福 州 党 校 学 报 2011年第2期 总第129期 基本公共服务均等化与公共财政 吴远华 （福建师范大学 经济学院，福建 福州 350007） 摘要：公共财政是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。要在“十二五”期间成功推进基本公共服务均等化，需要充分发挥公共财政的积极作用。 关键词：基本公共服务；公共财政；非均等化 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1674－1072（2011）02－0064－04 中共中央十七届五中全会明确指出，“十二五”务均等化是指服务供给主体——政府要为全体居民期间要着力保障和改善民生，逐步完善符合国情、提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化其提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。同基本要求是：政府不能依据公民的出身背景、职业、时强调，要积极构建有利于转变经济发展方式的财身心健康等提供差别化公共服务，要尽量避免扩大税体制，构建满足服务型政府要求的公共财政体制，基本公共服务的区域之差、城乡之差。 要求在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹（二）公共财政 配的原则，进一步理顺各级政府间财政分配关系。公共财政是指国家（政府）以公共权力行使者这就表明，公共财政在推进公共服务均等化目标的身份，为市场提供公共服务的收支活动或分配行为，实现过程中，具有不可替代的重要作用。 它是与市场经济相适应的一种财政模式。公共财政一、公共服务均等化与公共财政的关系 有三个基本要素：公共、公用、公益，它受“公共”[2]（一）公共服务与公共服务均等化 的规范、决定和制约。经济基础决定上层建筑，公共服务是指为公共利益提供的一般性服务，财政职能的发展也依各个社会形态而不同。在生产目的是为了满足社会成员的公共需求。基本公共服力水平较低的奴隶社会和封建社会，财政主要是通务是指为保护公民个人最基本的生存权和发展权而过税赋等方式凑集资金用于满足国家机关的运行以规定的与其生活密切相关的最低范围的公共服务。及一些非生产性活动的举行。进入资本主义社会后，其具体内容需根据一定的社会共识基础和一国经济生产力快速发展，但受早期自由主义的影响，政府[1]社会发展水平而定。党的十六届六中全会通过的充当“守夜人”角色，因此财政只发挥着简单的资《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问源配置职能。随着生产资料公有制为主体的社会主题的决定》把教育、卫生、文化、就业再就业服务、义市场经济体制的建立，财政职能也呈现出新的特社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等点，即与市场经济相适应的公共财政不仅具有资源列入现阶段我国基本公共服务的范围。基本公共服配置的职能，而且更重要的是还要承担起提供公共—————————— 收稿日期：2010-12-25 作者简介：吴远华（1987-），男，福建政和人，福建师范大学经济学院2010级硕士研究生，主要从事当代国经济发展史研究。 64
2011年第2期 总第129期 福 州 党 校 学 报 产品和公共服务、矫正社会分配不公、调控宏观经务需以均等化为前提，综合考虑社会利益和公共需济等多项职能。 要。如果只着眼于某些经济成分、社会集团，政府（三）公共服务均等化与公共财政的关系 所提供的基本公共服务就有可能成为部分市场主体[4]实现基本公共服务均等化是公共财政体制改革额外损失和费用的诱因。我国自1978年开始由农的目标所在，同时，也可以借推进基本公共服务均村到城市的经济改革，现已初步建立社会主义市场[3]等化来完善我国公共财政体制。公共服务与公共经济体制并进入转型的关键时期，因此政府能否提产品一样具有很强的非竞争性和非排他性，以经济供均等化的基本公共服务十分重要。 效益最大化为目标的私人部门一般不愿提供，因此（三）推进基本公共服务均等化有利于建设和其供给主体只能是政府。政府要充分发挥公共财政谐社会 的作用，有效改善我国基本公共服务非均等化现状。1978年，我国开始实行改革开放的伟大战略，建立公共财政体系是我国实现政府职能转变的重要以邓小平同志为核心的党和国家第二代领导人带领内容，符合广大人民的利益诉求。能否推进基本公全国人民行走在建设中国特色社会主义的道路上。