如何构建城市基础设施政府投融资管理体系
如何构建城市基础设施政府投融资管理体系
——合肥市投融资管理体制改革回顾
城市基础设施是城市经济的“上游”产业，为改善投资环境，道路桥梁及环境治理等基础
设施建设需要适度超前，以促进经济快速增长。经济的快速增长反过来又对基础设施建设提
出更高的要求，因此，基础设施建设与城市经济增长相互推动、相互制约。为了城市经济更
好更快的发展，地方政府应当加大对城市基础设施建设的投入。由于城市基础设施建设投入
本质上属于公共财政支出的范围，在集中建设时期，财政性资金无法满足建设的资金需求。
根据我国《预算法》规定，地方政府不能发债，且不得实行赤字预算，因此，如何利用投融
资平台合理举债进行城市建设，充分发挥财政性资金的杠杆作用，成为摆在地方政府面前的
一大课题。
2006 年 3 月，为了加快城市基础设施建设步伐，合肥市委市政府果断决策，围绕着构
建科学的政府投融资体系这一核心内容，进行了一系列制度的创新和体制的改革，经过两年
大建设的证明，新体系解决了地方政府在城市基础设施投融资活动中普遍面临的一系列难题，
两年共安排新建、扩建道路 211 条、桥梁 90 座，道路总长 406 公里，完成投资 263 亿元，
建成道路 147 条、桥梁 51 座，通车里程 287 公里，取得了显著的效果。目前，市委市政府
正将改革的成果向县区推广。下面对合肥市投融资体制改革的成功经验总结如下。
一、构建政府投融资体系的总体思路
地方政府进行城市基础设施建设投融资活动的目的是要解决三个方面的核心问题，这些
问题构成了构建政府投融资体系的总体思路和核心思想，一是如何以较低的成本借到钱，二
是如何控制政府债务的风险，三是如何将筹集的资金花好，也就是如何提高资金的使用效率。
如果能够解决好这三个方面的问题，政府投融资工作将一定能够取得成功。
二、构建政府投融资体系的实施步骤
合肥市投融资体制的改革，是围绕着三个问题，提出解决措施展开的一系列务实的改革，
具体步骤总结如下。
（一） 搭建投融资平台，有效筹集资金
不管是直接融资还是间接融资，都需要三个基本条件：资产、现金流和募集资金投向。
三者缺一不可，因此搭建投融资平台必须帮助其创造这三个条件。
在投融资体制改革之前，合肥市城市基础设施有三个融资平台，每个平台的资产规模都
较小，最大的净资产不超过 20 亿，且均没有稳定的现金流，现金流最大的一家，公司成立
五年时间，财政拨款 7300 万元，而贷款达到近 20 亿元，由于资产规模小，没有稳定的现金
流，融资非常困难，且以一年期的流动资金贷款为主，银行还要求利率上浮，因此，融资规
模上不去，融资成本高、风险大。
为解决融资中资产及现金流的问题，合肥市对现有的三个平台进行合并，再注入部分优
质资产，成立合肥市建设投资控股（集团）有限公司（以下简称建投集团），同时帮助其建
立稳定的现金流：所有用于城市基础设施建设的财政性资金，不分具体的用途，以城市基础
设施建设的名义，全部拨给建投集团。
整合后的建投集团，注册资本 亿元，截止 2007 年底，资产总额已达 274 亿元，
净资产 82 亿元。2006 年当年，财政拨给建投集团用于城市基础设施建设的财政性资金达 22
亿元，2007 年达到 亿元，资产规模的扩大及现金流的增长，大大提高了建投集团的融
资能力，同时降低的融资的成本，公司两年来融资 108 亿元，债务结构由过去的流动资金贷
款为主转变为以中长期项目贷款为主，平均贷款年限超过十年。
为了进一步提高建投集团的融资能力，2008 年市政府进一步明确，每年拨给建投集团用于
城市基础设施建设的财政性资金不少于 30 亿元，且新增财力的 30%用于城市基础设施建设，
等于给金融机构吃了一粒定心丸，从根本上保证了平台的长期融资能力。
为了解决融资募集资金投向，也就是项目的问题，2006 年，市政府出台了《合肥市
政府投资城市基础设施项目建设管理暂行规定》（合政[2006]109 号），规定合肥市城市基础
设施项目实行项目储备制度，并要求项目开工前必须完善各项审批手续，尤其在立项、规划、
可研、环评、土地等问题上，必须使项目符合银行审贷要求，帮助建投集团解决了融资项目
的问题。
（二） 建立投融资管理机构，有效控制政府债务风险
1、建立投融资管理机构
为有效控制政府债务风险，协调融资工作中的问题，监督财政性资金的使用，合肥市建立了
决策、管理、执行、监督相分离的投融资管理机构：
（1）成立投融资管理委员会，作为决策机构，对全市投融资工作进行统一管理，确定全市
建设资金的投融资方向，决策投融资工作的重大事项。
（2）成立投融资管理中心，作为管理机构，负责摸清政府债务家底，动态跟踪融资活动，
协调融资工作中的问题，监督财政性资金的使用。
（3）建投集团作为投融资的执行机构，负责融资、投资及还款等工作。
2、建立政府债务风险控制模型
为有效控制政府债务风险，投融资中心及建投集团通过两年的研究，建立起一套风险控
制模型，不仅有效地控制了政府债务的风险，而且使金融机构对政府债务有了明确的认识。
该模型核心的思想是将与政府债务风险有密切关系的债务规模、债务期限及可用于城市基础
设施建设与还贷的财政性资金三者之间建立函数关系，根据每年用城市基础设施建设的财政
性资金及债务期限，预测或验证政府债务的风险，举例如下：
（1）前提条件设置
假定最坏情况出现，某年后：
①政府用于基础设施的财力不再增长；
①政府不再进行基础设施投入；
①政府不再举债；
①政府用于基础设施的资金全部用于还本付息；
X=当年政府城市基础设施债务总额，
y=当年政府用于城市基础设施的财力。
（2）融资能力测算
第一种情况：假定所有债务平均期限 10 年，等额还本，年利率 8%。
债务本息合计（a）= x+10x/10*8%+9x/10*8%+8x/10*8%
+7x/10*8%+6x/10*8%+5x/10*8%+4x/10*8%+3x/10*8%+2x/10*8%+1x/10*8%
=
未来 10 年政府还本付息可支出（b）=y*10=10y
=10y 则：
负债控制规模=10y/=，
即当年财政可用于城市基础设施的 倍。
第二种情况：假定所有债务均为 1 年期流动资金贷款，年利率 7%。
债务本息合计（a）= x+x*7%=
当年政府还本付息可支出（b）=y
负债控制规模=y/=，
即当年财政可用于城市基础设施的 倍。
目前合肥市政府债务的期限与第一种情况一致，2007 年用于城市基础设施建设的财政性资
金为 亿元，则政府债务的风险控制规模为 亿元，而实际债务规模只有 96 亿元，
说明，合肥市目前的政府债务没有任何的风险。
（三） 实施配套改革，提高资金使用效率，形成良性循环
为了有效地控制建设成本（节支），提高资金使用效率，同时拉动经济及财政收入的增
长（增收），合肥市委市政府进行了一系列配套措施的改革，具体措施如下。
1、招投标制度改革
整合成立招投标中心，作为全市统一的招投标交易平台，政府投融资项目，一律由市招
标投标中心进行公开招投标，严格实行有效最低价中标。通过招投标制度的改革，不仅吸引
了有实力的建筑施工企业，提高了工程质量，而且有效地降低了工程建设成本。截止 2007
年三季度，346 个“大建设”项目预算控制价 亿元，实际中标价 亿元，节约资金
亿元，节约率 %。
2、征地拆迁体制改革
继 05 年“大拆违”之后，06 年，合肥市实行了征地拆迁体制改革，坚持“先拆违后拆迁”，
实行“三榜公示”等措施，极大地降低了拆迁成本，将拆迁成本由改革前平均占项目总投资
2/3，降低到 1/3，大大降低了工程拆迁成本，同时拓展了城市发展空间，优化了城市投资环
境。
3、建立相互分离的城市建设管理体制
根据《合肥市政府投资城市基础设施项目建设管理暂行规定》（合政[2006]109 号）规定，
合肥市城市基础设施建设管理实现了规划、立项、融资及资金拨付、建设、工程监管、决算
审计六分开体制，相互分离、相互制约的城市建设管理体制，尤其是政府投融项目全部实施
政府审计，有效地降低了工程建设成本。
4、推进土地收储与交易方式的改革
由于融资问题得到了有效的解决，合肥市不再走过去“以地换路”、“以地换工程”的老路
了，政府及时地对土地收储及交易方式进行了改革，严格实行土地收储制度，经营性土地一
律以净地拍卖形式出让，大大提高了政府土地出让金收益，土地出让金收益的提高又反哺城
市基础设施建设的投入，形成了良性的循环。
5、大建设改善了投资环境，有力地促进了招商引资
大建设拉开了城市的架构，便捷了交通出行，优化了投资环境，促进了招商引资，增加
了经济发展的后劲。2006 年我市实现招商引资 330 亿元，2007 年实现招商引资 525 亿元，
招商引资拉动了地方经济的增长，促进了财政收入的提高，进一步推动了城市基础设施建设
的步伐。
三、合肥市政府投融资体制改革的几点体会
开始于 2006 年的合肥市政府投融资体制改革，能够取得如此丰硕的成果，总结起来有几
点体会：
1、 市委市政府决策果断，措施得力，工作务实，思想解放；
2、 改革成果的取得，得益于制度的创新；
3、 改革成果的取得，尤其是六分体制的顺畅运行，得益于政府工作作风的改进；
4、 人才的引进与创新工作思路。
合肥市建设投资控股（集团）有
限公司
二 00 八年六月
集中优势资源、完善运行机制
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集中优势资源、完善运行机制
全面提升投融资能力，积极应对新形势挑战
银川市城市建设投资控股有限公司成立于 2001 年 12 月 18 日，是银川市政府指定的投
融资平台。公司自成立以来，由于资产不实、资产结构差、缺乏完善的项目偿债和平衡机制，
企业融资能力非常有限，以致于跟国家开发银行的合作都很难推进。2008 年，在国家宏观
调控和各银行信贷规模紧缩的情况下，我们一方面大力推进投融资平台建设，一方面全面强
化投融资管理工作，使银川城投公司 2008 年的融资规模达到了 20 多亿元，是公司
2003—2007 年融资额的总和。下面，就将我们在投融资平台建设和融资管理工作中的主要
经验和做法向大家作一个介绍，以求共同探讨、共同交流、共同发展。
一、集中优势资源、完善运行机制，大力推进投融资平台建设。2008 年是宁夏回族自
治区成立五十周年的大庆之年，也是银川市奋力推进跨越式发展的起步之年，全市用于发展
和改善城市基础设施、新农村建设、教育、医疗、卫生等各项社会事业的资金达 48 亿元左
右，其中 50%以上需要通过融资来解决。与此同时，恰逢国家宏观调控紧缩，面对严峻的
金融形势及自治区成立五十周年大庆重点建设项目迫在眉睫的资金需求，银川市委、市政府
决定对银川城投公司进行资产重组和功能再造，做实、做强城投公司，并由市政府常务副市
长亲自负责组织实施。
在市委、市政府的强势推动下，市发改委、财政等相关部门很快统一了思想，并经过反
复研究和论证，明确了投融资平台建设的基本思路，即通过土地注入、资产划拨、特许经营、
现金注入等方式，在较短时间内实现城投（集团）公司资本超常规增长，打造一个具有相当
规模和实力的城市基础设施投融资平台。通过平台将土地、房产、股权、特许经营权等多种
地方政府资源充分调动起来，发挥资源、资金优势，进行集约化经营，实现较大范围内的融
资能力，广开融资渠道，集中财力多办事、办大事，为银川市的跨越式发展提供强有利的资
金支持。
目前，按照“分步实施、先易后难”的原则，平台建设工作稳步推进，并取得了实质性的
进展。一是通过国有土地作价注资的方式，为城投公司注入城市核心区的储备土地 800 亩，
资产价值 10 亿元，扩大了融资平台的资本金规模，夯实了筹资运作的基础；二是建立了市
本级预算内专项资金注入机制，即政府每年将财政预算内安排的建设资金随项目进展及城投
公司融资资金到位情况逐步注入到城投公司，从而将财政性资金转化为了城投公司的“外部
现金流”， 有效得提升了融资平台的资信等级；三是将市文化艺术中心、会展中心、文化城
及市委、政府迁入行政中心后的闲置房产等近 10 亿元的政府房产注入城投公司，并授权城
投公司对其中的可经营性房产进行经营运作，为培育融资平台自身的经营能力和造血机能奠
定了基础；四是将城投公司历年投资城市基础设施建设形成的资产全部划入城投公司，理顺
了产权关系，做大了融资平台的资产规模。
四是今后政府性资金投资形成的经营性资产和准经营性资产，能进入城投集团的全部
划入城投公司。坚持“两不政策”，构筑城投公司防火墙。一是政府不能盲目上项目；二是未
经市政府批准，城投公司不得对外进行担保。坚持“两项控制”，防范城投公司经营风险。一
是控制城投公司的经营性资产（含准经营性）和非经营性资产的比例，始终保持经营性资产
占企业总资产的 45%以上；二是控制城投公司的资产负债率，始终保持企业资产负债率不
得高于 70%。坚持“两个主体”，保障城投公司作为投资人的权益。一是建设单位主体。凡是
以城投公司融资作为项目建设资金主要来源的，城投公司即为该项目的建设单位，相关立项
批复、投资计划、配套资本金的划拨及形成资产的移交均以城投公司为主体；二是投资主体。
凡是以城投公司融资作为项目建设资金主要来源的，城投公司即为该项目的投资主体，按照
相关规定履行“投资主体”的职责。坚持“一项取费”，扶持城投公司自我发展。允许城投公司
按照年度融资额提取一定比率的管理费用，用于企业内部职工绩效奖励考核及企业发展。
——（四）存量资产的经营收入
通过多年的建设，我市已形成上千亿的城市基础设施固定资产，这既是城市运行必不可少的
