“三提五统”与农村新税费体系
——以安徽农村税费改革试点为例
来源:经济研究 作者：冼国明 日期：2001年11月20日
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文章内容：
内容提要：农村税费改革试点工作，在安徽省实施至今已有两年多。针对这次税费改革，在理论层面、政策层面都存在若干争议。本文在深入的调查基础上，对这次税费改革的理论基础、政策可操作性以及实践中的诸问题进行了探讨。认为：目前的税费改革安排，对于解决当前农民负担问题确能起到立竿见影的效果；但从长期来看，特别是从建立合理、规范、稳定的农村利益分配格局的要求来看，该改革方案仍然在多方面具有过渡性制度安排的色彩。
关键词：税费改革 三提五统 利益格局
以现有农村土地所有权和使用权分离的土地制度为前提，家庭承包经营为基础，在统分结合的双层经营体制下，国家和集体作为经济利益主体参与农民收入分配，原本是天经地义的，根本谈不上构成所谓“农民负担问题”。但是由于种种原因，该利益分配的方式、过程及结果被极大地扭曲，最终逐步演化成当代中国农村首屈一指的政治经济难题。有人统计过，仅“八五”期间，以党中央、国务院或中办、国办的名义下发的减轻农民负担的文件就有11个，各部、委、局下发的配套文件有25个之多（李文学，1997）。然而，这些都不足以遏制农民负担的日益加重，近年来由于多种原因，农民收入增长缓慢，更加使得国家、集体、农户之间利益日益形成冲突，实施税费改革成为必然选择。
一、旧的“三提五统”体制
长期以来，被广泛讨论的农民负担，主要由农民直接上缴给国家的各项税（体现国家与农户之间的利益分配关系）、基层政府收取的各种行政事业性收费（体现集体与农户之间的利益分配关系）以及农民承担的劳务组成。其中涉农税收相对较为规范；而以“三提五统”为代表的各项收费最为人所诉病。“三提五统”中的所谓“三提”，是指农户上交给村级行政单位的三种提留费用包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。“三提”和“五统”一般各占“三提五统”总额的50％。有关这些具体的收费名目，是不能从字面上加以理解的。比如许多地方农村每户一册的《农民负担监督卡》中，明文向十几岁的未婚男女，七、八十岁的老翁老娘按人头每年征收元的计划生育费。又比如，虽然各地的“基干民兵”早在十几年前就已销声匿迹，但民兵训练费还是按人头每年元照收不误。更有甚者，许多地方为了“监督农民负担”，根据“省、市有关文件精神”，还开征什么“监督农民负担监督费”。
这种文字表述上的荒谬提醒我们，具体地按名目去区分某“提”、某“统”是没有意义的，我们应该关注的是乡镇政府、村委会两级以规费（Fees）的形式参于农民收入分配这一事实本身。对这一事实的一般质疑包括以下三方面：
1．在国家已经征收了多项涉农税赋的前提下，乡、村两级再参与农户收益分配的依据是什么？
2．“三提五统”作为规费，其征收额决定的原则应该是什么？
3．如果必须征收，应如何改进稽征方法，以使征收过程符合明确、持续、经济、便利的要求。
关于第一方面，有观点认为“三提五统”的本质是经济租（Economic Rent），即由于我国目前在农村实行土地集体所有制，而集体产权主体不能虚置，基层乡政府、村委会恰恰是这种土地集体所有权的切实代表。因此，乡、村两级行政机构有理由以“三提五统”的形式去追求“土地所有权在经济意义上的实现”（马克思地租的定义）。“正是‘三提五统’经济租的本质赋予了它以合法性，使它在实际运动中能那么不拘泥于外在的具体表现形式。以什么样古怪的名目征收都无所谓，征收后用来干什么，农民也无权过问。”关于征收额，这种观点强调在现有农村土地制度下，“三提五统”的征收额实际由土地——劳动力市场（垄断竞争）的竞争状况决定。在稽征方法上，也认为由基层自收自支有其内在合理性（张岸元、白文波，2000）。
