（国际贸易）贸易自由化进
程中的政采市场开放
贸易自由化进程中的政采市场开放
作者:张小瑜来源:政府采购信息报发布日期：2010-05-12查见次数：96次
于许多国家，政府和政府控制机构已成为从大宗货物到高科技产品的最大的商品
采购者。目前，每年于国际贸易中以政府采购方式所使用的公共资金已超过国际
贸易总额的 10%。政府采购市场的扩大，使得保护国内产品和供应商、排斥外国
竞争者的贸易保护主义压力增大。于贸易自由化推进过程中，“开放”不再局限
于壹般货物贸易，而是延伸到各类市场及其方方面面。因此，政府采购作为壹种
重要的贸易方式，必然被纳入多边和双边贸易谈判中，成为壹项越来越重要的议
题。
欧盟《采购指令》
最早通过制度规范促成国家间政府采购市场开放的当推欧盟。当 1968年欧共体
完全取消成员间的关税及数量限制、统壹对外贸易政策、实现区内贸易自由化后，
政府采购市场的贸易壁垒影响凸显。1971年开始，当时的欧共体相继通过了俩个
有关政府采购于共同体内实行公开招标的法律，即《公共工程采购指令》
（EEC70/305）和《公共部门货物采购指令》（EEC77/62）。其目的是通过制度
规范统壹采购制度和程序，为各成员国的供应商或承包商提供公开平等竞争机会，
实现政府采购市场于共同体内部的自由化。欧盟成立后，欧盟理事会又陆续制定
和修订了有关的政府采购指令，进壹步规范和简化采购程序，推动电子采购等现
代化手段于政府采购中的应用，使政府采购便利化，以促进成员国之间政府采购
市场的开放。2002年，欧盟的政府采购（包括政府及公共部门的货物、服务和公
共工程的采购）合同总价值达 15000亿欧元，占其 GDP总额的 16%，于有些成员
国，这壹比例高达 20%，最低的也有 11%。于政府采购规模扩大和经济全球化的
背景下，欧盟认为，政府采购市场仍有竞争的潜力和开放的必要性。2007年 12
月，欧盟又对指令（2004/17/EC和 2004/18/EC）进行了修订，降低了合同授予
的最低限额标准，幅度约为 %～%，这壹修订进壹步扩大了指令所涵盖的范
围。
欧盟的政府采购法令体系包括 4个实体性指令和 2个关于权利救济问题的程序性
指令。这些指令有明确的立法目的、确定的适用范围、严格的最低限额标准和严
明的救济程序。欧盟的采购指令具有相对完整性和可操作性，成为日后包括关贸
总协定（GATT）和世界贸易组织（WTO）于拟订有关政府采购协议时的主要借鉴
对象。
WTO《政府采购协议》
于多边贸易体制中，政府采购最初于东京回合被纳入关贸总协定谈判议题，1979
年 4月 12日达成协议，1981年 1月 1日生效。该协议于乌拉圭回合期间进行了
修改，形成现行的共 24条、4个附录的 WTO《政府采购协议》（以下简称“GPA”），
1994年 4月 15日于马拉喀什签署，1996年 1月 1日生效。2006年 12月，WTO
政府采购委员会暂行通过了对 GPA的第壹次修订。
迄今，GPA共有 41个缔约方，7个国家或地区正于谈判加入，另有 19个政府观
察员和 4个政府间组织观察员。协议的缔约方多为发达经济体。东京回合下的协
议涉及每年价值约 300亿美元的采购，此后 GPA通过将适用范围由货物扩大至服
务，涵盖范围由中央政府采购实体扩大到次中央级实体和公用事业、国有企业等，
开放的采购价值已扩大了 10倍之上。
GPA是 WTO壹揽子协议之外的壹个诸边协议，除了原则性规定外，于采购方式、
采购程序、合同授予、救济、信息提交等方面均有详尽的规定。GPA包含的 4个
附录和 GPA共同构成壹个整体。附录内容包括采购实体和采购项目清单、用于刊
