政府在危机状态下的社会管理能力
论文作者：汪淑珍
摘要:政府危机管理效益反映的是政府在危机状态下的管理社会的能力。它不仅体现在微观层面上的以速度快慢、时间长短等表示的效率，而且还表现在宏观层次上以是否利用危机所提供的机会而产生的政治、经济、社会、环境效益。必须对此有全面的认识。
一、政府危机管理
“危机”(crisis) 原本是个医学术语，指人濒临死亡，在生死之间徘徊。如果医生有妙手回春术，病人也许能起死回生;若回天乏力，则病人就将命丧黄泉。在生死两种状态之间游离，这就是危机的本源意义。由此展开，一切因天灾、人祸或制度冲突导致的人们不可预期的、几乎无法控制的、不愿面对的突发事件，如地震、瘟疫、恐怖袭击等，它冲击了人们正常的生活状态，破坏了正常的社会秩序。所以罗森塔尔认为:“危机是一种严重威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势下，决策集团必须在很短的时间内在极不确定的情况下作出关键性决策”。[1 ]看来这里的“决策集团”就是那个救命医生。问题是谁来充当这一角色。
魁奈先生说社会危机时刻，开明君主是社会医生。运用到现代民主社会，充当社会医生角色的应当是政府。毫无疑问，对于直接影响到国家政治稳定的社会危机事件，也威胁到政府的生存，政府应置身于其中。但对于由天灾人祸导致的危机，则要视下列情况而定:如果“第一、灾害产生了超乎寻常的严重性和明显的社会问题， 第二、灾难演变成高度政治性问题(如对政府的信任发生动摇———笔者注) ，最后、面对这些大的、毁灭性的灾难，私人部门不能也不愿处置，”这样“， 处置这些事件的努力就具有公共产品或集体产品的特征”。
[2 ] (18) 可见，任何原因导致的危机，只要其危害深重、影响范围广泛，都能转化为公共问题。这时危机也就演变成公共危机。本文所谈及的危机就是这类公共危机。例如SARS ，在当初还没命名的时候，作为一种新的突发性传染病，患病人数并不多，且局限于广东的数个城市。可是不久这种致命的烈性传染病就在全中国乃至全世界蔓延开来，一桩突发性公共卫生事件就演变成公共危机，并且是全球性公共危机。①解救危机就成了公共产品。由于SARS 的传染性决定了它是一种负外部性很强的公共产品(public goods) 。市场在提供这类公共产品时因为无法解决“搭便车”问题而出现严重的供给不足。可对于烈性传染病危机，供给不足等同于不供给。可见，解决象SARS 这类的公共危机的不可能是市场，而只能是政府。
政府对公共危机的干预就是政府危机管理。一般包括三个阶段:危机前的预防、对危机做出反应及危机过后的恢复重建和评价。它与企业平息某个领域的恐慌的危机管理一样都是为了以最小的代价获得最大的效益。只是目的层次、境界不一样。企业平息危机是通过减少危机所造成的损失，并尽可能利用危机带来的机会，保护企业声誉，从而实现企业利润最大化;政府危机管理是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定与秩序、恢复公众对政府的信任，以实现公共福利最大化。另外，二者实行危机管理所需的资金来源不同。
企业危机管理所需的资金主要来自于企业在市场竞争中所获得的利润，而投入到公共危机管理中的人、财、物资源则源于国家财政收入。正由于上述的不同，公共危机管理的过程必须接受公众的监督，公共危机管理的效果也必须由公众来评判。从经济学角度看，对过程的监督无非是使管理过程中投入的资源达到有效地运用，对结果的评判更是为了使有限的公共资源进行合理的配置。无论是资源的有效运用，还是资源的合理的配置，都反映出政府危机管理的效益。政府危机管理效益是衡量政府在危机状态下管理社会的能力的标志。北京SARS 疫情得到有效遏制后，中外媒体对于政府处理这场危机的能力给予高度的肯定。曾有人欢欣鼓舞地用“屦及剑及”、“兵贵神速”所谓非常时期的“中国速度”来评价中国的SARS 危机管理①。速度快、时间节约能反映危机管理的全部效益吗? 为了寻得这个答案，有必要就政府公共危机管理效益内涵进行分析。
二、政府公共危机管理效益的内涵
