政府干预保险市场的方式
二〇一二年十月
目录
政府干预保险市场的方式：监管
政府干预保险市场的方式：税收
一、政府干预保险市场的方式：监管
全球保险市场的趋势
主要的监管方法
政府监管的机制
主要保险市场的监管概况
政府监管的领域
1.全球保险市场的趋势
资本主义和社会主义两种哲学观点在2 0世
纪的经济思想领域占据了主导地位。但是，在
8 0年代末期和9 0年代，很多国家从限制性市
场走向更为自由的市场。它们接受了资本主义
模式，为的是获得更多的增加消费者福利的机
会。保险市场也存在这种趋势。
1.全球保险市场的趋势
1.全球保险市场的趋势
2.主要的监管方法
我们可以把所有市场对各种保险品种的监管分
为事后监管、事前监管或二者的组合。
“事后监管”是指在侵害已经发生之后所实施
的监管，所有的矫正措施都是侵害事实发生之
后进行的救济活动。
“事前监管”则谋求通过在侵害事实发生之前
进行规范和限制，预防侵害行为的发生。
3.政府监管的机制
立法监管
司法监管
行政监管
政府监管的机制—立法监管
• 各种保险人和再保险人的设立和执照许可
• 代理人和经纪人的执照许可
• 保险费率的登记和批准
• 投保书和保单格式的登记和批准
• 未经授权的保险和不公平交易行为
• 保险人的财务报告、财务审查以及其他财务要求
• 保险人的整顿和清算
• 保证基金
• 保险产品和保险公司的税收
政府监管的机制—司法监管
法院是政府监督的第二层机制。司法部门在保
险监督活动中有三方面的作用：
（1） 解决保险人和保单持有人之间的争议。
（2） 通过颁布支持保险监管者的命令和判定违
反保险法律行为的民事或刑事责任，以保证保
险法律的实施。
（3） 保险人和保险中介人可以诉诸法院，要求
推翻武断的或违宪的法案和保险监管者所颁布
的规章或命令。
政府监管的机制—行政监管
第三个层次的政府监管由国家行政机构来完成。
由于保险所具有的复杂性，政策制定者通常授
权由具体的行政官员监督保险业。经立法机构
授权执行保险法律的机构享有广泛的行政权、
准立法权和准司法权。
4.政府监管的领域
（1） 政府作为保险供应者的职能应当是什么？
（2） 谁可以获准加入市场竞争？
（3） 如何平衡竞争的作用和好处与对消费者的
保护？
（4） 采取何种方法监督保险人的偿付能力？
（5） 保险人面临财务困境时所应采取什么适当
措施？
（6） 对无偿付能力保险人的保户应当采取何种
保护措施？
4.政府监管的领域—保险监管有关事宜之
间的关系
作为保险提供者的政府
社会保险
不易分散的风险
政府垄断性保险
作为保险提供者的政府
社会保险：只有在某种首要的社会问题有此要
求时，或者市场未能对某种被察觉的需求作出
充分的反应，而且没有任何可行的市场解决方
案的情况下，政府才应当直接成为保险的供应
者。这一观点成为大多数社会保险体制的基础。
社会保险体制往往提供基本的退休、伤残、老
年和失业等方面的保障。另外，多数的社会保
险还包括职业性和非职业性的健康保障。
作为保险提供者的政府
不易分散的风险：如果政策制定者认为私营保
险机制未能对需求作出充分的反应，政府将直
接提供社会所需要的险种。
私营保险市场往往不能为不易分散的风险提供
保险。举例来讲，农作物保险、地震保险、洪
水保险、核责任保险和征用风险的保险等都属
于这类保险。
作为保险提供者的政府
政府垄断性保险：尽管从世界范围来看，更多
地依靠竞争性的保险市场已经成为一种趋势，
我们仍然可以看到某些市场上政府还占据着主
导地位。政府垄断着某些险种的供应，而这些
险种在其他多数国家通常是由私营保险人提供