登招标采购信息的指定刊物清单以及用于刊登采购法规和程序的出版物清单。其
中尤以附录 1的 5个附件最为重要，各缔约方正是通过附录 1的中央政府、地方
政府及其他采购实体清单，货物、服务和工程清单，例外清单等，对政府采购的
开放领域和程度做出承诺。附录壹般以活页形式构成，以便于必要的时候进行必
要的修改。自愿申请加入的 WTO成员提交清单，和 GPA成员进行谈判，最终成为
签字缔约方且受其约束，未加入该协议的其他 WTO成员则无需承担义务。
由于 GPA没有包括于多边贸易体制之内，成员范围有限，因此各国于政府采
购实践中，往往存于种种歧视外国供应商和外国货物和服务进入本国市场的做法，
政府采购市场具有实质上的歧视性和封闭性，于国际贸易自由化的多边体制中形
成了壹个贸易开放的“盲区”。近年自由贸易协定（FTA）谈判如火如荼，壹些
多边体制下条件不成熟的议题越来越多地被纳入其中。美欧等发达成员通过 FTA
输出其价值标准和国际规则，发展中成员则通过 FTA于壹些新领域尝试局部的开
放。这其中就包括政府采购。
自由贸易协定中的政府采购
区域贸易协定快速发展
按照 WTO的分类，FTA是区域贸易协定（RTA）的壹种。2003年 9月坎昆会议无
果而终后，以美国、欧盟为代表的 WTO主要成员纷纷转向，主动谋求和重要贸易
伙伴展开区域贸易谈判。2006年 7月，多哈回合贸易谈判无限期中止，又进壹步
增强了各经济体彼此之间开展区域贸易谈判的主观意愿，加快了各种双边或区域
性的自由贸易安排的谈判进程。据 GATT/WTO统计，1948～1994年，GATT共收到
124个有关 RTA的通报，而自 1995年 WTO成立以来，已有 240多个 RTA通报。
据 WTO估计，如果考虑到已谈成但未来得及向 WTO通报的、已签但尚未生效的、
目前正于谈判的、以及已经或正于进行前期调研准备工作的，2010年，RTA的总
数将达到 400个左右。目前，几乎所有 WTO成员均参加了 1个之上的区域贸易协
定。
区域贸易协定的快速发展，意味着各经济体试图通过和有重要贸易利害关系的伙
伴相互开放市场，于多边受阻的情况下推进局部的贸易自由化，先期获取自由化
带来的贸易利益。其内容于反映多边贸易框架原则和谈判主题的同时，更加密切
关注双方或区内的关切议题。区域贸易协定和多边框架所体现的贸易原则基本壹
致，但具有更大选择性和灵活性，能够更加灵活地开放市场且推进自由化发展，
能够使国家和地区集团得以协商尚不具备多边谈判条件的事项，且形成相应的规
则和承诺。从这个角度说，区域贸易协定是多边贸易自由化的先导和尝试。实际
上，从全球已达成的区域贸易协定来见，其涵盖范围日益加入新内容，从最初单
壹地取消关税，发展到投资、环境、劳工、政府采购、知识产权、竞争政策等新
领域。
区域贸易协定中政采日益凸显
据 WTO统计，截至 2007年 9月 24日，向 GATT/WTO通报的生效中的区域贸易协
定（RTA）共 194个，其中自贸协定（FTA）112个。于这些 FTA中，65个含政府
采购条款。其中 31个仅有原则性规定，另外 34个则对政府采购原则和程序均有
详细规定。于这 34个有实质性内容的协定中，11个于目标、总则中充分体现了
和多边贸易框架的壹致性，且直接援引多边贸易体制下的诸边协定，规定缔约方
应按照 GATT东京回合或乌拉圭回合的政府采购协议，或按照 GPA制定或规范其
国内政府采购制度。另外 23个无论是原则、内容仍是壹般规定，也均和 GPA有
很大的相似性，其体例基本沿袭 GPA，如以附件作为缔约方承诺的适用范围，对
采购主体、采购客体以肯定列表或否定列表的形式列出清单，所有协定仅对壹定
价值之上的采购适用等。
