地缘政治和兵团体制交织下新疆债务风险几何？
摘 要
中央政策赋能及兵团体制韧性支撑下新疆偿债意愿分析
新疆地缘政治独特、战略地位突出，为维持区域经济发展及稳定，存在大规模的刚性支
出需求，加之自身经济财政实力有限，地方财政自给能力偏弱，近年来中央政府持续提供
促进新疆区域可持续发展的支持政策，并每年下达大规模的转移支付，为其强偿债意愿形
成有力支撑。同时，特殊的兵团体制亦强化了新疆整体偿债意愿；曾经的“农六师违约事件”
一定程度上反映前期自治区及兵团体制深层次交错关系形成的偿债资源错配问题，但也成
为自治区及兵团进一步加强债务管理的契机。在持续大力度且预期可持续的中央支持及兵
团体制支撑下，新疆区域偿债意愿强，且过往历史偿债表现亦证明了如此。
资源经济和中央支持联动下新疆偿债保障能力分析
有力的政策支持及良好的资源禀赋使得新疆经济财政整体维持较快增长态势，且随着其
逐步将经济发展作为工作重心以及十大产业集群规划的发布，未来经济发展预期良好。
突出的资源禀赋及相关产业可为新疆缓释债务压力提供流动性支持，后续产业结构的继
续完善可为地方财政实力的提升赋能，且新疆对土地财政的依赖度较低，财政收入在本
轮房地产下行周期中受影响小。同时，中央政府持续大力度的支持可为区域发展及债务
化解提供助力。整体来看，资源经济发展模式及中央支持联动可为新疆区域债务偿付提
供良好保障。
一揽子化债政策背景下新疆地方债务偿付压力分析
目前新疆整体债务规模及债务率处于全国中下游水平，债务偿付压力仍存但相对可控，
且未来经济发展仍有一定举债空间；一揽子化债政策推行以来，新疆发行了较大规模的
特殊再融债券、特殊新增专项债券用于地方政府债务化解，同时区域融资环境得到有效
改善，平台债券发行成本明显下降，债券期限得以拉长，债务压力明显缓释。
总结
受益于中央政府持续大力支持、兵团体制的特殊性以及自身突出的资源禀赋和发展基础， 新
疆偿债意愿强且具有良好的偿债保障基础，同时历史偿债表现较好，尽管地方政府及平台企
业债务压力仍存，但整体区域债务风险可控。同时，需要关注到新疆偿债能力和债务管理受
到资源型产业的高度依赖及南北疆发展差异致使区域经济发展稳定性不足、区域稳定及重要
基础设施完善等刚性投资支出或对债务化解形成一定阻碍、自治区与兵团“双轨制”背景下信
息及资源调配效果等因素对区域债务管理或存在相对制约。我们认为受益于中央政府持续大
力支持、兵团体制的特殊性以及自身突出的资源禀赋和发展基础，新疆偿债意愿强且具有良
好的偿债保障基础，同时区域历史偿债表现较好，尽管地方政府及平台企业债务压力仍存，
但整体区域债务风险可控。
引 言
新疆维吾尔自治区（以下简称“新疆”或“自治区”）具有其独特的战略区位及地缘政治重要
性，在此特殊背景下形成了新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）这种兼具弹性和刚性的治理
模式，自治区和兵团在管理体制、经济发展和资源协同等方面存在深层次的交织关系。同时，受
限于新疆地理位置偏远等因素，债券市场体量不大，前期市场关注度不高；债券发行主要集
中于部分地市州的核心企业，层级较低的区域及企业参与度较低，加之前期存在“农六师违约事
件”以及受西北地区平台风险事件整体影响，市场对于区域债务风险的判断亦不明朗。在此背
景下，为剖析新疆债务风险，本文主要从新疆地缘政治特殊性、资源禀赋基础、中央及区域发展
导向等因素综合考虑，分析新疆区域偿债意愿、偿债保障、债务压力现状及主要风险关注点，
以期为市场深入了解并判断新疆整体债务风险提供参考。
正 文
一、 中央政策赋能及兵团体制韧性支撑下新疆偿债意愿分析
新疆地缘政治独特、战略地位突出，为维持区域经济发展及稳定，存在大规模的刚性支出需
求，加之自身经济财政实力有限，地方财政自给能力偏弱，近年来中央政府持续提供促进新
疆区域可持续发展的支持政策，并每年下达大规模的转移支付，为其强偿债意愿形成有力支
撑。同时，特殊的兵团体制亦强化了新疆整体偿债意愿；曾经的“农六师违约事件”一定程度
上反映前期自治区及兵团体制深层次交错关系形成的偿债资源错配问题，但也成为自治区及
兵团进一步加强债务管理的契机。在持续大力度且预期可持续的中央支持及兵团体制支撑下，
新疆区域偿债意愿强，且过往历史偿债表现亦证明了如此。
新疆战略地位突出，但经济财政实力有限，且存在大规模的刚性支出需求。新疆地处我