政府危机管理是向公众提供公共产品，支出的是公共财政资金。虽然它不以利润最大化为目的，但决不可以不计成本，不讲效益。下面就从公共支出的资源合理配置与有效使用角度分析危机管理效益。
(一) 政府危机管理的微观效益和宏观效益
政府公共危机管理的效益可以从两个不同层次上来把握:宏观效益、微观效益。经济学通常用效率的概念来表达资源合理配置问题。而效率的概念可以从两个层次上把握。第一层是狭义的效率概念，即资源运用效率，其含义是指一个生产单位、一个区域或一个部门如何组织并运用这些供给有限的资源，使之发挥出最大作用，从而避免浪费现象。即用既定的生产要素生产出最大价值的产品。第二层是资源配置效率。相对于资源运用效率，这是一种较高层次的效率，是指如何在不同生产单位、不同区域与不同行业之间分配有限资源，即如何使每一种资源能够有效地配置到最适宜的使用部门和方向上[3 ] 。
具体到公共危机管理，由于管理目的的特殊性，用效益代替效率更能反映公共支出的实际效果。因此，公共危机管理效益一是体现在资源运用效率上，一是体现在资源配置效率上。前者反映的是参与危机管理的各单位部门内部效率，可用量的大小来衡量，如:
(1) 效率比例，包括投入到医疗单位的物资与救治病人的比例、单位时间内提供公共服务的数量比例等;
(2) 频率大小和危机管理活动节奏的快慢，包括信息提供之间的时间间隔、对公众恐慌出现与政府公共部门做出反应之间的时间间隔，以及这种频率变化的情况和趋势;
(3) 环节多少，包括政府从开始介入危机到危机恢复要调动的各种资源、出台的各项救灾政策，所需经过的环节、步骤的多少。后者是指社会资源配置到危机管理系统中所体现的效率或效益，它反映了政府解救危机的努力满足公共需要的程度和对社会发展的推动作用。既可以用“量”的指标如经济效益指标来表达，也可用体现社会责任的“质”的指标来衡量，如政治效益、环境效益和社会效益等。
就SARS 危机管理来看，它产生了如下的宏观效益: (1)经济效益。这一点非常明显，因为它挽救了几千人价值无法估量的生命，避免了财产的更大损失。另外，危机之后消费者信心指数回升也反映危机管理效益。(2) 社会效益。危机是“创造性的毁灭”(熊彼特语) 。一方面打破了正常的社会秩序，但另一方面也激发了社会活力，促进社会进步。这场抗击战中所表现出的社会公德觉醒、社会正气张扬、医患关系改善、社会凝聚力增强等，就是社会活力激发的表现，是非常时刻的收获，是平素政府努力多时也无法达到的界标。(3) 政治效益。SARS 危机汹汹而来，政府本身不免要受到冲击。首先受到冲击的是积重难返的官场习气。在中国官场上，官员只要在政治上与党中央保持一致，不犯严重的政治错误，不论行动上犯了多大错误，造成多大损失，官员们一般都可以保住乌纱帽。但这次破了惯例。
据统计仅2 个月的时间，从中央到地方因抗击SARS 不力这样一件非政治事件受到惩处的大小官员已超过120 人，涉及全国一半以上的省、自治区和直辖市。此一举震动了官场，使“官不好当了”成为上上下下的共识。有人因此估计，这件事必然推动干部体制、行政体制进而政治体制改革。其次受到冲击的是长期形成的与全球化不相适应的国际国内形象。由于长期一贯的“民可使由之，不可使知之”的社会稳定观作祟，在这次抗击SARS 事件初期，政府视疫情为国家机密，对内隐瞒对外撒谎，想通过外松内紧———卫生部门内部加紧控制和治疗，最后达到控制疫情的目的。结果疫情没有控制住，政府无论在国内民众中的信任度还是在国际上的形象都大大受损。好在新政府能审时度势、因势利导、化危为机。不仅在观念上转变，而且在行政方式、节奏上一步到位与国际接轨。尤其是面对国际社会的批评，政府领导人走出国门与外界沟通，尽最大努力争取国际合作与国际谅解。
这在过去难以想象。危机中树立的“负责、信任、合作”的政府形象，多少给人以耳目一新的感觉。正是在这个意义上，SARS 事件有可能历史地成为一种“新政”气象的开端。(4) 环境效益。危机可能是环境恶化的结果。当科学家发出“引发SARS 的冠状病毒可能源自野生动物”的警告后，人们立即对传统的以动物为食物的饮食习惯作自我检讨，政府也及时出台了禁售野生动物的规定并立即得到执行。野味几乎一夜之间就从京城大大小小的餐馆饭店的菜单中消失了。善待动物、重视卫生环境、居住环境的环保理念从来也没有今天这般强烈。所有的这一切变化对社会的可持续发展、人们生活质量提高起着莫大的推动作用。
