西部旅游开发中的
政府管理职能研究
陈肖静
(南京大学 历史系9南京 210093D
摘 要:西部旅游开发滞后9原因是多方面的9除了经济基础薄弱 \ 旅游管理的法规体系不完整 \ 中心城市实力不足 \ 竞争
力强的大企业不多 \ 交通制约 \ 管理理念落后以及体制缺陷等因素外9还与政府旅游管理职能不明确以及政府规划 \ 协调 \ 统
筹不力有关 O 在西部旅游开发中政府的管理职能范围究竟有多大9政府在旅游开发中承担哪些责任9是探讨的核心所在 O 西部
各省(自治区 \ 直辖市D政府应建立健全旅游管理机构9切实履行统筹规划 \ 组织协调 \ 依法管理 \ 政策引导 \ 规范市场 \ 提供服务
等职能9为旅游业健康发展提供强有力的组织保证和良好的市场运行环境及政策法律依据 O
关键词: 旅游开发 ;政府 ;职能
中图分类号: F592. 7 文献标识码: A 文章编号: 1004-972X( 2006D 03-0029-02
在中国丰富的旅游资源中9西部地区占有重要地位 O 国
务院分别于1982 年 \ 1988 年 \ 1994 年公布了三批国家重点风
景名胜区9总计 119 处9其中西部地区 43 处9占 36. 1% ;中国
旅游胜地 40 佳9其中西部地区 14 处9占 35% ;国家在西部建
立了 35 个重点自然保护区9占全国总数的 1/2O
加快西部旅游开发9需要有各种扶持政策和措施9需要
政府的积极作为9就是要按市场化 \ 国际化 \ 效率化原则构造
政府管理职能9要建立起与国际惯例接轨 \ 同市场经济接轨
的政府运行规则 O
一 \ 政府旅游管理机构设置与分工
针对我国西部旅游资源的内涵丰富性和种类多样性9就
地方政府而言9旅游管理应当包括两方面:第一9地方政府应
建立各省(区 \ 市 D旅游委员会9实行统一的综合性管理9各个
部门按照职能分工进行功能管理 ;第二9各级旅游局作为各
级政府施行行业管理的专门职能机构具体落实行业管理 O
西部各省 (区 \ 市 D 旅游委员会9由计委 \ 城建 \ 财政 \ 规
划 \ 交通 \ 农林 \ 工商 \ 财贸 \ 文化 \ 公安等与旅游密切相关的
部门负责人组成9由省(区 \ 市D党政领导牵头 O 一方面9就西
部旅游产业的发展战略 \ 规划 \ 政策等重大问题进行研究 \ 协
调和决策9形成发展旅游业的共识与合力 ;另一方面9各个部
门按照职能分工进行功能管理 O 如旅游景区9建设 \ 规划部门
在这个领域的功能是规划管理 ;文物局的功能是文物管理 ;
旅游局的功能是市场管理和质量管理 O 旅游委员会是一个非
常设机构9主要通过定期或不定期举行会议开展工作9该委
员会或领导小组的办公室通常设在旅游局 O 旅游委员会在业
务上受地方政府的领导和国家旅游局的指导 O
为适应西部旅游大开发的趋势9旅游与文化 \ 文物 \ 风
景 \ 园林 \ 森林等部门也可合并或合署办公9把对旅游资源的
保护 \ 管理 \ 开发与旅游行业的经营管理结合起来9这样9有
利于有效保护与充分利用资源9并把资源的潜在优势转化为
现实的经济优势 ;有利于形成统一的旅游产业和旅游市场9
既发展了旅游9促进了地区经济的发展9又加大了保护力度 \
增加了保护经费9是一种利多弊少 \ 行之有效的选择 O
省(区 \ 市 D旅游局的职能是加强对全省旅游业发展的战
略研究和实施 ;加强本省行业立法和监督检查 ;组织和监督
国家行业技术标准的执行 ;加强对本省重点旅游资源开发利
用和规划的指导 ;加强对区域旅游开发的指导和协调 ;组织
全省整体旅游形象的宣传和对主要客源国和地区的促销 ;加
强对国内旅游和出境旅游的指导和管理 ;深化对旅游服务质