国西北边陲，地域辽阔，毗邻中亚、南亚和中东等热点地区，其稳定与发展直接关联国家能
源安全、边疆稳定、地缘战略以及中华文明的多元一体格局；同时，新疆既是维护国家主权
的前沿，也是联通欧亚、拓展战略空间的枢纽，其战略价值将随全球格局演变持续提升。新
疆战略区位优势明显，但受远离东部主要消费市场且疆内分布差异等影响，物流成本高，制
约制造业和服务业的市场拓展，前期区域发展过度依赖资源型产业，高新技术产业和服务业
发展相对滞后且农副产品附加值有限；诸多因素致使新疆整体经济财政体量处于全国中下游
水平，且南北疆分层明显，乌鲁木齐市、昌吉州、伊犁州和克拉玛依市等北疆地区是新疆经
济财政总量的主要构成。同时，受益于区域产业发展平稳推进，近年来新疆财政平衡率有所
提升，但整体财政自给能力仍偏弱，主要系新疆每年在区域发展和民生稳定等方面存在大规
模刚性支出；2024 年新疆一般公共预算收入规模居全国第 23 位，但一般公共预算支出/常住
人口比居全国第 8 位，且近年来比值呈持续提高态势。
图 1：2024 年全国各省市（自治区）经济财政概况（亿元）
150,000 15,000
100,000 10,000
50,000 5,000
0 0
GDP 一般公共预算收入（右轴）
资料来源：政府官网，中诚信整理
图 2：近年来新疆财政收支指标情况 图 3：2024 年新疆一般公共预算支出构成
250 %
240
230
220
210
200
190
% 50
40
30
20
10
0
其他支出
%
交通运输支
出
教育支出
%
社会保障和
就业支出
%
卫生健康支
出
2021年 2022年 2023年 2024年
一般公共预算支出/常住人口 财政平衡率（右轴）
资料来源：政府官网，中诚信整理
% 城乡社区支
出
%
资料来源：政府官网，中诚信整理
农林水支出
%
%
图 4：2023 年末全国一般公共预算支出/常住人口比情况（X）
资料来源：政府官网，中诚信整理
受益于新疆重要的战略发展定位及地缘政治特征，中央政府保持对新疆大力支持，并通
过西部大开发、新疆自贸区等明确政策及多次专题会议支持新疆特色化发展，同时每年大规
模的转移支付亦为新疆偿债意愿提供支撑。近年来中央对新疆持续提供大规模补助，且整体
呈增长态势，2024 年新疆收到中央一般预算和政府性基金预算补助收入合计 4, 亿元；
同时，近年来新疆收到中央一般预算补助规模处于全国各少数民族自治区及西北五省前列，
西
藏
上
海
青
海
北
京
内
蒙
古
天
津
宁
夏
新
疆
海
南
黑
龙
江
吉
林
浙
江
甘
肃
山
西
陕
西
江
苏
重
庆
江
西
贵
州
湖
北
辽
宁
四
川
湖
南
广
东
云
南
安
徽
福
建
河
北
山
东
广
西
河
南
广
东
江
苏
山
东
浙
江
四
川
河
南
湖
北
福
建
上
海
湖
南
安
徽
北
京
河
北
陕
西
江
西
辽
宁
重
庆
云
南
广
西
内
蒙
古
山
西
贵
州
新
疆
天
津
黑
龙
江
吉
林
甘
肃
海
南
宁
夏
青
海
西
藏
2023~2024 年新疆上级补助后盈缺1分别为 亿元和 亿元，均为全国各少数民族
自治区及西北五省首位，且其他省份多存在缺口，一定程度上体现了中央在保障新疆基本支
出的基础上通过更多的转移支付促进区域经济发展。在独特地缘背景下，中央对新疆的支持
力度预计仍为大且可持续，可为其强偿债意愿提供支撑。
表 1：对新疆发展有重要影响的支持政策及会议
西部大开发战略 2000 年
新疆既是国家能源资源安全保障的重要基地，也是“一带一路”倡议的核心枢纽和区域
协调发展的关键支点
上合组织成立 2001 年 新疆处在成员国区域经济合作中心地带
明确差别化产业政策、资源税费改革试点、设立喀什和霍尔果斯特殊经济区等支
中央新疆工作座谈会 2010 年
中央新疆工作座谈会 2014 年
中央新疆工作座谈会 2020 年
全国对口支援新疆工作会议 2023 年
新疆自贸试验区设立 2023 年
资料来源：公开信息，中诚信国际整理
持措施；支持新疆与中亚国家建立人民币跨境结算渠道，提升贸易便利化水平 进一
步部署新疆社会稳定与经济发展战略，强化对口援疆机制，推动丝绸之路经济带核
心区建设
在保障社会稳定、安全的前提下，发挥新疆地区优势，以推进丝绸之路经济带核心区
建设为驱动，实现更高水平、更多层次的发展
通过服务央企援疆工作领导小组会议（2023 年），深化与央企在能源、资源、产
业等领域的合作，推动“八大产业集群”建设