的。
市场中的竞争者
保险人能否进入一国保险市场取决于政府有关的
批准规则。这些规则通常包括六个方面：
• 执照许可。
• 允许采取的组织形式。
• 所有权限制
• 对非保险业务的限制。
• 分业经营。
• 申诉权。
市场中的竞争者—执照许可要求
执照许可是控制一国保险市场准入的重要手段。它
还是监管者迫使保险人遵守东道国法律的有力的杠杆。
如果取消执照许可制度，保险购买者很难得到充分的
保护，市场竞争也可能遭到扭曲。该制度同其他有关
制度一起确立了可接受的保险人财务实力和从业人员
素质的最低标准。
另外，在各种互相冲突的公共利益之间还要进行平
衡。如果标准过高，可能会造成市场进入障碍，抑制
竞争，从而减少了消费者利益，限制了消费者的选择
范围。如果标准过于宽松，则实力较差的保险人和失
德的个人可能获准进入市场，通过保险市场所固有的
复杂性，损害“单纯”的消费者的利益。
市场中的竞争者—执照许可要求
大多国家和地区，对申请在其司法管辖权范围内开业
的保险公司组织形式等方面，都作出具体要求。
为了获得执照，保险人必须满足政府规定的法定财务
要求。
各国法律往往要求公司的高级经理、董事和公司创办
人必须符合一定的籍贯或国籍要求。
在多数国家，申请执业的保险人通常须提交他们的经
营计划。
作为执照许可的一个部分，监管者要调查申请者对该
国市场的“承诺程度” 。
越来越多的国家开始采用非歧视标准批准市场进入。
市场中的竞争者—允许采取的组织形式
一国的保险法律通常都规定了保险人可以采取
的组织形式。股份制和相互制保险人是世界范
围内最常见的两种形式，几乎获得了所有的非
垄断性司法管辖区的允许。
市场中的竞争者—所有权归属的限制
在不考虑国家安全和其他重要公共利益的情况
下，竞争性市场模型要求不能对保险人的所有
权归属进行限制;
美国一半以上的州禁止国家以任何方式对保险
公司控股;
，除了日本和美国，各国都普遍允许银行和保
险人相互持股。
市场中的竞争者—对经营非保险业务的
限制
政府通常认为出于谨慎性考虑，保险企业本身
应当局限于保险业务本身。然而通过适当的监
管，政府也可以允许保险人以控股公司的方式
拥有非保险类的企业。
市场中的竞争者—分业经营
分业经营可以简化监管，而且保险人完全可以
通过控股公司的形式设立和合并独立的公司法
人。另外不同的保险人的风险组合也不尽相同，
出于审慎经营的考虑也应该进行分业经营。
多数的欧洲国家存在综合保险人(经授权既可
以承保寿险业务，也可以经营非寿险业务的保
险人。)
多数国家都允许寿险保险人和非寿险保险人经
营健康险业务。
促进竞争与消费者保护的权衡
政府的政策制定者在确定了保险市场进入
规则之后，必须决定如何更好地平衡竞争的利
益与对保险消费者保护。这里通常会涉及到以
下几个方面：
·费率和保单监管。
·财务监管。
·中介监管。
·竞争策略监管。
促进竞争与消费者保护的权衡—费率和
保单监管
费率监管的目标是确保费率既不能过高，也不
能具有歧视性，还必须是充分的。
对保单条件和条款的监管目的在于减少保险人
通过保险合同对被保险人进行不正当影响的可
能性。整个保险市场或某些险种的不充分竞争
可能造成过高的和不公平的费率，以及不公平
的保单条件和条款。费率和保单格式监管被各
国广为采纳。
促进竞争与消费者保护的权衡—费率和
保单监管
统一费率市场：在许多国家中，费率由政府的
费率厘订机构确定，或规定可接受的费率范围，
或者规定可以采用的费率计算依据，这类市场
或险种通常被称为“统一费率市场” 。
掠夺性定价：在小规模市场，或一些转型经济
