·阻理阻噩噩自圃年第12期"国五条"背景下楼市调控热点问题讨论吕程陈友华内容提要:作者以楼市调控"国五条"为例，澄清了楼市调控中围绕中央一地方政府、政府一开发商等利益主体的流行谬误，探索"新城镇化"下房地产调控长效机制。文章认为，房价高企、调控落空，贵不全在地方政府，甚至与开发商关系不大，中央政府的土地计划供给、政策出台频繁仓促难辞其咎，而媒体推波助澜，加剧了市场波动。房地产调控下三四线城市将比一二线城市面临更大的财政危机，房荒和"鬼城"将同时出现。关键词:国五条楼市调控新城镇化中图分类号: 文献标识码:A文章编号:1009-2382(2013)12-0064-05 2013年2月国务院常务会议颁布实施五项加强有一种观点认为"国五条"和一系列房地产调控房地产市场调控的政策措施，即楼市调控"国五条政策的落空，主要因为"政令不出中南海地方政府其中对个人所售住房增值部分征收20%所得税，被落实不力。"国五条"在2月底出台后，地方政府细则认为是上届政府收官之前楼市调控祭出的最重拳。3月底姗姗来迟，其中只有北京落实5年以内所售住时至今日政令发出半年有余，这场"史上最严调控"成房征20%个税，并禁止京籍单身人士购买二套房，其效似乎令人失望，多家媒体称其为"空调房价不降他多个城市落实细则被指"不实在杭州、南京等地反升，一二线城市"房荒"频现。十年九调，房价越调越甚至出现"一句话"细则。事实上，减除房屋原值、转高，令政府公信力丧失殆尽，以至于一位旅居中国的韩让过程中缴纳的税金及有关合理的费用后，实际税收国专栏作家都感慨"在过去的十年间，中国人所做的最成本已远低于预期。根据中原地产测算，扣除相关税明智的一件事莫过于从不相信政府的房地产调控"(金费后按20%征收个人所得税额约占成交价4%-宰贤，2013)，可见中国楼市调控早已人歧途。毛。可见地方政府对中央政府出台的政策的消极工业化、城市化必然会因城市土地相对稀缺怠慢已发展到何种程度，而政府视牵涉到几乎每一个而导致土地增值，推高房价，这在任何国家城市化家庭与个人切身利益的房地产政策为儿戏。权力的进程中都是普遍现象。然而，中国的房价在短短傲慢，政府的轻率会加速政府公信力丧失，加重社会10多年间如此快速上涨，却不多见。土地财政，限的紊乱与未来改革的成本。制土地供给是房价暴涨的根源，而一旦走上此路，售房增值额20%个税难以落实的原因在于:一政府调控就骑虎难下，房贵伤民，房贱亦伤民O从是技术条件不足。实行差额增值税，就必须将房屋售香港政府调控楼市的实践看，频繁的短期调控，结价减去购房及装修成本而实际存在原始购房价格元果往往是在房价低谷之时，各种救市招数为日后从核实，二手房价格评估系统不成熟，阴阳合同盛行房价报复性上涨埋下隐患;房价高涨时，调控房价等问题。二是对近年来房价涨幅有限的三四线城市，措施又成为投机客作空楼市套利的障眼法，政策按房价1%或差额20%征税的差异并不大(中原集团的反复更加剧购房行为和市场价格的剧烈波动。研究中心，2013)。三是土地财政下，对于需求旺盛的如何实现房地产调控的长效机制和"新城镇化一二线城市，提高交易成本将导致成交量骤降，打击当前的首要任务，是对过去1ωO年房地产调控所积房地产开发商拿地热情，殃及地方财政收人。累的问题与经验作系统梳理O本文将以"国五条"但是，即使地方政府完全按照中央政策落实调为例，辨析楼市调控中与各大利益主体密切相关控，就可实现房价的平稳甚至下降?借鉴2012年底的热点问题。香港楼市调控陆续出台"双辣招"的情况，买家印花税一、调控落空，房地价高企都是地方政府的责任?与双倍印花税加起来，非本地居民及公司买家的税率-64一