从时间上见，多边贸易体制引入政府采购市场开放的内容对 FTA中纳入这壹议题
起到了明显的推动作用。GPA生效后，越来越多的 FTA中纳入了有关政府采购的
内容。如今，政府采购已成为区域自由贸易协定中的重要组成部分。
部分区域贸易协定简介
第壹个包含了政府采购内容的 FTA是 1983年 1月 1日生效的《澳大利亚和新西
兰更紧密经济关系贸易协定》（CER）。该协定第 11条（政府采购）指出，“对
本国供应商给予优于其他成员供应商的优惠和本协定不符。各成员应积极地、且
于互惠基础上取消此类优惠。”该协定规定，凡涉及政府部门、受政府控制的部
门或受政府采购政策管制的部门的采购，各方应给予另壹方投标者以相应的关税
优惠。1985年 4月 22日签订、同年 8月 19日生效的美国-以色列《关于建立自
由贸易区的协定》是第二个纳入政府采购内容的 FTA。该协定第 15条规定，对 5
万美元之上的政府机构采购应放弃购买国货的限制，且且“缔约双方同意于根据
本协定所成立的联合委员会体制下尽早考虑于政府采购和补偿要求方面进壹步
实行贸易自由化的措施。特别需要指出的是，双方同意，壹旦政府采购协议的实
体涵盖范围扩大，应优先考虑将本协定扩大到适用于那些采购。”也就是把双边
协定和多边贸易体制绑定，使之至少不落后于多边体制的自由化进程。
1992年 12月 17日签订、1994年 1月 1日生效的北美自由贸易协定 NAFTA则是
第壹个对政府采购有详尽的实质性规定的 FTA。由于三个缔约方美国、加拿大、
墨西哥的市场自由化程度均较高，于经济制度上有许多相似之处，因此有关政府
采购的内容最为详尽，于许多细节上对政府采购制度做了严格的规范，同时沿袭
GATT政府采购协议的“列举适用”模式，通过附录反映缔约方的不同承诺。
不同国家情况有区别
从国别见，含有政府采购内容的 FTA的缔约方，既有 GPA的缔约方或正于谈判加
入的国家或政府观察员，也包括非 GPA缔约方，甚至有些不是 WTO成员的国家或
地区，如黎巴嫩、巴勒斯坦自治区、波黑等。
相比之下，美国于签订 FTA时，对政府采购市场的开放程度要求最高，不仅于其
对外签订的所有 FTA中均包含政府采购内容，而且内容详尽。除和巴尔干部分国
家外，欧盟基本也均将政府采购内容纳入 FTA核心条款中，但有绝大多数均是原
则性规定，仅和智利和墨西哥的 FTA中有关于政府采购程序等方面的实质性规定。
中南美国家、中东国家及新加坡、澳大利亚、日本、韩国的自由化程度和政府采
购市场的规范程度相对较高，因此通常也将政府采购内容纳入 FTA，有关的形式
和内容也和 GPA相当接近。而独联体国家、非洲国家、东盟各国于政府采购市场
的开放方面相对保守。
协定覆盖范围有差异
从协定涵盖范围见，含有政府采购方面实质内容的 FTA所规定的最低限额比较灵
活，有些参照了 GPA的最低限额标准，有些则低于这壹标准，即涵盖范围更广。
GPA规定，中央政府采购实体货物或服务的最低限额为 13万特别提款权，工程为
500万特别提款权。（按照国际货币基金组织 2008年 1月的汇率折算，分别约合
万、万、790万美元。）地方政府采购实体的最低限额标准则通过各缔
约方于谈判中另行约定做出承诺。如美国地方政府的货物采购最低限额为
万特别提款权，日本的承诺则是 20万特别提款权。
美国和其他国家签订的 FTA，政府采购的最低限额标准普遍较低，意味着对市场
开放度提出了更高要求。而欧盟签订的协定壹般和 GPA最低限额标准接近。同壹
国家或地区于和不同缔约方达成的协定中所做的承诺也有差异，充分体现了 FTA
所具有的灵活性。例如新加坡于和美国、新西兰、日本、巴拿马分别于 2004年 1