新疆自贸试验区是我国第 22 个自由贸易试验区，也是在西北沿边地区设立的首个
自由贸易试验区；实施范围 平方公里，涵盖三个片区：乌鲁木齐片区、喀
什片区、霍尔果斯片区
图 5：近年来全国各少数民族自治区和西北五省一般预算上级补助情况（亿元）
5,000 400
4,000
200
0
3,000 -200
2,000 -400
-600
1,000 -800
0 -1,000
新疆 内蒙古 西藏 广西 宁夏 陕西 甘肃 青海
2022 上级补助收入 2023 上级补助收入 2024 上级补助收入
2022 补助后盈缺 2023 补助后盈缺 2024 补助后盈缺
资料来源：政府官网，中诚信整理
图 6：近年来新疆上级补助收入结构（亿元）
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
2021年 2022年 2023年 2024年
一般预算返还性收入 一般预算一般性转移支付收入
一般预算专项转移支付收入 政府性基金上级补助收入
1 上级补助盈缺=一般公共预算收入-一般公共预算支出+一般预算上级补助。
会议或政策 时间 主要相关内容
资料来源：政府官网，中诚信整理
特殊的兵团体制为新疆偿债意愿的强化提供支撑，而曾经的“农六师违约事件”一定程度
上反映前期自治区及兵团体制深层次交错关系形成的偿债资源错配问题，但也成为自治区及
兵团进一步加强债务管理的契机。兵团是党政军企合一的特殊社会组织，承担着国家赋予的
屯垦戍边职责，其经济财政体制既具有一般地方政府的特征，又因特殊职能和管理模式而存
在显著差异。兵团受中央和自治区双重领导，重要事务需由中央协调，其维稳职能被赋予国
家安全层面的战略意义；同时，兵团作为国家计划单列的省部级单位，其债务管理直接受中
央财政约束，债务限额列入自治区债务限额内但需经财政部批准，这种垂直管理强化了中央
对兵团偿债行为的监督，中央转移支付和政策支持成为其偿债能力的重要保障，也间接增强
了偿债意愿。
2018 年兵团农六师“17 兵团六师 SCP001”作为首例城投债实质性违约案例，对新疆及兵
团的市场信用形象和债务管理产生了深远影响，导致新疆短期内多只债券取消发行，城投债
信用利差短期攀升，市场对新疆区域风险的敏感度明显提高。农六师债券违约事件一定程度
上体现了自治区及兵团前期在债务管理、财政协调上的结构性矛盾，违约事件的发生警醒需
减少因体制深层次交错关系形成的偿债资源错配问题，也迫使市场重新评估新疆区域偿债意
愿的驱动因素。
违约事件发生后，为修复区域信用，新疆及兵团进一步加强债务风险管控与政策规范，
加大隐性债务排查力度，重点清理通过城投平台、PPP 项目形成的违规债务；强调债务规模
与财政承受能力匹配，并优先保障重点民生和基建项目，推动平台企业市场化转型，优化债
务期限结构；同时，建立债务风险问责制度，明确各级政府主体责任，将债务问题纳入考核
且终身问责。此外，近年来中央通过加大转移支付力度和专项债额度分配，支持新疆化解债
务风险，加之得益于“兵地融合”政策，自治区和兵团可建立债务数据共享和资源调配协调机
制，减少因体制差异导致的偿债资源错配。兵团体制的特殊性及“农六师违约事件”发生后债
务管理机制的不断完善进一步强化了整体区域偿债意愿。
表 2：2018 年以来新疆债务管理相关政策及文件
新疆生产建设兵团关于防范化解
政府性债务风险的实施意见
新疆维吾尔自治区政府隐性债务
风险化解工作方案
新疆生产建设兵团国有企业资产
负债约束实施方案
关于进一步规范兵团地方政府举
债融资行为的通知
2018 年
2018 年
2019 年
2019 年
明确要求兵团各级单位全面清查存量债务，区分政府债务、隐性债务和企业经营
性债务；严控新增隐性债务，禁止通过政府购买服务、PPP 项目变相举债；建立债
务风险预警机制，对债务率高、偿债能力弱的师（市）实行风险提示或约谈；推动
融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能
提出“遏制增量、化解存量”原则，要求各地制定隐性债务化解计划，明确时间表和责任
单位；通过压缩财政支出、盘活存量资产（如土地、国企股权）、债务置换等方式
逐步化解隐性债务；将债务风险化解纳入地方政府绩效考核，实行“一票否决”制
要求兵团国有企业设定资产负债率预警线和重点监管线，对超限企业限制新增融