物质支撑，也是城市政府可资利用的一笔巨大财富。因此，经营好城市中可资利用的存量资
产，对于拓展城市基础设施建设的资金来源，是非常重要的。其主要渠道包括：
1、经营性基础设施资产的经营收入；
2、可变现资产的出让收入；
3、资本运作收入（包括盘活城建类的上市公司，以及通过对现有经营性基础设施资产的优
化组合，组建新的股份有限公司上市融资，从而最大限度地利用资本市场融资来解决部分经
营性基础设施建设的资金来源）；
4、土地出让收入和级差地租回流
同时努力做好停车场、广告、闲置房产等政府授权资产的经营运作，形成了良好的经营业绩，
有效地提升了融资平台的资信等级；第
（三）在偿债机制上，建立稳定的城建发展（偿债）专项基金。
城市建设的基础性和先导性作用，必然带动城市经济的全面和快速发展。尽管由于投资效果
的时滞性和各类城市基础设施投入产出比的间接性，现在还难以精确计算出城市建设对经济
增长和财政增收的贡献率，但其宏观效果是不容置疑的。因此，在当前财政性城建资金严重
不足和建设资金主要依靠市场融资解决的情况下，建立可靠的偿债机制和稳定的城建发展
（偿债）专项基金，是保持城市建设可持续发展的重要保证。通过对城建资金运动规律的分
析可以看出，偿还城建债务的资金来源从大的方面看主要是两个渠道：一是财政性资金，二
是经营性资产的收益。而这两个渠道的资金来源实际上在许多城市都是非常有限的。为确保
城市建设的可持续发展，必须从机制上解决不断扩大的城建债务的偿还资金来源，建立稳定
的城建发展（偿债）专项基金：
一是应当从每年财政收入的增量中提取一定比例进入城市建设发展（偿债）专项基金，这既
是合理的，也是可行的；
二是应当加快城市资源资本化和经营化进程，盘活城市资源，使政府投资主体能够从中持续
的取得增量资金。为此：
首先要最大限度地利用好稀缺且不可再生的土地资源。要坚持和完善土地收购储备制度，建
立起由市政府投资主体垄断经营的土地“统一收购”、“统一整治”、“统一出让”机制，并根据“远
近结合，总量平衡，有效投入，确保地价”的原则，控制好土地出让规模和节奏，通过加强
控制、收购和统一整治，提高土地的增值潜力；
其次，必须坚决贯彻土地招标拍卖出让制度，通过引入竞争机制，获取土地资源运营的最佳
效益；
第三，充分利用好现有城市地下和空间资源。城市道路地下管线空间，是城市政府的资源。
过去使用地下管线空间的电力、电讯、天然气、供水等企业，对地下管位都是无偿无限期使
用，并且遇到建设项目需要对其拆迁时，还要对其给予迁建补偿，这本质上也是国有资产的
一种流失。因此，可考虑由政府将地下管位进行使用权招标拍卖，选择有资质的地下管线经
营公司负责统一经营和维护管理；对城市道路、路灯、广场等空间媒体资源，可由政府有关
部门结合城市环境要求统一规划，分别拍卖其使用权或定额出租，拍卖收入统一进入城市建
设发展（偿债）专项基金。
三是对于经营性城建项目和城建类事业性收费，在价格市场化改革和加大收费力度的基础上，
其增收的一定比例，也应统一进入城市建设发展（偿债）专项基金。
市政府通过财政对城市建设发展（偿债）专项资金实行列收列支，定期按计划足额划拨给市
城投公司，委托其进行偿债运作，并使市城投公司获得部分稳定的资金流入量。
公司加强了自身造血机能的建设，成立了银川塞上文化有限责任公司和房地产开发公司，
同时努力做好停车场、广告、闲置房产等政府授权资产的经营运作，形成了良好的经营业绩，
有效地提升了融资平台的资信等级；第
一、城市建设可能的投融资渠道分析
（一）中央渠道的资金
根据国家西部大开发政策和中央政府在当前及今后一定时期内对新直辖市城市基础设施建
设的资金支持无疑将继续进行，其主要渠道包括中央的专项补助、国债资金及国家开发银行
贷款。要最大限度的争取这部分资金来源，关键是需要下功夫结合当地的市情及可持续发展
战略不断策划出让中央政府没有理由不支持的项目。
（二）当地政府预算内城建资金
政府预算内的城建资金是城市基础设施建设资金的刚性来源，目前主要包括城市建设维护税、
公用事业附加、城建类行政事业性收费和土地出让金等。当前许多城市这部分资金来源存在
的主要问题是总量严重不足。在我们重庆这几年安排的市级城建资金计划中，上述刚性资金
来源一般只占市级城建资金需求的 20%以内。并且，其中大部分还得用于城市维护支出，
余下的预算内城建资金甚至连支付历史遗留的各类城建借款的利息都不够的。因此，必须采
取有力措施，使这部分资金来源能够稳定增长。
同时，为理顺城投公司的运行体制，建立扶持城投公司发展的长效机制，银川市委、市
政府还提出了“五个坚持”的原则，即：坚持“四项注入”，增强融资平台资本实力。一是市本
级预算内专项资金注入；二是政府授权城投（集团）公司经营广告、停车场、闲置房产、国
有股权等所得收益注入；三是城投公司在经营运作中发生的各种地方性税费支出，政府予以
协调减免或按年度先征后返，作为资本金注入；四是今后政府性资金投资形成的经营性资产
和准经营性资产，能进入城投集团的全部划入城投公司。坚持“两不政策”，构筑城投公司防
火墙。一是政府不能盲目上项目；二是未经市政府批准，城投公司不得对外进行担保。坚持
“两项控制”，防范城投公司经营风险。一是控制城投公司的经营性资产（含准经营性）和非
经营性资产的比例，始终保持经营性资产占企业总资产的 45%以上；二是控制城投公司的
资产负债率，始终保持企业资产负债率不得高于 70%。坚持“两个主体”，保障城投公司作为
投资人的权益。一是建设单位主体。凡是以城投公司融资作为项目建设资金主要来源的，城
投公司即为该项目的建设单位，相关立项批复、投资计划、配套资本金的划拨及形成资产的
移交均以城投公司为主体；二是投资主体。凡是以城投公司融资作为项目建设资金主要来源
的，城投公司即为该项目的投资主体，按照相关规定履行“投资主体”的职责。坚持“一项取
费”，扶持城投公司自我发展。允许城投公司按照年度融资额提取一定比率的管理费用，用
于企业内部职工绩效奖励考核及企业发展。
优势资源的集中，长效机制的建立，使我公司资产总额由 亿元增加到了 46 亿元，
资产负债率降低到了 46%，公司的融资能力明显增强，为积极应对日益趋紧的宏观金融形
势奠定了基础。
二、立足企业自身建设，加强投融资工作的内部管理和外部协调，积极拓展融资渠道。
作为政府的投融资平台，在国家宏观调控持续趋紧的形势下，政府支持是条件，自身建设是
关键。为此，我们一方面积极争取政府的政策支持，大力推动城投公司的融资平台建设，一
方面努力加强自身建设，充分调动各方面的积极性，不断提升企业的筹融资能力。首先，我
们进一步加强了与国家开发银行、农业发展银行及其它各地方金融机构的沟通和磋商，全面
拓展融资渠道，尽早抢占了授信额度；其次，公司在办理项目前期手续中，与发改、土地、
规划等相关部门达成了良好的工作关系，并建立了融资工作协调例会制度，及时地解决了融
资工作中存在的问题，有效地保障了融资工作的进度；第三，我们加强了对金融市场及金融
政策的分析和研究,对财务风险的研究和把握, 以及对新的融资品种的研究，从而保证我们在
融资工作中能够与各金融机构保持有效的沟通和适度变通；
四，公司加强了自身造血机能的建设，成立了银川塞上文化有限责任公司和房地产开发
公司，同时努力做好停车场、广告、闲置房产等政府授权资产的经营运作，形成了良好的经
营业绩，有效地提升了融资平台的资信等级；第
五，公司进一步规范和完善了各项管理制度和工作流程，强化了服务意识和效能意识，
在财政、国资、发改、项目管理单位、用款单位及各金融机构中树立了良好的形象。
从银川城投公司的发展轨迹来看，国家宏观调控紧缩，银行压缩贷款规模，提高贷款门槛，
是挑战，也是机遇。下一步，我们将牢牢把握市场化运作的方向，积极尝试重大项目的建设
开发与周边关联土地捆绑运作及通过企业债券、资产证券化（ABS）、融资租赁、信托等融
资工具筹集建设资金，坚持改革与创新，在改革中完善机制，在创新中寻求发展，在发展中
提高能力，最终实现城投公司及城市基础设施融资的可持续发展。
城市基础设施建设多元化投融资对策
重庆市城市建设投资公司董事长 华渝生
根据联合国开发计划署推荐发展中国家市政公用基础设施投资应占固定资产投资的
10%和国内生产总值(GDP)的 3-5%的比重测算，今后若干年我国各大城市或特大城市每年在
城市基础设施建设领域的投资规模都将维持一个巨大的规模。重庆市这个规模大体上应当
是 400--600 亿元。如此巨大的资金需求，任何单一的投融资渠道都是无法解决的，必须通
过多元化渠道加以解决。
一、城市建设可能的投融资渠道分析
（一）中央渠道的资金
根据国家西部大开发政策和中央政府在当前及今后一定时期内对新直辖市城市基础设施建
设的资金支持无疑将继续进行，其主要渠道包括中央的专项补助、国债资金及国家开发银行
贷款。要最大限度的争取这部分资金来源，关键是需要下功夫结合当地的市情及可持续发展
战略不断策划出让中央政府没有理由不支持的项目。
（二）当地政府预算内城建资金
政府预算内的城建资金是城市基础设施建设资金的刚性来源，目前主要包括城市建设维护税、
公用事业附加、城建类行政事业性收费和土地出让金等。当前许多城市这部分资金来源存在
的主要问题是总量严重不足。在我们重庆这几年安排的市级城建资金计划中，上述刚性资金
来源一般只占市级城建资金需求的 20%以内。并且，其中大部分还得用于城市维护支出，
余下的预算内城建资金甚至连支付历史遗留的各类城建借款的利息都不够的。因此，必须采
取有力措施，使这部分资金来源能够稳定增长。
（三）商业银行贷款
商业银行贷款多年来一直是我们城市基础设施建设资金的重要来源之一，目前重庆市仅由市
城投公司承担的商业银行贷款余额累计已达 200 多亿元，约占公司负债总额的 60%。从表
面上看，这个比例应该说是比较高的。但由于城投公司具有市政府投资主体的地位，与一般
工商企业相比资信程度较高，只要做到以下几点，进一步通过市场运作扩大商业银行贷款的
融资规模仍有一定的空间：一是建设项目要基本符合商业银行的信贷要求；二是能确保贷款
利息的按时支付；三是城投公司始终有一笔用于还回再贷的周转资金，以保持该公司与各家
银行之间信贷链条的完好；四是改善城投公司的资产结构，使其资金运作方式符合银行的信
贷条件和要求。
（四）存量资产的经营收入
通过多年的建设，我市已形成上千亿的城市基础设施固定资产，这既是城市运行必不可少的
物质支撑，也是城市政府可资利用的一笔巨大财富。因此，经营好城市中可资利用的存量资
产，对于拓展城市基础设施建设的资金来源，是非常重要的。其主要渠道包括：
1、经营性基础设施资产的经营收入；
2、可变现资产的出让收入；
3、资本运作收入（包括盘活城建类的上市公司，以及通过对现有经营性基础设施资产的优
化组合，组建新的股份有限公司上市融资，从而最大限度地利用资本市场融资来解决部分经
营性基础设施建设的资金来源）；
4、土地出让收入和级差地租回流
（五）社会资金
统计资料显示，每个大城市都拥有相对丰富的社会资金：
居民储蓄存款和企事业单位存款余额，在现有体制下，几乎所有地方比上年都有较大幅度增
长。
已建立的政策性基金如社保基金、房改基金等，全市常年保有量大约有数百亿元。
此外，沉淀在证券市场中可转化为中长期投资的私募基金也不是一个小数。
上述社会资金尽管具有分布较散、投资决策自主、目标单一、风险自担等特点，但在我国当
前投资渠道不畅、投资品种匮乏和投资工具较少的条件下，其中毕竟蕴藏着巨大的投资需求
得不到释放。因此，如果引导得好，是大有文章可做的。关键是怎样建立起一个能有效地调
动和利用上述资源的体制和机制。
（六）利用外资
透过最近美国发生的一系列金融危机，我认为在当前和今后三五年内，国际金融形势总体上
会朝着有利于中国的方向发展，这就需要我们对利用外资的不同方式、渠道及规模进行比较
研究。
二、深化城市建设投融资体制改革，拓宽城市建设投融资渠道的对策
现行城市建设投融资模式，是伴随着我国城市建设投融资体制改革发展起来的，其存在
的不足，只有通过深化改革来加以解决。其目标应当是建立起适应社会主义市场经济体制要
求的、能够进行自我补偿和发展的、满足城市可持续发展需要的，多元化、多层次、多渠道
的新型投融资体制。它应当是以有利于“政府引导投资、市场运作资本、授权企业经营”为原
则，能够充分发挥“政府投入、市场补偿和社会投资”在城市建设中的作用，并能够相互补充
并协调发展的机制。其实现形式是通过由政府授权组建并享有独立法人地位的经济主体，按
照城市政府确定的城市建设目标，用好政府投入的财政性资金和定向配置的资源，运用市场
经济手段筹措建设资金，进行项目投资管理和对已形成的城市基础设施国有资产进行经营管
理，承担相应的投资风险和经营风险。这种体制应该具备以下几个特点：
（一）在投融资形式上,能够针对不同城建项目的属性和特点，充分发挥政府投入与项目融
资的作用。
城市基础设施具有公共产品和准公共产品的性质与特征，其项目属性可划分为经营性项目、
准经营性项目和非经营性项目三种性质。经营性项目具有经营利润，可以通过市场进行资源
配置；准经营性项目有收费机制和现金流入，但无经营利润；而非经营性项目则无收费机制
和现金流入，主要产生社会和环境效益。由于我国公共产品的价格机制不能完全到位，因而
真正能够推向市场进行市场化运作的纯经营性项目很少，大部分城市基础设施建设项目都是
属于准经营性项目和非经营性项目的范畴。我们把城建项目的筹资形式大致划分成三大类，
即政府性投入、项目直接融资和项目间接融资，参见图一。