(二) 政府危机管理效益是宏观效益与微观效益的统一
从上述的效益概念分析可知，微观效益实际上体现的是用投入成本多少、速度快慢、时间长短等“量”所表达的效率逻辑，而宏观效益所体现的主要是政府是否抓住了危机中创造的机会，进而社会公共福利是否增进所表达的公共责任逻辑。根据公共管理理论，效率逻辑和公共责任逻辑是评价政府管理能力中两个内在统一的、互动的方面。其中公共责任和顾客至上是第一位的、效率则是第二位的。效率只有在满足社会公众的需要和实现社会公众利益时才有意义。
如果只追求效率，在日常的公共管理中就会出现只强调办事速度的提高、审批项目审批手续的减少、时间的节约，而不关心公共支出值不值，有没有宏观效益。这样做的结果:一方面政府的债务越来越沉重，另一方面形象工程越来越多。浪费了纳税人的血汗钱不说，更可怕的是一旦政府管理进入非常时期即危机时刻，这种“形象工程”的思维就会直接带进危机管理模式中:在危机征兆出现初期，各级政府要么漠视、要么捂盖子。非要等到事态扩大到不可收拾的地步，那时候才抓时间、抢速度解决问题。这在山东烟台海难、广西南丹矿难中体现得十分清楚。这次SARS 由公共卫生事件演变成公共危机，除了病毒本身的传染性强和人们对它的认识不够外，不排除个别政府官员想把事情做大的动机所致。似乎事态闹得越大，解决起来才越有成就感。正所谓“三分天灾，七分人祸”。我们为此付出了惨痛的代价。倘若当初政府官员把人民利益放在首位，以公共责任为己任，那么这场损失惨重的危机也许就会避免。
不过，关注危机管理的宏观效益，不能片面夸大宏观效果而忽略微观效益。毕竟微观效益的提高是实现宏观效益的前提。若没有公共服务的速度加快、时间节约、成本减少，宏观上的效益又怎能实现? 因为政府危机管理是一项系统工程，需要各部门各种力量的分工与协作才能完成。若某一部门或某一种力量出现运行低效，必将影响整个系统的运行，公众的满意度将大打折扣。相反，配置的各种资源都处于有效运行状态，政府的各种努力所遇到的阻力将减少，克服危机所付出的代价也将降低，这样危机管理的效益定会提高。
由此可见，危机管理的效益要从两个方面来考虑，一是以危机管理活动本身的效率为基础来衡量的效益，比如速度、时间等;一是以危机管理各部门的协调互动结果为基础来衡量的效益，是收获危机中产生的机会，如经济、社会、政治、环境效益等。二者的结合才能反映政府在危机状态下的社会管理能力。如果仅就某一方面来理解危机管理效益是不够的，也是有害的。
三、提高政府危机管理效益的一些思考
由于危机管理效益是微观上的效率与宏观上的效益的结合，因此提高危机管理效益必将是二者的齐头并进。只是评判效率和效益的标准不同，提高效益的策略也就不同。具体来看:
(一) 微观上引入市场机制，降低管理成本，提高资源运行效率
垄断向来被认为是政府提供公共产品效率低下的原因。因此，引入市场机制，打破垄断，就被看作是危机管理效率提高的一剂良方。例如抗SARS 物资之提供，民政部门就曾成功地引入市场力量。以市场为基础提供救灾物资，这只是危机管理中引入市场机制的一个方面。更为重要的方面是以市场的观念对待危机管理中出台的政策。比如减免税费政策就应多考虑政策成本。企业原本就不是在风平浪静的环境中经营，居安思危，防患于未然，才能培养出企业危机中的生存能力。政府出台政策若不考虑这一点，或许好心办不成好事。因为政府也许救得了一时但救不了一世。将来这些缺乏竞争力的企业还会在市场竞争中败下阵来。那样的话，税费减免政策的成本就大了!在强调市场机制在减低管理成本中的作用时，需要避免“泛市场化”问题。无论在何种社会，公共部门都是不可缺少的，公共部门的运作也都不是“充分市场化”。在中国理应也如此。可事实上我们有些公共部门被不恰当地推上了完全市场化道路———自我创收。例如卫生防疫部门，创收的进帐不多，防疫系统人员却流失严重、防疫机构也名存实亡，以致于面对疫情出现无力应对的结局。公立医院也跟着创收的脚步走，结果有病无钱进不来，即使进来了也会被高昂的救治费用吓跑。可以说，公共部门泛市场化对SARS 病毒的扩散，在某种程度上起到了推波助澜的作用。教训不可谓不深刻!
