2015 年第 3 期
No ,3 ,2015
九江学院学报{社会科学版) (总第 178 期)
(Sum NO 178) Joumal of Jíujíang Universíty (Socíal Scíence Edítion)
青苗法具体实施过程中的问题探析
卢柳杉
(陕西师范大学历史文化学院 西安 710119 )
摘要:青苗法是熙宁变法中受争议最多的一项新法。在青苗法实施初期，反对派在地方
不发放青苗钱，直接影响青苗法的施行。而地方官史在实行青苗法时，又多行抑配之法，甚
至合伙骗取百姓青苗本金，对青苗法造成不利影响，亦为反对派所话病。
关键词:北宋王安石变法反对派青苗法
中图分类号 K 244. 05 文献标识码 :A 文章编号 :1673 -4580(2015)03-∞67 - (04)
熙宁变法处于北宋中期的政治转型期，是这
一时期重要的政治经济改革，对北宋政权产生深
远影响。从南宋起，就有学者对此次变法进行研
究和阐述，且多持否定意见，认为熙宁变法导致
北宋灭亡、靖康之变;而从 20 世纪 20 年代开始，
逐渐有学者为王安石翻案，论述熙宁变法的积极
意义，其中，邓广铭、漆侠先生对此次变法持有
肯定意见。 [1] 在熙宁变法中，青苗法受争议最多，
不仅是反对派针对的重点，也成为后代学者讨论
的中心。其中，学者多把焦点放在青苗法制度本
身，认为青苗法本身存在缺陷和不足，不能达到
抑制兼并以趣农的最初目的。例如，王曾瑜先生
就批评其收息制度，认为"青苗法是以限制高利
贷为借口，发放贷款" [2] 的一种敛财手段;顾全芳
先生也在《评王安石变法》一文中提到春贷
秋还或冬贷春还"年复一年的偿还办法并不符合
农时特点，只能变相增加农民负担[3] 。诚然，青
苗法制度本身存在的问题，是其失败的重要原因，
但它在实施过程中受到的阻碍和曲解，也是其失败
的另一诱因，不容忽视。台湾学者江和元先生从地
方行政制度与地方宫对青苗法实施态度的角度，论
证青苗法失败的问题所在 [4) 对此文有重要的启发
意义，现探析如下。
一、直接阻力:反对派官吏不发放青苗钱
青苗法是熙宁变法中受争议最多的一项新法。
收稿日期: 2015 -05 -18
从熙宁二年初行河北路、京东路、淮南路三路开
始，就受到苏辙、韩琦等朝延重臣反对。在宋代，
士大夫以匹夫有责的出世精神参与国家政治不
杀士大夫"的观念也在积年累月中深入"祖宗家
法士大夫鲜有因政治问题受到极刑。在此传统
下，即使处于激烈两派纷争，王安石亦元法把反
对派真正逐出政治舞台，在中央的反对派因罢黝
被贬至地方为宫，他们的意见深深影响着地方政
局，在地方对变法形成直接阻力。
淮南路是最初施行青苗法的三路之一，首当
其冲受到反对派势力阻碍。7R相富粥在熙宁二年
因不满新法，出判毫州，在该州秘密不散青苗钱，
致使淮南路西北部多县成为新法空白区域，阻碍
新法的顺利进行。史载"汝州事富粥责蒙城官吏
散常平钱谷，妄追县吏，重答之;又遣人持小札
示诸县令，未得依提举司牒施行。" [5) 他不仅秘密
以书信形式不准傣散青苗，还对依令傣散青苗的
蒙城官吏施以责罚。富粥的行为基于他作为毫州
知州的职权便利，更基于他作为三代元老重臣的
积威势力。其后，他在自劫书中也说道，因作为
一州长吏而不愿公开"废格新法故私下"勘
会得管句钱制官徐公衰、权观察支使石夷庚各曾
往诸县季点，遍识知县、县令即使徐公褒、石
夷庚二人并不赞同，也并"不敢违臣指挥，各曾
因书传，以臣谕意与诸县，遂亦不敢支债" [6) 这说
作者简介:卢柳杉(1992 - ) ，女，陕西师范大学历史文化学院硕士研究生。
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明反对派势力在新法实施初期仍拥有较大话语权，
某些地方官吏见风使舵，并未完全执行中央政府
政令c
熙宁三年，曾参与"庆历新政"的欧阳修，
在京东路青州以知州身份停止傣散青苗钱。据
《长编》记载诏欧阳修不合不奏听朝廷指挥，