体当中存在的对掠夺性定价的担忧，即一个强
大的竞争者以低于成本的费率挤走其他竞争者，
期待日后再提高价格（弥补先期的损失）。
促进竞争与消费者保护的权衡—费率和
保单监管
费率事先批准式：保险人只有在事先获得监管
者批准的情况下，才可以使用其费率表。
费率事后否决式：，保险人可以在向监管机构
处备案后使用建议费率表，监管机构事后可以
否决该费率表，但是如果监管者没有进行否决，
则该费率表将被视为是可以接受的。
不同类型的保险适用不同的规则，与社会政策
紧密相关的险种通常受到更多的费率和保单监
管。（交强险）
促进竞争与消费者保护的权衡—财务监
管
出于消费者保护的考虑，政府通常坚持保险人
须保持良好财务状况。政府的保险监管机构被
授权通过财务监管制度，监督保险人的财务状
态是否保持良好。英国和英联邦国家的财务监
管又称“审慎监管”。
财务监管制度越严格，越能保证保险人的安全
和稳定。
市场的竞争性越强，审慎监管的重要性就越突
出。
促进竞争与消费者保护的权衡—财务监
管
偿付能力的概念最早出现在1 9 4 6年的英国。
当时规定非寿险保险人的总资产与总负债之间
的差额应高于承保保费的2 0％。这种规定后
来又被各国广泛采用。
（1）资本要求。如果一定要找出偿付能力监管
当中最重要的一个方面，可以说那就是保险
人的相对资产净值或资本状况。
促进竞争与消费者保护的权衡—财务监
管
（2）资产评估及其限制。为了确保保险人稳定
的财务状况和投资的分散化，政府通常都会制
定定性或定量的资产标准。政府可能会禁止或
不鼓励保险人的某些不够谨慎的投资活动。
常见的保险投资监管原则：授权投资、多样化、
本地化
促进竞争与消费者保护的权衡—中介监
管
几乎各个保险市场都有保险代理和/或保险经纪人，
多数的保险都是通过他们卖出去的，由于投保的个
人或企业依赖于他们的意见和咨询，保险中介人应
当是知识渊博、值得信赖的人。鉴于此，大多数政
府都禁止没有执照（或未经注册）的任何个人推销
保险。
高度竞争的市场上，中介服务的重要性非常突出。
相反，在高度限制的保险市场，中介人的作用就不
十分明显。因此，随着竞争的加剧，政策制定者认
识到规范的市场行为和更加严格的保险销售监管的
必要性，无论是通过中介、银行还是直销渠道。
欧盟关于保险中介的建议书
范围：本建议书的目的在于建立包括欧盟全体成员国的保险中介
人一般的职业标准和注册规范。它不仅适用于独立承办人，也适
用于雇员。欧盟委员会建议欧盟成员国政府修订其有关法律、法
规和惯例，同本建议书保持一致。
中介类型划分：本建议书建议在保险代理人和保险经纪人之间进
行严格的划分。消费者应该知道与之交易的中介人的类型。对于
保险经纪人应当加以特别限制，包括保证其独立性和投保职业责
任保险。
职业资格：中介人应当具有“通常的、商业性的职业知识和能力
”。建议书将此项忠告的解释权和实施权交给各成员国。
注册：各国应当按代理人和经纪人分别集中注册所有获得资格的
中介人的姓名。只有列入该记录的中介人才能够执业。
罚则：各成员国应当建立罚则，以防止未经注册的个人以中介人
身份活动，并注销不称职的中介人的资格。
促进竞争与消费者保护的权衡—竞争政
策监管
竞争政策：指一国用来规范私有供应者行为和容纳供
应者交互关系的市场结构的法律和法规。竞争监管主
要涉及个别企业的反竞争行为和企业间横向和纵向的
削弱竞争安排。
（1）反竞争性行为。保险人可以通过多种手段来削弱竞
争，包括费率厘订、使用特定保单格式以及其他各种
各样的行为。通过兼并和收购，保险人可以获得市场
势力，从而限制竞争。最后，已经占有统治地位的保