(二) 宏观上构建完善的危机管理体系
首先，政府危机管理的宏观效益是在危机管理的各体系的协调、互动中产生，是规模经济的效果。因此建立完善的危机管理体系就显得尤为重要。完善的危机管理体系包括:危机爆发前的信息收集和处理系统、预警系统;危机爆发阶段的应急指挥系统、资源调配系统;危机结束后的评估系统等。这些系统因涉及到政府、媒体、大众等危机当事人，为减少信息的不对称，政府还应建立起统一协调机制。
其次，分工也能提高劳动生产率从而提高效益，例如危机管理中的中央政府与地方政府的分工。一般说来，地方政府提供地方性公共产品，因为只有地方政府最了解处于危机之中的当地居民的需要;中央政府提供全国性公共产品。如这次对抗SARS 疫情，中央政府就应发挥主体作用。因为SARS 的负外部性会溢出地界，防治SARS 成为全国性公共产品，它就不是地方政府所能完成之事。而对付其他类型的危机，象一般的矿难，则应以地方政府为主。
不论是中央政府还是地方政府，在提高危机管理效益时都必须注意这样的事实:第一，效益最佳的危机管理是将危机解决在无人知晓状态。比如SARS疫情初期，还没有失控时，假若政府建立了危机预警机制，及时地发现并阻断病毒传播途径，那么，可以肯定的是我们为战胜这场危机所付出的代价将小得多。因据专家估计，治疗中的10 元钱的投入，其功效只相当于预防投入的1 元钱。第二，当危机的处置突破自身能力的极限时，就应适当地争取、吸收外援，包括国内非政府力量的参与、国际合作和国际援助。这是降低危机管理政策的制定和执行成本的要求。尤其象SARS 这样全球性公共事务，举中国一国之力已经无法独家控制。这一点一开始就比较明朗，但我们的政府忽略了，仍坚持自力更生。这就表现出政府的不明智。其实，通过国际努力解决超国家性质的危机，在当今世界不乏其例。从美国解决“9. 11”危机而掀起的联合反恐斗争到我们的近邻越南及时地利用世界卫生组织和有关国家的资源成功地控制SARS 病毒扩散，都给我们低成本处置危机提供了有益的启示。如果绝对地强调自力更生，谢绝外援介入，那肯定不是解决危机的聪明选择。
以上从宏观和微观两个方面考察了危机管理效益。实际上，危机管理效益还可以从长期效益和短期效益、直接效益和间接效益等角度予以分析。这里没有一一而论。撇开分析的角度不同，危机管理效益的分析揭示出:政府在危机状态下的社会管理能力体现在多方面，或体现在危机管理活动本身的效率上，或体现在收获危机中创造的机会上;或体现在⋯总之，对政府危机管理效益必须全面把握。
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参考文献
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[ 1 ] 中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心.国际危机管理概论[M] . 北京:时事出版社，2003.
[ 2 ] Saundra K. Schneider ， Flirting with disaster : public management in crisis situation. New York and London :M. E. Sharpe ， Inc. ， 1995.
[ 3 ] 陈光明. 高等教育管理效益的内涵及提高[J ] . 湘潭大学社会科学学报，2002 ， (5) .
[ 4 ] 黄恒学. 公共经济学[M]. 北京:北京大学出版社，2002.
[ 5 ] 薛澜等. 危机管理[M] . 北京:清华大学出版社，2003.