擅止散青苗钱，特放罪。" [5] 他比富粥更为大胆，
公开停止青苗钱的傣散，还先后两次上书极力陈
述青苗法弊端，恳求朝廷变革新法，对新法实施
和宣传方面都有不良影响。同时，两派就青苗法
不同意见必然影响地方官员的行动方向，使地方
官在奉行新法时，出现左右摇摆或阳奉阴违的现
象，显然不利于保证新法施行，致使青苗法不能
被连贯实施或被故意曲解。在两浙路越州，山阴
县县令陈舜俞就因此不奉青苗法。史称降屯田
员外郎、知山阴县陈舜俞监南康军盐酒税，坐违诏
旨，不散常平钱自动也并以自动方式表明其政
治立场。但在受到责罚降职后，便推翻之前自动意
见，要求重新奉行新法以图恢复原职，他"既滴南
康，其后乃上书称青苗法实便，初迷不知尔"。这
种左右反复的嘴脸，受到当时世人耻笑，京师流传
"陈舜俞翻悔青苗"之语闻者以为笑"[5]O
这只是当时地方官吏对新法态度不明、见风
使舵的一个缩影，在没有确定新法有足够力量施
行的情况下，许多官吏不敢轻易傣散青苗钱，往
往持观望态度或直接称病请辞，以望脱离两派纷
争政治璇涡，以中立态度求得仕途稳定。青苗法
颁布初期，东京开封府便有官吏因此请辞。史载，
"是时孙(陈)留亦不敢散钱，知县、大理寺翠
姜潜知必不免，称疾去官" [4 J 知县姜潜不敢轻易傣
散青苗钱，便消极对待青苗之法，只"榜其令于
县门，己，徙之乡落各三日无应者。遂撤榜
付吏曰:‘民不愿矣， " [7] 既不宣传号召请傣青苗，
又仓促撤榜不多等待，只期早早了事，无所作为，
又担心因此遭受责罚，相害两权之下选择称病请
辞的方式暂时离开，求得仕途暂稳。同时，远在
京东路的青州，郑懈继欧阳修之后担任青州知州，
因有欧阳修不散青苗前例，更不敢轻易傣散，只
说其"但见其害，不忍民无罪而陷宪网" [6] 便
匆匆请辞而去。
除此之外，北宋还有其他地方不行青苗法，
地方官以各种理由借口反对新法，在地方形成强
大阻力，影响着青苗新法顺利进行。除之前提到
的淮南路、京东路外，主要集中在陕西路和成都
路及其周边地区。
(一)陕西路
熙宁三年四月，陕西路转运副使陈绎就擅自
停止青苗钱发放，他"不依条案治部内违法抑配
青苗钱官吏，乃擅止环、庆等六州给散青苗钱，
且欲留常平仓物，准备缓急支用，坏常平久行之
法。" [5] 陈绎一直反对青苗法，在该路出现抑配现
象后，便借此以雷厉风行的手段惩治了抑配青苗
钱的官吏，同时私自停止发放陕西路六州青苗钱，
以留作常平储备，希望恢复常平之法。
(二)成都路及其周边各路
除成都平原，该路大片区域经济闭塞落后，
尤其是娶州路、梓州路等地，农业处于刀耕火种
阶段，青苗法很难在此实施。成都府知府陆说曾
经就此问题向朝廷建议，希望罢去川峡四路提举
常平官，他在上奏中指出今本路省税科折已
重，蜀民轻侈不为积蓄，万一岁俭不能偿官，适
陷民于死地可哀。" [5 J 他认为此地与中原不同，农
民根本无力偿还。同时，在嘉(今四川乐山)、蜀
(今四川重庆)二州，也出现官吏因"违朝旨，
不报提举常平仓司文字使"委知成都府陆洗劫
罪以闻，，[町的现象。这主要是中央不能因地制宜调
整新法具体措施所造成，使得新法在该地受到全
面否定和抵制，即使在青苗法适于施行的成都平
原也受到阻碍，成都转运使范纯仁便因此私自停
止青苗法。他"以新法不便"为理由戒州县
未得速行叫吏青苗法不得施行。
但是，值得注意的是，各地方官吏不施行青
苗法的现象多发生在新法实施初期，随着新法的
进一步推行，这种现象相应减少，甚至不再出现。
很大一部分原因在于，被朝廷派出的专门负责实
施新法的一批常平提举官，逐渐掌握了地方的经
济大权，这种复合式的地方行政管理方式，成为
新法进一步实施的重要保障。这是变法派在无法
使反对派彻底离开政治舞台所采用的规避方案，
重新提拔设置独立于原政治权利之外的新法势力
行政体系，逐渐架空反对派地方势力，以保证新
法顺利实施。
二、官吏不善:地方官员抑配青苗钱
在青苗法实施过程中，许多地方官吏不依据
卢柳杉:青苗法具体实施过程中的问题探析 .69.