图一：城建项目投融资分类
对于经营性项目，应以项目直接融资为主，辅之于间接融资；准经营性项目，应采取以间接
融资和直接融资相结合，并辅之于政府补贴等优惠政策；而对于非经营性项目，则应主要依
靠政府性投入解决其建设资金。
（二）在投融资实施机制上，应建立符合现代企业制度要求的投资控股（集团）公司组织
形式。
作为连接政府和市场，并承担城市基础设施建设投融资和资产经营任务而设立的城市建设投
资公司，应符合《公司法》和现代企业制度要求，建立起科学的法人治理结构、企业激励机
制和投资、经营管理约束机制。经过多年不懈的改革和发展，重庆市城投公司目前已基本具
备代表市政府对城市重点建设项目投入资本金和融通建设资金的政府投资主体地位，以及经
授权委托管理和经营城市基础设施国有资产的职能。为确保公司的可持续发展，我们正致力
于将重庆城投公司改造为以资产为纽带的金融控股集团公司体制，以充分发挥国有控股、资
本运作和多元吸纳社会资本的作用。
（三）在偿债机制上，建立稳定的城建发展（偿债）专项基金。
城市建设的基础性和先导性作用，必然带动城市经济的全面和快速发展。尽管由于投资效果
的时滞性和各类城市基础设施投入产出比的间接性，现在还难以精确计算出城市建设对经济
增长和财政增收的贡献率，但其宏观效果是不容置疑的。因此，在当前财政性城建资金严重
不足和建设资金主要依靠市场融资解决的情况下，建立可靠的偿债机制和稳定的城建发展
（偿债）专项基金，是保持城市建设可持续发展的重要保证。通过对城建资金运动规律的分
析可以看出，偿还城建债务的资金来源从大的方面看主要是两个渠道：一是财政性资金，二
是经营性资产的收益。而这两个渠道的资金来源实际上在许多城市都是非常有限的。为确保
城市建设的可持续发展，必须从机制上解决不断扩大的城建债务的偿还资金来源，建立稳定
的城建发展（偿债）专项基金：
一是应当从每年财政收入的增量中提取一定比例进入城市建设发展（偿债）专项基金，这既
是合理的，也是可行的；
二是应当加快城市资源资本化和经营化进程，盘活城市资源，使政府投资主体能够从中持续
的取得增量资金。为此：
首先要最大限度地利用好稀缺且不可再生的土地资源。要坚持和完善土地收购储备制度，建
立起由市政府投资主体垄断经营的土地“统一收购”、“统一整治”、“统一出让”机制，并根据“远
近结合，总量平衡，有效投入，确保地价”的原则，控制好土地出让规模和节奏，通过加强
控制、收购和统一整治，提高土地的增值潜力；
其次，必须坚决贯彻土地招标拍卖出让制度，通过引入竞争机制，获取土地资源运营的最佳
效益；
第三，充分利用好现有城市地下和空间资源。城市道路地下管线空间，是城市政府的资源。
过去使用地下管线空间的电力、电讯、天然气、供水等企业，对地下管位都是无偿无限期使
用，并且遇到建设项目需要对其拆迁时，还要对其给予迁建补偿，这本质上也是国有资产的
一种流失。因此，可考虑由政府将地下管位进行使用权招标拍卖，选择有资质的地下管线经
营公司负责统一经营和维护管理；对城市道路、路灯、广场等空间媒体资源，可由政府有关
部门结合城市环境要求统一规划，分别拍卖其使用权或定额出租，拍卖收入统一进入城市建
设发展（偿债）专项基金。
三是对于经营性城建项目和城建类事业性收费，在价格市场化改革和加大收费力度的基础上，
其增收的一定比例，也应统一进入城市建设发展（偿债）专项基金。
市政府通过财政对城市建设发展（偿债）专项资金实行列收列支，定期按计划足额划拨给市
城投公司，委托其进行偿债运作，并使市城投公司获得部分稳定的资金流入量。
（四）扩大融资窗口的资金流量，提高其融资能力
按银行融资的惯例，对于一个融资对象来说，在相同的资产规模和资产质量的条件下，其资
金流量的大小与可能获取的银行贷款是一种正相关关系。鉴于城投公司是城市基础设施建设
的主要融资窗口，为提高其融资能力，应尽可能扩大其资金流量。在现有财力条件下，将政
府预算内涉及城市建设和维护的资金全部经由城投公司一个漏斗流出，即可周期性的扩大城
投公司的资金流量，提高其融资能力。
（五）在融资方式上，加大面向资本市场的市场化融资力度。
1、发行城建债券，以中长期为主。为调动社会资金认购的积极性，应重视老百姓关心的三
个环节：一是债券的安全性；二是债券的流动性；三是债券的收益率。在宏观经济形势不同
的背景，债民对上述三性追求的重点是不一样的，这就需要我们实事求是的制定我们的政策。
2、股权化资本的出让变现及上市公司融资。
3、在财政性资金有限的情况下，对准经营性城建项目可采取贴息或按约低于社会平均利润
率水平补助固定回报的方式来吸引社会资金参与项目的建设及经营管理，可数倍放大城建资
金。
4、对短期沉淀的资金，可通过参与一级资本市场或国债回购交易，提高资金的使用效率，
也可增加部分城建资金来源。
增强平台信用 提升融资能力 推进建投公司可持续发展
湖北省襄樊市建设投资经营有限公司总会计师 黄开均
襄樊原称襄阳，地处湖北西北部，现有人口 580 万，其中市区 100 万。2007 年，全市 GDP
近 800 亿元。襄樊是中国历史上著名的军事家、政治家诸葛亮卧龙励志之地，大家耳熟能详
的“三顾茅庐”、“隆中对”等历史故事就发生在襄樊；长江最大的支流--汉江穿城而过，它的水
质常年保持在二类以上，南水北调中线的源头就在离襄樊市境不到十公里的汉江上游丹江水
库；从襄樊市区到世界文化遗产、著名的道教圣地—武当山只有一个小时车程，到三峡大坝
不到两小时车程；闻名中外的天籁轿车、东风轻卡在襄樊下线；两个机场、三条铁路、四条
高速公路构筑了襄樊便利发达的交通网络。湖北省委、省政府提出建设一个省域中心城市，
两个省域副中心城市。其中，中心城市是武汉，两个省域副中心城市，一个是三峡所在地--
宜昌，还有一个就是襄樊。
2003 年 9 月，襄樊市建设投资经营有限公司(以下简称“襄樊建投”)正式挂牌，到今天正好五
年。五年摸爬滚打，五年酸甜苦辣。襄樊建投从无到有、从小到大，资产规模由成立时的 4
亿元增加到 40 亿元；投资领域由单一的路桥建设扩展到土地经营、水利设施、园区建设、
文物保护、学校医院、中小企业、粮贸物流等多个领域；每年用于城市基础性建设的投入 3
个亿以上，今年上半年已经突破 5 个亿，全年将会突破 15 个亿。与大城市、沿海发达城市
相比，这个数字可能不值一提，但在襄樊建投成立之前，襄樊市政府预算投入的城建建设性
资金每年不会超过 5000 万元。成十倍数的资金投入，有力促进了襄樊城市基础功能和承载
能力的大幅提升。
如今的襄樊建投，已经由单一的“融资平台”逐步发展成为襄樊土地储备的总龙头、政府融资
的总平台、市政建设的总出口、进入市场的总手段，公司正在向着良性的、健康的、可持续
的成长方向迈进！
回首公司发展历程，我们主要有以下几点体会：
一、只有“大平台”才能“大融资”
中央启动信贷和土地两个宏观调控“闸门”以后，如何发挥建投公司的自身优势，增强投融资
能力，襄樊的决策者选择了做实做强借款平台这一路子。主要思路是淡化政府信用，强化平
台信用；虚化弱资产，强化实资产；缩小负债率，增大现金流。2005 年，市政府先将土地
储备供应中心划归政府直属，经过一年多的过渡期，2006 年 6 月，政府对襄樊建投进行重
组，将土地储备这一政府最大的资源实质性并入襄樊建投，实行“两块牌子，一套班子，政
府直属”。
两年来，我们集合土地储备的融资资产优势和建投公司的融资平台优势，以土地储备的收益
预期带动城市建设的超前发展，以城市基础设施的改造升级推进土地储备供应市场的成熟和
完善。城投项目建到哪儿，土地储备就跟进哪儿。2006 年，我们投资 4000 多万实施大李沟
改造工程，不仅将这条襄樊的“龙须沟”改造为城市新景观，而且腾出将近 400 亩的土地。目
前我们正在抓紧规划，准备年内先向市场供应 170 多亩，预计实现收益 3 个亿。我们正在投
资建设的内环线工程，两边各一个街区共 10000 多亩土地统一储备。据测算，通过有效开发
和利用，可取得土地出让收益 90 亿元。
“手中有粮，心中不慌；手中有地，心中有底”。实践证明，土地储备供应中心并入城投公司，
是当前我国内陆中等城市做大政府投融资平台的最佳选择之一。目前，我们手中储备的土
地 5000 多亩，近期目标是保持 10000 亩左右的储备规模。2005 年，公司（中心）土地净收
益只有 1000 多万，今年前 8 个月已经达到 5 亿元，预计全年将超过 7 亿元。
今年新的市委、市政府班子到位后，提出跨越式推动襄樊社会经济发展的战略目标，赋予公
司（中心）更多的任务和职能。未来四年，由我们公司（中心）负责的基础设施、园区建设
等项目投资 100 多亿元。大发展需要大投资，大投资需要大融资，而大融资离不开大平台。
市委、市政府明确既然给任务，就应给政策，提出按照现代企业的要求，进一步做大做强襄
樊建投：要求市国资委将政府持有的股权投资和优质资产注入建投公司；市财政局将城建预
算资金中直接用于项目建设的资金作为补贴收入全部拨付给建投公司，与各类融资捆绑使用。
目前，我们已经拿出了整合政府优质资产、做大做实襄樊建投的方案。按照这一方案，到今
年底，襄樊建投总资产将达到 80 亿元，净资产近 50 亿元，年主营业务收入及补贴收入 10
亿元以上。
二、既要“主渠道” 更要“多渠道”
和全国大部分城投一样，襄樊建投的成立和发展得益于开发性金融理念的支持和推动。随着
贷款规模的扩大，政府信用的可用潜力越来越小，还款压力越来越大；同时，受商业化改制
等因素影响，开行对中小城市政府信用贷款正在收缩和调整。为了解决融资瓶颈、还款压力
与发展需求的矛盾，我们在继续争取开行中长期基础设施贷款支持的同时，多管齐下，全面
出击，积极探索和尝试多种融资模式。
一是大力拓展与各类金融机构的合作。目前，我们已与工行、农行、建行、交通银行、中信
银行、光大银行、民生银行、城市商业银行、农信社等金融机构建立了良好的合作关系。累
计从开行以外的金融机构融资 10 多亿元。
二是推行贷款品种多样化。除了传统的抵押模式，我们还与有关商业银行合作，开展了收益
质押、资产信托、配套资金搭桥等多种贷款。工行 3 亿元的搭桥贷款近期将提交省行审批，
由襄樊商业银行牵头组织的 2 个亿滚动性信托融资正在紧锣密鼓地运作。
三是大力吸收民间资本。投资 20 个亿、占地 平方公里的湖北深圳工业园（襄樊）项目，
是襄樊市委市政府决定快速打造的承接东部产业转移的重要平台。作为园区建设主体，我们
坚持多种模式抓融资，在选择一条投资 2000 万元的道路，尝试 BT 融资的基础上，与深圳
一家投资公司达成 3 亿元的 BT 融资建设协议；与一家拟入园企业达成投资 5000 万元建立
标准化厂房的合作协议；与另一家投资商共同出资组建项目公司，建设园区基础设施、开发
园区工业及商住地产的框架协议已经签定。目前，园区建设如火如荼，招商引资形势喜人。
建成后每年可实现工业增加值 300 亿元，新增税收 15 亿元以上。
四是大力争取世界银行、亚洲开发银行以及外国政府贷款。这类融资成本低，还款周期长，
是我们融资的重点方向之一。目前，我们上报的此类贷款项目已经省政府同意，正在抓紧上
报国家审批。
下一步，我们将借鉴外地成功经验，力促成功发债，最终实现资产证券化。
三、只有“还得起”才能“借得来”
无论是银行发放贷款，还是投资人投资，他们规避的是风险，看重的是信用，期望的是收益。
只要我们讲诚信、守信用，城投公司完全可以走出可持续的投融资路子。
我们与北京、南京、武汉、深圳等地专业咨询机构合作，根据襄樊社会经济发展的需要和趋
势，研究制定了公司中长期融资战略规划及近期融资计划，着力构建“借得来，用得好，还
得上”三位一体的融资还款动态平衡机制。在实际执行过程中，我们十分注重融资负债结构
的合理性，科学选择贷款时限和还款周期，避免过于集中还款。
在充分挖掘土地出让增值潜力的同时，我们不断利用自身优势，增强自我造血功能，尽量减
轻财政还款压力。以 106 亩储备土地作为出资入股，与粮食部门和民营企业合作，着力打造
鄂西北最大的粮油物流市场，每年可增加公司收益 800 多万元；对已经储备、短期内难以出
让的闲置土地及其地上附着物，我们一方面用于贷款抵押，同时通过简易改造后对外出租用
作仓库、超市、幼儿园等，仅此每年增收近千万元。
建立偿债机制十分重要，更重要的是要把这一机制落到实处。凡是按规定纳入预算的城建贷
款本息，市财政一路绿灯，确保按期拨入指定账户。在公司资金安排上，到期本息永远是第
一。截止目前，我们公司（中心）累计偿还本金、支付利息 100 多笔、共计 10 多亿元，从
未出现一次延期。良好的信誉赢得了银行的信任和青睐。农行主动将我们的授信由 2 亿元逐
步提高到 5 亿元，对于我们的土地储备贷款，省、市分行共同到总行争取名单准入，目前已
获总行批准。交通银行襄樊分行今年 8 月底开业，首笔过亿的贷款在国庆节前发放襄樊建投。
建行、工行等金融机构纷纷要求我们提供办公室，由其指派信贷及客户经理上门办公，及时
跟踪我们的项目。
四、既要“找市场”也要“靠市长”
投资项目的公益性，以及处于起步或成长期这一特性，决定了现阶段内陆中小城市城投公司
离不开党委政府的强力支持。按照“背靠市长，面向市场”的现实思路，市委市政府领导经常
到襄樊建投考察指导，很多棘手的问题，在他们的直接干预下迎刃而解。2006 年，土地储
备中心实质性并入建投公司，书记、市长力排众议；2007 年，市委市政府将博物馆的投资
和建设任务同时赋予建投，给予建投充分的信任；前不久，在制定进一步做大做实建投公司