MODERN ECONOMIC RESEARCH_画量量翻E前…可高达毛，本地居民购买第二套房的税率则为限制以及审批手续的漫长被认为是限制供给推高房毛。以港府的执行效率此项措施被严格执行元价的重要因素。误。但港府数据显示:4月份房价仅微降%，而成但不能因此将高地价与高房价的责任全部归咎交量却暴跌至2003年SARS期间水平，地产代理行于地方政府，中央政府实际上才是幕后的最大推手。业面临危机，地产股大跌，200万港币以下小户型被我们经常看到:中国城市化发展迅猛的地区同时也炒高，普通港人首次置业更难，地产商、地产代理从业是地价与房价增长最快的地区，这些地区往往也是人员屡次逼宫甚至万人上街大游行，迫使梁振英公开城市土地供给短缺的地区，这些地区的土地短缺并不表示"双辣招"是政府"在迫不得已的情况下采取的措是因为这些地区无地可供，有时也非地方政府不想增施，承诺当楼市转趋稳定、土地供应充足，他将会第一加土地供给，而是受到中央政府土地供应指标的严格个赞成取消楼市管理需求措施。"(中国新闻网，限制。2013)。同样，北京作为"国五条"调控最严城市，却是事实上，许多地方政府希望增加土地供给，通常调控以来房价上涨幅度最大的城市。做法有二:一是到中央政府争取更多用地指标，二是中国房地产市场主要特点为供不应求，其有效办土地指标的异地交易。例如，东部沿海某市城市化与法是在抑制需求的同时增加供给。而中央政府的楼人口集聚速度太快，上级政府分配给该市的用地指标市调控政策却走错了方向，增加交易成本，增加房地远远不够，而该省另一城市城市化发展速度相对较产开发商与购房者的融资或贷款难度与戚本，从而对慢，且人口外流严重，上级政府分配给该市的用地指需求与供给实行双重打压。从历次房地产调控效果标出现富余。表明政府用地指标分配的不合理也是看，对需求的打压有限，且很多需求只是被推迟，不会导致目前部分地区用地紧张的影响因素之一。只要因此而消失。而对供给能力的打压则是空前，且大大稀缺，都可能成为一种商品，土地指标在中国也早已超过对需求的打击力度，进一步扭曲了房地产市场的演变成为一种商品。中央与地方政府在房地产市场供求关系，结果是房荒、市场恐慌和房价报复性上涨。上的利益是不完全一致的。国土资源部希望用地指政府垄断土地的一级市场土地的供给不会随需标越少越紧张越好，掌握用地指标分配的国土资源部求增加而自然增加，土地供给量受行政力量支配而非的权力也就越大，从而为实现部门利益最大化与权力供求定理支配。土地指标由中央政府严格控制，属指寻租创造条件。由此可见权力有时既不来自于"君令性计划，且为此编造诸多借口。为了土地多卖钱，权神授地方政府自然不愿意充足供应土地，自然会受到很强而获得的。的激励去人为地制造土地供应的短缺(卫志民，二、被妖魔化的房地产开发商2012)。由此可见，中国房地产市场不是一个真正的市场，属于"计划"+"市场"型，至少土地没有市场化，1. "公敌"还是"公知"7还是严格按照中央政府的指令性计划推出土地。2008年汶川地震时，王石的"捐款门"将自己和政府利用土地的饥饿营销策略等推高了地价与万科都推上了舆论的风口浪尖。汹涌的民愤背后，折房价。袁志刚教授曾分析过政府政策失灵导致房地射出大众对房地产开发商的不满，甚至怨恨。人们对产"理性泡沫"(袁志刚，2003)，玉要武等的计量研究于房价暴涨，住房质量等的不满，被有意无意地引导也认为土地供给量在宏观调控政策中对房价影响一或者转嫁至房地产开发商身上，开发商被和奸商、黑家独大(王要武、金海燕，2008)0 Eicher( 2008)对美国心商、暴发户、"冷血，麻木，丑阻"等称谓划上等号。250个城市1989-2006年房价(除去通胀)上涨的研诚然，的确有为数不少的黑心开发商。