社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
一、引言
我国社会主义市场经济的不断完善和发展对
社会自治化、多元化产生了深刻影响。一方面，市场
经济的竞争机制以优胜劣汰为规律，竞争的结果促
进了社会经济和财富的增长，推动社会的总体发展
和人民生活水平的总体提高；另一方面，使一部分
人成为失败者，陷入收入低微和生活困难状态。 处
在弱势状态的人群有渴望社会理解、尊重和拥有安
全感的需要；生活富裕的群体又有展现自我、追求
实现自身价值和参与社会管理、服务公共事务的愿
望。 因此，鼓励和发展非政府社会救助可以满足社
会多元化的需求，倡导人们在物质享受的同时追求
一种精神境界，不仅使许多政府顾不过来的社会工
作由非政府力量承担起来，而且使人们的社会生活
更加丰富，道德得以升华。
二、政府救助盲点分析：倡导非政府社会救助
的必要性
（一）困难群体数量庞大，贫富差距不断扩大
2006年全国人均年收入在 683元以下的绝对
贫困人口有 2148万， 人均年收入不到 958元的低
收入人口有 3550万。 由于体制转轨中存在着公共
服务领域的无序市场化，导致医疗、教育等公共服
务的价格快速上涨， 成为居民消费支出的沉重负
担，降低了中低收入者的生活质量，全国因病、因学
致贫的城乡居民家庭增多。 农村教育、医疗卫生和
社会保障等公共服务供给严重不足，其中每年至少
有 1000万人处于返贫的危险之中。 与此同时，城镇
贫困问题并没有因经济高速增长而有所减轻，城镇
生活困难人口发生率为 6%-8%。
另外，贫富差距不断扩大的趋势已引起国内外
的普遍关注。 2006 年城乡居民收入差距突破
倍，地区之间的收入差距仍然显著。 根据中国社会
科学院社会学研究所 2006年上半年的全国大规模
抽样调查， 城乡居民收入差距的基尼系数达到了
的水平。
（二）救助实际覆盖面窄，救助水平偏低
近年国家财政对社会救助的投入力度不断加
大。 以抚恤事业费、城镇居民最低生活保障费和农
村最低生活保障费为例，2004年分别支出 亿
元、亿元和 亿元；2005年分别支出
亿元、亿元、亿元；2006年分别支出
亿、亿元、亿元。 但我国贫困人口基数庞
大，政府财力无力救助社会上所有的贫困者和不幸
者。 以 2003年为例，当年全国城镇困难户的定期定
量救济经费是 亿元， 救济对象人均月救济金
额 160元，还不到当年城镇居民人均收入的 1/4。农
村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推广，大
部分地区的困难农民难以期望获得政府的制度性
救助。 据民政部有关资料报道，截至 2004年底，全
国城镇贫困居民最低生活保障人数为 万人，
非政府社会救助：
社会救助主体多元化的必然选择
徐祖荣
摘 要：在我国社会救助的主体结构中，政府固然是第一责任主体，但受政府财力所限，政府救助存
在许多盲点，有相当一部分社会成员游离在政府救助的保障网之外。从我国人口众多、经济尚不发达的国
情出发，帮助社会困难群体的职能不能只由政府单独承担，应发挥各方面的力量，使社会救助逐渐形成由
政府包揽过渡到政府和非政府力量共同参与的社会机制。
关键词：社会救助/主体多元化/非政府社会救助
【社会福利与社会救助】
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SOCIAL SECURITY SYSTEM
而与此同时，在部分地区试行的农村居民最低生活
保障制度只覆盖了 488万人，其中还包括了部分原
本就应享受“五保”待遇的人员。 [1]
目前，全国 60岁以上老年人口已达 亿（其
中 60%的人在农村），占总人口的 11%，2020年将占
%。“未富先老”已经成为我国不得不面对的重
大社会问题。 社会保障制度建设虽不断推进，仍难
以应对越来越大的人口老龄化压力。 就养老保险而
言，目前拥有社会养老保险的职工（机关、事业单位
人员和参加基本养老保险的企业职工）只占全国就
业人员的约 25%和城镇就业人员的约 54%。
全国绝大部分城市社会救助体系尚未把农民
工群体覆盖在内。 据调查，在城市中务工的农民工