月 1日、2001年 1月 1日、2002年 11月 30日、2006年 7月 24日生效的 FTA中，
对中央政府实体货物采购所承诺的最低限额分别为 56190美元（当时约合 5万特
别提款权）、5万特别提款权、10万特别提款权和 13万特别提款权。（参见附
表）
总的来见，各 FTA于有关政府采购的具体内容上的差异不关乎签订时间的先后，
其对缔约方相互开放政府采购市场，使政府采购市场更加规范、有效、透明、公
平、公正和自由的要求程度，更多地和缔约方经济发展程度、市场开放程度和国
内政府采购制度成熟度成正关联。
附表部分 FTA对政府采购最低限额的规定
自贸协定 分类 货物和服务 建筑服务
联邦政府实体 5万美元 650万美元北美自由贸易
协定 政府企业 25万美元 800万美元
中央政府实体 56190美元或 102710新元*
万美元
或 万新元*
次中央政府实体 46万美元* 万美元*美国-新加坡
其他实体
25万美元或 万美元或 91万新
元*
万美元
或 万新元*
中央政府实体 81800澳元或 58550美元*
地区政府实体 万澳元或 万美元*
美国-澳大利亚
政府企业
A类 万澳元或 292751美元*
B类 万美元*
万澳元或 万美元*
中央政府实体
58550美元*
中美洲于协定生效后 3年内实行
117100美元，但不调整
美国-中美洲
次中央政府实体
万美元*
中美洲于协定生效后 3年内实行
65万美元，但不调整
万美元*
中美洲于协定生效后 3年内实
行 800万美元，但不调整
其他实体
A类 25万美元
B类 万美元*
中央政府实体
万美元*
巴林于协定生效后 2年内实行 20
万美元，但不调整
7611532美元*
巴林 2年内实行 800万美元，
但不调整美国-巴林
其他实体
A类 25万美元
B类 万美元*
9368478美元*
中央政府实体 56190美元*
次中央政府实体 46万美元*
美国-智利
其他实体
A类 280951美元*
B类 518000美元*
万美元*
中央政府实体
万美元*
阿曼于协定生效后 2年内实行 26
万美元，但不调整
8422165美元*
美国-阿曼
其他实体
A类 25万美元
B类 万美元*
10366227美元*
中央政府实体 万美元或 DH1817000*
次中央政府实体 万美元或 DH4962000*
美国-摩洛哥
其他实体
A类 25万美元
或 DH8639000*
B类 万美元*
万美元
或 DH69881000*
美国-以色列 5万美元 NA
中央政府实体 13万特别提款权
次中央政府实体 20万特别提款权
欧盟-智利
运营公用事业实体 40万特别提款权
500万特别提款权
墨 10万美元 650万美元联邦/中央
政府实体
欧 13万特别提款权 500万特别提款权
墨 25万美元 800万美元
欧盟-墨西哥
政府企业
欧 40万特别提款权 500万特别提款权
新西兰-新加坡 5万特别提款权 NA
日本-新加坡 10万特别提款权 NA
文莱-新西兰-
智利-新加坡
5万特别提款权 500万特别提款权
中央政府实体 13万特别提款权 500万特别提款权
巴拿马-新加坡
其他政府实体 40万特别提款权 500万特别提款权
韩国-智利 中央实体 5万特别提款权 500万特别提款权
次中央实体 20万特别提款权 1500万特别提款权
其他实体 45万特别提款权 1500万特别提款权
我国 FTA战略：目前应尽量避免政采内容
我国具备开放政采市场的条件
加入 WTO以来，我国经济迎来了前所未有的挑战，也获得了前所未有的快速发展。