但问题是:究发现，土地的限制供应和管制解释了价格上涨的究竟是什么让生产地沟油、黑心米、皮鞋胶囊、毒奶粉90%0 OECD(2005)对其成员国1970-2005年房价的等一些黑心商家如此猖獗?是法制和监管的严重缺调查显示，除了日本、德国和瑞士由于人口因素房价位!逐利乃人之本性本元可厚非。欧美国家的消费下跌之外，美国及欧洲国家的住房价格都大幅上升，者可以无忧，并不是欧美商人天生就比华商更有道澳大利亚、新西兰、西班牙和爱尔兰的房价收人比涨德，更不是"新教伦理与资本主义精神比拼的还是幅都超过50%。除人口因素外，政府对土地和规划的有效的法制与监管。有效的法制本可以牢牢构筑和-65一
ElL1Il'l缉部富丽，.2013年第12期维护各种社会行为的底线，让更高层次的道德规范得住房供地计划为万公顷实际完成万公以展现人性的真善美，其结果是良性的向上竞争，即顷，落实率为%02011年计划供应万公顷，大家争相提高服务品质与产品质量。但是，当法制和实际完成万公顷，落实率仅为%，2012年监管同薄薄的窗户纸般一捅就破，其结局就是无底线计划供应万公顷，实际完成万公顷，落实的向下竞争，优汰劣胜。率仅为%。在商品住房用地方面，无一个城市完房地产开发商是否也应该为自己挣得一个客观成供地计划(路透中文网，2013)，一线城市最为糟糕。的评价?一个不争的事实是:自1998年住房市场化根据中国指数研究院的测算，2012年北京、上海、深改革后，城市住房自有率、人均居住面积、居住质量的圳住房供地计划完成率仅为%、%、毛(中提高、房产的增值都离不开开发商们的努力。即使他国指数研究院，2013)。这也是"国五条"中提出"2013们并没有站在"改变一代人的居住方式"如此高度，但年住房用地供应总量原则上不低于过去5年平均实也达到"主观为自己，客观为他人"结果，总体上值得际供应量"的最大原因。肯定。此外，自微博风靡以来，潘石屹和任志强两大V房地产开发商是经济人，政府更是经济人，且是俨然扮起公知角色，尤其是任志强，以前是房奴眼中被赋予公权力的强经济人。房地产开发商看到政府的奸商"任大炮华丽转身成微博上的意见领袖。不人为制造土地供应紧张来哄抬地价，形成地价长期上是任志强变了，而是通过微博自媒体的直接交流互涨预期，进而围地，坐收土地价格上涨渔利。任志强动，一些试图断章取义、转移视线的误导不攻自破，人曾在微博上叫屈"为啥国土部没人对未完成土地供们了解到了一个更为真实立体的地产大佬。应计划负责，为啥地方对未完成土地供应无人问责，2.仅有房地产开发商在固地?也无人负责?恰是土地供给减少在推动地价、房价。一方面，房地产商被广为斥责的一大原罪是囤土地供应减少无人负责，却让市场承担房价过高的罪地，待价而沽。国士资源部调查显示:2008年11月全名?"地方政府在城市住房制度改革、土地出让制度国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地推行几年后也逐渐看清这一点强经济人特性使得政400万亩，相当于一年新增建设用地计划指标。但另府也加入到固地的行列中，以便使政府手中的土地在一方面"国五条"之后作为面包的房屋价格强势反未来能卖出一个更好的价钱，实现政府财富的快速增弹，而作为面粉的土地市场的反弹力度更为惊人。长。房地产开发商与地方政府共同囤地的结果进一2013年7月15日，国家统计局发布数据:前6月房步恶化了城市住房市场的土地供应状况。地产开发企业土地购置面积亿平方米，同比下三、多方博弈:上有政策下有对策降%，土地成交价款3699亿元，增长毛。