的方案上，市委市政府主要领导意见高度统一，态度十分坚决，指定政府办对全市国有资产
进行摸底调查，只要有利于资本运作，有利于投融资大局，一律实质性划入建投公司；为了
解决人手不足的问题，市政府提出不增编制给机制，允许公司根据工作需要，公开招聘工程
造价、市场营销、资本运作、法律财务等方面的专业人才。去年，市政府给了我们一个最实
在的政策优惠：2012 年以前土地出让净收益全部补贴给公司，用于城市建设、还本付息以
及建立土地风险发展资金。对我们实现的土地出让收入，市财政确保在入库后一个星期内足
额拨付我公司。
顺祝各位国庆佳节快乐，全家幸福安康！谢谢大家！
开发土地资源 促进城市建设
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2004 年，武汉城投提出了通过土地收益平衡重大项目投资的投融资思路，并付诸实施，
通过合理开发和利用城市土地资源，加快城市建设步伐，取得了一定成效。现将有关情况和
主要做法介绍如下：
一、思路的提出和实施情况
2003 年 10 月，时任武汉市市长李宪生率市政府代表团赴美国，城投公司主要领导陪同
出访。匹兹堡市通过土地的合理开发利用、大力推进产业结构调整，促进经济转型的经验给
武汉市代表团留下了深刻的印象。
2004 年，武汉市委、市政府作出了开发建设武汉新区的战略决策，要求城投公司筹措
建设资金。由于新区开发的资金需求量大，经过反复思考和研究，武汉城投公司向市政府提
出建议：把新区的基础设施建设与土地资源开发利用结合起来，利用土地资源筹融资，利用
土地收益弥补项目投资缺口，实现投资平衡。市政府高度重视并采纳了该项建议，形成了新
的投融资模式。
城投集团公司和武汉地产集团合资组建了武汉新区建设开发投资公司，作为新区开发的
投融资主体，负责新区的基础设施和功能性、公益性项目建设。经市政府同意，组建了武汉
市土地整理储备中心武汉新区分中心，作为新区的土地储备主体，负责新区土地的征转用、
收购、拆迁和储备工作。公司和土地分中心两块牌子，一套班子，实行一体化运化，主要负
责四新片区的开发建设，面积 平方公里。为加强对新区开发建设的组织领导，武汉市
政府在新区建立了三位一体的组织体系，成立了决策层面的新区开发建设领导小组；组建了
日常管理和协调层面的新区开发建设指挥部，形成工作合力。几年来，新区公司和分中心累
计完成投资额 40 多亿元，取得融资额度约 100 亿元。先后启动了基础设施及配套建设近 20
项，新区骨干路网初现雏形。征收腾退土地约 8000 余亩，完成房屋拆迁面积 120 余万平方
米，实现经营性土地出让 2762 亩，另有 500 亩土地进入了出让程序，新区建设初见成效。
几年来，在新区开发建设的基础上，城投公司不断总结经验，积极探索和完善通过土地
收益平衡重大项目建设投资的方法和途径，在市委、市政府的大力支持帮助下，分步策划和
运作了国际博览中心、杨春湖城市副中心和黄埔武湖新城 3 个土地项目，促进了项目建设和
城市区域开发。目前，城投公司正在向市政府申报新的土地平衡项目。
二、运作模式和操作方式
1、运作模式。由城投公司根据项目情况，拟定用土地平衡投资的资金平衡方案，报经
市政府审批同意后，市政府划定特定区域土地，将基础设施项目与相应土地结合，在推进基
础设施建设同时，开展土地整理储备工作。生地变成熟地后，进入土地市场实行招拍挂，土
地供应收入全额上缴市财政，市财政在核拔土地成本、计提各项政策性资金和支出后，将剩
余的土地净收益拔付给城投公司，用于重大基础设施建设项目投资，推进项目滚动开发，实
现项目总体资金平衡。
2、资金运作方式。城投公司以启动资金为基础，申请项目贷款和土地储备贷款，启动
项目建设和土地储备。同时，开辟信托、委托贷款、土地债券、证券化等多种融资渠道，多
方筹措资金。土地出让后，实现的土地供应收入直接缴入市财政设立的专户，公司核算土地
成本，市财政部门直接将成本核拔给公司的项目专户，用于土地储备还款和再投资。实现的
土地收益，在扣除各项政策性资金和支出后，核拨给城投资金管理中心，再分别拨付给对应
的项目，用于基础设施建设项目还款和再投资。
3、土地运作方式。政府授予城投公司土地一级开发权。公司根据全市土地状况和年度
建设和资金计划，拟订年度土地储备、供应和资金计划，上报市国土资源局和市财政局。按
照市政府批准的年度计划，公司申办各项行政审批手续，筹措土地储备资金，负责划定区域
内的土地储备工作，组织开展土地的收购、征用、拆迁、还建等工作，负责土地的七通一平
等配套开发建设。土地储备工作完成后，委托市土地交易中心统一公开出让。
三、运作模式的优势特点
1、增强投融资能力，实现公司的可持续发展。多年来，城投承担的项目大都属公益性
项目，具有良好的社会效益，但形成了不了直接的经济效益。通过建立土地和项目的联动机
制，将纯经营性项目策划转换成准经营性项目，以土地收益作为偿债基础，建立了有效的还
款机制，通过基础设施建设带动土地资源的合理开发，提升土地价值，吸引增量、存盘资源，
实现可持续发展。
2、统筹土地储备和城市建设。把项目和土地联动起来，推进重点项目周边区域城市开
发，快速提升城市功能，改善城市面貌，实现城市建设和土地开发又好又快发展。
3、提高了土地开发效率，拓宽城投公司融资渠道。政府授予城投公司土地一级开发权，
明确了城投参与土地储备的责权利，公司可以独立开展土地储备工作，大大调动和发挥参与
土地储备的积极性，优化了运作机制，提高了工作效率，能够加快实现土地储备和供应，推
进城市区域开发步伐。同时，作为资源开发利用的一个重要方式，能够有效丰富城投公司融
资手段，拓宽融资渠道。
四、面临的主要问题和困难
从近几年的运作情况来看，该种模式在资金筹措、加快开发等方面发挥了积极作用，
但同时也面临着一些困难和问题：一是土地储备管制严、难度大、流程长。二是利益协调难
度大。三是土地成本和收入的不确定性加大。
重庆市城市建设投资公司关于“项目捆绑土地”的探索与实践
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重庆市城市建设投资公司在近几年投融资体制改革实践中，始终坚持在市委和市政府统
一领导下,不断创新工作思路，因势利导，运用重庆市政府和区县政府分灶吃饭的财政体制
和市政府对城投公司给予的“按规划、带项目、批土地”的政策，成功地推行了“项目捆绑土
地”的运作模式。在改善全市区域交通环境的同时，有效地解决了市区政府对城市基础设施
投资建设存在的长期资金瓶颈问题，建立起了一条城建项目与资金运作紧密结合的链条，同
时，这种以土地储备整治为主的资源配置和有效的市场运作，也实现了自身的成长壮大。
一、 “项目捆绑土地”的发展历程
重庆市城市建设投资公司是 1994 年 4 月经重庆市人民政府批准成立，授权筹集和管理
城建资金的国有独资公司。公司的主要职能是多渠道筹集城建资金，管理城市基础设施国有
资产，参与城市建设有关的经营，以努力扩大资金总量，优化投资结构，确保城建计划的实
施。
2000 年到 2001 年这段时间，城投公司曾经是一个非常困难的公司。城投公司作为代表
市政府对城市基础设施建设实施投融资的主体，在计划经济向市场经济转变的夹缝中，艰难
地履行着为重庆城市基础实施建设筹融资的主要任务。然而观念僵化、体制不顺、 公司原
有的主要职能难以落实到位，使城投公司的运作举步维艰，面对每年约 20 亿元城建资金的
需求，而财政性城建资金年仅 亿元左右（连支付到期债务的利息都不够）的来源，近 10
倍之差的缺口，公司虽竭尽全力，年运作资金 10 亿元左右投入主城区市政基础设施建设，
但难以完成市政府和上级有关部门下达的城建筹融资任务。
如何改变这一状况，公司领导班子在反复分析研究的基础上，提出了公司改革发展的思
路方案，得到市政府的高度重视和大力支持，并确立了城投公司“三总”职能的发展战略定位，
即：“城市建设筹融资的总渠道；主城区路桥建设的总账户；城建资金筹措所需要土地的总
储备。”这为公司的发展制定了坚实的、可操作性的政策基础。
于 2002 年底成立了重庆市城市建设土地储备整治中心，其主要职能是受市政府委托，代表
市政府建立土地储备库，根据“按规划、带项目、批土地”的操作程序，负责授权范围内土地
收购、储备，整治等具体工作，并按规定对储备的土地进行统一的招标、拍卖和挂牌出让。
经过几年的运作，土地储备作为筹集城建领域建设资金的重要来源，实现了城投公司作为重
庆市城市基础设施建设的总融资平台，同时，围绕土地储备、项目建设积极开展多项工作，
土地一方面有储备抵押和贷款融资的功能，另一方面，土地的深度开发是土地资产增值的主
要渠道。
二、“项目捆绑土地”的实践
随着投融资体制的不断改革深化，公司年度的投融资能力不断增强，年度投资量不断增
加。“十五”期间就实现投资 200 亿元，平均每年投资 40 亿元，建成了石桥铺立交、四公里立
交、石坪桥立交、大坪循环道、长江路改扩建、石中路改扩建、一号桥排危改扩建、学府大
道改造及巴南区李九路、渝南大道 C 段、石板坡长江大桥复线桥及南引道拓宽改造、菜园
坝长江大桥、嘉华嘉陵江大桥、牛滴路等一大批重点市政项目和重庆国际会展中心、重庆市
规划展览馆等重庆文化基础设施项目。朝天门长江大桥、鱼洞长江大桥等工程项目将在今年
年底建成投入使用。这批项目的建设极大地改善了重庆基础设施的配置状况，为完善重庆的
城市功能、提升城市形象、增强城市竞争力和经济社会发展做出了重要贡献。
取得上述的成绩是在多方的努力和共同配合下完成的，核心工作是利用土地资源拗动建
设资金，实际的操作中需要根据不同的情况采取不同的建设模式和与市、区级政府的合作。
项目建设主要模式有：代理业主制、总承包、BT 模式、BOT 模式等。针对建设项目与土地
资源的对应，运用不同的方式操作：有与区政府合作成立项目建设公司，按照风险同担，利
益共享，共同完成项目建设和项目建设所配置土地的储备，如与巴南区政府合作城立重庆市
城南建设投资有限公司，成功建设李九路项目，与沙坪区政府合作建设双碑大桥与双碑隧道
项目等；有与区政府合作以项目换土地，如与南岸区政府合作建设四公里立交、南山植物园，
与九龙坡政府合作，区政府划 1 万亩给城投公司，城投公司负责筹集资金建设九龙坡辖区内
的九滨路、凤中路、水碾立交等；有采取市区共建工作方式，区政府负责项目的拆迁工作和
资金，城投公司负责完成项目的建设任务，如石板坡复线桥及南引道拓宽工程、石坪桥立交
等；有市政府统一安排建设任务由城投公司完成的，建设项目所需资金由市政府行政配置土
地资源解决最终资金来源，到 2007 年末，已挂牌出让储备土地 12000 亩，实现成交总值近
100 多亿元，城投公司逐年解决以前年度市政基础设施筹措资金的还款问题和在建项目资金
的筹措，以滚动建设、滚动储备和滚动还款的方式保持资金链的良性发展。
三、面临的困难和问题
（一）土地资源在时空上的错位和总量的不足难以满足年度投资量的需求
根据“按规划、带项目、批土地”的原则，到 2007 年底，公司经市政府批准储备的土地存量
为近 9 万亩，其中主要为城乡结合部的农地。为实现公司“十一五”发展目标，五年间必需确
保不低于 万亩土地的整治变现，每年出让 9000 亩，每亩的增值收益达到 50 多万元才能
弥补资金缺口，而实现这样的目标还必须要确保每年要有 9000 亩的农地转用指标。由于国
家实施了严厉的土地政策，进一步收紧了审批权，农地转用指标是否能得到保障，是公司必
须面对的现实问题，无论是土地变现还是以土地进行融资，其难度将不断加大。
（二）财政性城建资金的配置和城市基础设施投资规模不相匹配。
市级城维费从 2003 年开始每年均以 02 年市级城维费的 60%为基数，按 10％递增补充公司
资本金的政策到去年已到期。当初确定的财政性城建资金的配置基数和增长幅度已经不能适
应公司不断增长的投资量。而且，随着市财政的不断增长，公司使用城维费占财政收入的比
重已经从 2003 年的 ％下降到 2007 年的 ％，这与公司承担的基础设施投资量的增长幅
度是极不对称的。
（三）市区利益的分割有时制约着工作的推进
市区共建模式是近年来我市加快市政基础设施建设行之有效的模式，即由我司代表市政
府负责项目建设的费用，项目所在区政府承担项目的拆迁工作和费用。采取市区共建有利用
调动市区两级政府的积极性，减少市财政压力；区政府负责拆迁，其手段、措施更有力，有
利于拆迁成本的控制，工作效率高；由我司负责拆迁，市政府的重点公益性项目就会演变成
为企业行为，被拆迁人往往高标准要价，且配合难。在项目建设实践中，项目凡落实和坚持
市区共建原则较好的，实施则比较顺利；反之，则不能顺利推进，甚至影响了一些重要项目
的投资平衡和建设进度。
重庆城投公司从 2002 年前一个非常困难的公司发展到现在，其中很重要的原因就是公
司坚定不移的贯彻执行市委、市政府关于投融资体制改革的决定，并在改革中进一步明确了
公司的职能和发展战略，使公司一改就活、浴火重生，逐步发展成为重庆市重要的城市基础
设施建设筹融资主体。过去几年的发展已经为我们奠定了坚实的基础，我们将在市委、市政
府的正确领导下，进一步解放思想，扩大开放，贯彻胡锦涛总书记 2007 年对重庆发展的总
体部署，落实科学发展观，努力发挥城市基础设施建设的投融资主体作用，圆满完成各项重
大基础设施的投资建设任务，为改善重庆面貌、提升城市形象作出应有的贡献。
城投公司是城市资源整合利用的经济主体