资；推动亏损国企“瘦身健体”，通过混改、资产重组、破产清算等方式降低负债； 强化审
计监督，严查违规担保、虚假注资等行为。
明确政府与企业债务边界，禁止地方政府以财政资金偿还企业债务；清理以政府
名义出具的担保函、承诺函等违规文件；要求融资平台公司在名称中删除“政府融
资”“城投”等字样，推进市场化转型。
文件或政策 时间 主要相关内容
关于 2018 年自治区预算执行情况
和 2019 年自治区预算草案的报告
新疆维吾尔自治区地方政府债券
发行与风险管理办法
关于 2019 年自治区预算执行情况
和 2020 年自治区预算草案的报告
新疆地方政府债务信息公开实施
细则
兵团关于推进融资平台公司市场
化转型的指导意见
兵团关于建立政府债务终身问责
机制的意见
关于 2020 年自治区预算执行情况
和 2021 年自治区预算草案的报告
关于加强自治区地方政府性债务
管理的意见
关于 2021 年自治区预算执行情况
和 2022 年自治区预算草案的报告
关于 2022 年自治区预算执行情况
和 2023 年自治区预算草案的报告
关于 2023 年自治区预算执行情况
和 2024 年自治区预算草案的报告
关于 2024 年自治区预算执行情况
和 2025 年自治区预算草案的报告
资料来源：公开信息，中诚信整理
2019 年
2019 年
2020 年
2020 年
2020 年
2021 年
2021 年
2022 年
2022 年
2023 年
2024 年
2025 年
对自治区历年发行的地方政府债券还本付息支出按规定纳入各级政府预算，通过
地方财政收入偿还；将专项债务收入、支出、还本付息及专项收入全部纳入政府性基
金预算管理，严格将专项债券发行与项目一一对应；将防范化解重大风险工作纳入
年度绩效考核范围
规范地方政府债券发行流程，要求债券资金必须用于公益性项目且纳入预算管理；
建立债券项目全生命周期监管机制，确保资金使用与项目收益匹配；引入第三方
评估机构对高风险地区债券发行进行信用评级和风险审查。
坚决查处各类违法违规举债行为，对造成严重后果的倒查责任、终身问责；健全政府
债务风险评估和预警工作机制，定期开展法定政府债务风险评估和隐性债务风险等
级评定工作；坚持新增债务限额分配与债务管理水平、债券资金支出进度和偿债
能力挂钩；严格控制高风险地区政府债务规模和增速，保持全区政府债务控制在
合理区间
要求各级政府定期公开债务余额、债务结构、偿债计划等信息，接受社会监督；对未
按规定公开债务信息的地区和单位进行通报批评或问责；建立统一的地方政府债务
信息平台，实现数据动态更新和跨部门共享。
要求兵团各师（市）在 2020 年底前完成融资平台公司分类转型：对“空壳类”平台
公司予以撤销，对兼有公益性和经营性的平台公司，剥离政府职能后重组为市场化
国企；支持转型后的企业通过PPP、资产证券化等模式参与市场化融资。 对违规
举债、虚假化债、挪用债务资金等行为实行终身追责，不论责任人是否调离或退休；
将债务管理纳入领导干部离任审计范围，审计结果作为考核晋升依据。坚守政府债务
红线底线，严格地方政府债务管理；落实地方政府债务还本付息预算审查制度；进一
步完善债务风险评估和预警工作机制，风险预警到县，按照不同风险等级提出控制和
化解风险的具体措施
债务规模与财政承受能力匹配，并优先保障重点民生和基建项目；同时，推动平台企
业市场化转型，要求公益性项目与经营性业务分离，并优化债务期限结构，如公开市
场拉长发行期限
加强中长期支出事项管理，严禁违规新增暂付性款项，强化地方财政承受能力评
估，守住不发生系统性风险的底线
强化地方政府债务“借、用、管、还”全过程、全链条、全方位管理，严禁违规新增隐
性债务；平衡好稳增长和防风险的关系，稳妥化解隐性债务存量，严控地方政府债务
风险
压实各地政府债务主体责任，争取中央化债政策支持，加大隐性债务化解力度，加大
“砸锅卖铁”、过紧日子力度，腾出更多资金化债，推动高风险地区降低债务风险等级，
鼓励有条件的地区提前实现隐性债务清零。全面化解存量暂付款，严禁违规新增暂付
款。
加强全口径地方债务动态监测监管；坚决遏制新增隐性债务，加快推动融资平台
改革转型，严禁新设融资平台；严控高风险地区债务规模
从近年来历史偿债表现来看，新疆基本守住了城投债务风险的底线，近年来债务履约情
况较好。在同期西北地区其他省份平台债券技术性违约、非标逾期、票据逾期等风险事件频
发的背景下，新疆平台企业信用风险事件很少；除了 2018 年发生过农六师债券违约事件外，
