在省、县层级上确定的税费负担率，在村级水平上确定的税费负担率是相对公平的，但是，这样的考察仍然掩盖了户与户之间的收入差异，是造成税费负担分配不公平的重要原因之一。
启示：既然在不同层级上计算的税费率各不相同，那么，政府在制定税费政策时必须考虑政策实施的层级和落脚点。特别是在农户之间的收入差异很大时，更应该关注户与户之间的差异。如果在省、县、村级层次上确定税费负担率，那么，这必然掩盖农户之间的收入差异，并进而造成税费负担分配的不平等。所以，政府在确定农村税费负担时，不能建立在村、乡或县这个层次的平均收入水平上，而必须考虑纳税人——农户的具体收入情况。也就是说，要实现税收公平分配，调节农户之间的收入差距，必须将税收制度建立在以农户为基础的原则上。否则，建立在忽视农户收入差异基础上的农村税费制度必然是不公平的。
四、解决税费负担分配不公平的建议
前文主要实证分析了1986－1999年农村税费负担分配不公平的情况。自2000年起，我国部分地区进行了农村税费改革试点工作。至2002年，在20个全面实行农村税费改革的省（自治区、直辖市）中，农户承担的税费负担都有一定承担的减轻。2003年国务院又出台了“关于全面推进农村税费改革试点工作的意见”，对农村税费改革提出了更加有力的全面指导方针。
农村税费改革试点工作开展以来，农民税费负担明显减轻。大部分农户对这样的税费改革效果是比较满意的。在对湖南省315个农户的抽样调查中，52%的农户对减轻农民负担的结果表示“满意”，27%的农户表示“不满意”，也有21%的农户表示“无所谓”。③为什么仍然有农户对农村税费改革的结果不满意呢？
在田秀娟等对农户的抽样调查研究中发现，农村税费改革虽然减轻了一部分农户的税费负担，但是并没能从根本上彻底清除农户间税费负担分配的不公平性。主要表现是：农民承担税费负担的绝对值是减少了，但是，从农户承担税费负担占农户家庭收入的相对值上看，还存在着税费负担分配不公平的问题。
与笔者对1986－1999年农户承担税费负担的分析相一致，2000年以来的农村税费负担改革虽然一定程度上提高了负担分配的公平性，但是农户承担税费负担分配的不公平问题仍然存在。这种不公平主要体现在户际之间，特别是高收入农户与低收入农户、农业户与非农业户之间的税费负担率还是有相当大程度的差别。对于高收入农户来讲，减轻和不减轻他们所承担的农业税费负担对他们的影响都不大。但是，对于低收入农户来讲，减轻较少的税费负担根本不能解决他们经济负担沉重的问题。
农户承担的税费负担减轻是政府给予农户公平待遇的内容之一。然而解决农村税费负担分配不公平的问题，并不仅仅是减轻农民负担，还应该使农户承担的税费负担合理、公平。同时，各级政府部门还必须看到：不仅要减轻农民负担，而且还要提高农民承受一定负担的能力，即农民（农户）的收入水平。
当前，解决农户税费负担分配不公平的问题着重要做好以下几方面：
1．减轻粮食主产区农户承担的税费负担。中央和省两级财政安排的农村税费改革专项转移支付资金，要重点向农业主产区特别是粮食主产区倾斜。并要结合粮食流通体制改革和农村税费改革试点工作，借鉴国际通行做法，调整政府对农业和农民的补贴方式，逐步建立和完善直接补贴农民的制度，提高农民的收入水平。
2．建立合理的农户税费负担分配机制，使高、中、低等不同收入群体农户，以及东、中、西三个不同地区农户承担的税费负担与其收入相匹配，改变农户税费负担分配呈现的累退性的局面。
3．进行与农村税费改革相关的其他配套制度的改革。乡镇政府机构、乡镇财政体制、农村教育体制等方面的改革，不仅是农村税费改革的重要组成部分，而且是实现农村税费负担公平分配的重要保证，必须积极推进这些方面的改革。
4．统筹城乡税制。在十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”思路的指导下，建立城乡统一的税费制度，这是统筹城乡经济社会大框架之下的内容之一。重点之一是取消农业税和农林特产税，飞出专门对农民征收的各种农业税赋，实行城乡统一的所得税制度。并要确定合理的农户税费负担率。
5．坚持基层民主建设，严格执行民主议事的筹资投劳制度，建立严格的公共产品供给机制。并要积极化解乡村债务。
② 此部分资料来源于《全国农村社会经济典型调查数据汇编》（1986-1999年）。据此，笔者进行了整理分析。文中代码Allhh代表全国平均水平的农户；Easthh代表东部地区农户；Medhh代表中部地区农户；Westhh代表西部地区农户；Flowhh代表低收入农户；Slowhh代表次低收入农户；Mhighhh代表中等收入农户；Shighhh代表次高收入农户；Hhighhh代表高收入农户。
③ 此部分资料来源于以Loren Brandt 教授为首的学者们在中国农村进行实地抽样调查而采集的资料。资料来源于中国6个省，分别是河北、陕西、辽宁、浙江、四川和湖北。每个省抽取5个县，总计30个县；每个县抽取2个村，总计60个村；每个村抽取20个农户，总计是1200个农户。笔者在多伦多大学做访问学者期间获得Brandt教授无偿提供的这些资料。在此表示感谢。
③ 资料来源于田秀娟、周飞舟的“税费改革与农民负担：效果、分布和征收方式”，《中国农村经济》，2003年第9期。