共服务均等化很大程度上取决于公共财政作用发挥我国的改革开放采取的是让部分人、部分产业、部如何，因此公共财政对公共服务均等化而言意义重分地区率先发展的非均衡发展战略，通过改革农村大。 和城市的经济体制，逐步建立社会主义市场经济，二、推进基本公共服务均等化的必要性分析 保持中国经济快速增长的趋势，这为提高广大人民（一）基本公共服务均等化是建立服务型政府的生活水平奠定了较坚实的物质基础。随着我国经的本质要求 济的进一步发展，这种非均衡战略带来的社会问题新中国的成立标志着一个人民当家做主的新时也愈发明显，贫富差距、地区差距、社会分层等问代的到来，人民政府的本质就是为最广大人民的根题已经一定程度上危及社会的稳定。党中央和国务本利益服务。政府为全体人民提供均等化的基本公院适时提出落实科学发展观，建设和谐社会，推进共服务正是其本质的重要体现，是建设社会主义社基本公共服务均衡化十分有意义，体现了政府“以会的应有之义。中国特色社会主义道路决定了我国人为本”的执政理念，有利于缓解因体制和社会双必须要从社会主义计划经济过渡到社会主义市场经重转型而激化的社会矛盾，有利于为我国经济发展、济，这也要求政府根据经济改革、社会转型及时调政治改革、社会转型创造一个和谐的宏观环境。 整所提供的公共服务的内容、方式、手段和途径等。三、当前我国基本公共服务供给中的非均等化因此进入新时期，党中央明确指出要提高政府保障现象 能力，推进基本公共服务均等化。同时，新时期转（一）地区与城乡间的基本公共服务非均等化 变经济发展方式也要求我国政府转变职能，着力推我国区域间基本公共服务非均等化表现在地区进服务型政府的构建。因此，推进基本公共服务均差别与城乡差别。由于东、中、西部地区经济发展等化是我国政府的本质要求，也是转变政府职能的水平不同，各地的财政收支规模以及人均财力也就必要内容。 存在差距。而政府的财力很大程度上决定了其提供（二）推进基本公共服务均等化有利于完善市公共服务的能力，这就造成各地区提供公共服务时[5]场经济体制 不可避免地出现失衡。以教育支出为例，2009年，市场经济存在外部性、信息不对称、搭便车等东部9省市共支出亿元，中部10省市共支市场失灵问题，需要政府及时介入予以必要的干预。出 亿元，而西部12省市只有亿元。 尤其是公共物品和公共服务的供给，由于其非竞争可以发现，由于西部地区在经济发展水平上与东部性和非排他性导致市场自发供给不足。而公共产品地区差距较大，教育等公共支出也就较少。区域间与服务的完备与否一定程度上影响市场能否有效配基本公共服务非均等化还表现为城乡差别，在计划置资源。由政府提供基本均等的公共服务，使市场经济体制下，我国推行的是农村支持城市、农业支主体在相对公平的市场中自由竞争，将有利于生产持工业的二元经济战略，农村公共服务的供给主要要素在全社会合理配置。市场经济体制下，个体的依靠农民自身积累，政府财政主要投向城市教育、经济活动是为了追求自身利益最大化，其前提是以医疗卫生、就业和社会保障、基础设施建设等。改等价交换准则进行。因此，政府提供的基本公共服革开放后，前述情况有所改变，但以户籍制度为代 65
福 州 党 校 学 报 2011年第2期 总第129期 表的二元体制依然导致城乡基本公共服务差别较四、推进基本公共服务均等化的公共财政政策[6]大。以每千人口医院和卫生院床位数为例，西部建议 地区12省市每千人口医院和卫生院床位数有随着我国经济的快速发展，政府的财政收入也张，而其中每千农业人口乡镇卫生院床位数只有逐年增加。2010年全国财政收入达万亿元， 这张。东部地区9省市每千人口医院和卫生院床为我国公共财政的均等化支出提供了有力的资金支位数有张，而其中每千农业人口乡镇卫生院持。推进公共服务均等化的主体理应是政府，随着床位数只有张。 “民生财政”理念的提出和落实，加大公共财政转（二）不同职业的国民享受的公共服务非均等移支付力度，将有效改善公民生存环境，提高公民化 的福利水平，真正实现基本公共服务的均等化目标。 我国是一个注重“身份”的社会，家族血缘、（一）加大转移支付力度，推进区域间公共服阶级成分、家庭出身、户籍等是区分“身份”的先务均等化 赋指标。“身份”在一定程度上决定了个人享受的公由于中西部地区经济发展水平较东部地区落共资源的数量和质量，因此这种起点上的不公平妨后，单纯依靠自身财政积累恐难在短期内解决区域碍了基本公共服务的均等化。随着社会主义市场经间基本公共服务失衡问题。因此，完善中央政府一[8]济的逐步建立，个体所从事的职业渐渐成为确定其般性和专项性转移支付制度十分重要。转移性支身份的主要指标。