•Variety AIHl*童外都审针现行外债资金管理体制下如何开展外债审计@赵敏[摘要]从我国现行外债资金管理体制下如何解决外债审计存在的问题进行分析，提出解决问题的办法，促使外债审计提升。[关键词]外债管理体制外资审计监督我国政府主权外债是指以中华使外资审计的范围、层次都发生了1998年以前没有统一的政府外人民共和国名义向世界银行、亚洲很大变化。债管理机构，政府外债实行分口管开发银行等国际金融组织或外国政理，因而在上项目、办担保等方面，府所举借的，再由财政部、转贷银行…、外债管理体制现状信息沟通不够，缺乏一个能够较好或其他转贷机构向地方政府或相关我国外债管理体制是在多借外地掌握全部外债总数及分年度还款部门转贷的债务。地方政府主权外债、方便借债、加速发展本国的指导额负担的部门，对外债来源结构、币债是由省、市、县三级地方政府授权思想下建立起来的。外债管理体制种结构、期限结构等，缺乏统筹规机构代表(主要是财政部门)分别代以1998年为界，可分为两个阶民第划、科学论证和统一管理。表本级政府向上一级政府转贷举借一阶段为分口管理阶段，即由财政1998年国务院机构改革之后，的或者以地方政府信用保证对外偿部、人民银行、外经贸部、农业部按政府外债统一归口财政部管理，实还的债务。我国向国外举债，主要有项目分别管理。而1998年机构改革现了政府外债借用归还的统一管理。三种途径，一是根据与国外政府间后，政府外债由财政部进行统一管但由于体制改革时间比较短，外债的协议取得的政府贷款，二是国际理，统一对外谈判、签约、转贷和对管理还没有真正建立起一套统一监金融组织的贷款，三是在国外发行外偿还。管的管理制度体系，而且政府外债债券。对政府主权外债的审计监督，改革开放后，随着间接引进外同非政府外债仍没有实现统一管理。主要是通过对国际组织和外国政府资工作的逐步开展，为进一步规范1.缺少制度硬性约束。一是长援助、贷款项目的财务收支进行审管理，1986年8月，国务院下发了《国期以来对外债管理没有一个完善的、计实现的。审计署和全国有关地方务院批转国家计委关于利用国外贷综合的制度，直到2003年1月才出审计机关从1984年就开始对世界银款工作分工意见的通知))，对外债实台综合性的《外债管理暂行办法)), 行贷款项目进行审计，并对外出具行分工负责、归口管理的体制。1988对外债管理有了较强约束。但由于审计公证报告，近几年又对已完工年9月，财政部下发了《财政部关于太迟出台，使外债管理长期较为1昆政府外债项日开展效益审计。通过地方财政部门做好世界银行贷款工乱，未能对债务实行归口管理，各级审计，摸清了我国政府外债管理体作几点意见的函))，明确提出地方财政府和各有关部门分散举债，举债制的现状，同时也发现了外债管理政部门在世界银行贷款管理工作方缺乏整体规划，政府无法监控债务中的一些问题，取得了良好的效果，面应拥有统一权能。总量、控制债务风险。二是外债管理86非出却喜ó'$'{斗2012"5
E矗ariety围、层次都发生了很大变化对规范实施细则不够完善。在一些政府外中其项目效益不理想"还"的过程国外贷援款项目管理起到了十分重债分项目中虽然制定一些实施细则，中其资金还款渠道不落实，造成外要的作用。但外债审计还存在一些但操作起来随意性过大，造成一些债管理的被动局面。不足，主要表现在:外债借用手续不健全，成为呆账。三4.权利义务不清，借用脱节。一是在还贷准备金管理上，没有规定是合同不规范，债务主体不落实。有1.现行审计管辖体制制约，对硬性比例，存在提取的随意性，甚至些地方政府在发放贷款时，签订合地方政府主权外债的审计监督作用有些地方政府在年初预算时安排还同要素不全，如还款时间、违约责任难以发挥。有关地方政府主权外债贷准备金，在预算执行中因资金调等不明确，有的甚至没有签订借款项目的审计管辖体制主要是，由审度困难等原因没有到位，在年度结合同，这为催讨债务埋下纠纷隐患。计署授权，各级审计机关外资审计转时又被砍掉，使政府不能为削减二是项目立项与准备时，财政部门机构实施外债项目年报公证审计，债务风险提前做准备。放任不管，由行业主管部门自主确逐级向上出具审计报告。