一旦遇到失业， 多数只能依靠自己过去的积蓄，或
向亲友、老乡借钱生活；也有一小部分人不得不做
出返乡的抉择。前者占到 %，后者仅占 %。 [2]
可见， 农民工中绝大多数人并不愿意回到农村中
去。 事实上，相当一部分农民工已在城市居住多年，
职业、生活都已有了一定的基础，和城市差别不大。
相反他们与农村的联系并不多，如把他们纳入农村
的社会保障体系中， 在实际操作会遇上很大的麻
烦。 然而现行的社会救助并没有考虑实际情况的变
化，而是延续了过去将农民工单纯看作农民的传统
观念。
（三）救助措施设计不科学，救助资源配置欠公平
各项救助措施的设计应该针对确需救助的困
难群体， 每一项救助措施一般都有特定的受助对
象。 一般而言，生活水平越低，对各项救助措施的需
求越大，如低保家庭，除了基本生活救助外，还可能
需要在医疗、就学、住房等方面得到救助。 但这并不
意味着低保以外的困难家庭不需要专项救助，对生
活水平略高于低保对象的困难家庭而言，其自身能
力仅仅是保证基本生活，当遇到基本生活以外困难
时，依靠自身能力往往难以解决，需要政府和外界
力量的帮助；反过来，生活水平最低的低保家庭除
了基本生活救助外，未必同时需要其它各项社会救
助措施的救助。
以杭州市为例， 近年来通过建立“四级救助
圈”， 杭州市将社会救助对象延伸到低保对象以外
的困难残疾人、重点优抚对象及其他困难家庭。 目
前，各项救助措施基本上都叠加在基本生活困难和
因病、因学困难的家庭。 困难家庭不管需求与否，只
要申领到《困难家庭救助证》， 均能享受到包括就
医、就学、住房在内的 26 项配套援助政策，而未能
申领到《困难家庭救助证》又亟需一些社会救助项
目救助的家庭却得不到相应的救助。 这种救助制度
设计， 一方面有可能造成部分救助资源的浪费；另
一方面对需要救助而得不到救助的困难家庭而言，
是又一种不公平现象。 在杭州市，矛盾最为突出的
是城镇困难群众的住房救助。 目前市区的住房救助
主要通过对家庭人均住房面积不足 5平方米的家
庭发放租金补贴和实物配租等形式而实施的廉租
住房政策，而救助的范围仅限于持证的低保和困难
家庭。 事实上，有相当一部分收入微薄、住房条件又
很艰苦的非持证家庭，要想通过自身力量改善住房
条件是一件一辈子都实现不了的奢望。 [3]
（四）救助资金筹集机制不合理，基层政府负担
过大
我国现行的社会救助在制度规定上过于强调
地方责任。 例如《城市居民最低生活保障条例》规
定：该项制度实行地方各级人民政府负责制，所需
资金由地方人民政府列入财政预算。 现行《农村五
保供养工作条例》甚至规定：五保供养工作是“农村
集体福利事业”， 因此资金筹措的主体是乡镇和村
集体，尤其是村集体。 社会救助资金由地方政府负
责一方面会造成部分地方政府因财政困难而“缩减
保障面，压低保障线”，严重阻碍“应保尽保”的实
现；另一方面又会使低保标准的适时提高在部分地
方无法落实。
意识到低保筹资机制上暴露出的问题的严重
性后，中央迅速、果断地采取了有力措施，对其进行
弥补。 如国务院在《关于完善城镇社会保障体系的
试点方案》中明确提出，“城市居民最低生活保障所
需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专户
管理，专款专用。 中央和省级财政对财政困难地区
和老工业基地给予补助。 ”该项规定为经济欠发达
地区开展低保工作提供了强有力的财政支持。 然而
新的问题又出来了，主要表现为地方不配套、少配
套或假配套，过度依赖中央资金，由此甚至导致低
保金不能按时足额发放。2004年全国低保金支出中
央财政占 %、省级财政占 %、地市级财政
占 %、区（县）级财政占 %。 很明显，在中
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央财政出钱的情况下，低保金支出主要就依靠中央
财政，省、地级政府财政支出所占比例过小，财政状
况较差的区（县）政府负担较重。
（五）救助管理体系未理顺，管理手段落后
社会救助制度的顺利推进离不开完善、高效的
管理体系作保障。 然而我国各项社会救助制度是在
实际工作中逐步发展起来的，没有统一的设计和专