土地市场整体热度下也呈分化，2013年上半年，一线城市在"国五条"等一系列调控措施下，开启了一场的土地出让金比2012年同期上涨3159毛，其中，北"离婚潮期房转现房""拆分精装"的全民越轨，与京、广州的土地出让金超过上年全年。二线城市上涨限购限贷限价加税拆迁补偿等政策"斗智斗勇"的猫了51%，三四线城市上涨了339毛(网易房产，2013)。鼠游戏。由于调控加码，一二线城市普遍以家庭为单开发商囤地的根源，在于土地一级市场的垄断和位"认房又认贷"为突破限购和税收政策，许多夫妻限制供给，很多时候他们和普通购房者一样，也处于选择假离婚。有媒体人批"以离婚规避限购，证明很地价必涨的预期和紧迫囤地的压力中。Lai(1999)等多人把经济利益暂时置于家庭亲情之上这又是典人对香港房地产市场的研究表明，在土地一级市场限型的米尔斯所说的"责备受害者"实则是调控政策制供给和垄断下，开发商为谋求利润最大化而囤地，本身"先天不足"的制度性缺陷。如果以个人或者家结果政府即便增加土地供给也可能无法逆转房地产庭为单位进行:对于家庭从第三套房进行限制，对于市的供需失衡(Lai，N.&Wa吨，K，1999)。个人从第二套房进行限制，能很大程度避免因合理的几乎每一座城市都在高喊城市化进程快、社会经房屋买卖而出现的假离婚现象。济发展迅猛，对土地需求急剧膨胀，上级政府分配给"国五条"细则虽然没有在地方层面落实，但警示当地的用地指标严重不足;另一方面，地方政府住房地方政府调控房价。因此"国五条"中唯一得到地方供地计划连年未完成。国土部数据显示:2010年全国政府普遍执行的是房价控制目标，这是2013年调控-66一
MODERN ECONOMIC RESEARCH_噩噩噩回I~的主基调。为完成该目标，北京、上海、广州、深圳、南是正因为地方政府土地出让金收益太多，政府太有京等地在预售证审批环节严格限价，北京还拟通过从钱，从而逐渐养成大手大脚花钱习惯，突然手头紧，感重征收土地增值税、土地出让采用"限房价、竞地价"觉不习惯，难适应;三是地方政府根据前几年土地出让方式来控制房价。让开发商向上竞地价，向下竞房价，金收益状况普遍制定了庞大的城市建设规划，这些城既能够抑制房价过高又能让政府获得较好的土地出市建设规划远远超出地方政府财政支付能力，而房地让收益。任志强在微薄上批此政策是"妇联开妓院，产调控本身使得地方政府房地产收益锐减，更使得原骗自己"。在行政限价的高压下，开发商被爆采取"期寄希望于土地财政基础上的城市建设规划不是拖后就房转现房""拆分精装修"等措施曲线涨价。由于目是搁浅;四是欧美经济低迷，出口不振导致税收缺口。前限价政策主要针对预售房，即期房而不是现房，北上述情况出现，与中国政府官员的考核任用选拔京等地开发商加速转现，2013年5月，北京期房转现机制不无关系:地方政府与官员通过负债经营，花明房套数2134套，同比上涨毛，环比暴增天的钱成就今天的政绩，并为自己铺就晋升的通道，倍(地产中国网，2013)0"拆分精装修"则是将购房合而对政府负债缺少有效的监督与控制，是权力失去同和精装修合同分开签购，以后者弥补前者因限价导制衡后的必然结果。致的利润空间压缩。五、政策难安，媒体助澜，加剧恐慌四、房地产调控会否诱发地方财政危机?由于楼市调控政策出台仓促，往往令人措手不自1998年实行城市住房市场化改革以来，地方及，政策出台后具体细节的解读不到位、多部门配合政府从土地与房产价格上涨中得到更多收益，同时也不周。中国很多政策一经制定，立即执行，没有给新逐渐增加了对房地产业的财政依赖。因而，自2010年旧政策的交替预留一个缓冲期。金海燕(2011)、张永初开始的本轮房地产调控是否会诱发地方政府财政岳(2010)对楼市调控政策效果评估的研究也认为，政危机一直备受热议。