新疆未再发生债券违约事件，西北五省其他区域平台债券违约事件主要为 2022 年 8 月兰州市城
市发展投资有限公司“19 兰州城投 PPN008”技术性违约。非标违约和票据逾期方面，近年来新
疆区域平台企业相关信用风险事件很少，仅乌鲁木齐城市轨道集团有限公司存在票据技术性
逾期事项且规模较小并已及时处理，同时区域内无非标违约事项。整体来看，近年来新疆在
债务履约方面相对较好，一定程度上反映了新疆对债务履约的重视。
图 7：近年来西北五省票据首次逾期承兑人数量（家） 图 8：近年来西北五省非标违约案件数量（件）
30
25
20
15
10
5
0
2022年 2023年 2024年 2025年1~2月
甘肃省 青海省 陕西省 新疆
7
6
5
4
3
2
1
0
2021年 2022年 2023年 2024年
陕西省 甘肃省 青海省
资料来源：企业预警通，中诚信整理 资料来源：企业预警通，中诚信整理
二、 资源经济和中央支持联动下新疆偿债保障能力分析
有力的政策支持及良好的资源禀赋使得新疆经济财政整体维持较快增长态势，且随着其逐步
将经济发展作为工作重心以及十大产业集群规划的发布，未来经济发展预期良好。突出的资
源禀赋及相关产业可为新疆缓释债务压力提供流动性支持，后续产业结构的继续完善可为地
方财政实力的提升赋能，且新疆对土地财政的依赖度较低，财政收入在本轮房地产下行周期
中受影响小。同时，中央政府持续大力度的支持可为区域发展及债务化解提供助力。整体来
看，资源经济发展模式及中央支持联动可为新疆区域债务偿付提供良好保障。
受益于有力的政策支持及突出的资源禀赋，近年来新疆经济保持较快增长，且随着新疆
逐步将经济发展作为工作重心以及十大产业集群规划的发布，未来仍具有良好的发展潜力。
尽管受外部因素影响 GDP 增速有所波动，但自 2022 年以来新疆 GDP 增速均高于全国平均增
速。其良好的经济增长态势一方面得益于近年来资源型产业有效发展，石油、天然气、煤炭
等相关资源型产业为区域经济增长提供有力支撑，同时区域内持续保持较大规模的固定资产
投资；另一方面则得益于新疆逐步将经济发展作为工作重心，中央政策持续下多项并举共同
促进经济发展。
受历史原因及外部因素影响，维稳是新疆过去较长时间的工作重心，导致其在前期经济
发展过程中会同步考虑社会稳定因素，因此经济增速相对不快。进入“十四五”以来，新疆逐
步将工作重心转变为经济发展的信号明显。如 2020 年，第三次中央新疆工作座谈会强调“在
保障社会稳定、安全的前提下，发挥新疆地区优势，以推进丝绸之路经济带核心区建设为驱
动，实现更高水平、更多层次的发展”；2021 年，新疆发布《新疆维吾尔自治区关于推进经济高
质量发展的若干政策措施》，提出优化产业结构、扩大有效投资、培育市场主体等促进经济发展的
具体措施；2022 年，新疆出台《新疆营商环境优化提升三年行动方案》，明确简化行政审批、降
低企业成本、保护投资者权益等优化提升营商环境的改革措施。
“十四五”以来，中央继续加大对新疆的支持力度，加之俄乌冲突爆发、叠加中欧班列线
路的开通和完善等因素影响，新疆在与中亚国家经贸联系等方面的区位优势进一步显现，
亿
元 %
煤炭清洁高效利用 通过技术手段提高煤炭的利用效率，减少环境污染，实现煤炭产业的可持续发展
并迎来发展新机遇。2023 年 11 月，新疆自贸区2正式揭牌，成为我国西北沿边地区首个自贸
区。同时，近年来新疆经济发展导向由以前的稳增长为主转向聚焦区域协调、开放型经济和
现代化产业体系，在保持经济较快发展的同时提高经济发展质量。在此基础上，根据区域资
源禀赋特点，历经多次调整后，2024 年新疆最新确定了“十大产业集群”发展规划，在依托原
有资源型产业基础上，进一步加大延链补链强链力度，力争将资源优势转化为技术优势与市
场优势。以上多项因素体现了“十四五”以来中央及新疆大力促进经济发展的重要决心， 且预
计未来这仍是新疆的工作重心，结合其突出的资源禀赋，未来新疆经济具有良好的发展潜力。
图 9：近年来新疆主要经济指标情况
GDP （左轴） GDP增速（右轴）
固定资产投资增速（右轴） 工业增加值/GDP（右轴）
25,
20,
15,
10,
5,
2021 2022 2023 2024
资料来源：政府官网，中诚信整理
图 10：近年来新疆经济发展中各产业贡献情况
2024年
2023年
2022年
2021年