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城投公司是城市资源整合利用的经济主体
鹤城城投 张全智
城市资源整合利用的关键是建立一套与市场经济相适应的城市资源整合利用体制，实行
城市资源整合利用主体的公司化运作。市委、市政府为促进我市城市资源整合利用迅速发展
做出重新整合城投公司的重要决策，这无疑对鹤城城区资源整合利用，投融资体制改革，按
市场规律经营城市资源、推动经济与社会事业进入发展的快车道创造了良好条件。城投公司
作为政府城市资源整合利用和投融资主体，肩负着神圣的历史使命，必须解放思想、拓宽视
野、立足创新、科学发展。
一、城市资源整合利用必须培育经济主体
城市资源整合等同于经营企业，城投公司必须组建成经济实体，代表政府作为出资人，
运用市场经济的办法为城市资源整合利用和城市建设融资和投资。城投公司使政府掌握了主
动权：一方面较好解决了过去城市资源整合利用无专门机构管理，致使城市的公益性、基础
性、引导性、长远性和非盈利性的项目，难以找到资金，即使有项目资金，配套资金的缺口
也很大的难题，形成了城市的公益性、基础性和带动性的投入由政府筹集的专项资金解决，
经营性投入的土地，房地产等盈利项目做支撑，两者互为补充的呼应机制，从体制上保证了
雪球越滚越大的可能性。另一方面，实现了政企分开。城投公司是市场主体，将来不需政府
担保就可独立引资、融资、借贷，独立开展经济活动，摆脱了政府的无限责任。突破了资金
瓶颈，缓解了城市建设资金短缺问题。原城投公司与政府职能部门合一，则运动员与裁判员
一体，难以引入市场机制。现城投公司与政府职能部门分离，引入了市场机制,则推进彻底
的招投标，产生了 1＞1 的效应。
实行城区资源整合利用经营项目公司化运作。根据我国法律规定，除港口、码头等设施
不允许外商独资和铁路、公路、电力等设施必须由中方控股外，其它建设市场都可以放开。
城投公司在城市建设上要打破一元化体制，广泛引入竞争机制，建立完善招标、投标办法，
推动不同所有制企业之间的竞争，以公开招标的方式，择优选择资源的经营者、项目经营权
受让人。这种运作方式，有利于明晰产权和利益关系，调动投资者的积极性；有利于项目融
资，形成“借钱一生钱—还钱”的良性机制，减轻政府建设投入的压力；有利于明确城区资源
整合利用经营责任制，确保城区资源整合利用项目建设进度、质量和效益。
要创新城市资源整合利用的体制和机制。实施城市资源整合利用，城市资本营运，城建
系统事业单位和企业仍然是主体和生力军。要结合机构改革和事业单位人事制度改革，尽快
解决城建系统多年来存在的政企不分的现状。推行政企分开、建管分离、事企分立，进行体
制创新和管理创新，形成政府调控市场、市场引导企业、企业参与竞争的新的运作机制。对
城建系统的事业单位，凡能以企业机制运行的都要转制为企业，凡属中介性质的，都转制为
中介组织。逐步把城市供水、供电、供气、环卫园林绿化、市政养护、城市勘察、设计等事
业单位转为面向市场、自主经营、自我发展的企业法人实体。一些兼有社会公益性质的企业，
在政府给予适当补贴的基础上，实行自主经营、自负盈亏。
二、城市资源整合利用是城投公司的经营方向、主导产业和任务
1. 建平台,做融资
建资本平台:将资本金规模做大，资本金质量做实，项目资本金充盈，无形资本做出名
气。真正体现资本平台强大的吸贷实力，可信的偿债能力，生机勃勃的经营活力。从而达到
提高城投公司信用评价等级，扩大信用额度的目的。建网络平台:建立包括信息、人才、关
系、营销等体系完善，运转畅通，工作有序，高效的平台。建环境平台:要有引人、引商的
政策平台；有引资、引财的项目平台；有兴事、育人的机会平台；有发明、创新的技术实验
平台。
要围绕“金融性开发”的理念，在以下范围探索融资。银行信贷；债权融资：主要是国债，金
融债券和企业债券；证券市场融资；盘活存量融资：实施专营权有偿转让；土地批租融资；
发行建设债券融资 政府财政投入；各项市政设施的规费收入；政府投资所形成的基础设施
资产注入抵押融资；政府收储的土地直接注入融资； BOT 融资；国际银团、财团融资。
2. 搞建设,抓经营
主要是基础设施建设，重大项目建设，旧城改造建设，经济开发区工业园建设。抓地产
经营:通过垄断土地一级市场，土地批租，政府集中统一供应土地等手段，采取“熟地”出让，
招标拍卖的市场运作机制，实行“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的供地模式，
确保土地受益归集到城投公司用于城市建设。抓房产开发经营:对规划面积大、投资需求多，
开发建设周期短、且收益颇丰的项目可参与投资经营。抓存量资产经营:我市几十年来投入
基础设施的资产估算达几十亿，甚至更多，通过市政府授权城投公司，实施以融资和再建设
为目的的存量资产经营。资产回购经营。即与四大国有商业银行，四大资产管理公司联手对
我市债转股和债务剥离后的不良资产进行打折回购，实现资本扩张经营。收购产改企业,即
对产改无成本实现退出的企业，经测算与论证，对有较大潜在价值的企业，可进行一次性收
购，再整理资源融资或出让。抓权益经营:即对城市所有无形资源：包括广告位、停车位、
城市设施冠名权、路桥通行费、各种地方专项基金收入全部纳入财政专管理，每年专项注入
城投搞基础设施建设，在保证建设的同时，使城投公司的项目资本金不断充实，提高融资经
营能力。抓重大项目经营:通过融资，将资金投入于我市大型公益性、非公益性、经营性项
目当中，实现经营收益。抓对外和其它投资经营:对投资回报率高，化解风险措施可靠且有
市场前景的产业可采取独资、合资、股份等方式投资经营，同时积极探讨在金融、证券、电
子信息、制造业、旅游业等领域，拓展投资经营项目，实现快速发展。以我市“全国绿色食
品之都”等众多引人魅力，争取上级部门和领导给予政策、投入上的支持。
3. 促管理,创效益
要改革建设管理体制与机制，打破垄断，引入竞争，实行“投资、建设、运营、监管”四
分开，全面推行“招投标”，“代理制”，“交钥匙工程”等运作方式，彻底改变重建设、轻经营,重
形象、轻管理弊端。城投公司自身建设与管理必须高起点、高标准、高效率，要在战略管理、
信息管理、技术管理、诚信管理、成本管理、员工管理和文化管理等方面实施体系化、现代
化、市场化、国际化管理模式，以“竞争式确权、契约式经营、承诺式抵押、挂联式分配”的
权、责、险、利四式机制，规范工作和经营管理行为，促进企业管理水平不断提高，保证适
应发展的需要。
总之，城投公司成立与发展的目的是搞好城市建设，为政府创造良好的经济效益、社会效益、
环境效益和生态效益,为推动鹤城经济社会发展作出更大贡献！
作者简介:
张全智,中国人民大学书报资料中心会员,齐齐哈尔市城镇建设融投资经济研究会秘书长,
齐齐哈尔市市情研究会理事, 齐齐哈尔市社会科学院客座研究员。
全国城投公司基本情况和成功经验
从全国城投公司协作联络会获悉,自从 1992 年上海市率先成立城投公司后, 各大中城市城投
公司向雨后春笋相继问世, 截止到 2008 年 2 月,已加入全国城投公司协作联络会的各大中城
市城投公司共有 118 家,现把全国城投公司基本情况和成功经验概述如下:
一、 各大中城市市委市政府对城投公司高度重视
1、对城投公司充分授权
大多数市政府都授权城投公司负责筹措和管理城市建设资金和城维费，对市政基础设施实行
有偿投入、使用和服务；国资委委托管理城市建设系统的国有资产;可通过地产和房产的综
合开发建设、物资贸易以及城市建设相关项目投资的经营活动为城市建设积累资金；城市建
设计划中凡有偿还能力的项目由城投公司签定合同和回收本息，对无偿还能力的项目进行拨
款。
2、城投公司管理体制和机制健全
大多数城投公司都是全民所有制正局级或正处级事业单位，有的归市政府直接领导，有的归
国资委管理，有的归建设厅、局管辖，有的与城市建设资金管理办公室实行两块牌子一套人
马。有些城投公司是事业单位企业化经营。
3．市政府对城投公司保障有力
市财政大量的资金注入，如上海市财政投入城投公司 100 多亿元，包含市财政性资金，土地
有偿使用和批租收入、房产收益中用于城市建设部分，用于城市建设的社会集资和专项资金，
上年度的“拨改贷”、垫款等应回收资金的 50%部分，公用事业附加费中财政拨入的城市维护
事业费。
4、城投公司职能定位高端
城投公司是在市场经济条件下，代表政府作为城市基础设施建设投资、融资的市场主体。是
特殊的经济实体和企业法人，其主要职能是城市政府授权范围内国有资产营运主体，依法享
有出资人权利并承担国有资产保值增值责任。城投公司受城市政府委托，承担城市基础设施
及市政公用事业项目的投资、融资、建设、营运、管理等任务；盘活城建存量资产，广泛吸
收社会资本和国外资金，实施项目投资和管理、资产收益管理、产权监管、资产重组等。其
根本任务在于不断提高城市基础设施的投资运营效率和全市经济社会可持续发展。如上海市
城投公司定位为“上海市政府的开发银行”，“想市委市政府的事，干市委市政府的活，公司化
运作，市场化经营。”以城建资金和固定资产的投入来经营城市，通过拓展融资提高自身融资
能力，有效组织经营，最终实现资本和资产的放大、效益倍增、积累资金。公司持续健康发
展。
5、城投公司经营任务广泛
大多数城投公司经营任务为融投资、土地收储、资产经营、置业、环境工程、水务工程、交
通工程、路桥工程等，经营范围为公益事业和经营性项目有机结合，使融资、建设、经营、
还债形成了闭合曲线，有效地避免了“借款、用款、还款”三层皮的问题。
二、 城投公司经营城市业绩卓著
1、融资平台作用突出
各地城投公司都很重视融资平台建设和发挥融资平台作用，注册资本、总资产、净资产数额
可观，融资数额不断扩大，为城市建设和经济社会发展起到了巨大作用。如杭州市城市建设
投资集团有限公司由成立之初的国有资产总值 214 亿元增加到 457 亿元，净资产由成立之初
的 65 亿元增加到 200 亿元。上海市到目前为止国有资产总值已达 1200 亿元，净资产已达
400 亿元，累计融资 1800 亿元。
2、融资渠道通畅
一是全面加强与国家开发银行的合作，在政府与国家开发银行签订的开发性金融合作协议的
基础上，获得中长期贷款额度。二是进一步扩大与商行、建行、工行、中行、交行等商业银
行信贷合作，策划适应金融信贷政策的贷款项目和融资方案，在商业银行贷款规模取得突破。
三是积极探索国内债券市场筹集建设资金，成功发行城投债券。四是积极利用国际金融组织
贷款，积极策划新的利用世行、亚行贷款项目，同时积极尝试利用国外财团和基金投资我市
城市基础设施建设。五是着力盘活存量，结合国企改制和公用事业改革，对系统可经营性的
资产进行重组和整合，通过资产出售、股权转让、经营权转让等方式，引进外资和社会资本，
促使资产变现。六是充分发挥上市公司功能和资源优势，通过资本市场筹措建设资金，促成
上市公司项目建设。七是积极引进战略投资伙伴，通过合资、合作等方式，吸引增量，盘活
项目资源，推进城建基础设施经营性项目投资多元化。八是积极尝试新的金融工具，探索城
市基础设施资产证券化。九是组建保险和信托公司等。
3、土地开发和城市建设的良性互动
很多城投公司在财政投入不能满足建设需求的情况下，对部分公益性、准公益性重大建设项
目实行了与土地等资源捆绑运作的办法，以土地等城市资源开发利用为重点，通过政府的政
策支持，在现有国家政策法规框架内，建立城建投资公司参与城市土地经营开发的工作机制，
为重点项目建设提供资金保障，同时促进城区基础设施建设。在政府主导下，成立土地储备
中心，通过土地和项目的封闭运行，土地增值收益为城市建设提供了资金保障，实现了土地
开发和市政基础设施建设的良性互动。如武汉城投公司截止目前，已累计完成投资 亿
元，上报新增建设用地 16 项 亩，取得新增建设用地批复 5545 亩，共（预）征用集
地土地 3479 亩，收购国有土地 10641 亩，腾退土地 5850 亩。邯郸市城投公司最终以土地抵
押的形式首次从银行贷到 5000 万元资金，首次“点土成金”，以地融资成功，使土地的物质
属性发生了质变，由静态的物变成了动态的钱。
4、快速寻找开发项目，搞好大项目建设
在寻找可开发项目过程中，各地城投公司采取了广范围、精分析、重速度的做法。在寻找可
开发项目时，不局限于城区，而是向周边地区寻找，在普查本地资源的同时，进行分析，列
出不同时间阶段可开发资源，做到分步实施、确保成效。而一旦决定项目投资，就立即组织
力量在最短时间内完成技术前期和施工工作，在较短时间内把大项目建设好。
长沙市城投公司作为市政府的城建投融资主体，自 98 年成立以来，完成投资 200 多亿元，
投资建设了包括五一大道改扩、湘江大道、二环线在内的 114 个基础设施项目，拉动了 600
多亿元的投资增长，为改善长沙人居环境、提升城市品位、增强综合实力、确保国民经济持
续快速发展做出了积极的贡献。
上海城投分业经营实现公益效益良性循环
时间：2008-10-27 16:50
上海城市建设成果近年来有目共睹，其背后是上海市城市建设投资开发总公司（简称上
海城投）借助市场化运营反哺公共服务，以政府有限投资撬动社会大投入，实现城市公共事
业的可持续发展。１６年来，上海城投从当初的１０．２亿元注册资金，发展到现在２０４
亿元注册资金、超过１９００亿元总资产的规模，累计撬动社会资金超过２０００多亿元投
入城市重大基础设施建设，实现了公益和效益的良性循环。
——分业经营：市场运作反哺公共服务