当地具体情况，以强制行政命令，迫使百姓借贷
规定数额青苗钱，偏离青苗法实施初衷，增加百
姓生存压力。抑配问题是两派就青苗法争论最多
的问题，此现象从青苗法实施之初就一直被反对
派垢病。虽然在新法颁布时，朝廷便明令禁止抑
配，要求根据民众需要，自愿借贷青苗钱依陕
西青苗钱例取，民情愿豫给" [4] 但反对派对此持
怀疑态度，苏轼就曾预言禁止抑配之说只是一纸
空文，他说今腔下始立成法，每岁常行。虽云
不许抑配，而数世之后，暴君污吏，陆下能保之
与?" [6] 此看法是有预见性的，不用等到"暴君污
吏"之时，便已产生严重抑配问题。显然，这样
的规定并不能对地方官吏产生约束力，抑配现象
层出不穷，成为反对派阻碍新法实施的重要舆论
武器。
青苗法实施刚过去三个月，各地便涌现出抑
配现象。作为首先试行青苗法的河北路，早在王
广廉任职转运使期间就出现抑配摊派问题，他把
当地百姓分为五等，每等户以确定数额进行摊派，
"即令随户等高下品配。" [8] 不仅如此，本不该施
行青苗法的安肃军地区甚至也有抑配现象官吏
多不昕民自相团保，乃令上户均保下等贫民，亦
有直以一村约度人数白配给者" [7] 当地官吏不让
民众自相结保借贷，而是勒令在上户保下户的形
式下，按人数摊派青苗钱。中央就此问题特意再
次申明禁止抑配今虑官吏不体此意，追呼均配
抑勒，翻成搔扰。其令诸路提点刑狱官体量觉察，
违者禁止，立以名闻"间，并任命各路提点刑狱官
处理当地抑配问题，对强行抑配的官吏施以责罚。
但是，此问题并没因此诏令得到解决，尤其在一
批批常平提举官因中央任命到达各地专管新法后，
抑配问题有愈演愈烈之势。就此，反对派纷纷上
书请求罢免提举常平官，连王安石本人也承认
"抑配诚恐有之"。但他却以"以为此事至小，利
害亦易明"为由，忽视抑配现象。就此，他认为:
"直使州郡抑配上户傣十五贯钱，又必令出二分
息，则一户所陪止三贯钱。因以广常平储蓄，以
待百姓凶荒，则比之前代科百姓出米为义仓，亦
未为不善。况又不令抑配，有何所害。" [4] 在假设
抑配上户出息的情况下，都并不会对百姓造成实
质性伤害，相较于义仓，还相对减少百姓负担，
其弊甚小。可以看到，王安石并没正视摊派问题，
这样的看法也不利于他对新法的进一步调整。弊
端不除，就如蝶蚁食木，使青苗法在实施的过程
中，离初衷越来越远，最终造成效果与目的不符
的后果。
抑配现象屡禁不止，与当时地方官吏考察制
度不无关系。变法期间，王安石把地方官吏迎合
新法做出的成绩作为考察内容，包括专门负责新
法施行的提举常平官在内，使新法具体实施者过
分注重表面工作成绩，忽视新法最初目的而产生
抑配现象。韩琦就曾揭露二者之间的联系官吏
惧提举司势可升黑出，又防选官晓谕之时，岂无贫
下浮浪愿请之人?苟免捂拾，须行散配。"问] {宋
史》也载诸路提举官往往迎合安石之意，务以
多散为功"[6]O 事实上，当时确有不少地方官吏因
新法成绩受到提拔，甚至只因迎合新法曲意奉承
便得到升迁。宁州通判邓缩曾上书言青苗法之善，
奉承神宗"得伊吕之佐，作青苗、免役钱等法，
百姓无不歌舞圣泽又"与王安石书及颂令
其大喜而受青睐，提升为宁州知州，但他并不满
意，直言"我不失作馆职最终成为谏官在中央
任职。一句"笑骂从汝笑骂，好官我须为之" [4 ]
暴露邓缩的滔媚之态，更是揭露了这种升迁制度
下隐藏的深刻弊端。支持新法并不在于认同新法，
而是想借此保证官运得到提拔，这显然违背新法
颁布初衷，是朝廷任人不善导致的最直接弊端。
除抑配现象，青苗法在具体实施中，由于当
地官吏奸邪还产生了其他问题。苏轼在杭州任职
时，就青苗法在地方产生的弊端，上书请求废除
新法。他就其亲眼所见，详细描述地方官吏骗取
百姓青苗本金的现象又官吏元状，于给散之际
