（发展战略）江苏沿海地区
发展规划解释之四我国重
要的土地后备资源基地
我国重要的土地后备资源基地
---《江苏沿海地区发展规划》解读之五
地处我国沿海南北中间地段的江苏东部沿海地区，是个“经济洼地”，但在
专家眼里，这里却是一块不可多得的开发潜力巨大的“风水宝地”。最近经国务
院批准的《江苏沿海地区发展规划》的公布，更让这里成了国人乃至世界瞩目的
热点。
长江、黄河东流入海，滚滚波涛夹带的大量泥沙，在海浪、潮汐、洋流等各
种力量的作用下沉淀下来，越积越高，慢慢露出海面，形成滩涂，最后变成陆地。
江苏，是中国滩涂最多的省，占全国总面积的 1/4。而这里的“造陆运动”，规
模十分惊人——每年“冒出”滩涂两万亩。在土地资源越来越宝贵的今天，这里
已成为全国重要的土地后备资源基地。
合理围垦滩涂，到 2020年围垦 270万亩
依法科学编制滩涂围垦开发规划，根据滩涂资源和近岸海洋条件，进一步深
化研究沿岸海洋物理环境的变化趋势，在不破坏生态环境、不改变辐射沙洲总体
动力格局、不影响深水航道的前提下，依法合理确定围垦的范围、时序。近期重
点对海岸潮间带和潮下带滩涂、高程在理论基准面 2米以上的滩涂进行围垦开发。
——摘自《规划》
中国工程院牵头组织 20多位院士和有关专家经过一年多的深入研究，形成
的“江苏省沿海地区综合开发战略研究”报告指出：江苏沿海地区滩涂资源丰富，
且每年仍以 2万多亩的速度淤涨，是我国不可多得的土地后备资源，特别是盐城
沿海和南通北部沿海地区更具备大规模围垦的条件。到 2020年，可在盐城射阳
河口至南通东灶港之间的大丰、东台、如东、启东海岸和弶港外的辐射沙洲等地
进行围垦，形成 270万亩左右的垦区，远期可在东沙、条子泥、腰沙等浅滩沙洲
进行围垦，可形成 700万亩土地后备资源。
参与起草《江苏沿海地区发展规划》的省发改委副主任朱晓明告诉记者：“这
还是保守的数字。为编制规划，我们考察了荷兰、日本、韩国和中东迪拜的海洋
开发，他们围海造地的规模和气魄真是让人大开眼界。一位日本专家专门写过一
篇研究文章，认为江苏沿海可以围出 万平方公里的陆地来，相当于再造一个
苏南。不光如此，这里的生态资源匹配度非常好，发展粮食和现代高效农业所需
的土、水、光、热各种条件都非常理想，对于保障我国 18亿亩耕地动态平衡意
义重大。这里发展工业的区位优势也很明显，临近港口，交通便捷，物流成本很
低，可以建成我国的新型工业基地。”
多年来，省委、省政府一直高度重视沿海地区开发工作，并取得了显著成效。
省滩涂开发投资有限公司董事长李开涛对记者介绍说，1996年初，省委、省政府
为加快发展海洋经济和开发沿海滩涂，撤销省滩涂开发利用管理局，成立了省滩
涂开发投资有限公司，为省政府授权的投资机构，代表省政府对沿海、沿江滩涂
进行投资开发和管理，用市场化机制进行滩涂围垦开发。1996—2008年，全省围
垦开发滩涂 180多万亩，滩涂公司参与实施围垦开发面积达 130万亩（其中新围
60余万亩），占全省的 70%以上。大规模的滩涂围垦，引来了一系列大型投资项
目：大丰港港口 万亩土地是围出来的，占地 4万亩的中国神华集团风力发电
项目，设施占地和隔离区共 4万亩的中粮集团 5个大型养猪场，等等。
高效利用围垦的土地资源
对围垦形成的土地资源，探索新的开发模式，促进土地资源集约高效利用。
对农业用地实施规模化开发，发展种植业和养殖业，建设国家大型商品粮棉基地，
培育发展海水灌溉农作物，增加农业供给能力，开发非粮食生物燃料植物的规模
化种植。——摘自《规划》
一张白纸，好画最新最美的图画。滩涂垦区人少地多，发展农业规模经营和
现代高效农业具有得天独厚的有利条件。近年来，我省对滩涂开发进行了有益的
探索，取得了可喜的成效。
通过高标准开发新围土地，重点发展特种水产养殖、特种经济作物和农作物
良种繁育，目前已初步建成了 10万亩异域银鲫（鱼）养殖基地、5万亩海产品养
殖基地、2万亩美国斑点叉尾鮰鱼养殖基地、6000亩鳗鱼土池生态养殖基地、8
万亩大水面洗盐改土淡水养殖基地和 4万亩有机农业和绿色食品基地等各具特色
的六大高效滩涂农业生产及加工基地，金东台农场被中粮集团列为 80万头生猪
养殖基地。
目前，在省滩涂公司开发并经营的 40多万亩土地上，农业经营户人均经营
面积 30—50亩，亩均产值绝大部分超万元，农业从业人员人均年收入达到
万—2万元，比全省农民人均收入高出一倍以上。
省滩涂公司的水产品养殖基地还被江苏省出入境检验检疫局、省对外贸易经
济合作厅、省海洋与渔业局、省农林厅等联合认定为全国最大、全省唯一的“出
口水产品质量安全示范区”。
建立滩涂围垦开发新机制
探索建立统一规划、分步实施、属地管理、市场运作的滩涂围垦开发新机制。
建立多元化投融资机制，以政府资金为引导，以社会资金为主体，采取市场化经
营模式，加快滩涂围垦。——摘自《规划》
省滩涂开发投资有限公司成立以来，不断创新机制，形成了“多元化投资、
有偿化经营、市场化运作、企业化管理”的新机制，实现了滩涂开发投资四个转
变：一是由单一的政府投资主体向多元投资主体转变；二是由无偿使用资金向有
偿使用转变；三是开发方式上由原来的移民开发向集约化经营转变；四是施工上
由原来的“人海战术”向全机械化转变。
在新机制的推动下，公司充分利用政府资金引导，积极引进“三资”进入滩
涂，推进投资主体多元化，已累计引进各类资金 25亿元以上。滩涂围垦开发速
度大大加快，尤其是“九五”期间，围垦开发速度是以前的两倍多，开发成本比
以往节约 30%以上。
对照新出台的《江苏沿海地区发展规划》要求，并根据江苏省沿海滩涂的特
点和以往滩涂开发的经验教训，李开涛提出，要明确滩涂开发建设主体和机制，
促进滩涂围垦科学、有序进行。
对下一步滩涂开发提出两个建议方案：
方案一：借鉴上海、浙江围垦的做法，政府成立由有关部门组成的领导班子，
负责项目的规划、审批、矛盾协调解决、决策的制定与监管等；由省滩涂开发投
资有限公司代表省政府负责围涂投资建设、开发经营工作，并以公司作为平台对
外融资、招商；地方市县参与，负责围垦矛盾的协调。围垦形成的土地，省与地
方进行分成。
方案二：明确省、地方县（市）两级分工负责，分片独立实施。对列入规划
的、10万亩以下、难度较小的连片边滩围垦，由所在地方县（市）负责组织实施。
对 10万亩以上的规模大、难度大、周期长、围垦效益低的沙洲等的围垦，和对
这些拟围滩涂的促淤、连通陆地的工程等由省滩涂开发投资公司为建设主体负责
具体组织。这样做有利于解决资金困难，有利于滩涂权属矛盾的解决，也有利于
规模化经营。