门的立法，因此，社会救助的管理表现出缺乏统筹
和协调的特征，不能适应社会救助工作日益繁重的
现实。
1.救助管理既不统一，又不规范。 我国还没有
形成统一的社会救助管理部门。 社会救助由民政
部门主管，但社会的行政管理、资金管理和救助对
象管理分属政府多个行政部门， 各级社会救助基
金组织处于无序状态。 一些专项救助如教育救助、
医疗救助、住房救助以及司法援助等，分属不同的
部门主管；灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人
员救助虽然都归民政部门管理， 但是在民政部门
内部却又分属不同的部门。 由于部门分割，导致社
会救助缺乏联动机制， 难以有效地满足救助对象
的各种救助需求。
2.基层救助工作人员的配备远远不能满足工作
的需要。 县级民政部门一般只有 1名专职或兼职工
作人员，街道办事处或镇政府一般只有 1-2名民政
助理员兼管救助工作，社区或村委也只有兼管工作
人员。 [4]在这种情况下，各地一般采用临时借调人员
等办法开展工作。 这对于临时性的救急措施尚无大
问题，但对于经常性的救助来说，显然会影响救助
工作效率。
3.缺乏现代化管理工具。 对社会救助实施有效
的动态管理离不开对相关信息的及时、 全面的掌
握，它需要借助计算机联网管理才能完成。 然而目
前不少的县级民政部门、街道办事处、镇政府和社
区、村委会都没有电脑。 在起码的信息处理设备都
不具备的情况下，运用计算机联网等先进的管理手
段显然是不切实际的。
三、经济转轨与社会转型：倡导非政府社会救
助的必然性
20世纪 80年代以来， 我国社会经历了一个急
剧转化的时期。 这个时期由两个深刻的变化构成：
一是体制转轨即由计划经济体制向社会主义市场
经济体制转轨，以及与此相关的政治、社会等领域
的体制转轨；二是结构转型即由传统社会向现代社
会转型。 它带来的影响是：它在旧的资源配置方式
以外开辟了新的资源配置方式，使非政府力量的成
长具有了资源基础；政府管理社会方式的改变也为
非政府力量获取和利用这些资源开辟了渠道。
（一）“单位制”的解体和“社会人”的出现
市场化改革导致了社会分化和社会流动，打破
了原来纵向分立的社会结构，人们在各种束缚人身
的制度之外获得了整个社会范围内自由交流的机
会和空间，越来越多的社会资源在一个与国际空间
相接的更广阔的空间中自由流动。
社会主义市场经济体制的初步建立，是一个历
史性的标志。 它不仅给社会带来了深刻的变化，而
且从根本上松动和瓦解了传统“单位制”的根基，促
使“单位制”走向解体。
“社会人”是指直接从社会中取得生活资源并
对社会组织具有认同感的社会公民。“社会人”是一
个相对于“单位人”的概念。 居民由“单位人”向“社
会人”的转变是我国社会结构变迁中的一个必然现
象。 随着市场经济体制转换的不断深入和个体经
济、私营经济的发展，出现了很多个体经营者、自由
职业者，他们掌握着一定的社会财富，他们希望由
社会来承担社会整合的功能。 同时，随着城市的发
展，外来人口日益增多，这些外来人口既是城市的
建设者，同时又被看作是城市的边缘人，对外来人
口的管理成为城市管理中的一大难题。 还有，随着
经济体制转型的加速， 城市中出现了大批的失业
者，他们脱离了原来的工作单位，走向社会成为社
会人，对他们的社会保障、社会接济由单位转移到
社会。因此，他们对社会的依赖性逐渐增强。随着老
龄化社会的到来，离开单位的老年人更需要社会的
关怀和服务。
（二）公共服务的市场化
对非政府力量发展有重要影响的莫过于政府
机构改革。 政府机构改革是对传统的政府管理方
式、管理手段进行变革，转变政府的职能，从而逐步
实现政府、企业和社会相对分离的“小政府、大社
会”的现代社会治理模式，是社会变革的主要目标
取向。
政府机构改革的一项重要内容是公共服务市
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场化。 公共服务的市场化是政府将原来垄断的公共
产品的生产权与提供权向非政府力量进行转让。 政
府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外