目前，各地的城投公司大多只是作为政府投融资平台而存在，近年的房地产热潮又无一
例外地使其投身房地产开发。这种角色既定位单一，也有违城投公司政府出资的准公共性质。
与此不同，上海城投除了作为政府性投融资主体，还把功能延伸到重大项目建设和城市
安全运营、公共服务领域。经过多年的探索和实践，上海城投内涵不断延伸，不仅是履行政
府职能的平台，更是一个活跃、高效的市场主体，实现了公益性、准公益性、经营性业务分
业经营的格局。
上海城投总经理孔庆伟表示，上海城投承担了全市绝大多数重大基础设施建设项目，目
前已形成路桥、环境、水务、置业四大主业。２００８年－２０１２年，上海城投的总投资
将超过１６７０亿元，最有代表性的工程包括：直径达１５．４３米的上海长江隧道，是世
界最大直径隧道；总投资达２７８亿元的“八龙过江”工程，包括西藏南路、人民路等８条隧
道穿越黄浦江；面积达７０平方公里的青草沙水源地项目，是我国最大河口水库，总投资近１
６９亿元；日处理能力达２００万吨的白龙港污水处理改扩建工程，三期竣工后将成为全球
最大的污水处理厂；此外还有外滩通道、虹桥枢纽等多个世博会配套工程。
孔庆伟说：“正是因为公益的归公益、市场的归市场，使如此密集的重大项目投入得到
保障，实现了城市建设管理、公共服务的全覆盖，使上海城投在建设融资、城市服务两方面
都快人一步、高人一筹。”
值得关注的是，上海城投在水处理、固废处理等环境板块逐渐形成优势，除了在上海建
设垃圾焚烧发电、填埋沼气发电、生物质发电、风能发电等循环经济示范工程项目，还获得
南京、青岛、成都、深圳、宁波等多个生活垃圾ＢＯＴ项目特许经营权。这一专业化的技术、
标准输出模式，符合国际化大都市现代管理的要求和未来发展方向。
——融资创新：小投入撬动大发展
城市基础设施建设、公共设施改造需要巨大的资金，光靠政府投入显然难以为继。利用
上海国际金融中心建设的独有优势，１６年来，除了财政注资，盘活土地、股权等存量资产，
上海城投共撬动社会资金２０００多亿元，投资建设了杨浦大桥、徐浦大桥、地铁、高速公
路、越江隧道等一大批重大基础设施项目，用有限政府投入撬动了城市快速发展。
城建资产公益性强、流通性差，必须拓宽融资渠道滚动开发。一方面，上海城投与包括
世行、亚行、国家开发银行和国内外商业银行在内的金融机构建立了良好的合作关系，目前
综合授信额度已达到２０００多亿元；另一方面，上海城投当年直接融资比重已超过５０
％，大大节约了财务成本。仅２００７年，上海城投直接融资规模达７３．７７亿元，综合
融资成本比银行同期基准贷款利率低２４％，累计可节省利息支出８亿元以上。
自１９９２年起，上海城投先后发行浦东建设债券、市政建设债券等城市建设债券，共
筹集资金１８８亿元，在全国地方企业中始终保持着发行频率最高、融资规模最多、单笔融
资金额最大的纪录。近日，上海城投以簿记建档方式成功发行６０亿元城市建设债券，吸引
了１８０亿元资金参与竞标，全部以最低下限利率发行，大大降低了融资成本。
上海城投与泰康资产管理公司共同发起设立的“泰康－上海水务债权计划”，向保险公司
定向募集资金２０亿元，是经中国保监会批准的第一个完成资金募集的保险债权计划，既为
规模庞大的保险资金开辟了新的投资渠道，也为上海市重大基础设施项目提供了新的资金来
源。
孔庆伟说：“金融创新放大了政府资金的效率，用较少的政府资金，撬动城市建设快速
发展。目前集团负债率仅５７％，多渠道融资的格局基本形成，抗风险能力显著提升。”
——三位一体：公益效益良性互动
上海城投党委书记沈希明说，城投公司一头连着政府，是政府的执行性公司，许多政府
性重大投资项目需要上海城投通过市场运作来完成；一头连着百姓，是公益性公司，承担公
共服务和社会日常管理职能；一头连着市场，要通过市场化运营实现良性循环，有序运转。
未来五年，上海面临世博会基础设施建设的高峰期，上海城投承担了巨大的投资建设项
目，仅今年就需要固定资产投资３００多亿元，同时还担负着自来水供应、污水处理、防汛
排水、固废处理等城市公共服务、管理和安全运行职能。
我们分析发现，上海城投的探索实现了三个结合：一是公益和效益的结合，追求社会效
益最大化、经济效益合理化；二是资源和资本的结合，盘活存量资源，通过上市、发债等途
径募集社会资本，投入基础设施建设、反哺公用事业，实现良性循环；三是责任和利润的结
合，不同于竞争性企业或纯公用事业单位，既要承担社会责任，又要盈利维持运转、滚动投
入。
最近，环境集团和置地集团注入上市公司城投控股的资产重组方案已获证监会核准，上
市公司将成为上海城投经营性资产整体上市的运作平台，同时酝酿其它经营性资产和准公益
性资产的后续重组，集中主业、重组辅业，优化国资布局，实现良性互动。
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网址：
多方位拓展融资渠道 推进结构化重组和结构化融资----广州市建设投资发展有限公司
发布时间：2008-02-29 00:00 来源：《江西城投信息》2008 年第 1 期总第四期 浏览：525
次
一、广州市建设投资发展有限公司融资的基本情况
1、公司概况
广州建投成立于 1996 年 10 月，隶属于市建委，注册资本 亿元，是广州市政府城建
资金的唯一融资平台。广州建投主要职能是负责广州城市建设的融资、投资、开发以及资产
管理和运营。在广州市政府和市建委领导下，自成立以来，为市中心区交通项目、内环路放
射线、广园东路、猎德污水处理厂、兴丰垃圾填埋场、青山绿地工程等多个市政项目贷款筹
资 300 多亿元，为广州市基础设施建设和改造提供了巨大的资金支持。经过近十年的发展，
广州建投业务已从单一融资向项目建设、资金监管、户外广告拍卖等方面多元化发展，并控
股及参股多家下属公司。至 2006 年 12 月底止，公司总资产已达 526 亿元，负债为 331 亿元，
所有者权益即净资产为 195 亿元,资产负债率为 63%。银行贷款是广州建投的主要融资方式，
目前贷款还本基本采用转贷、续贷或债务重组等方式“借新还旧”，付息大部分由市建委安排
城建资金解决。项目贷款的实质是政府的融资行为，银行贷款的偿还实质依赖于广州市的财
政能力和政府信誉。
2、资金需求预测
从 2004 年起，广州建投平均每年城市基础设施项目建设实际使用新增贷款数在 35 亿元
左右。如按此投资强度,预测 2007 年至 2016 年需新增贷款 350 亿元, 需项目建设配套资本
金 230 亿元，应支付利息约 300 亿元。根据 2007 年 4 月 30 日的贷款余额数，投资公司 2007
年至 2016 年之间到期应还本金为约 320 亿元。因此，预计未来十年投资公司资金需求总量
约为 1200 亿元左右。
二、广州市建设投资发展有限公司未来融资思路
1、必须多方位拓展融资渠道。
广州建投融资渠道较为单一，主要是银行信贷。2006 年 4 月五部委通知明确规定各级
地方政府和政府部门不得向银行和项目单位提供担保和承诺函等作为项目贷款的信用支持，
广州建投以往采用的“项目贷款、政府担保”的融资操作方式难以为继。而且，随着贷款额的
增加，由于尚未建立完善的非收益性项目的投资补偿机制，缺乏优质资产，缺乏经营性收入，
无现金流，广州建投可持续融资能力下降。较为单一的融资方式会使基础设施建设的资金链
面临较大的政策性风险、金融性风险。因此，有必要多方位拓宽融资渠道。
另一方面，广州建投已面临资本市场直接融资的机遇。经过近十年的发展，广州建投资产总
额已超过 500 亿元，不论从资产状况还是从信用状况上都具备资本市场融资的基本条件，只
要能够进行适当的资产配置和财务调整，将可以有效达到拓宽融资渠道，降低融资成本的目
的。同时，当前融资市场环境和政策环境趋好。经过多年的培育，国内资本市场环境逐步改
善，市场运作和监管都较为规范，投资者的资本意识逐渐增强，创新金融产品不断涌现。国
务院总理温家宝在今年政府工作报告中也强调，要大力发展资本市场，推进多层次资本市场
体系建设，这些都为直接融资创造了良好的外部环境。
2、必须进行结构化重组和结构化融资。
由于城建项目一般建设周期长,而各大银行提供的贷款受政策限制，均为期限相对较短
的中长期贷款，部分项目在贷款到期时尚未能完成建设和投入运营,存在着期限与实际建设
年限不匹配及还贷安排不合理等问题。同时，随着城市化进程的发展,人们对提升城市品位,
完善城市功能的要求越来越高,城市发展建设所需资金也随之扩大。为分散融资风险，降低
财务费用，同时解决未来城建资金缺口，促广州建投的可持续性发展，结合广州建投的自身
情况，一方面针对存量负债要通过结构化重组银行贷款以缓解贷款集中到期的还款压力，用
利率较低的融资工具组合替代原有较高成本的融资工具，实现企业财务成本的降低；另一方
面，
针对新增融资需求进行结构化融资，综合利用和搭配各种融资工具，实现低成本且高效率融
资。其基本框架结构如下：
三、广州市建设投资发展有限公司融资方式分析
（一） 信托贷款
1、操作方式
广州建投已进入还款高峰期，为解决未来的还本问题，合理降低企业融资成本，保证资
金的延续性，我司正探讨采用“信托贷款＋备用银团”方式对到期债务进行重组。其操作要点
为归集一年以内到期的贷款，形成贷款包，委托信托公司发行 1 年期的信托计划，由银团牵
头行发行人民币理财计划认购该信托计划，信托计划募集成功后信托公司向投资公司发放信
托贷款；筹组债务重组银团，信托贷款到期后，由银团发放贷款用于置换信托贷款。
2、配合事项
该方式需要政府承诺在每年财政预算中设立单独的偿债基金作为银团贷款的还款来源。
年初提前还款需要得到各家银行的同意，信托贷款以银行作为信用增级方式，需银行向信托
偿还贷款本息提供连带担保责任，由我司向银行提供反担保。
3、成本分析
发行信托贷款银行贷款
1 年期票面利率 %
发行承销及中介费用 %（一次性）
年均资本成本 % *= %
每年付息额
（以首次发行 30 亿估算） 亿元 亿元
共节省成本： = 亿元
（二）资产证券化
1、存在问题
资产证券化的基础资产主要有两类：既有的债权债务关系或收益权。资产证券化可采用
收费收益权模式或债权债务模式。我司针对污水处理项目资产证券化进行调研，发现实施资
产证券化存在以下问题：
（1）资产证券化主要关注的是基础资产的现金流状况，广州建投项目的资金管理实行
财政收支两条线运作，收费收入均需直接上缴市财政统筹使用，而非直接进入广州建投帐户，
造成以收益权形式进行资产证券化的障碍，且由于资产证券化的额度难以满足未来该项目建
设需要，将受益权作为基础资产可能会影响后续贷款的筹集。
（2）广州建投与市财政是一种行政拨付关系，广州建投并不必然享有市财政对其的负
债，且大部分资产均为在建工程，不符合债权债务模式资产证券化对基础资产的要求。
2、解决思路
理顺资产产权关系，明确基础资产权属是进行资产证券化的关键，如采用收费权模式的
资产证券化需明确广州建投为项目收益的原始权益人，建议以政府文件形式明确由市财政将
项目收费收入全额或按比例拨付给广州建投以确保有足额的现金流量；如采用债权债务模式
的资产证券化，需尽快开展对城建项目的竣工销项、财务结算工作，然后由市政府将部分市
政设施购回，形成债权债务关系，以此债权债务关系为基础资产发行资产证券化产品。
3、融资成本分析
资产证券化银行贷款
5 年期票面利率 %
发行承销及中介费用 2%（一次性）
年均资本成本 %%*=%
每年付息额（以首次发行 30 亿、存续期 5 年估算） 亿元 亿元
共节省成本：（）*5= 亿元
(三)企业债券
1、可行性
（1）城投公司是代表政府对外融资，用于城市建设，因此国家及省市发改委对城投公
司发行企业债一直以来在政策审批上是比较支持的。
（2）对比广州建投的财务报表和企业债发行条件，除了“最近三年平均可分配利润足以
支付公司债券一年的利息”以外，已基本符合企业债券发行的各项要求。
2、解决思路
鉴于广州建投无实质收入来源，项目的资金管理实行财政收支两条线运作，因此需市政
府通过资产划拨或以财政专项补贴支付每年债券利息等方式增加公司的可分配利润。但利润
增加会引起所得税的增加，有可能抵消发行企业债所带来的融资成本上的优势。
3、融资成本分析
发行企业债银行贷款
10 年期票面利率 %
发行承销及中介费用 2%（一次性）
年均资本成本 %%*=%
每年付息额（以首次发行 30 亿估算） 亿元 亿元
共节省成本（不考虑所得税影响）：（）*10 年= 亿元
共节省成本（考虑所得税影响 ）：（）*10 年= 亿元
注：所得税按每年平均增加利润 亿元，所得税率 25%计算
（四）短期融资券
1、可行性
对照短期融资券的发行要求，广州建投基本符合发行条件，但相对来说，广州建投目前
资产的流动性和盈利能力较弱，可能会成为发行审批的障碍。
2、解决思路
为解决广州建投资产流动性和盈利性问题，可以通过政府划拨一些流动性较好的资产，
或将项目建设配套资本金和还本付息资金划入公司增加现金流入，或仿照发行企业债的方法，
通过增加利润加以解决。
3、融资成本分析
短期融资券期限较短，不符合城市建设资金期限较长的要求，但短期融资券发行审批时
间短，融资利率风险低，融资成本比企业债券更低，因此可考虑把短期融资券作为一种配套
融资方式，滚动发行。
发行短期融资券银行贷款
1 年期票面利率 %
发行承销及中介费用 %（一次性）
年均资本成本 %%*=%
每年付息额
（以首次发行 10 亿估算）4250 万元 5751 万元
共节省成本：5751-4250=1501 万元