2008年前2.认识偏差，资金被挪用。一定。但有的财政部门在项目初审时后，工作体制进行调整，由原地市审是政府外债是以政府为信用的债务，因缺少调研，无法从资金回收安全计机关配合、参与省→级审计机关是主权外债，偿还性是政府外债的性方面来确定项目，没有认真审核的外资审计工作，县市区审计机关本质特征，按时偿还外债是外债管就将项目逐级汇总上报到上级批准，不再参与外债项目年报公证审计。理工作的核心内容，无法按时偿还结果项目确定后，在资金提款发放于是，部分地方将此审计管辖调整或回收债务，这个项目就不能算是中或催讨债务时才发现项目的巨大误读为:省以下审计机关不再承担成功。但一些项目单位把外债当作风险性。三是由于种种体制原因助外债项目审计监督工作。地市级及财政无偿资金，认为都是政府的钱，长了有些部门和单位的不良意识，县市区审计机关偶尔只接受上级审拿来用了再说，还债是以后的事情。认为还不了债有政府兜底，对本部计机关对部分外债项目的审计工作二是一些政府认为外债期限长，大门本单位如何挖掘潜力、想方设法安排，和相关项目的财务收支、绩效部分还款期都在20年，还款是以后还债考虑较少，使得一些风险性极情况实施审计或审计调查。由此影政府的事。三是一些行业主管部门高的经营性项目也能得到政府外债响，地市、县市区审计机关的外债项站在本部门角度考虑，迫切需要外资金的支持。目审计工作大幅缩减，一些地方撤债补充，不管怎样先借来再说，在5.难以追究责任，管理弱化。并了原有的外资审计机构，保留下"借来再说"的思想下，导致有关单长期以来，考核领导干部政绩重视来的也大量从事其他事项的审计。位在准备外债项目时，对项目可行地方经济或项目规模、产出，忽视有关外资审计项目的审计事项，在性论证比较草率，对项目效益预测项目的投入产出!:t;重视地区的国上级审计机关或者政府等相关部门过于理想化，对项目执行难度估计内生产总值，忽视环境、资源、经有要求时，往往临时安排审计力量不足，一旦项目确定后，遇到市场环济的可持续发展程度;重视经济总承担，大大弱化了对当地政府主权境与管理制度的变化，没有签订抵量，忽视项目质量，对地方政府、部外债项目的审计监督。我国的外债押担保的项目，造成回收困难。门项目决策失误责任追究过轻或没项目伞型项目多，省一级的审计机3.缺乏有力管理和监督，还款有追究，这都促使有些地方贷款风关根本没有充足力量加强对地方政被动。一是一些项目单位，在上项目险意识重视不够、不顾财力盲目上府主权外债项目的全面审计。现行时千方百计找政府和有关部门批项项目，在上项目、安排资金时重视审计管辖体制使得许多问题得不到目，而不分有偿资金和无偿资金的的部门多，而在催讨债务时缺少部有效处置。如许多外债项目从协议区别，一旦资金到手后便游离于政门间的同心协力。签订之初就由上级项目办、转贷银府及有关部门管理和监控之外。二行、其他转贷机构确定进行了招标，二、外债审计现状是政府有关部门忽视对项目管理与在债务总额内配置一些设施设备，监督，未制订有效的管理约束机制，这些年来，外资审计质量逐年其中价高质次，或者根本不需要的特别是抵押担保不规范，对项目单提高，通过审计，摸清了我国政府外占有一定比例，下级政府项目单位位借人贷款使用、偿还缺乏有力管债管理体制的现状，也发现了外债为了得到项目贷款资金不得不被迫理和调控手段，致使在"用"的过程管理中的一些问题，外资审计的范接受。如'7017-气~刷品且如冲只7
外都审针•Var ety *IHC*_ 蜘2.相关法律法规规定不健全，有待提高。目前的外资项目审计，主在一些问题。由于部分政府及其领对地方政府主权外债的审计监督处要还集中在对财务收支及项目执行导或多或少的存在这些观念，在更理和评价无所适从。现行有关地方的审计上，很少涉及立项的科学性、大程度上影响了对审计监督工作的政府主权外债审计监督的相关法律合理性，项目效益目标的实现，项目认识。要加强对外债资金及其项目法规规定方面，还有←A些没有明文概算调整部分的工程预(决)算等方的审计监督及其管理，需要加强宣触及的事项。如涉及真实性方面的，面，远未达到对项目审计的要求。传、加强立法和法制宣传，进一步为应付外方提款报账的要求，以不5.