险人可以通过捆绑安排、抑制规模等一系列削弱竞争
的活动滥用其统治地位。
促进竞争与消费者保护的权衡—竞争政
策监管
一国保险法律和法规主要通过以下的做法来限制和
消除反竞争性行为，即：
• 禁止价格共谋行为的规则。
• 禁止限制竞争的兼并和收购的规则。
• 禁止滥用统治地位的规则。
促进竞争与消费者保护的权衡—竞争政
策监管
（2）兼并和收购。保险监管者经常需要认定某一项兼并
或收购建议是否意图形成垄断，从而抑制竞争。两家
大型保险人、再保险人或经纪公司的合并可能导致合
并后的公司具有足以限制竞争的势力。对兼并和收购
的监管的目的就是防止该种情况的出现。
（3）滥用统治地位。一国法律和法规同样应当防止
市场的主要供应者滥用其统治地位，限制竞争。监管
的目标是防止排他性和掠夺性行为。 保险中介、保险
人和再保险人不合理地收取过高的费率、提供不利于
被保险人的保单和购买条件都可能构成统治地位的滥
用。同样，歧视销售和捆绑式销售也被认为是违法行
为。
如何发现保险人的财务困境
在确定了市场进入标准，实现不完全竞争
和不完全监管之间的平衡之后，政府又建立了
一套偿付能力的监督和矫正体系。偿付能力的
监督通常是通过以下三种正式机制进行的：
• 财务报告要求。
• 财务检查。
• 专业人员监督。
如何发现保险人的财务困境—财务
报告要求
财务报告要求一般来讲是保险人偿付能力监督的核心。
绝大多数国家都要求获得执照的保险人提供详细的年
度财务报表。这些报表必须按照当地的会计准则进行
编制，主要包括资产负债表、损益表和其他规定的记
录和凭证。政府还可能会规定信息编制和呈报的具体
做法。
监管者将依据所报告的信息对保险人进行财务分析。
分析过程主要使用各种比率，以及其他财务工具，对
保险人资本充足性、资产质量、利润率、现金流量、
财务杠杆和流动性等进行评估。通过使用统计法、现
金流量法以及其他方法可以发现需要引起监管注意的
保险人。
如何发现保险人的财务困境—财务
检查
所有的经合组织国家和其他大多数国家都采取现场检
查措施。财务检查通常是定期的（每三年或每五年一
次）。有些国家还采取个案检查的方法，如果监管者
怀疑某个保险人有财务问题，还会进行目标性（未事
先声明）的检查。
各国检查的严格程度和质量有所不同。通常涉及特定
或全部年度报表内容的核实。有些国家的财务检查仅
仅是为了澄清某些特定事项。监管者认为现场财务检
查是最有效的监督工具之一。
如何发现保险人的财务困境—专业
人员监督
更多的依赖于专业人员可以有效地事先抑制和事后揭
露保险人的不当行为。保险监管者一直依赖会计人员
和精算人员进行补充性的偿付能力监督。有些政府要
求精算师就保险人准备金充足性发表意见。一般地，
政府要求会计师对保险公司的财务报表进行年度审计，
并向监管者汇报。
政府对财务困境的处理
发现保险人存在财务困境之后，保险监管
者有四个选择：
• 非正式举措。
• 正式举措。
• 公司重整。
• 清算。
政府对财务困境的处理—非正式举
措
保险监管者对有麻烦的保险公司作出的第一反
应通常是非正式的。监管者可能会与公司的管
理层共同寻找和处理造成麻烦的原因。在大多
数国家，善意兼并或收购是通常的做法。这些
行动成功与否取决于保险人是否愿意合作、保
险人的财务状况、其他公司的友好程度和监管
者的强制力。
政府对财务困境的处理—正式举措
各国政府都通过正式举措应对出现财务困
难的保险人。尽管各国采取的正式举措的性质
各有不同，大致来讲包括下列明文指示：
① 在从事某些交易之前必须获得政府允许；
② 限制或停止承保新业务；
③ 注入资本；