四、广州市建设投资发展有限公司融资的方案设计
1、指导思想：根据政府主导、社会参与、市场运作的原则，依托资本市场拓宽投融资
渠道, 通过适当的资产运营和政府支持，实现多形式、多层次融资的目标。
2、操作建议：
（1）、由政府承诺在每年财政预算中设立单独的偿债基金作为银团贷款的还款来源，采
用“信托贷款＋备用银团”方式滚动发行 1 年期的信托贷款进行债务重组,首期发行约 30～40
亿元。
（2）通过资产划拨、财政补贴等方式，提高广州建投的利润指标，滚动发行十年期的企
业债，首期发行额预计约为 20-30 亿元。
（3）通过政府划拨一些流动性较好的资产，或增加现金流入以提高资产的流动性和盈利
能力，滚动发行一年期短期融资券，筹资约 20 亿元。
（4）加快工程结算进度，理顺资产产权关系，以年票制收费权或污水处理收费权作为基
础资产，以收益权模式发行资产证券化产品，或将部分非收益性项目资产打包出售给市政府，
并以此形成的债权关系为基础资产发行市政资产支持证券，筹资约 30 亿元。
广州市建设投资发展有限公司融资方案
融资方式 金额 成本节约额 政府支持
企业债券（1-2 年/10 年滚动发行） 30 亿 亿
(考虑所得税) 财政需一次性划入 4 亿元，如考虑所得税需划入 亿
信托贷款
（1 年/滚动发行） 30 亿 亿 政府承诺在每年财政预算中设立单独的偿债基金作为银
短期融资券
（1 年/滚动发行） 20 亿 亿 团贷款的还款来源
政府划拨一些流动性较好的资产或增加现金流入
资产证券化（5 年） 30 亿
亿 财政需每年支付 6 亿元，5 年合计 30 亿元
合 计 110 亿 亿
以上成本测算均根据现有利率计算，未考虑未来银行利率或债券利率调整因素。由于目
前广州建投银行贷款一般能够根据工程进度需要分批提用，银行计息日是从贷款提用之日起
计算，与企业债券、短期融资券和资产证券化比较，银行贷款资金所产生的沉淀资金利息支
出相对较少，因此如考虑计息日差异则预测节约成本数会略高于实际节约成本数。
总之，从科学发展观来看，为适应金融形势变化和满足未来城建融资需要，广州城建希
望借助政府支持，通过资产划拨、财政补贴、明确产权等方式，综合运用各种融资方式，实
现拓宽融资渠道、降低融资成本的目的，并且在融入资金的同时，通过运营和资本运作实现
资产的增值，从而从一个投融资的平台转变成为真正的资产管理中心和资本运作中心，担负
起城市资产优化配置和保值增值的责任。
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利用财政杠杆优化城建资源配置
甘文成(湛江市基础设施建设投资有限公司)
城市基础设施需求的快速增长与投资不足的矛盾，使得城市建设投资需求形成巨大缺口，政
府力量显得越来越单薄。目前，在《预算法》不允许地方政府预算赤字，也不允许发行地方
政府债券的情况下，地方政府的主要做法就是成立城投公司作为融资平台筹集城建资金。对
政府而言，这种债务就由显性债务变成隐性债务；对银行而言，各大银行都愿意与城投公司
合作，不断增加城市建设投融资规模，长期下去就会造成各大银行不良资产居高不下，严重
影响到政府的金融安全。那么，在城市基础设施建设过程中，政府应该充分发挥财政杠杆作
用，有效配置城市资源，缓解财政资金压力，适度控制政府借贷规模，采取多种投融资方式，
促进城建事业的可持续发展。
一、城市建设中可利用城市资源的基本情况
城市本身就是一种巨大的资源，包括自然资源、市政基础设施、市政公用设施、行政事业资
产、特许经营权和政府政策等。在这些城市建设可利用资源中，主要分为不动产、可动产和
无形资产三大类：
（一）不动产主要包括城市空间中的空地、房屋等，如国有土地，行政事业单位办公用房、
单位住房、招待所和铺面等资产，城市道路、防洪排涝、广场街道、公共照明、生态环境、
公园等公共基础设施，科教文卫体项目资产以及停车场、公厕等城市资源。
（二）可动产主要包括有资金流的基础设施和水、电、气、公交等公用设施。
（三）无形资产主要包括交通路线、出租车和路牌广告的经营权，冠名权、开发权、使用权
等特许经营权，城市历史文化、旅游资源等以及政府的一些支持政策。
在三类资产中，其经营性和非经营性本身就相互依存、相互融合、相互转化，在不同时期和
不同环境下，非经营性资产的商业化、市场化的实现是有明显变化与区别的。但从公共财政
的角度来分析，应该通过财政杠杆作用充分实现各类资源的有效配置。
二、城市建设中盘活城市资源的运作机制
城市是一笔巨大的国有资产，城市本身也是产业，城市资产的潜在价值必须在规划的引导下
才能充分体现，才能实现城市资产由产品变为商品，由事业变为产业，实现通过市场运作、
资本经营来筹集城建资金。然而，按照市场经济规律，必须严格区分政府行为和企业行为，
政府以及相关的行政部门本身是不能参与经营活动。
因此，政府应该建立管理、经营和监督三个层次的城市资产管理机构，由政府财政部门行使
管理、监督职能，同意配置城市资源，授权或委托相关的城市建设投融资机构（大多数城市
的做法是成立城投公司）整合城市资源，从而增强城市基础设施建设的投融资功能，健全造
血机能，实现资源资产化、资产资本化的市场化运作，扩大城市经济总量，确保城市资源增
值，回收城建资金并用于其他城市项目建设，实现“投资-回收-再投资”的良性循环，走一条
“以城建城、以城养城、以城兴城”的城市自我增值、自我发展的市场化道路。
在这种运作机制中实行城市基础设施建设的投融资活动，就必须把政府组织协调优势和负责
城市建设的投融资机构（姑且称为城投公司）的市场化融资优势结合起来，通过财政杠杆作
用配置城市资源，把政府不良资产和城市可利用资源移交城投公司管理和运营，完全实现城
市资源资本化运作，增强城投公司市场实力和信用等级，创建优良的信用合作平台，解决城
市基础设施建设融资难题。
三、城市建设中统管城市资源的基本思路
盘活城市资源、优化城市资源配置是解决城市建设资金瓶颈制约的有力手段，也是实现城市
建设跨越式发展的最佳途径。显然，财政若能够统一规划使用好城市资源，将会带来城市存
量资本增值的最大化。
（一）实现城市资源统一管理。只有将城市资源集中管理起来，财政才能运筹帷幄，科学配
置这些资源，实现资源最优配置和资产高效运作。这就要求改变以前各自为政的状况，摸底
查清城市资源状况，理顺产权关系，按照“所有权统一管理，集中授权使用和运营”的基本思
路，将各类城市资源盘活。
（二）明确市场管理运营主体。财政统一规划管理后，必须通过市场运作才能实现资产增值
的最大化，这就得明确市场运作主体，显然，财政部门是不得进行市场运作的。因此，可以
委托或授权城投公司集中运营，从而实现政府协调强化下的资产市场管理和运营方式，更好
地服务于政府的政策意图，体现政府意志。
（三）加大政府支持力度。一旦确立城投公司的管理运营主体，那就必须按照市场行为操作。
而城投公司作为城市基础设施建设的投融资主体，投资项目大多是公益性项目，为政府和社
会提供服务性基础设施产品，占用了大量资金，实际上却无法取得收益，这是不符合市场经
济规律的。因此，城投公司在承担着提供公共产品，为整个城市和全体市民服务的同时，必
须得到政府在政策上的大力支持，使得这些政策性收费资金投入到新的建设项目，并逐步取
得政府委托运用和实施城市公共资源的开发与经营权。同时，作为市场主体的城投公司是无
法实现协调城市资源（尤其是政府行政部门的资产）的统一管理，这就要求财政部门帮助协
调各项工作的开展。
（四）实行分类运作管理。城市资源集中到财政后，应根据资源类别和市场需求进行分类运
作管理。第一，对于公益性资产，如图书馆、公园、城市干道等，仍委托政府主管部门管理，
因为这些资产市场是缺乏价格的，政府通过收支两条线的制度委托主管部门管理，可以弥补
市场失灵的缺陷；第二，对于纯粹行政办公用房等资产，可授权各行政部门使用，在使用过
程中发生的维修、装修等支出，都由财政统一监管进行；第三，对于经营性城市资源，应该
通过拍卖、租赁、抵押和委托等多种市场行为进行经营管理，以实现资产的高效再配置。
（五）强化公开监督机制。在优化城市资源管理过程中，增加监督力度和操作透明度，坚持
公开透明，实行不越位的“阳光化”管理，在市场操作过程中争取社会的广泛关注和参与，邀
请行政部门监督，杜绝“暗箱操作”。
四、城市建设中运用城市资源构筑融资平台
城市资源一旦统管起来，将会产生聚合效应，带来巨大的经济效益，为城市基础设施建设构
筑可持续发展的融资平台。政府可以借助城投公司这个市场主体，按照市场经济模式运作，
引入市场机制和经济意识，合理配置城建资源，委托或授权城投公司进行融资、建设、运营，
并给与相关的政策支持和相应的投资政策补偿，在财政、税收等方面给与优惠，弥补项目资
金的不足，实现政府资产综合效益和效能的充分发挥，使城市资产更多地转化为价值形态和
货币形态，使城市建设由简单的生产过程变为资本运营过程，从中获得收益，建立完善的债
务预警和偿还机制，提高再融资能力和偿还能力，保障城市建设投融资平台的正常运转。
通过城市资源的逐步注入来壮大城投公司实力，不仅有助于城投公司向银行贷款，更有助于
城投公司以城建资产以及相应产生的现金流和未来时期的稳定收益为担保，对城市基础设施
的建设和维护进行市场化运作，利用金融机构、信托公司、证券公司以及一切可利用的中介
和工具，充分发挥财政投融资平台作用，通过资本市场解决城市建设资金问题，尽可能降低
投资成本，增加资金的使用效率，形成融资——投入——收益——再融资——再投入——再
收益的运营机制，实现城市建设的滚动发展。
总之，利用财政杠杆作用，运用市场经济手段，对城市各种资源进行有机组合，使城市资源
的潜在价值显现化，促进整体城市资产的保值增值，确保城市基础设施建设投融资良性循环，
从而实现城市建设和城市经济、文化、旅游等产业可持续发展，提高城市的综合竞争力。
城市基础设施项目投融资工作的实践与思考
【来源】苏州城投【浏览次数】46【时间】2009-2-2[返回首页][打印此页][关闭窗口]
城市基础设施作为城市存在和发展的物质载体以及城市经济增长和社会进步的前提条件，
其建设和发展状况直接影响着城市化进程的速度和质量。随着城建基础设施项目投融资体制
改革的不断深入，传统意义上的建设城市转变为“经营”城市理念，政府积极发挥主导作用，
完善市场化机制，以运作载体企业化和运作方式市场化为主要方向，通过探索走出了一条符
合企业资产经营、资本运作与基础设施建设相结合的发展道路。
一、工作与实践
苏州城投公司作为市政府指定的城建基础设施项目唯一的投融资主体，主要宗旨是贯彻
苏州市委、市政府关于加快城市化进程及深化投融资体制改革的精神，按照城市规划、市政
府的可持续发展战略决策，负责重大城建基础设施项目建设资金的筹措和投入，通过建立和
完善苏州城市建设投融资体制，更好地发挥政府在资本运作和资产经营活动中的导向和调控
作用，促进资本、资产跨地区、跨行业、跨部门、跨所有制的流动，提升资本运作和资产经
营的层次、能级和效益，促进城市建设资金的合理配置和滚动增值，为加快苏州城市化进程
服务。公司自 2001 年成立至今，围绕融资、投资、建设管理三大职能，推动了一大批城建
基础设施项目的投资建设，取得了一定的成绩。
（一）融资方面，公司不仅依托政府的支持，改善融资环境，还加强与各金融机构相互
沟通，积极探索灵活的融资方式和手段。
首先，建立了苏州市市级城市建设偿债专项资金，主要用于城建基础设施项目融资平台
所形成债务的还本付息。其次，市财政加强了对各县级市财政和市国有土地使用权招标拍卖
收益的集中比例，增加城建偿债专项资金的来源。再次，通过划拨资产、股权等，逐步增加
城投公司的资本金。随着资本的增加，公司实力不断增强，从而降低公司负债比例为进一步
融资创造了良好的条件。至 2007 年末，通过各种融资渠道，累计筹措城建资金约 280 亿元，
其中利用银行贷款、信托产品、BT、公司债券发行等方式融资约 225 亿元，城建资金的及
时筹措到位，保证了“十五”、“十一五”期间一大批城市基础设施项目的顺利实施建设。
（二）城建基础设施项目建设方面，“十五”期间，相继投资建成了官渎里、东南环、西
出口，辛庄、友新等 20 多座立交桥，投资建成了东环、南环、西环等城市快速干道及拓宽、
整治中心区道路 30 多条，完成了环古城风貌一期、二期保护工程及 14 座古运河桥梁建设。
目前在建的“十一五”期间重点城建基础设施项目包括有火车站地区综合改造工程、城市快速
路网完善工程。这些城建项目的相继建设，有利于城市道路网络布局与城市总体布局相结合，
完成区域内城市功能与交通升级换代。
（三）投资方面，为配合苏州市经济社会发展整体战略，同时适应市场竞争和自身发展
的需要，城投公司通过参控股投资，逐步形成了港口、高速公路、燃气、水务、体育、会务
等领域的多元化业务格局。截至 2007 年底，城投公司拥有苏州燃气集团有限责任公司和苏
州港口发展集团有限公司、苏州体育投资发展实业公司、苏州会议中心、苏州水务投资发展
有限公司 5 个全资子公司，以及 10 个控股子公司和 10 个参股子公司，形成了以港口、高速
公路、燃气天然气为主的三大经营板块，主营业务收入稳定，集团财务显示出公司良好的成
长性，融资环境得到了极大的改善。
二、问题与矛盾
伴随着城市建设的持续大规模投入，城投公司目前负债呈急剧攀升态势，问题与矛盾也
逐步显现：
（一）法人制度不健全。在目前的城建投融资体系中，城投公司注册资本金基本来源于
财政拨付，市政府实际上是城建项目投融资市场管理者，即是投资者，也是经营者，而城建