对项目效益关注不够，效益提高对外债资金及其项目的审计监A完全吻合项目实际实施情况而又看审计有待加强。公证审计主要是进督工作重要性的认识。外债资金使似合规的资料提款报账的问题:如行期中审计，这对促进有关部门、单用和项目实施都有比较强的时效#及合规性方面的，按协议采购进位加强项目资金管理、防范外资运性，加强相关的审计监督工作具有的设备变卖成资金使用、配套资金用风险起到了较好的作用。但是，外紧迫性。不到位、项目资金拨付浦留、以新到资项目建设目标的实现程度，经济2.进一步完善相关的法律法规位贷款归还本息等问题:如涉及效效益、社会效益、环境效益究竟怎么规定，使外债审计的依据更加充分。益评价左面的，部分项目除可研报样，都只有在项目竣工投入运营以面对目前部分环节上相关的法律法告申报时的目标作为评价标准之外，后才能彻底显现出来。规还不够完善的现状，国家最高一没有a个比较全面的评价标准用于6.审计人员素质与事业发展不级的外债资金和项目管理的相关部对外债项目合理、科学的评价，等完全适应。外资项目分布广泛的特门，或者具体外债资金使用和外债等。在操作指南方面，除世界银行贷点决定外资审计涉及各专业审计领项目实施单位，应制定比较完善的款项目有A个理论与实际结合型且域，相应地对审计人员的素质、专业管理制度和规定，进一步充实完善带有研究性的操作指南可供参照外，水准要求更高。而目前，审计人员的审计监督依据，使审计监督在审计其他的外债项目是没有的，致使审素质与要求尚有一定差距，外资审依据方面有章可循。现行的一些有计人员对地方政府主权外债的审计计资源不足与审计任务繁重的矛盾关外债资金和外债项目违规处理条监督处理和评价无所适从。可供参日益明显。文中的"从严处理"、"从严追究相关考使用的部分，由于外债审计人员人员责任"、"依法从严处理"之类的三、现行外债管理体制下如何业务能力良芳不齐等多种因素影响，规定，实际上是一句无法执行操作往往使外债审计呈现出"百花齐放"做好审计工作的空话。相关权威部门，应依据国家的局面。的相关法律法规、项目科学合理管I.进一步提升外债审计重要性3.部分地方审计机关考核管理理和信贷协议条款的相关要求，将和紧迫性的认识。地方政府主权外侧重点有所不间，影响对地方政府审计处理处罚依据具体化，明确化。债的审计监督薄弱，很重要的一个主权外债的审计监督力度。部分地此外，对于外债资金使用和项目管原因是对其重要性和紧迫性的认识方审计机关实行目标管理考核时，理，应制定相关的审计评价依据，在方面还存在」些不足。有的地方政从保证机关运行、经费使用等比较审计部门有效防范风险的同时，能府甚至部分审计人员认为，地方主现实的角度出发，侧重点有所不同。作出比较科学的审计评价，以利审权外债是由当地政府进行了转贷，在J且更加注重审计收缴目标管理计能在宏观层面发挥更积极的作用。承借承还，已由本级政府财政兜底的地厅，外债审计当地审计监督对3.进一步合理调整现行审计管使用和偿还，至于怎么使用可以由象1ft虽然重要，但毕竟是规模影响辖体制和审计业务管理方式，强化当地政府及其相关部门说了算。还较小的-块，往往难得到足够的重审计监督作用。对于现行的一些有有的认为，既然是签协议借人的债视，甚至有的地方审计局在逐步取关政府主权外债项目的审计管辖体务，实际上是一种项目和资金的招消ι设立的外债审计机构，地方政制和审计业务管理方式，不利于强商引资，只需要想办法把资金及时府主权外债的审计监督力度被弱化化审计监督作用的，应采取比较果报账提款到位就行了。一些类似的得比较明显。断的措施进行调整和完善。对于外观念决定了一些相关的实际操作行4.审计范围比较窄，审计效果债项目年度报表审计，为加强风险为，致使外债资金和项目管理中存88<('附μ2(J12'5