向非政府力量招标承包。 在合同订立之前，确定公
共服务是一个政治过程，政治机制在起作用；在合
同订立之后， 公共服务的生产则进入经济过程，市
场机制起主导作用。
我国已经确定将公共服务的市场化与政府机
构改革、职能转变统一起来，将市场机制引入到公
共服务领域， 在保证政府的基本职能的前提下，把
一些原来由政府提供的服务交给市场， 政府在公
开、公正、公平的环境下向市场采购服务，以实现公
共资源的优化配置。 这就为非政府力量参与公共物
品的生产提供了可能的渠道，非政府力量可以利用
自己的专业优势参与竞争，赢得发展空间。 主要体
现在：
1.非政府力量承担了原来由政府承担的一部分
对企业和市场的监督功能，以代替政府对社会经济
活动进行监督，使政府由原先直接的微观管理转变
为间接的宏观管理， 极大地减轻了政府的负担，为
政府职能转变提供了广阔的空间。
2.非政府力量通过广泛的沟通联系，了解和把
握社会各方面的信息。 这些分散的信息经过归纳、
整理和加工，在筛选过滤的基础上，经过技术的编
排，形成相对集中的信息传递给政府，使之获得的
信息更加全面、集中和有针对性，可以使政府从繁
杂的信息收集工工作中摆脱出来，使政府的机构精
简和职能转变成为可能。
3.非政府力量通过为社会提供各种公证服务，
规范国家与社会的关系，规范社会主体之间的法律
关系；通过为各种纠纷的解决提供法律前提，为社
会活动提供法律的证明，使社会的存在有更多的合
法性基础。 这不仅有利于促进社会的秩序化，促进
法治社会的形成与发展，而且可以为政府职能的转
变提供良好的社会环境。
（三）社会中间层的形成
改革开放 20多年来， 我国经济的平均年增长
速度高达 9%，人均国民收入翻了两番。 在这种背景
下和“允许一部分人先富起来”的指导方针下，随着
所有制结构的调整，私营经济、个体经济发展较快，
导致社会结构和社会阶层发生变化和分化。 新的社
会阶层大量涌现， 其成员主要为各类白领职员、中
小企业主、私营企业管理者、商人、律师、部分个体
经营者、民间组织职员、媒体工作者、自由撰稿人和
农村中的富裕农民等。 中国社会科学院社会学研究
所“当代中国社会结构变迁研究”课题组于 2001年
11月完成的《当代中国社会阶层研究报告》认为：目
前能够归入中间阶层的就业人口所占比例约为
15%左右。 [5]
据 2005年度中国民营经济发展形势分析会透
露，“十五”期间，个体、民营企业数量和资本规模大
幅增加。 到 2005年 9月，我国民营企业已达 419万
户，注册资金总额为 58157亿元，分别是 2000年底
的 倍和 倍； 户均注册资金 2000年为 75万
元，2005年底可达近 150万元，增加了近一倍。
“十五”期间，民营企业在承担社会责任方面，
如保护环境、资助教育、救灾扶贫、支持西部大开发
等方面发挥着日益重要作用。 以民营企业为主要参
与者的中国“光彩事业”实施 11年以来，参与的民
营企业家和港澳台侨工商界人士达 万人，兴办
“光彩事业”项目约 万个，投入资金 800多亿元，
安排就业 277万人， 捐资办学和资助其它公益事业
97亿元，帮助 538万贫困人口解决了温饱问题，为贫
困落后地区经济建设和社会发展做出了重要贡献。
（四）民间组织有序发展，社会捐助成果显著
至 2006年底， 全国共有各类民间组织 万
个，其中社团 万个，比上年增长 %；民办非
企业单位 万个，比上年增长 %；基金会 1138
个，比上年增长 %。
近年来， 我国慈善事业进入政府全面推动阶
段。2005年成功召开中华慈善大会，以举办“中华慈
善奖”评选和表彰活动为契机，向全社会发出政府
支持慈善事业的信号，向公众发出积极投入慈善事
业的号召。 至 2006年底，全国已建立了 万个经
常性捐助工作站（点），初步形成了社会捐助网络。
全年各级民政部门共接收捐赠款 亿元，接收捐
赠衣被 万件，其他物资折款 亿元，共有
万人次受益。
四、路径思考：倡导非政府社会救助的着力点
（一）借鉴市场经济国家和地区的有效经验
在社会转型或经济波动时期，非政府的志愿服
务发挥着重要的支持功能，帮助维护社会生活的稳