但是，众所周知，“三提五统”毕竟是以规费的面貌出现，规费征收额的决定，遵循的应该是利益补偿原则和费用补偿原则。显然，以目前农村基层政府的行政能力、吏治状况，是根本无法贯彻这些原则的。因此实际征收一直按照1991年国务院《农民负担费用和劳务管理条例》执行，该条例明确规定“三提五统”的征收标准是“以乡镇为单位，不能突破农民上年人均纯收入的5％”。本文认为该标准作为政策来执行，主要包括以下两个内涵：
第一，“5％”的征收标准肯定了“三提五统”的征收，实行“分成制”而非“定额制”的征收原则。
所谓分成制，指土地所有者和土地使用者按某一固定比例对总收益进行分成，双方都只获得总收益的固定比例部分；而定额制指土地所有者只从总收益中获取固定数额的收益，该收益部分与总收益的波动无关。按“5％”标准征收的“三提五统”无疑属于分成制。
分成制的经济效率是值得怀疑的。学说史中对分成制和定额制的效率优劣之争由来已久，最早亚当·斯密认为分成制相当于一笔比例税，挫伤了农户的耕作积极性，妨碍了农民增加对土地的资本和劳动投入。马歇尔等人证明了斯密的分成低效说，其核心是认为分成制下的农户不能作为产量的副要求者（Residual Claimant）存在。反对这一观点的学者，如早期穆勒、西斯蒙第、上个世纪60—70年代以后的张五常、希克斯、约翰逊等认为，只要所有者与使用者签订长期租约，保证农户的土地使用权，则分成制未必带来低效率。他们主张应该从产量风险、交易费用、监督劳动成本等多方面去论证现实中分成制的经济效率。
分成征收的最大好处似乎在于征收额原则上将随“农民上年人均纯收入”的变动而波动。这一方面使得基层政府的收入可以随农民收入的增长而增长，从而保持了一定的财政收入弹性；另一方面减轻了欠收年份农民的负担，避免农民负担的刚性。当然，分成征收的这个优点只是似是而非的，随着农业技术的进步，产量风险逐步降低，分成制分摊风险的作用也相应下降。况且，5％水平的分成率在分摊风险方面所起的作用只具有边际上的意义，真正大规模自然灾害发生，一般都是国家出面赈济，基层政府根本无能为力。
第二，以乡镇为单位征收，确立了自收自支、分灶吃饭的农村基层财政体制。
关于基层自收自支、分灶吃饭这一财政制度优劣的讨论显然并非本文重点。从农民负担的角度看，如果农户收入增长快，则提留、统筹量增长快，基层财政支出的需求容易得到满足，农民负担易于控制在一个稳定的水平上。如果农户收入增长缓慢或绝对额下降，则提留、统筹量难以增长或者下降。鉴于基层财政支出的增长向来具有向上的刚性，当乡、村两级正常提留、统筹无法满足日益浩大的财政支出需求，基层政府向农民伸手几乎是必然。这时要想稳定农民负担，建立起规范的财政转移支付体系，几乎是惟一的选择。
二、“三提五统”体制难以为继的原因
实行分成制、比例于农户收入征收的事实，无疑和规费征收的利益补偿原则和费用补偿原则形成根本冲突，它清楚地表明从征收原则上看，“三提五统”实际上更多地具有比例税的特征，而离纯粹意义上的规费相去甚远。但是仅仅“名不正、言不顺”这一点，并不能预见其征收实际中将遇到不可克服的矛盾。以规费的名义、采用比例征收的原则、由基层自收自支，毕竟也是多年实践摸索出来的经验。然而“三提五统”制度最终还是搞到了无法收拾的地步，究其原因，是政策制订者对执行该政策的行政机构之行为特征缺乏足够把握，从而赋予基层过大的政策空间，导致在“三提五统”政策被现有农村基层行政机构肆意扭曲。
其一，比例征收的标准应该是“农民上年人均纯收入”的5％，而“农民上年人均纯收入”的统计工作又大多由县级统计部门和乡镇农经站承担，存在着极大的“主观随意性”。许多地方政府实际上是根据自己的提留统筹总目标除以辖区人口，再除以5％，倒过来“指派”农民上年人均纯收入。农民收入的统计工作完全沦为基层政府实现自己财政收入目标的工具。在“维持、延续、发展”农村劳动力的前提下，农民负担水平实际上由基层财政支出需求决定。
此外，农村各式各样达标、升级活动，助长农民收入的虚报、瞒报的同时，也使“三提五统”量水涨船高。