外梆审针E1&#. Variety 8.坚持与时俱进，不断开拓创防范，除由上级审计机关进行深入不但揭露体制上、机制上存在的问新。一是积极探索外资项目绩效审审计外，可采取上审下、上级审计机题，督促有关部门和领导制定相应计。绩效审计代表着现代审计的主关组织下级审计机关交叉审计、专法规，促进问题的解决，保障外资项流和发展方向，随着我国经济国际题审计等多种方式g查处问题由上目健康发展，还应通过外资项目引化进程的加快和审计事业的发展，级审计机关督促整改，杜绝多年来进了竞争性招标机制、工程监理制开展绩效审计的必要性已日益凸显普遍存在的外债资金和项目管理中度、业主负责制等国际通行做法。通出来。外资审计具有连续性，开展不重视立项科学合理性、配套资金过外资项目引进的理念、技术等，为项目效益审计能够充分利用审计资不到位、挪用项目资金等屡审屡犯提高经济运行质量提供了借鉴。外源，发挥外资审计优势，提高审计的问题。资项目资金回补制原则己体现在国4.进一步改进和创新审计工作内公共投资的财务管理中，为建设效率，同时也有利于控制项目执行方法，完善制度，整体联动，全方位、与完善我市社会主义市场经济起到单位的债务风险。目前对外资项目多角度地强化对地方政府主权外债了积极作用。的审计，主要注重资金使用这个环的审计监督。各级审计机关应进一6.不断改进外资审计工作方法，节，对项目建设期效益和偿债期项步改进和创新审计工作方法，可以迎接新挑战。国外贷援款项目具有统目状况的审计监督不到位。通过绩在对外债项目审计时，整合当地审一性、透明性等特点，要求利用外资效审计对项目和项目执行单位的经计机关各业务审计力量进行审计，的基本方式和对其进行审计的基本规济性、效率性、效果性进行评价，可在内容和范围上根据具体情况，一则与之相适应。因此，要正视外资审以促进被审计单位改善经营管理、并将与项目相关的财务收支、工程计的标准、方式、方法和操作规程的提高经济效益，防范外债风险。将预决算等多层面事项进行综合性的特殊性，明确出具公证审计报告内外绩效审计方法运用到外资审计中，审计。应当广泛开展政府主权外债合一、如实披露的基本原则。今后要有助于促进全面落实外资审计职项目的审计调查，审计调查事项可加强学习和培训，提高审计人员素能，有利于实现审计目标由真实性、以是全面的，也可以就某个专题事质;加快信息化建设，利用计算机网合法性向效益性过渡。对于正在建项展开，通过审计调查，有效放大对络，开展远程审计z加强宣传，使被设期项目，注重把项目审计与绩效政府主权外债项目的审计监督面。审计单位了解国际惯例，确保项目顺审计结合起来，把绩效审计贯穿于完善地方政府主权外债项目、资金利实施:规范审计行为，提高审计质财务审计和公证审计中;对已建成审计监督责任追究制度，进一步强量;增加审计透明度，建立审计结果的项目，关注项目的后评估，围绕化审计机关和审计人员的审计监督公布制度;继续坚持审计报告内外合营运过程和还贷过程，开展绩效审职责和责任追究办法。一，如实披露的原则，转变观念，积计和审计调查试点，积极探索外资5.认真履行审计鉴证职能，维极应对新挑战。绩效审计新模式，突破公证审计瓶护政府信誉，将监督与公证有机结7.精细化开展审计。一是账面颈制约，拓展外资审计空间，促进合起来，促进国外贷援款项目健康审计与实地查看相结合。由于国外外资审计上层次。二是积极推进计发展。一是外资审计要促进外资使贷援款项目点多面广的特点，审计算机审计。随着审计环境信息化趋用单位遵循国际准则，按照国际惯简单停留在账面资料上，则无法真势日益明显，外资审计工作必须适例办事。如世界银行贷款项目在运实反映项日实际情况，因而审计组应信息化社会的需要，大力推进作中要遵循国际准则和世行贷款协对项目应进行实地抽查并就查看的A02008外资版和OA系统在外资审定、采购、支付指南等文件，并向世一些情况向相关人员进行问询，从计中的运用，探索在计算机环境下行出具审计公证报告。审计报告要而发现部分项目在执行中存在的问从账目转向数据的审计方法，发挥能满足审计公证和评价的需要。二题p二是深入分析产生问题的原计算机数据分析、处理的优势，寻是外资审计不但要揭露问题，揭露因。针对审计发现的问题，从不同找和揭示问题产生的内在规律。o矛盾，还应关注国外先进方法、先进角度实事求是地剖析其主客观原(作者单位:洛阳市审计局，体制以及先进管理经验的引进，从因，而不是简单地归结为被审单位邮政编码471000，电子邮拮:而提高经济竞争力。通过审计监督，的问题。17466363@) 2012'5中响也都带什R9