我们注意到:土地出让金多的地策的短期性，反复，缺乏一致性致使调控效果不理想。区多为发达地区，而本轮房地产调控本身对发达地区正由于政策的朝令夕改变化莫测，在中国完全做不到地方财政的影响更大。但由于发达地区政府的财力理性预期，最大的风险是政策性风险，很多商业行为相对雄厚，抗风险能力理应较强，如果不是城市建设有赌博性质，这也加剧了中国社会的震荡。规模铺得太大，远远超过地方财政承受能力，因房地每一次楼市调控都是一场媒体狂欢，为市场不确产调控而诱发地方财政危机的可能性理应很小。定和恐慌推波助澜。以"国五条"为例，对于市场最关我们可以参考美国的情况。财产税在美国、英国、心的20%个税究竟如何征收的细则却未及时跟进，加拿大等国家的地方政府财税收入中所占比重都超国家税务总局至今都未公布实施的具体方案，这就过了80%(朱秋霞，2009)，房地产市场不景气，同样为各种不实的猜测、流言、误读留下巨大空间。事实意味着对这些国家地方政府收人的釜底抽薪。2010上"国五条"本身并无推陈出新，其所推20%所得税年1月至2013年8月共有9个美国城市向法院申也非新政。1994年起实施的《中华人民共和国个人所请破产保护。从破产城市的数量看，相比于数以万计得税法》就规定"财产转让所得"应按20%的税率缴的美国城市基数，以及次贷危机初期人们预计纽约纳个人所得税，这里所说的财产就包括房产。二于房州、加州将有上百城市破产的惨况相比，已出乎意料转让过程中的个人所得税本就有两种征收方式:按之外。另外，与之前预计的不同，不是房价越高则破照总价的2%或买卖差额的20%征税，这些无法吸引产城市愈多，纽约州没有城市破产，加州有3座(但加眼球但可安抚恐慌情绪的内容被搁置一边，结果加剧州也是人口和城市数量最庞大的外1)，申请破产城市市场恐慌，使广大购房者限于空前紧迫的买房压力规模最大的是中部的底特律。中，2013年3月份各地的二手房市场出现井喷交易目前确有发达地区的地方政府因本轮房地产调(中原地产，2013)，成交量暴涨暴跌。控而出现了财政危机。导致这一现象出现的原因可六、房地产调控下房荒和鬼城的同现能有四:一是本轮房地产调控前地方政府的土地出让金太多，地方财政对房地产业的依赖度大幅提高;二房地产价格上涨是供需失衡的结果，只有增加-67
EE珊但篇蹦帽年第12期供给与抑制需求，才有可能化解市场供需失衡。但的系统性改革，成败在此一举。2010年初开始的本轮房地产市场调控，对限购城市与非限购城市房地产市场供需情况的影响是很不参考文献:1. Eicher, T. 2008, Municipal and Statewide Land Use Reg›相同的Oulations and Housing Prices Across 250 Major US Cities ,http: "国五条"出台后，打压楼市的措施使限购城市II landuse Ihousinι. 楼盘推迟人市，但需求面未发生任何逆转，反而使部2. Lai，凡，Wang, K., 1999, Land -supply restrictions, devel›分需求集中提前释放，致使各大城市尤其是一二线城opers strategies and housing policies: the case of private housing 市快速去库存化，库存告急房荒突显。3月份，20个城development in Hong Kong, Habitat Intemational, P 159-175. 