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定。 它一方面发挥促进社会进步、改善社会环境、解
决社会问题的作用； 另一方面提供公民充实精神、
陶冶心灵、完善自我的机会。 因此，这种社会救助性
非政府力量的发展既得到社会的认同和公民的广
泛参与，也得到政府的有效支持。
美国的民间组织在美国现代社会福利制度中
起到了巨大作用。1990年美国的企业和个人共为慈
善事业捐出 1230亿美元， 相当于国民生产总值的
%，有将近 7%的劳动力服务于非营利组织。据统
计，9300 万美国人每周参加志愿服务平均 小
时， 合计为 203亿小时义务工作时间， 相当于 920
万个全日制职工所创造的 2010亿美元的价值。 英
国也是很早就形成了办慈善事业和互助的传统。
1601年英国通过了两个著名的法律：《慈善事业法》
和《贫困法》。19世纪 70年代末，英国作为福利国家
曾出现了较突出的社会矛盾。 由于社会生活水平的
提高使人们的需求多元化，对政府提供多种社会福
利的期待不断升高，但政府又没有足够的财源支撑
日益膨胀的社会福利事业，因此引发了诸多的社会
问题。 人们开始普遍关注如何让志愿者组织发挥更
大的作用。 在这种情况下英国形成共识：为了维护
平等和正义，政府仍应保证社会福利事业所需要的
资金， 但提供服务的事务可以转交给志愿机构承
担。 这种组合被认为既有利于增加社会福利事业的
效率，又可不损害平等，是两全其美的方案。 日本共
有 2689万个经过政府认证的公益法人， 这些组织
总资产为 120万亿日元，总支出为 22万亿日元，相
当于日本国内生产总值的 %，相当于政府财政支
出的 %，有 2/3的公益组织接受政府补贴。香港
的公益性民间组织共有九大类， 包括社区发展、家
庭及儿童服务、康复服务、安老服务、学龄儿童及青
年服务、长期患病服务等。 香港社会福利署负责提
供社会保障和紧急救援服务，民间组织提供大量的
直接服务，各种报表都将民间组织包括在内。 香港
政府用于社会福利服务方面的开支中， 约 2/3补助
金拨给了民间服务机构。 [6]
（二）出台《社会救助法》，实现社会救助的规范
化、法制化
从国外经验看，社会救助体系是一个正常运行
的社会的必备体系，社会救助立法在社会保障的各
项立法中应予以优先考虑。 要充分发挥新型社会救
助体系在社会保障中的突出作用，就必须尽快推动
《社会救助法》的出台，对社会救助的实施主体、对
象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面
进行规范，使救助工作有法可依、有章可循，从而保
证社会救助做到公开、公平、公正，更好地发挥社会
救助工作的社会效益，切实落实《宪法》赋予公民获
取社会救济的权利。 在立法的同时，还必须强调建
立救助制度的实施机制，尤其对社会救助实施过程
进行严格监督，包括对社会救助机构及其从业人员
的监督、对救助资金与实物管理的监督、对社会救
助公正度的监督、对社会救助效益的监督等等。 另
外， 要通过立法确认陷入困境的公民的受救助权，
认真倾听救助对象的声音，鼓励他们通过各种形式
参与到社会救助工作中去，包括加强救助对象的自
我组织。 事实上，这种主动参与和组织的过程，不仅
有利于社会救助体系的完善，而且有利于救助对象
自身的能力建设。
（三）营造有利于社会救助的思想理念
现代社会救助制度的产生和发展的背后，有着
深刻的思想理念作为理论支持。
1.生存权理念。“生存权，即为维持人的生存所
必不可少的权利，包括生命权、健康权、物质享受权
等内容。 生存权基于人类的生存本能而产生，是一
种自然权利，或者说是一种法前权利，即伴随人的
出生而自然产生，直至人的死亡而自然消灭的一种
权利。 这种自然权利和实定法规定的法定权利不
同，它是天赋的、不可转让的。 ” [7]这里所引之“生存
权”仅指狭义的生存权，主要是指无生活能力者享
有请求国家物质帮助的权利， 主要是针对社会上
老、弱、病、残、幼等缺乏独立谋生能力的公民而言
的，国家有责任帮助这些弱者，使其维持基本的生
活。 在所有权利和自由中，生存权是一项基础性的、
前提性的权利，没有这项权利，其他一切权利和自
由都无从谈起。 如果生存权得不到基本保证，其他