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
石油和天然气开采业 电力、热力生产和供应业 石油、煤炭及其他燃料加工业
化学原料和化学制品制造业 煤炭开采和洗选业 有色金属冶炼和压延加工业
纺织业 其他
资料来源：政府官网，中诚信整理
表 3：新疆十大产业集群分布情况
油气生产加工 石油和天然气的勘探、开发和加工，是新疆能源产业的重要组成部分
新型电力系统 包括智能电网、可再生能源和高效能源管理系统，推动电力行业的现代化和智能化
2 新疆自贸区是中国在西北沿边地区设立的首个自贸试验区，实施范围 平方公里，包含乌鲁木齐、喀什、霍尔果斯 3 个片区，其中乌鲁木齐片区
平方公里（含新疆生产建设兵团第十二师 平方公里；含乌鲁木齐综合保税区 平方公里），喀什片区 平方公里（含新疆生产建设兵团
第三师 平方公里；含喀什综合保税区 平方公里），霍尔果斯片区 平方公里（含新疆生产建设兵团第四师 平方公里；含霍尔果斯综合
保税区 平方公里）。
产业集群名称 基本内容
粮食和食品加工 依托新疆的农业资源，发展粮食加工和食品制造业
现代物流 通过现代化的物流体系，提升物流效率和服务质量
先进制造和新材料等战略性新兴产业 涵盖高科技制造和新材料的研发与应用，推动产业升级和技术创新
棉花和纺织服装 利用新疆的棉花资源，发展纺织服装产业
文化和旅游 依托新疆丰富的旅游资源，发展文化旅游业
资料来源：公开信息，中诚信整理
新疆财政收入受资源驱动亦较明显，但丰富的资源可为其防范债务风险提供一定流动性
支持，同时未来产业结构仍有升级调整空间；此外，新疆对土地财政的依赖度较低，财政收
入在本轮房地产下行周期中受影响小。从财政收入增长及税收结构来看，近年来新疆一般公
共预算收入持续保持较高增速，主要受益于石油、煤炭、天然气等资源储备充裕且能源价格
上行，同时区域资源型产业持续良好发展；新疆整体税收收入占比不高，且因近年来国有资
源（资产）有偿使用收入（主要为矿业权出让、资产处置）持续增长且规模较大，致使税收
收入占比有所下降。新疆能源矿产资源储量在全国具有绝对优势，根据 2023 年 5 月自然资源部
发布的《2022 年全国矿产资源储量统计表》，新疆在煤炭、石油、天然气等领域的全国储量排名
分别为第 3 位、第 1 位和第 3 位；而从近年来资源税/税收收入比来看，新疆将区域资源转化
为税收的效益相对不突出。新疆上市企业市值及数量在西北五省仅次于陕西省，已具备一定
的企业发展基础和氛围，而且后续随着对能源矿产资源更高效的开发及区域产业结构的继续
完善和纵深发展，新疆财政收入质量仍有较大提升空间，且丰富的能源矿产资源储备提供的
潜在流动性支撑可为区域债务压力缓释提供一定支持。从土地财政依赖度来看，受南北疆分
布差异、地广人稀等特征影响，新疆整体人口密度低并导致土地需求不足，税收中房地产相
关税收及政府性基金收入中国有土地使用权出让收入尽管自 2022 年以来呈增长态势，但占比
水平均不高，区域综合财力中政府性基金收入贡献也较为有限，因此整体来看，目前新疆对
土地财政的依赖度较低，而且部分核心区域存在较好的人口虹吸效应，房地产市场行情较好，
故本轮房地产市场下行对区域经济财政影响不大。此外，如前所述，近年来中央均保持对新
疆的大力支持，除了能在短期内增强新疆财力以提高其偿债能力，或为其提供直接的化债支
持外，长期来看中央政策支持与资源经济优势的双向联动亦是新疆维持良好偿债保障机制的
核心。
图 11：近年来新疆主要财政收入质量指标情况（%）
绿色矿业及加工 注重矿业的环保和可持续发展，推动绿色矿业的发展
绿色畜牧产品和优质果蔬 包括畜牧业和果蔬种植，注重绿色生态和高质量产品
亿
元 %
2021年 2022年 2023年 2024年
资料来源：政府官网，中诚信整理
一般公共预算收入增速 税收收入占比（右轴）
图 12：近年来新疆部分财政收入构成指标情况
600 100
400
50
200
0
2021年 2022年 2023年
0
2024年
房地产相关税收 国有资源（资产）有偿使用收入
国有土地使用权出让收入 房地产相关税收占总税收比重（右轴）
国有土地使用权出让收入占政府性基金收入比重（右轴）
资料来源：政府官网，中诚信整理
图 13：近年来西北五省资源税/税收收入比（%） 图 14：截至 2025 年 3 月西北五省上市公司情况
2021年 2022年 2023年 2024年