市新建商品住宅存销比为，即市场需要用个3. OECD, 2005, Recent House Price Developments: The 月的时间才能消化完这些库存，其中深圳()、南京Role of Fundamentals, Paris. ()、北京()、广州()、厦门()。存销比在24. 21世纪网:{秦虹:房地产的问题需要由外围的改革来月的基础上继续下滑，这一数值已接近2011年3解决>，20日，. 5.地产中国网:{北京现房限价或出台，5月期转现暴增十月的水平(易居房地产研究院，2013)，虽然随后开发商一倍>， 都加推楼盘入市，4月存销比上升为8札5月至. 月，但市场中受房价上涨预期驱动的购房者有增元6.金海燕、任安:{1998-2009我国房地产宏观调控政策效减，各地频现日光盘，业内人士直指"国五条"为"新房果综合评价>，{建筑经济>2011年第8期。促销令免税二于房涨价令。7.金宰贤:{中国式楼市调控的最后一拳>，{财经网博为规避本轮房地产调控对限购城市房地产市客>， ,2013. 场可能带来的风险，部分房地产开发商兴冲冲转战8.路透中文网:{2013年住房供地计划较去年目标略非限购城市跑马圈地部分非限购城市房地产开发低一一-国士部>，内rticlelchinaN ews/idC›能力短时间内得到迅速提升。与此同时，土地财政NCNE93FOBJ20130416? pageNumber =2&virtuaIBrandChannel = 诱惑与政绩冲动下非限购城市政府大量出让土地，0,2013. 9.网易房产:{国土部批地方政府开发商默契囤地>，http://吸引开发商进人。结果在本轮限购政策出台两年左 2013. 右时间后新开发商品房大量集中上市。非限购城市10.王要武、金海燕:{我国房地产宏观调控政策效果的实多是三四线城市，其人口集聚、产业配套、本地居民证分析>，{土木工程学报>2008年第8期。消化能力与外地人购买力都比较有限，商品房在短11.卫志民:{中国经济的未来>，{共识网>，时间内大量集中上市房地产市场出现供大于求的 I articles/zgyjlggcν，2013. 局面鬼城"在部分非限购城市出现也就实属必12.易居房地产研究院:{3-6月份新建商品住宅库存报然，鄂尔多斯即是典型。告>， ,2013. 房价高企是一个制度性的系统问题，与其相关的13.袁志刚、樊潇彦:{房地产市场理性泡沫分析>，{经济利益主体中央政府、地方政府、银行、开发商、媒体、购研究>2003年第3期。14.张永岳、张传勇、谢晖:{我国房地产宏观调控政策效房者都有各自所应承担的罪与罚，当务之急不是深究果评估初探>，{上海经济研究>2010年第12期。板子究竟落在谁身上，而是理清各自权利与责任的边15.中国新闻网:{梁振英:香港楼市趋稳，将取消双辣界，达成改革的共识，真正触动土地财政等，才有可能招>， ,2013. 实现每一位公民的安居梦。要真正触动土地财政和16.中原集团研究中心:{2013年上半年度报告>，http://高房价，正如住建部政策研究中心主任秦虹在. ? id=26024&1=18 , 2013. 年博整论坛上所明确指出的:房地产市场的根子在外17.中国指数研究院:(2012土地市场报告>，http://in›围(21世纪报，2013)，这一外围涉及贫富差距、城乡dustry . , 2013. 制度隔离、财税改革、经济结构再平衡、货币超发、国作者简介:吕程，南京大学哲学系讲师(南京210036) ; 进民退等一系列环环相扣的问题要改短期的政策陈友华，南京大学社会学院教授、博导(南京210023)。[责任编辑:沈卫平]调控为长效的制度建设需要的是一项艰巨的、倒逼68