国外商品和服务逐渐以各种形式进入境内，国内企业于竞争中得到壮大，产品和
服务质量于竞争中得到提高，产业结构于竞争中得到提升。我国已成为世界货物
贸易第三大国，2007年进出口贸易总额达到 21738亿美元。进出口贸易的快速发
展，于壹定程度上体现了我国商品国际竞争力的提高，这为政府采购市场开放提
供了物质准备。
于制造业、服务业、工程承包等涉及政采的行业竞争力不断提高的同时，我国政
采制度也于逐步建立和完善，市场规模迅速扩大。我国自 1995年开始政府采购
的试点工作，1998年推广到全国。10年来，政采范围迅速扩大，资金快速增加。
1998～2006年，全国政府采购规模年均增长 %，2006年全国实际政府采购规
模达 3682亿元。
随着我国公共部门采购制度的建立和完善以及国内政府采购实践的进步，逐步开
放政府采购市场成为我国进壹步扩大对外开放的广度和深度的壹个必然选择。开
放政府采购市场，壹方面，更多的外国商品、服务和供应商能够从更多领域和层
面进入我国市场，我国企业和“中国制造”产品和服务将于国内市场上和国外产
品和企业进行更直接的正面碰撞，有利于促进我国政府采购制度的建设和完善；
另壹方面，我国企业也将获得更广泛地进入国外市场的机会，有利于进壹步推动
“走出去”战略的贯彻落实，有利于我国跨国公司的培育。
FTA谈判必然涉及政采
为顺应全球区域经济壹体化迅猛发展的新形势，我国也于积极稳妥地推进自贸区
建设进程。于党的十七大方案中，更是明确提出了要“实施自由贸易区战略，加
强双边多边经贸合作。”
截至 2008年，我国已和亚洲、大洋洲、拉美、欧洲、非洲的 29个国家和地区建
设 12个自贸区，涵盖对外贸易总额的约四分之壹。和海湾合作委员会、新加坡、
澳大利亚、新西兰、冰岛、南部非洲关税同盟的自贸谈判正于推进，完成或正于
进行和印度、挪威、韩国、哥斯达黎加等国的自贸区联合研究。自贸区已经成为
加入 WTO之后，我国对外开放的新形式、新起点，以及和其他国家实现互利共赢
的新平台。随着自贸区商建不断取得进展，有必要从战略高度对自贸区建设的布
局进行研究。无论是谈判伙伴的选择，仍是谈判内容的选择，均需要进行全局性、
前瞻性的考虑，以便根据本国的战略目标筛选可供选择的区域自由贸易伙伴和开
放领域，成功驾驭自贸协定这壹工具。
就政府采购领域而言，作为壹个特殊的消费市场，其封闭是暂时的，开放则是必
然趋势。2007年 12月 28日，我国政府履行承诺，向 WTO秘书处递交了加入 WTO《政
府采购协议》申请书和出价清单，标志着我国正式启动加入 WTO《政府采购协议》
谈判。如前文所述，有关开放政府采购市场的内容已经越来越多地被列入各国的
FTA谈判中，因此我国和其他国家商签 FTA，也不可避免地迟早会列入这壹议题。
FTA中开放政采市场的策略
目前阶段仍应尽量避免加入政府采购内容。尽管我国已具备了壹定的条件，且政
府采购市场的开放既是进壹步扩大对外开放的需要，也是对 WTO所作的承诺。但
毕竟我国政府采购制度的建立起步较晚，市场运作尚不成熟。我国的《政府采购
法》和 GPA等国际采购规范相比，于适用范围、采购方式和程序、监督管理等许
多方面的规定均存于着差异。开放政府采购市场，对我国有关制度的冲击可能更
大于对市场参和者和市场本身的冲击。《政府采购法》的立法背景是我国尚未签
订任何国际或区域性的政府采购协定、未向国际社会开放政府采购市场，但随着
当前对外开放进入到更广、更深的领域和更高的层次，逐步完善国内立法、缩小
和国际规则的差距势于必行。立法先行，才能保证政府采购从指导原则到具体实
践逐步走向国际化，为逐步开放政府采购市场以及顺利迎接开放后的机遇和挑战