新疆 陕西省 甘肃省 宁夏 青海省
16,
14,
12,
10,
8,
6,
4,
2,
陕西 新疆 甘肃 宁夏 青海
上市企业市值 上市企业数量
100
80
60
40
20
0
资料来源：政府官网，中诚信整理 资料来源：Wind，中诚信整理
需关注区域资源型产业高度依赖现状及大规模刚性投资支出等对区域偿债能力形成的挑战。
资源型产业的高度依赖及南北疆发展差异致使区域经济发展稳定性不足。新疆经济发展
对油气、煤炭、矿产等资源型产业依赖度较高，目前十大产业集群发展规划尚处于培育发展
阶段，对区域经济发展和财政增收效益不明显；同时，尽管近年来能源价格整体上行，但受
相关大宗商品价格波动以及地缘政治冲突等因素影响，能源价格仍存在一定波动风险，亦或
导致经济增长和财政收入稳定性相对不足。此外，目前乌鲁木齐市、伊犁州、昌吉州和克拉
亿
元 家
玛依市等北疆区域拥有疆内较大比重能源矿产资源，也是新疆主要的经济财政贡献区域，而
南疆经济总量低，在区域间资源分布不均背景下可能会进一步加剧财政收支矛盾。
图 15：近年来主要能源指数3价格变化 图 16：新疆能源矿产资源分布
2,
2,
1,
1,
煤炭 天然气 原油
资料来源：Choice，中诚信整理 资料来源：公开信息，中诚信整理
区域稳定及重要基础设施完善等刚性投资支出或对债务化解形成一定阻碍。新疆承担区
域维稳重任，中央财政对新疆的维稳专项拨款及部分一般公共预算支出需优先用于公共安全
和社会治理，一定程度上挤占了本可用于债务偿还的财政空间。同时，为顺应中央政策支持
和发展导向，近年来新疆大规模推进重要基础设施项目建设，其中民生服务类基建项目体量
较大，在需要大规模资金支持的同时，实际产生的经济效益有限，或致使债务沉淀。此外，
因南北疆区域发展差异，在大规模维稳和基建投资形成债务增长的同时，经济财政实力较强
的北疆区域可以依托自身产业发展、土地出让及资源优势化解部分债务问题，但南疆部分区
域单纯依靠区域发展推进债务化解的能力相对偏弱。
3 煤炭指数取自 ，天然气指数取自 ，原油指数取自 。
资料来源：政府官网，中诚信整理
政府性基金收入/专项债务一般公共预算收入/一般债务
图 17：2024 年新疆下属地市州债务覆盖情况
（
%
）
（
%
）
% X
三、 一揽子化债政策背景下新疆地方债务偿付压力分析
目前新疆整体债务规模及债务率处于全国中下游水平，债务偿付压力仍存但相对可控，且未
来经济发展仍有一定举债空间；一揽子化债政策推行以来，新疆发行了较大规模的特殊再融
债券、特殊新增专项债券用于地方政府债务化解，同时区域融资环境得到有效改善，平台债
券发行成本明显下降，债券期限得以拉长，债务压力明显缓释。
新疆债务规模及债务水平相对较低，债务偿付压力仍存但相对可控，且未来经济发展仍
有一定举债空间。从债务压力水平来看，新疆地方政府整体债务规模及债务率均处于全国省
市（自治区）中下游水平，近年来地方政府债务因满足区域经济发展及民生稳定需要，继续
保持较快增长，但截至 2024 年末地方政府债务余额/债务限额比尚低于全国平均水平，可为
未来区域发展提供一定债务举借边际空间。同时，近年来新疆平台企业有息债务增速相对不
高，一方面区域重大民生基础设施投资重任主要集中于政府层面，平台企业投资压力相对不
大，另一方面在内地平台为基建投资高速扩张债务时，新疆仍处在以维稳为重心的时期，平
台举债不多，这也为地方平台企业后续业务发展及债务偿付创造良好条件。从偿债能力来看， 近
年来新疆一般公共预算收入对一般债务本息的覆盖能力有明显提升，政府性基金收入对专项
债务本息的覆盖能力有所弱化，整体来看新疆地方政府债务本息覆盖能力尚可。而从平台企
业债务来看，一揽子化债政策推行以来，新疆平台企业在截至 2024 年 6 月末来看短期偿债指标
改善尚不明显，整体仍存在一定短期偿债压力。随着围绕中央政策导向和地方规划继续推进
区域发展，加之维持大规模的刚性支出，未来新疆整体仍存在一定债务推升压力。
图 18：近年来新疆债务增速及债务空间情况4
2022年 2023年 2024年
地方政府债务增速 平台企业债务增速
全国地方政府债务增速 债务余额/债务限额（右轴）
全国地方政府债务空间（右轴）
资料来源：政府官网、Wind，中诚信整理
图 19：2023 年全国省市（自治区）地方政府债务余额及债务水平
4 本报告中平台企业系基于 Wind 城投平台口径，同时将兵团部分企业调整至平台企业范畴考虑。