其二，征收对象的确定，依赖于现有农村户籍制度，实行人地混合原则，不符合当前农村人口流动的实际。1991年国务院条例中并未明确规定“三提五统”的征收对象。从“三提五统”的名目来看，其征收对象似乎应该是农户；而从其经济租的本质看，则应该是土地。实际操作中，各地指定征收对象的标准五花八门：有完全向土地征收的，也有完全按人头征收的；有按“人七地三”比例分摊的，也有按“人三地七”比例分摊的。一般“如果人多地少，则大家都争地，因而负担按土地分摊的比例较大”。最常见的做法是各乡镇将总的收入目标“分解”到各村，各村再把该村应征额的一半摊到土地上、一半摊到人头上，最后根据每户劳动力数与承包土地数，计算出每户应缴纳的“三提五统”量，并以户为单位征收。对于那些已经脱离农业流入城市的农民来说，他们并未从土地取得收入，参加户籍所在地的“三提五统”人头平摊具有显而易见的不合理性。
其三，1991年《条例》中没有对征收期限给予明确，大部分地方“三提五统”的征收是在夏秋两季农民卖粮取得收入的同时，直接由农经站扣除现金。但也有个别乡镇由于财政规模过小，支出与收入有时间差，难以周转，采取年初一次性预收的方式（农民对这种做法称之为“上打租”），更有甚者，有的干脆先到银行贷款垫付，而后连本带息再摊到农户头上。这些都进一步导致“三提五统”中的混乱。
其四，以乡镇为单位核算上年农民人均纯收入过于草率，没有考虑到农民贫富差距的影响。有人认为这“不符合公平税赋、合理负担的原则和共同富裕的方针”，实际上是“穷村帮了富村，穷户帮富户，是劫贫济富”（王郁昭，1998）。
其五，由整个基层政权（党、政）直接面对农户催粮要款，征收成本太大。国家在农村有限的政治资源、组织资源虚耗在走门串户的敛钱工作中无以自拔。在国家明令禁止之前，基层倾向于动用专政工具组织征收，使得基层政权与农户之间的经济矛盾容易激化。
三、从“三提五统”到税费改革
去年以来，在安徽实施的税费改革试点，主要针对上述弊端展开。其主要内容可简述为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。即：取消乡统筹费，取消以农村教育集资为主的各项收费、集资、基金，取消屠宰税；逐步取消劳动积累工、义务工；调整农业税政策、调整农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法。
这些举措中，取消屠宰税，解决的是前述“猪头税”变“人头税”、“田头税”的问题；调整农林特产税，主要为了避免农林特产税与农业税的重复征收，这两方面都属于对原来农民负担中涉农税收部分的改革。其余各项措施作为这次改革试点的核心内容，着力解决的是以“三提五统”为代表的农村各项规费问题，主要做法具体如下：
在取消乡统筹的基础上，建立新的农业税体制。新农业税以“第二轮合同承包、用于农业生产的土地”为单一征收对象；计税产量以“1998年前5年间农作物的平均产量为依据”；计税价格为每公斤元，5年不变；实行差别税率，最高不超过7％。村级三项提留费以农业税附加的形式，改由农业税征收机构负责征收，并实行“乡管村用、专户储存、专款专用”，附加额最多不超过新农业税的20％。
税费改革后的体制与“三提五统”体制通然不同，主要区别可用下表说明：
这些措施对于卡住乡、村两级乱收费的口子，遏制农民负担不断上涨的趋势，在短期内无疑是有效的。多数地方改革后农业税及其附加总额比税改前下降幅度都在20％以上，据说“在今年农业税征收中广大农民缴粮纳税出现了前所未有的好现象……农业税征收数中60％以上是广大农民自愿缴纳的”。
第一，将以“三提五统”为代表的行政事业性收费改成税，剥夺了基层政府直接参与农民收入分配的权利，农民负担状况原则上将由国家直接控制。
第二，标定产量、指定价格、核定税率，实行定额征收，从征收原则上锁定了农民负担。随着未来农民收入的提高，定额量在农民收入中所占的比重将逐步下降。以货币计算的征收额的实际价值也会随着通货膨胀而贬值。这些都将自动地增加农民收入，使农民得以分享整个国家经济增长的好处。
第三，指定土地为农业税及其附加的单一征收对象，将旧农业税及“三提五统”全部摊入土地，既符合权利与义务对称的原则，又符合当前大批农村劳动力流入城市、客观上未从土地获得收入的事实（这方面意义类似于清代雍正朝推行的“摊丁入亩”）。