量的监督管理 ;维护旅游者和旅游企业的合法权益 O 省级旅
游行政管理部门的机构设置要与国家旅游局基本对口和适
度精简组合9便于上下沟通与开展工作 O
市 \ 县旅游局处于行业管理的第一线9直接指导旅游资
源保护与利用 \ 组织旅游产品开发和市场营销9指导和服务
收稿日期: 2006-01-06
作者简介:陈肖静( 1965 D 9女9江苏扬州人9南京大学历史系博士研究生9扬州大学旅游烹饪学院旅游管理系副教授9硕
士生导师9主要从事旅游经济管理研究 O
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<经济问题> 2006 年第 3 期 Mar. 92006 NO. 3
于旅游企业 ~ 规范监督旅游市场 G 随着旅游向横向和纵深两
方面的拓展 ~ 今后市 ~ 县旅游局的管理 ~ 协调 ~ 组织 ~ 监督 ~ 检
查 ~统计和培训的工作应得到加强 G
一 ~政府旅游管理的职能的定位
1. 科学规划职能 G 科学规划作为政府的基本职能 ~ 首先
是因为旅游本身涉及面的广泛性和供需之间的常态不均衡
性决定的 G 这使政府不得不从中 ~ 长期的发展上考虑这些因
素 G 与之相对应的是 ~ 作为旅游企业常常对环境有着极大的
依赖性 ~ 许多因素自己无法左右 ~ 只能寄希望于政府的平衡 G
政府此时所起的作用是在宏观空间和时间序列上解决信息
不对称难题 ~ 防止片面的供给增长和供给短缺 G
西部省(区 ~ 市 D应加快制定西部开发利用和保护总体规
划 ~ 包括产业布局规划 ~ 交通发展规划 ~ 生态环境发展规划 ~
基础设施和服务设施建设规划 G 在总体规划指导下 ~ 组织协
调利益方各省 (区 ~ 市 D规划旅游产业管理体系 ~ 旅游产业法
规体系 ~ 旅游产业政策体系 ~ 旅游科技创新体系 ~ 旅游人力资
源开发体系和旅游资源与环境保护体系 ~ 以保障旅游产业的
可持续发展 G 旅游发展规划是硬规划与软规划的结合 ~ 两者
相辅相成 ~ 缺一不可 G 规划应做到上下 ~ 左右 ~ 总(体D专(项D
衔接 ~ 遵循长远发展与现实利用相结合 ~ 资源保护与合理开
发相结合 ~ 经济效益与社会效益相结合的原则 ~ 避免无序开
发 ~重复开发 ~低效开发 ~破坏性开发 G
2. 宏观协调职能 G 西部旅游开发关系到12 个省(区 ~市D
的经济和社会发展 ~ 涉及到省 (区 ~ 市 D ~ 市 ~ 县等各级政府的
交通 ~ 水利 ~ 环保 ~ 规划 ~ 国土等相关部门 ~ 是一项跨地区 ~ 综
合性很强的系统工程 G 大跨度的联合开发需要高层次的组织
协调 G 西部旅游协调机构(或称旅游发展委员会 D应对旅游圈
的构建和西部旅游开发进行领导与政策协调 ~ 协调旅游业与
其他部门和行业的关系 ~ 协调旅游业发展过程中地区间的矛
盾 ~协调国际间旅游合作关系等 G 消除城市间旅游发展的明
显政策差异 ~ 制定区域旅游一体化战略 ~ 在科学规划 ~ 产业布
局 ~横向联合与协作 ~ 基础设施建设 ~ 人才交流等方面进行宏
观协调 ~ 在旅游发展信息与动态监控 ~ 策划重大旅游节庆活
动等方面实现区域联合和产销联合 G
由于西部旅游业具有的特殊发展机遇和广阔的发展前
景 ~ 旅游业发展必须树立高起点 ~ 高标准 ~ 高水平的战略思
想 ~ 纳入法治建设轨道 G 国家有关部门应制定和出台<西部旅
游开发与保护法> (或<西部旅游资源开发与保护条例> D ~ <西
部旅游产业倾斜政策 > ~ <西部旅游扶贫管理条例 > ~ <西部旅
游扶贫资金使用办法>等宏观指导性法规 G 西部各省(区 ~市D
也应按照国家的有关规定 ~ 结合本地实际 ~ 制定各省(区 ~ 市 D