一揽子化债以来，新疆不仅发行了较大规模的特殊再融债券、特殊新增专项债券用于化
解地方政府债务，同时区域融资环境得到有效改善，平台债券发行成本明显下降，债券期限
得以拉长，均对其债务压力起到明显缓释作用。在 2023 年下半年特殊再融资债重启以及十万
亿化债背景下，2023 年至今，新疆分别发行特殊融资债券 亿元、特殊专项债券
亿元，在西北五省中的发行规模处于中游水平，为地方政府债务化解提供有力支持，且一定
程度缓解了地方债务压力。同时，一揽子化债政策推行以来新疆平台企业公开市场债券发行
利率和利差下行较为明显；较西北五省其他区域来看，新疆平台企业整体发行利率和发行利
差均处于较低水平，且区域债券净融资亦保持净流入状态，2024 年净流入规模为西北五省第
一。同时，自 2022 年以来新疆城投债发行期限存在明显优化调整，1 年及以下债券发行数量
整体减少，3~5 年期限债券发行数量明显增加，其中 3 年期和 5 年期债券发行数量占比由 2023年
的 %增加至 2024 年的 %，受一揽子化债政策利好较为明显。整体来看，一揽子化
债政策推行以来新疆平台企业公开市场融资环境明显改善。
图 22：2023~2025 年 3 月末西北五省特殊再融资债券及特殊新增债券发行情况（亿元）
资料来源：Wind，中诚信整理资料来源：政府官网，中诚信整理
2021 2022 2023 2024H2
短期债务占比 现金短债比（右轴）
一般公共预算收入/一般债务本息
政府性基金收入/专项债务本息
2024年2022年 2023年2021年
图 21：近年来新疆平台企业短债压力情况图 20：近年来新疆地方政府债务本息覆盖情况（X）
资料来源：政府官网，中诚信整理
直接债务负债率（右轴）直接债务债务率（右轴）地方政府债务余额
350
300
250
200
150
100
50
0
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
广
东
山
东
浙
江
江
苏
四
川
河
北
湖
南
河
南
安
徽
湖
北
贵
州
云
南
福
建
辽
宁
江
西
重
庆
广
西
北
京
天
津
内
蒙
古
陕
西
新
疆
吉
林
上
海
黑
龙
江
甘
肃
山
西
海
南
青
海
宁
夏
西
藏
亿
元
%
%
X
% B
P
1,
1,
1,
1,
陕西省 新疆 甘肃省 宁夏 青海省
特殊新增专项债 特殊再融资债券
资料来源：中债信息网，中诚信整理
图 23：近年来新疆平台企业债券发行成本 图 24：近年来西北五省平台企业债券净融资情况（亿元）
2022年 2023年 2024年
平均发行利率 平均发行利差（右轴）
新疆 陕西省 甘肃省 宁夏 青海省
2022年 2023年 2024年
资料来源：Wind，中诚信整理 资料来源：Wind，中诚信整理
图 25：近年来西北五省平台企业债券发行利率比较（%） 图 26：近年来西北五省平台企业债券发行利差比较（BP）
新疆 陕西省 甘肃省 宁夏 青海省
2022年 2023年 2024年
1,
1,
新疆 陕西省 甘肃省 宁夏 青海省
2022年 2023年 2024年
资料来源：Wind，中诚信整理 资料来源：Wind，中诚信整理
图 27：近年来新疆平台企业债券发行期限变化
四、总结
新疆区域发展过程中存在大规模的刚性支出需求，自身经济财政实力有限，地方财政自
给能力偏弱，政府及企业整体存在一定债务压力。但是，近年来依托自治区及兵团的稳定机
制，经济财政实力渐趋提升且债务管理愈加规范，加之中央在政策和转移支付等方面有效助
力，未来区域具有良好发展前景。同时，需要关注到新疆偿债能力和债务管理受到资源型产
业的高度依赖及南北疆发展差异致使区域经济发展稳定性不足、区域稳定及重要基础设施完
善等刚性投资支出或对债务化解形成一定阻碍、自治区与兵团“双轨制”背景下信息及资源调
配效果等因素对区域债务管理或存在相对制约。综上，我们认为受益于中央政府持续大力支
持、兵团体制的特殊性以及自身突出的资源禀赋和发展基础，新疆偿债意愿强且具有良好的
偿债保障基础，同时区域历史偿债表现较好，尽管地方政府及平台企业债务压力仍存，但整
体区域债务风险可控。
资料来源：Wind，中诚信整理
1年及以下 1~3年（含3年） 3~5年（含5年） 5~10年（含10年）
2024年2023年2022年
100%
80%
60%
40%
20%
0%