权利和自由也不可能真正实现。
2.社会共同责任理念。 社会共同责任其实就是
体现出一种社会成员之间的互助互济，也就是“人
人为我，我为人人”的思想。 中华民族是礼仪之邦，
自古以来人民群众就有尊老爱幼、扶弱助残的优良
传统，有同情人、爱人和施惠等美德。 早在 3000年
前，孟子就提出“守望相助，出入相支，疾病相持”的
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主张。 中国历代都在民间设有不同形式的慈善公益
团体，从事社会教化、儿童保护、老年人和残疾人服
务等社会救助活动。 即使是社会保障制度日渐成熟
的现代社会，自发的互助互济行为依然存在于社会
之中，成为社会保障的一种补充。 虽然国家对于保
障社会成员的基本生活负有义不容辞的公共救助
义务，但社会成员之间也有道义上的责任。
一个社会中社会救助体系是否完善，社会救助
的水平是否适当，本质上取决于社会公民的社会互
助互济意愿和行为，而必要的机制建设则有助于强
化社会互助互济， 可以促使整个社会环境达到和
谐。 国家通过立法，大力提倡和发展社会慈善事业，
动员社会力量共同救助贫困对象，帮助贫困地区发
展经济、文化，从而提高整个社会的经济发展水平。
这对于像我国这样一个人口众多、地区经济发展极
不平衡、 国家财力又极为有限的发展中国家来说，
尤为重要。
（四）大力培育慈善组织
慈善事业本质上是民间的事业，因此，对我国
而言，承认慈善组织的独立社会地位，扶持诸如慈
善基金会之类的社会公益组织或团体，并让其沿着
民营组织的规范化道路发展下去， 显得十分必要。
《基金会管理条例》鼓励民间慈善事业发展，在政策
上给予了进一步的放开。 这样，以后我国会有更多
的企业基金会、社区基金会、个人基金会成立，同时
也为今后实施遗产税制度奠定了基础。
发展我国的慈善事业， 需要从制度上加以完
善。 制定更加优惠的税收政策，加强慈善资金的筹
集和管理，提高基金的公信度，都将极大地推动着
我国慈善事业的健康发展。 一是税收政策优惠。 慈
善事业作为民营公益事业，需要国家在政策上的扶
持。 遵循西方发达国家的惯例，制定相应的税收政
策，对企业的慈善捐献给予免税待遇，对富人的所
得或遗产征收超额累进税，鼓励并促使企业及富人
热心慈善事业，并对有关慈善组织给予必要的财政
扶持，以此推动我国慈善事业的发展。 二是募集资
金的管理和使用的规范监督。 慈善事业的捐献制与
民营性特征，以基金会为组织形式慈善组织，决定
了对慈善组织及其运作必须实行规范化管理。 为
此，国家应当制定《慈善事业法》及相应的法律、法
规和政策，统一规范慈善事业的性质、组织形式和
具体的运作程序，以及接受捐献、善款管理、实施救
助中的纪律，同时明确政府监督部门与社会协调机
构，并通过政府与社会协调机构的监督确保慈善组
织的运作符合法制规范。 同时，要重视和培养基金
会从业人员的道德素质，加强社会监督。
五、结论
在我国社会救助主体多元化的今天，政府依然
是第一责任主体，而非政府力量和社会成员之间开
展的社会救助已成为政府救助的必要补充，作为我
国社会救助体系中一支不可替代的主体力量发挥
了积极的作用。 实际上，政府救助和非政府救助完
全可以相互补充，二者之间可以建立起很好的合作
关系。 面对我国仍拥有数千万贫困人口、贫困问题
突出而政府救助能力不足、反贫困的任务依然艰巨
的国情，我们完全应该在完善、健全政府救助的同
时，创造条件开发社会救助资源，推进非政府力量
和社会成员之间的社会互助， 形成以政府为主导、
以非政府力量为补充、立体交叉、纵横交错、面对社
会各类弱势群体的社会救助系统。 承认并确立社会
救助的多元主体，营造非政府社会救助良性发展的
社会环境，是完善我国社会救助体系的必然选择。
参考文献：
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.
作者简介：徐祖荣，杭州市社会科学院副研究员。
（浙江 杭州 310006）
原载《中共南京市委党校·南京市行政学院学报》，2007.
～83
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