相比较于政府机关、事业单位、出是指政府的支出不直接形成对产品和劳务的需国企，一般性私企员工所享有的教育、就业、社保、求，而仅仅是货币或实物的授予。一般性转移支付退休等基本公共服务显得微不足道。至于下岗员工、不带有指定色彩，各级政府可以自主决定将其用于进城农民工、农民以及无固定职业人员，他们所能基本公共服务的各项具体事务。加大对中西部欠发享受的基本公共服务更是稀缺。从城乡差距的角度达地区的转移支付力度，使其能有足够财力改善教看，现行体制下，公职人员与国企职工大多能够享育、医疗等民生公共产品。为更好发挥转移性支出有体制内提供的公共服务，而大多数农民和农民工在推进基本公共服务均等化上的作用，专项转移支一直被排除在社会保障、医疗卫生及相关的人力资付一定程度上更有效力，专款专用可以指定资金用源服务等基本公共服务之外。虽然2008年劳动与社于社会保障和就业、基础设施建设等，尽量避免挪会保障部与人事部合并成一个统一的人力资源与社用资金现象的发生。 会保障部，将不同身份的人力资源纳入统一管理和（二）建立关注民生的公共财政制度，扩大基服务，但这种因体制上的区别对待造成的基本公共本公共服务惠及面 服务非均等化在短期内仍很难根本改观。 建国以来的大部分时间，各级政府为促进经济（三）性别、代际等引起基本公共服务非均等发展，财政资金主要倾向于经济建设性支出。近年化 来，中央和地方政府开始关注医疗、教育等民生事推进我国基本公共服务均等化必须关注到一个业，逐步加大了改善民生的资金投入力度。不过，不明显但确实存在的不均等问题，即因性别、年龄、经济建设支出仍然以绝对优势在财政支出结构中占[7]民族等造成的基本公共服务非均等化。虽然现行首要地位。2009年，全国财政资金用于教育、社会社会环境一直提倡男女平等，但女性在生存、教育、保障和就业、医疗卫生总共亿元，只占国就业等问题上仍然受到不同程度的歧视。2009年我家财政支出总额亿元的%。 要实现国出生人口男女性别比为：100，就是说从最基本公共服务均等化，就必须建设公共财政体制，初的生存权来看，女性的生存权就弱于男性。由于加大民生领域的资金投入，真正做到“国富民强”。女性的生理特点及其承载的生育功能，在就业时遇值得欣慰的是，在《中共中央关于制定国民经济和到不少人为设置的障碍。在我国，不同代际的公民社会发展第十二个五年规划的建议》中，已经明确同样遭遇不均等的基本公共服务。以住房为例，由提出了积极推进基本公共服务均等化的目标及各项于取消分房等福利性措施，年轻人普遍承受住房体保障举措。随着各项举措的逐步落实，将有更多的制改革后房产货币化带来的压力。而50、60年代出不同职业、不同年龄的人享受到基本公共服务。 生的人则在教育这一基本公共服务上存在较大争（三）厘清各级政府职责，提高公共支出绩效 议，教育资源的分配不公导致其现实处境不如人意。 在公共服务供给中各级政府究竟应当承担哪些 66
2011年第2期 总第129期 福 州 党 校 学 报 职责，目前还没有明确的法律规定，导致了政府间[3] 陈曦.从国家分配论到公共财政论[J].财经视点, 供给主体或者责任不明，或者相互推诿，直接影响2010(8). [9]了公共服务和产品的有效供给。为了提高公共支[4] 孙世强、王斌.经济正义:财政职能的扩展[J].学术月刊, 出绩效，推进基本公共服务均等化，必须确定财权2010(2). 和事权的划分标准，厘清各级政府的职责。依据公[5] 邵明昭,张念明.城乡一体化与基本公共服务均等化[J].共产品的受益范围，中央政府主要负责全国性的公中共山西省委党校学报, 2010(4). 共产品和服务，如义务教育免费、城乡社会保障体[6] 祁毓,狄继卓.政府偏好、农户需求与城乡基本公共服务系建设、公共医疗卫生设施等。地方政府则结合当均等化[J].学习与实践, 2010(8). 地具体情况有针对性地提供准公共产品和服务，如[7] 胡仙芝.中国基本公共服务均等化现状与改革方向[J].公共交通建设、社区文化生活设施建设等。总之，北京联合大学学报:人文社会科学版, 2010(3). 应明确各级政府承担公共服务的相应职责，再给予[8] 吴旭东,李静怡.改善我国公共服务不均等状况的财政相应的公共财政支持，以提高公共支出绩效。 政策着力点探讨[J].现代财经, 2010(2). [9] 王玮.我国公共服务均等化的困境及其化解——基于现参考文献： 实约束条件的分析[J].经济学家, 2010(5). [1] 刘琼莲.试论基本公共服务均等化及其系统[J].江汉论 坛, 2010(8). 责任编辑：倪芬[2] 邓子基.财政学[M].北京:高等教育出版社, 2005:35-51. 67