第四，税改在征收形态上延续了旧农业税征收中实物征收和货币征收两种形态并存的局面。鉴于目前农户面临的市场风险（主要指市场价格变动）明显大于自然风险（主要指农产品产量、品质波动），且粮食价格持续走低，实物征收以及固定计税价格有利于农户回避风险。
第五，由于“三提五统”在多方面已经具有租税的特征，将规费改为农业税，名正言顺。且动用国家政治资源，由单一征收机关面对农户，具有较大权威性，有利于减少稽征成本。
但是，从长期来看，特别是从建立合理、规范、稳定的农村利益分配格局的要求来看，该改革方案明显在多方面具有过渡性制度安排的色彩：
其一，方案要求改革后的农业税总额必须控制在“1997年依率计征农业税和1997年乡统筹实征数以内”，且确定后5年不变，在相当程度上约束了基层、特别是乡级财政。当前财政的维持、未来财政支出的增长，严重依赖于上级财政的转移支付。中央、地方、基层政府之间将不可避免地就转移支付问题产生新的矛盾。
其二，征收对象的调整引起农民负担的重新分配。人均占有耕地较多的农户负担上升，人均占有耕地较少的农户负担下降。与此相对应，地多人少的乡镇获得较多的可征农业税配额，人多地少的乡镇可征农业税额较少。考虑到乡镇财政支出需求在一定程度上和辖区人口正相关，税改后人多地少的乡镇将遇到更多的财政困难。
其三，计税土地面积难以落实。农村现有土地数与土地承包合同的土地总数有较大差异，部分农户实际经营土地远大于第二轮土地承包合同的土地量。并且土地级差的变化在税改方案中没有得到充分体现，农民负担与实际耕作的土地面积不符。
其四，计税产量固定、计税价格不随每年粮价变动而调整、税率不变这三项原则是这次税改方案中稳定农民负担的关键措施，其临时性、过渡性明显。无论从哪个角度考虑，未来三个变量的重新调整是必然的，从而农民负担的再次波动也将是必然的。
四、结论
目前我国农村的利益分配格局，本质上是我国目前农村自然禀赋（主要指人地比）、现行土地制度（土地所有权与使用权分离）、劳动力流动制度（户籍制度为代表）的必然产物。在这些因素既定的情况下，通过税费改革减轻了农民负担，就必然要压制名义上代表集体利益的基层财政。鉴于目前基层财政支出的刚性，财政缺口只能由上级弥补。因此能否建立中央、地方、基层间规范的财政转移支付制度，成为税费改革成败的关键所在。只有在来自上级的大笔财政转移基础上，辅之以基层民主制度建设、行政改革，税费改革方针才能得以贯彻延续，农民负担才能得以稳定。否则，在破产、半破产的财政驱使下，乡、村两级必定要继续寻求集体土地产权在经济意义上的实现。我们完全可以设想费改税实行之后不久，乡镇政府就会忘记旧“三提五统”已由农业税的形式征收并返还给了他们，又去开征新的提留、统筹。
从公共选择的角度看，这次税改方案的形成、推出过程也有弊端。国家农村经济政策应该是现有涉及的农村不同利益集团之间，在规范傅弈规则下达成的自愿协议。只有这样，政策才能在各利益集团间取得均衡，从而在较长时间内得到各方的自愿遵守。试点中的方案无疑并未经过上述政治过程（Political Process）。国家支持税费改革是基于“政府的仁慈”，“本能地”要求减轻农民负担从而使农村政治稳定、经济发展；地方政府支持税费改革试点，一方面固然是慑于国家在现有公共政策制定过程中的权威，另一方面通过税改获得上级财政补贴的可能性也构成一些诱因。但是基层政府和农民，作为税改直接触动的利益双方，由于缺乏规范的利益表达途径，却始终游离于政策制定过程之外，这注定了试点中的税改方案不太可能成为稳定的政策。随着未来我国农村经济发展、利益主体的多元化，各方利益冲突必然加剧、利益表达日益直白，仅凭理论和道德的勇气制订政策而后自上而下地贯彻，将是难以应付的。
表1 税费改革前后农民负担征收状况对照
主要方面 税费改革后体制 "三提五统"一农业税体制
农民负担构成 农业税及其附加为主 各项税、费、劳务
征收名目 税、附加税 税、费、义务
征收原则 定额 分成
征收对象 土地 土地、农户
征收时间 农业税指定环节 未明确
征收形态 实物、货币 实物、货币
征收机构 指定的农业税征收机关 基层政权
农民负担总量 刚性 弹性