④ 停止从事某些业务。
政府对财务困境的处理—公司重整
所谓重整是指采取措施恢复保险人在保险市场
的独立性和功能。
监管者为了实现财务困难的公司的重整，可以
取得该公司的控制权。采取重整措施可能会需
要有法院的裁定，尽管在有些国家监管者出于
保全保险人资产的必要，本身就可以取得保险
人的控制权，而无需事先取得法院的裁定。监
管者可能通过重整活动来安排兼并或收购。
政府对财务困境的处理—清算
保险监管者对付本国财务困难的保险人的最后
一项措施是进行清算，结束该公司的所有业务。
清算人可能由保险监管者指定，或者更为普遍
的是由法院指定。清算人负责清点保险人的资
产，准备向保单持有人、债权人，以及有可能
的话向股东分配。保单持有人通常享有优先权。
如何保护被保险人不受无偿付能力
保险人的损害
竞争性保险市场中保险人无偿付能力的情况是不
可避免的。因此，政策制定者必须决定如何保护
无偿付能力的保险人的保户。其中一种反应可能
是不提供任何保护。在自由放任主义下，被保险
个人和企业必须对自己的不合理购买负责。通过
这种方式，市场自己就会提出被保险人正确评估
保险人财务实力的方法。
即使这种观点是正确的，还是很少有政策监管者
敢去全面地实验这种理论。因此，多数国家都建
立了保险给付（赔偿）担保机制。有些国家还设
立了无偿付能力保证组织或基金。
二、政府干预保险市场的方式：税收
保险税收的原则
对保险公司及其保户的税收
保险税收中的热点问题
1.保险税收的原则
税收的主要目的
理想税收政策的特点
税收体制
税收的主要目的
• 增加财政收入。
• 促进经济目标的实现。
• 促进社会目标的实现。
理想税收政策的特点
• 公平性。
• 中立性。
• 简明性。
税收体制
经过长期演变，各个国家和地区形成了不同
的税收体制。在此主要强调税制的下列要素：
①课税基础；
②免税、减税和退税；
③税率。
税收体制—课税基础
税收体制必须始于课税基础。财政专家认
为课税基础越广越好。关于课税基础的划分目
前暂无完善的体系，为便于说明，我们将其分
为三类：
收入；
消费；
财富。
2.对保险公司及其保户的税收
寿险产品在许多国家享有税收优惠，寿险
公司也同样在许多国家享有税收优惠。
保险险保户：几乎每个国家都会对寿险保单的
购买、拥有和履行提供一些税收减免。这些减
让的程度和性质可以小到仅仅为了简化税收管
理，大到为了鼓励寿险的购买和持有。
保险险公司：保费税、所得税
3.保险税收中的热点问题
税收政策制定者所面临的三个现实问题：
①对寿险产品的购买者和所有者是否应给予特殊
的税收减免待遇；
②保险税负的承担以保险价格上涨的方式转移给
保户的程度有多高；
③处理因各国税收体制的不同而产生的问题的最
佳方法是什么？
保险税收中的热点问题—寿险税收
的减让问题
观点一：人寿保险为个人、家庭和整个社会所
带来的许多重要的经济和社会利益，因此政府
应大幅度增加税收减免以鼓励投保寿险。
观点二：寿险产品实行税收减免将会导致全国
储蓄减少，为国民投资提供资金的储蓄也将减
少，同时税收减免也会减少政府投资，因为政
府的税收收入减少了。
保险税收中的热点问题—寿保险税
收的最终纳税人问题
对于所有的税种来说，在制定保险税收政策时
征税对象和最终纳税人的区别问题至关重要。
征税对象是指个人、公司或交易等缴纳税款的
人。任何情况下，都总要有人将税款缴纳给税
收主管机构。而最终纳税人是指税赋的最终负
担者。因此，保险公司支付保费税（征税对象）
，而最终在经济上负担这部分税赋的是保单持
有人（最终纳税人）。最终纳税人可以不同于
征税对象。
谢 谢 ！