的<旅游管理条例>和相配套的法规性文件 G 制定和完善旅游
规划管理 ~ 旅游建设项目管理 ~ 旅游教育管理 ~ 旅游资源开发
与保护 ~ 旅游市场管理和社会治安管理等法律法规 G 出台旅
游景区管理 ~ 旅行社管理 ~ 酒店管理 ~ 餐饮与购物场所管理等
方面的专业性法规 ~ 形成相互配套 ~ 相互衔接的旅游法规体
系 ~ 将旅游业纳入法制化管理的轨道 G 同时 ~ 要进一步加大执
法力度 ~ 组建旅游稽查队伍 ~ 加强旅游执法监督检查 ~ 建立旅
游投诉中心 ~ 确保游客的合法权益 ~ 维护西部旅游整体形象 G
政府的政策引导的职能主要体现在政府通过制定财政 ~
金融 ~ 税务 ~ 价格 ~ 工商管理 ~ 招商引资 ~ 交通运输 ~ 出入境管
理等方面的一系列产业政策 ~ 引导与鼓励旅游业优先 ~ 快速 ~
持续地跳跃式发展 G 就旅游引资而言 ~ 在投资主体多元化 ~方
式多样化和领域多向化的情况下 ~ 尤其需要政府的政策引
导 G 政府应制定投资政策 ~ 对不同旅游项目的开发加以鼓励 ~
限制或禁止 G
我国<旅游区 (点 D等级划分与评定 >已经就景点景区要
素的全面行业管理进行了积极的探索 ~ 而更多的生产要素 ~
如餐饮 ~ 娱乐 ~ 购物 ~ 交通 ~ 信息等全面行业管理的空间还很
大 ~ 有些还属于空白 ~ 西部地区旅游主管部门应从全面提升
西部旅游业的总体发展水平着眼 ~ 从推进西部大开发的战略
出发 ~ 以保障公民参与旅游活动的合法权益为宗旨 ~ 通过一
系列法规和标准的制定实施 ~ 逐步加强依法治旅的力度 ~ 实
现旅游业的全面管理 G
3. 规范市场与公共服务职能 G 规范市场职能是旅游行
业管理部门行使公共管理 ~ 规范市场竞争 ~ 维护市场秩序 ~ 打
击违规行为 ~ 保护旅游者权益的重要体现 ~ 是市场经济条件
下政府行使管理职能在旅游行业的重要体现 G 规范市场要更
多地运用经济和法律的手段 ~ 引导和管理旅游的资金市场 ~
客源市场和人力市场 ~ 对违规经营者和从业者采取不良记录
建档立库 ~公开发布等市场化的方式管理 G 也就是说 ~ 在市场
机制能够起作用的范围内宏观管理尽量不去干预 ~ 而市场机
制的不足和偏颇则需要补足 ~引导和控制 G
西部各省 (区 ~ 市 D应经常交流市场规范运作的经验 ~ 探
索建立 12 个省(区 ~ 市 D统一的市场规范准则 ~ 规范市场的联
合行动 ~ 实行省际间的旅游服务质量和投诉协查制度 ~ 推进
省际间旅游管理网络一体化 G
政府旅游管理的另一重要职能是公共服务职能 G 从根本
上说 ~ 管理职能的终点是为企业的运营创造更好的市场环
境 ~ 实质就是服务性的 G 服务功能具体体现在以下几个方面:
代表旅游目的地省(区 ~ 市 D发布信息 G 对市场进行宏观 ~ 中观
的研究和预测 G 印制和发放旅游文献资料 G 培训 ~ 配备信息收
集传播人员 G 举办各种针对国内各地和海外市场的广告宣传
推销和公共关系活动 G 争取重大会议 ~ 赛事 ~ 展览的举办权 G
促进企业和旅游组织之间的协作 G 设计省 ~ 自治区 ~ 直辖市旅
游形象 ~口号 ~ 并培育认同意识 G
公共服务职能的核心是要为企业经营提供法律保障 ~ 抑
止部分企业的过度竞争 ~ 制裁某些企业的非法活动 ~ 保障企
业的公平竞争 ~ 促使市场有序发展 G 要让企业守法 ~ 政府必须
首先守法 ~ 这是市场经济作为法制经济对政府提出的要求 ~
也是政府为企业提供良好服务的前提 G
(责任编辑:孙小勇D
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