基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理又由市政府的不同部门来执行。在此环境下，
城投公司事实上基本仅担当“出纳”角色，没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求
的投融资主体。
（二）现金流不足。主要表现在两个方面，一方面，目前城投公司主要城建基础设施资
金来源为财政投入及银行贷款，项目资本金来源全部为财政性资金，资本金来源的局限性必
定限制城建项目规模的扩展。另一方面是能产生现金流的经营性资产较少，城投公司现有资
产多数为公益性资产，经济效益与资产总量不相吻合，直接影响到公司的直接融资。
（三）市场机制不健全。在城建基础设施项目领域，市场失灵要远远多于政府失灵，其
主要融投资成本要由公共财政来承担，融投资活动往往表现为脱离了对金融资源使用效益的
考虑，融资活动等同于资金通过财政预算过程的流动。因此，政府不能仅仅是为融投资活动
提供信誉支持和特定政策优惠，而应完善相应市场化机制，广泛引入社会资本参与城建基础
设施领域当中。
三、建议与思考
为进一步提升未来城投公司的投融资职能，更好地发挥其在城市建设中的特殊地位和积
极作用，城投公司还须得到政府的支持以及积极开拓其他融资新渠道，创新融资方式。结合
上述实践，我们认为：
（一）政府继续加大扶持力度，做大做强城投系统投融资平台。一是发挥财政资金的杠
杆作用，增加每年财政城建资金安排计划，保证项目资本金逐步投入到位。二是进一步建立
和完善政府投入和市场补偿相结合的投融资体制。三是充分利用政府性资产或股权，并通过
划入可供出让的商业性土地及相关优质经营性资产或股权等多种途径增加公司资本，在保证
国有控股（根据政府决策）的前提下进行运作，腾出资金解决城建项目资本金及现金流不足
等问题。
（二）拓宽各种融资渠道、创新融资模式。一是银行金融机构贷款融资。公司成立以来，
与以国家开发银行为主，其他各商业银行为辅，建立了长期的金融合作基础，通过开展项目
贷款、过桥贷款、联合贷款、银团贷款、技援贷款等多种方式的融资业务。在新一轮金融合
作中，积极争取与各银行更广范围、更深层次地开展如应收账款贴现、票据等创新业务的合
作。二是债券市场融资。公司将以 2007 年 11 月发行的 6 亿元企业债券为契机，加大债券市
场直接融资力度，利用高信用级别的资产发行短期融资券等，缓解公司流动性资金不足的状
况。三是信托产品融资。利用已发绕城高速、天然气、火车站地区改造等项目信托产品的经
验和优势，积极开发新的信托融资产品。四是资本市场直接融资。通过考虑培育旗下优质资
产如港口、燃气、天然气、苏嘉杭高速等公司在资本市场直接融资，以保证苏州港口、燃气、
天然气等领域基础设施项目后续开发建设的资金需求。五是资产证券化。积极保持与包括亚
洲开发银行等在内的金融机构合作，把一些已建成的优质市政基础设施资产打捆包装成为城
建投资商品，通过资本市场、货币市场发行证券来直接融资。 六是开展国内保理业务。利
用与建设施工单位的业务往来，通过建设单位以应收款项债权转让给银行，减轻了城建资金
现款支付压力。七是 ABS 融资。ABS 融资发行资格的要求相对较低，审批快，成本低，借
款期限适中，并可将具有未来现金收入流的资产汇集起来，形成稳定的现金流。
（三）充分利用、整合城市资源，培育自我造血功能。用市场化的手段和方式，对政府
所有并拥有完全处置权和经营权的城市资产进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，
引进增量，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值。如对已由市国土局办理拨用手续的
工程建设用地及道路周边地块，经市政府有关部门批准并经评估后转作公司资本金，通过完
善基础设施，优化开发环境，将生地养熟，然后以拍卖的方式出让该地块的使用权；将政府
投资建成的可经营的城市基础设施项目的特许经营管理权交给城投公司运作，按照“政企分
开，管理与经营分离”的原则，通过依法招标、拍卖、租赁、承包等方式进行有偿转让；通
过拍卖城市道路、广场、桥梁、公园、建筑等设施的“冠名权”、公交线路经营权、户外广告
发布权、机动车牌号使用权等，不断提高城市基础设施自我积累、自我发展能力。
（四）加强资本运作管理，吸引社会资本参与城市建设。大力推进城市建设投资主体多
元化，在国家法律、法规明确规定允许范围内，吸引国外、国内各类机构和个人投资建设、
经营城市基础设施。对于公益性项目，尝试采取 BT 或 BOT 模式，通过公开招标，通过签
订融资代建框架协议，有效地缓解融资难的困难。截止 2007 年底，城投公司完成宝带西路
大桥、澹台湖大桥项目融资代建（BT）合作，筹措 亿元建设资金，下一步拟继续扩大融
资代建规模，以弥补城建资金的不足。对于准经营性项目，通过政府引导，适度补贴，积极
引入社会资本。比如在太仓港口项目建设过程中，通过成立项目公司，优化股权结构，分期
出让太仓港股权，积极引入港商资本，滚动开发太仓港二、三期项目建设，不仅有效地节省
了项目开发成本，同时还引入了先进的港口管理模式，营造出多方共赢的局面。对于经营性
项目，计划将一些优质资产的全资及控股子公司，如港口、天然气等，通过企业改制及重新
包装上市，陆续推向资本市场融资
资产证券化在城市建设投融资中的模式创新
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资产证券化在城市建设投融资中的模式创新
南京城投公司董事长、党委书记 周金良
传统的城市建设投资主要依赖于财政投入，由于项目投资巨大，往往会造成一定时期内财政
资金短缺。城建资金的不足，成为制约城市建设发展的瓶颈，直接制约着经济社会的持续、
健康、稳定发展。在国家持续趋紧的宏观政策下，如何通过市场化融资创新，实现快速低成
本融资已成为我国当前城建投融资实践探索的主要课题。
一、城市建设投融资的特点及其融资模式创新
1、城市建设投融资的特点
城市基础设施建设具有资金需求大、建设周期长、投资回报低等特点，由于其产出的长期性，
为消除城建投资中的“代际不公平”问题，需要进行举债建设。上世纪 90 年代以来，各地纷
纷推行以运作载体企业化和运作方式市场化为主要方向的城建融资体制改革，成立了一批城
投（集团）公司。实践证明，城建投融资平台以其专业化、市场化和规模化的融资能力，适
应了城市建设快速发展的需要，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资格局。
但是，由于偿债机制尚不完善，各地城建负债急剧攀升，融资的难度进一步加大，融资模式
的创新显得尤为迫切。
2、城市基础设施分类及其融资模式创新
根据对城市基础设施的使用是否收费，城市基础设施可分为不收费的城市基础设施资源和收
费的城市基础设施资产。（见表 1）
表 1 城市基础设施的分类和可证券化项目表
非经营性资源（公益性项目）
经营性资产（可证券化项目）
城市一般道路、主要桥梁、隧道、路灯、公共绿地、防洪排涝设施的修建
供水、燃气、供热、给排水设施、地铁、收费道路、地区性桥梁、社区运动设施、停车场
等
城市基础设施资源由于其使用不收费，仅仅是公共产品，即通常提到的公益性项目。其提供
的服务和产品，能提高城市的服务水平和竞争力，因而应由财政资金投入。由于财政资金有
限，往往通过投融资平台进行代融资，但是这不能改变城市基础设施资源以政府为投资责任
主体的事实。在融资模式上，只能在资金的支出方式和投资、建设方式上进行创新，相对延
期支付建设资金，缓解当期资金困难，以“时间换取空间”。
城市基础设施资产有收费作为保障，融资方式相对更加灵活，融资创新趋势主要是由间接融
资向直接融资、公司融资向项目融资转变。在当前可利用的主要融资方式中，BOT 和 TOT
等项目融资方式程序复杂，谈判周期长，转让年限也较长，由于项目前期经营的不稳定和低
现金流等特点，投资人出于谨慎的原则，往往会低估其特许经营权价值；发行企业债券对企
业资信、盈利状况等要求较高，而且审批程序复杂；而资产证券化更加强调资产未来是否具
有稳定收益，对企业的资信、盈利能力要求相对不高，是一种与城市建设较为匹配的中长期
融资模式。
二、资产证券化的原理
1、资产证券化的概念和特征
资产证券化是指证券公司面向境内投资者发行资产支持受益凭证，以管理人身份发起设立专
项资产管理计划，按照约定用募集的资金购买原始权益人能够产生稳定现金流的基础资产，
将该资产的收益分配给受益凭证持有人的专项资产管理活动。
传统的融资方式是以资金需求方的整体信用状况为基础的，而资产证券化是以特定金融资产
的未来收益权为信用基础，这就使流动性差的资产也能够进入到金融市场上得以流通，大大
优化了社会资源的配置，解决了一些耗用巨额资金建设的城市基础设施项目（如污水处理厂、
水厂建设项目等）的资金回收问题。
2、资产证券化的基本结构
资产证券化交易的参与者包括：发起人、特设交易机构、服务机构、受托人、信用中介机构
等。我国目前的法律、税收、会计等方面的制度对资产证券化形成了制度“瓶颈”，使得成熟
市场条件下的资产证券化模式在现有条件下还难以直接移植到国内。国内的实践是由证券公
司办理资产证券化业务，设立专项计划，并担任计划管理人，实际上是证券公司充当了
SPV。国内资产证券化的基本结构如下图所示：
缴费
基础资产服务机构
托管人
支付收费收入
基础设施消费者
ABS 本息偿还
转让收入
发行收入
发行 ABS
计划管理人
信用评级机构
投资者
基础设施建设经营者（发起人、原始权益人）
信用评级
信用增级
资产转让
信用增级机构
图 1 资产证券化基本结构图
三、资产证券化在城市建设投融资领域中的应用
1、资产证券化在城市建设投融资领域中应用的可行性
城市建设投融资领域的证券化必须以具备稳定资金回报途径的项目为基础。许多城市基础设
施项目效益较好，具有稳定的预期收入，资产较易剥离，其提供的产品或服务具有需求弹性
小、竞争性不强、价格稳定、未来现金流可预测等特点，较其他资产现金流更加稳定、违约
风险更小。因此，具有稳定资金回报机制的城市基础设施资产比较适合进行证券化。
2、在城市建设投融资领域推行资产证券化的现实意义
在城市建设投融资领域推行资产证券化，其现实意义主要包括为以下几方面：
一是基础设施建设资产证券化可以集中社会闲散资本，弥补基础设施建设资金的短缺，使本
要花费大量政府资金的基础设施建设变成了资本市场上众多投资人的投资行为。
二是基础设施建设资产证券化可以提高资产的流动性，缩短投资回收期，实现市政建设的良
性循环和滚动融资。通过资产证券化，相关单位能及时把长期资产在资本市场抛售变现、或
自己持有变现能力很强的抵押证券，可解决其面临的流动性约束。
三是资产证券化在某种程度上实现了破产隔离，将项目现金流的风险与企业的风险分离开来，
与发行企业债券相比，提高了债券的信用等级，降低了融资成本，优化了政府负债结构。例
如，南京污水处理资产证券化融资的综合资金成本为 %（相当于以该利率获得 亿
元 4 年期贷款），低于同期银行贷款 1— 个百分点，节约财务费用 3000 余万元。
四、资产证券化在城市建设投融资领域中的前景展望
1、资产证券化在城市建设投融资领域中的前景
资产证券化在城市建设投融资领域中前景十分广阔，其主要依据是：
首先，资产证券化发展势头强劲，其发展规模增速强劲，品种结构和涵盖行业日益广泛，目
前已涉及银行、电信、交通、电力、地产等诸多行业。
其次，资产证券化在城市建设投融资领域中有进一步发展的内在动因。按世界银行的统计，
营利性城市基础设施项目的平均收益率为 17％，收费性路桥项目往往更高。我国有可用于
城市基础设施资产证券化的大量标的资产，将这些项目中的收费权进行资产证券化完全可以
形成足够规模的资产池。
此外，中国民间存量资本规模已经超过 16 万亿元，今后五年里，节能减排与生态环保政策
的导向将更加明显，金融体系将日趋完善，国内资金市场将保持相对充裕，这些都将对城市
基础设施资产证券化提供有利条件。
2、资产证券化在城市建设投融资领域中的障碍
在管理层的大力推动下，我国资产证券化取得了快速发展，但仍然存在诸多障碍有待破除，
主要包括以下几个方面：
一是法律框架缺位。如：SPV 是资产证券化中非常重要而且必不可少的一个部门，而在《公
司法》中还未对此类公司做任何界定。又如：“真实出售”是资产证券化中的一个必要条件，
而这一过程的实施与我国诸多法律条文相冲突。此外，我国对机构投资者的行为还未有明确
的界定。我国还没有建立资产证券化所需要的独立法律法规，妥善解决资产证券化过程中所
涉及的会计、税收问题是能否成功证券化的关键。
二是中介服务上的不足。资产证券化涉及到多家中介服务机构，其中最重要的包括资产评估
机构和信用评级机构等。然而，目前国内证券评级机构与国外相比尚属于起步阶段，缺乏统
一的评估标准，评估机构的公信力还不是很高，难以得到广大投资者的认同。
三是资本市场上的障碍。我国目前除股票市场外，房地产抵押贷款、银行应收款、信用卡应
收款、城建基础设施收费等市场不发达，也在一定程度影响了证券化产品的设计，降低了产
品的吸引力；另外，资本市场的不发达也限制了资产证券化产品的流动性，影响了证券化产
品的加速发展。
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