必令酒务设乐倡优，或关扑卖酒牌子，农民至有
徒手而归者。" [9] 地方官吏设置诱惑引诱百姓花光
青苗本金，利用卑鄙于法骗取青苗钱，使青苗钱
失去本来使用目的，更使借贷青苗钱的百姓陷入
青苗债务，无力偿还青苗本钱。"将来必有行刑督
索，及勒干系书手典押、香户长固保人等均陪之
患" [4] 不但使百姓陷于刑法惩责，还连累保人营
长，为青苗钱收缴制造麻烦，更是影响下一次发
放，阻碍青苗法顺利进行，最终使"民不能偿春
耕，乃更侬秋料使偿之，民受之知县厅，即输之主
簿厅" [5] 。拿秋料钱还春料钱，借贷的青苗钱转手
加息还至主簿，农民陷入青苗贷款站在涡，日益贫
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困，而不得不转卖田产儿女，变相加剧兼并现象。
再者，百姓给纳青苗钱的过程，就是奸邪官
吏借机收取贿赂好处的过程。王岩吏就其百姓在
给纳青苗钱过程中所要支付的人情费用有所阐述:
"又说者曰二分之息甚轻耳，曾不知官缉不可坐而
得也。凡当请时，保长之籍姓名也，甲头之团甲
也，书手之点等第也，其城郭之往来也，其门户
之经由也，其主库者之出纳也，皆人情之所不能
尽禁者也。钞引也，头子钱也，公而不可无者也
他考虑到在给纳时，百姓可能会支付的各种
额外费用，这些费用相当于另一种利息钱，变相
增加所要缴纳的青苗利息。当时借贷青苗钱需要
结保团甲，需要书写文书手札，需要前往县衙请
贷，这些过程都需要额外支付费用。涉及县衙官
吏散发青苗钱，百姓又要支付当地官吏人情钱以
方便请纳。如果当地官吏又抑配青苗，每人必须
按户等请贷一定青苗费用，加之这些需要额外支
付的人情费用，无疑更加剧百姓负担，青苗法的
实施变了昧，百姓不明青苗本意，以致多以为不
便而民怨沸腾。利息钱加上额外支付的人情钱，
一且无法偿还，百姓又面临官吏督责催缴，甚至
鞭苔责罚公家期限又与私间不同，而民之畏法
者，至举债以输官，往往沿此遂破荡产业者固多
矣" [10 J 。为了延缓纳钱时间或免于鞭笛责罚，又
要给予当地官吏好处费用数数饮食之，赂遗
之，而苟以免追呼，积日累久，又不知几分之息
也。" [5] 这种种费用都是新法具体执行官吏品行不
端所造成，他们把青苗法弄得面目全非，新法成
为官吏敛财工具，也成为百姓另一种赋税。对此，
陆伺有深刻认识，他认为法非不善，但推行不
能如初意，还为扰民，如青苗是也" [6] 并不是青
苗法本身存在多少问题，而是奉行青苗法的官吏
存在问题，这是吏治问题。在这种情况下，青苗
法在实施过程中难保其良好初衷，扭曲变质，导
致新法在百姓中的威信下降，也为反对派攻击新
法提供了有力武器。
三、结语
青苗法在地方具体实施时，出现了不少问题，
这些问题都对新法的发展造成不利影响。首先是
反对派在地方形成阻碍势力，利用积威和地方力
量妨碍新法实施。在这其中，不乏见风使舵、左
右摇摆不定的地方官吏，他们没有坚定的立场和
看法，只是借用新法作为官场立足的工具，甚至
还有不愿牵涉于两派纷争而称病请辞的官员，这
种情况在地方以不散青苗或敷衍行事的结果出现，
在青苗法实施初期造成不良影响，阻碍了地方按
中央计划施行青苗法的进程。其次是任人不善是
青苗法在实施过程中遇到的第二大问题。吏治问
题贯穿新法实施始终，抑配青苗几乎成为各地散
发青苗钱的通病，官吏奸邪骗取青苗本金的现象
也屡有发生，不但损害百姓利益遂引发不满，也
成为反对派垢病的重点。通过对反对派言行的剖
析，使大家更加清晰地了解熙宁新法的不足和失
败，也丰富了对改革家王安石的研究。
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(责任编辑闰玉)