打下良好的基础。而于法制建设尚不完善、制度环境尚不成熟的情况下，过于仓
促地开放政府采购市场，即使是局部的、有条件的，也可能会带来难以预料的冲
击。
审慎选择谈判对象。我国是以发展中国家的身份加入 WTO，于加入 GPA的谈判中，
我国仍可强调这壹地位，从而可充分利用协议中“发展中国家的特殊和差别待遇”，
充分享受作为发展中成员的权利。但这壹身份于 FTA谈判中且不适用。FTA谈判
的原则首先是权利和义务平衡，各方于市场开放方面做出的承诺和妥协必定是对
等的。因此必须斟酌利弊，慎重选择能够加入政府采购内容的谈判对象。例如南
美、中东、澳大利亚、新西兰等，其政府采购市场较成熟、采购制度较完善，且
且已经于多个 FTA中纳入了开放政府采购的内容，采购市场的进壹步开放对其造
成冲击的可能性不大，易于使其达成对我国开放的承诺。同时，其涉及政府采购
的产品、服务和我国相比，相对竞争优势不明显，我国开放政府采购市场不会对
本国商品和服务造成明显影响。这样的贸易伙伴能够作为我国于 FTA中先行开放
政府采购市场的试验区，以积累经验，逐步实现全面开放。
循序渐进地开放政府采购领域。我国作为壹个发展中大国，对于政府采购这壹特
殊市场，顺应国际潮流、采取开放的姿态是必须的，但没有必要姿态过高。应本
着实事求是、循序渐进的原则，稳步开放。于 FTA的政府采购谈判中，针对不同
谈判对象会有不同的战略利益，对于不同的贸易伙伴，能够通过开出不同清单，
灵活地收缩或扩大开放范围，以换取更大的整体利益。
第壹，于有关相互开放政府采购市场的谈判中，应该对各部门竞争力进行充分、
深入的研究分析，确定我国和 FTA贸易伙伴相比具有比较优势和比较劣势的产品
和行业，特别是于本国和该国政府采购中占有较大比重的部门，如公共交通运输
设备、通信电力设备、办公设备、办公耗材、供水供电、道路及其他公共工程等。
同时，也要研究不同贸易伙伴的实体清单和货物、服务、工程清单和其于其他 FTA
中出价的异同。知己知彼，才能于谈判中争取主动，保证要价和出价、权利和义
务的平衡。
第二，于谈判中充分利用“列举适用”原则，有保留地开放。于实体的选择上，
遵循先开放中央政府机关，后开放省级政府机关，其他公共机构、公用事业单位、
国有企业逐步放开的原则，对有关国家安全、经济命脉的部门及其他敏感部门实
行例外；于采购领域选择上，通过货物、服务、工程的列表和例外清单，先开放
国际竞争力比较强的产业部门，例如劳动密集型的制造业和服务业、建筑施工等，
逐步放宽限度；于最低限额制订上，承诺标准不低于 GPA的普遍标准。
第三，慎重拟订其他条款。例如有关最惠国待遇的问题。尽管目前各 FTA中没有
明确最惠国待遇问题，但有些 FTA中规定了“进壹步谈判”条款，实际上隐含着
确保缔约方享受最惠国待遇的意思。
例如智利和美国、欧盟的 FTA中均有类似条款，表明如果壹方和其他第三方签订
新的涉及政府采购市场的优惠协定，双方必须展开新的谈判，以确保 FTA缔约方
获得平等的优惠待遇。此类条款的拟订，意味着缔约方不能于不同的 FTA中有开
放程度上的差别，削弱了 FTA的灵活性。
又如质疑条款中关于申诉机构的条款。目前各国于处理有关政府采购的质疑的机
构设置上有较大差异，各有关 FTA协定于质疑的国内审议机构方面均有壹般性规
定，强调机构的公正、独立，作为对各缔约国政府采购活动的协调和规范，但对
机构属性的规定略有不同。有些协定强调应是司法机关，若不是法院，则该机构
应接受司法审查，或应规定接近司法诉讼的程序。有些协定则规定审议机关应为
独立的、公平的机关，既能够是司法机关，也能够是行政机关。质疑处理的机关
及程序涉及国内行政或司法的机构建制和程序，应慎重对待。
