第五章 转移性支出
第一节 社会保障支出
一、社会保障支出及相关概念
1、社会保障：国家或社会在其社会
成员暂时或永久丧失劳动能力或失去
劳动机会时给予的帮助。这种帮助是
通过社会保障政策或措施实施的。
2、社会保障制度：即由法律规定的、
按照某种确定的规定实施的社会保障
政策和措施体系。其含义：
主体 —— 国家或社会；
依据 —— 法律规定；
对象 —— 社会成员；
方式 —— 无偿支付。
3、社会保障支出：财政用于社会保障
的资金支付。
社会保障既然是社会性事业，政府介入
是义不容辞的。政府介入的必要性。
（1）弥补市场失灵和缺陷；
（2）减少实施社会保障的成本；
（3）政府运用社会保障调节经济运行。
二、西方国家的社会保障制度
1、建立和发展的条件
（1）社会化大生产的客观要求
社会保障的需要是随着社会化大生产
的产生和发展而产生和发展的。社会
化大生产的条件下，劳动者失去劳动
机会、丧失劳动能力，与生产资料分
离，就失去了生存能力，需要社会给
予救助。 1883年德国颁发了《劳动疾
病保险法》。
（2）资本主义社会稳定的要求
20世纪30年代的经济危机，大量的工人失业，
已经威胁到了资本主义的制度，各国纷纷建立
社会保障制度。美国1935年颁发了《社会保障
法》。随后许多国家相继建立了社会保障制度。
（3）西方民主制度对社会保障的影响
大选时为了得到民众的支持，竞选者往往承诺
对社会保障的改善。如今发达国家的社会保障
制度，已经形成相当大的规模，社会保险税已
经成为仅次于所得税的第二大税种，社会保险
支出已超过其他一切项目。
2、共同的特点
（1）保障项目名目繁多
A、从个人收入方面提供支持和援助的项目包括：老年退休和失
业补助、贫困救济和病残补助、退伍军人安置和遗属抚恤。
B、从个人支出方面提供支持和援助的项目包括：健康医疗、住房
补助、对需要抚养儿童的家庭的补助、社会服务。
C、教育和培训方面的支持和补助项目：为条件差的学生进行补
偿性初、中等教育，为家境贫困的儿童提供学前教育。政府为
穷人提供机会，培训其职业技术。
D、对遭受某种特殊损失者给予的支持和帮助包括：劳动保护和
保健、妇幼营养计划、食品券和免费午餐、公共卫生、交通安
全、环境保护等。
（2）社会保障资金有明确的资金来源
用于提供社会保障的资金主要来自社会保险
税，由取得工资收入的职工和雇主各交纳一
半，采取“源泉扣除法”课征。不足部分有
政府补助。目前美国保险费率职工和雇主各7﹒65%
（ 15﹒3% ）。
（3）社会保障支出依法由政府集中安排
具体管理社会保障项目的机构有政府机构，
也有民间团体和私人企业，但总的倾向是政
府集中管理，单独编制社会保障预算。
（4）政府实施社会保障制度有明显的宏观调控
动机
社会保障的各方面都是制度化的，社会保障
支出随着经济周期而发生相反方向变化，可
以弱化经济周期的波幅，起到“内在稳定器
”的作用。
3、总体评价
（1）社会保障制度的建立和发展，对各国的
经济发展和社会稳定起了一定的作用，给劳
动者带来一定的现实利益。
A、缩小了社会成员之间的收入差距；
B、使劳动者的文化和健康水平有所提高；
C、有利于劳动力的流动；
D、换取社会的相对稳定。
（2）同时也带来了问题
A、政府开支规模增大，国家财政负担过重；
B、劳动力成本上升国际竞争力下降；
C、高福利在一定程度上削弱了市场对劳动力
供求关系的调节作用；
D、部分在职工人与失业者之间收入相差无几，
出现“贫困陷阱”现象，增强了社会成员
对社会保障的依赖和懒惰；
E、过多的扩大社会福利支出，致使固定资产
投资下降，影响了经济的进一步增长。
各具特色的国外养老保障制度
一、瑞士：国家、企业、个人共同分担
瑞士现行的养老保险制度建立在三个支柱
上，第一个支柱是由政府对老人、遗属和残伤
人支付的基本养老金；第二个支柱是企业职工
养老保险基金；第三个支柱是个人投资养老保
险。
这三者互相补充，共同形成了瑞士由国家、
企业和个人共同分担的独具特色的养老保险制
度。
瑞士宪法规定
所有20岁以上的居民和年满18岁的在职者都必
须向国家缴纳养老保险金。
无工作的家庭妇女由其有工作的丈夫为她缴纳
最低的养老保险金。
在职者应缴纳占其收入10％的义务养老保险费，
费用由雇主和职工各承担一半，上缴的这部分钱可
免税。
无职业者和无财产者每年也必须缴纳390瑞郎。
为支付这种义务保险费，他们可动用财产、失业金
甚至社会救济金。现在领取政府基本养老金的每月
最低金额为1005瑞郎，是1948年初建时最低额的25
倍，一般人每月可领到2000多瑞郎。
二、日本：后代人扶养前代人
日本从1942年开始推行养老保障制度，
1961年建立了基础养老金（也称国民养老金）
制度，规定20岁以上的国民都有义务加入基础
养老金，日本从此实现了“全民皆有养老金”。
随着经济的发展和社会的变化，日本又在
国民养老金的基础上建立了以企业薪职人员为
对象的厚生养老金和以公务员为对象的共济养
老金。养老金制度的不断完善和发展为经济的
迅速发展创造了稳定的社会环境。
国民养老金和厚生养老金保险费的征
收是强制性的。国民养老金的资金来源于
个人缴纳的保险费和国家财政预算，厚生
养老金和共济养老金的资金则由个人和企
业对半分担。国民养老金和厚生养老金采
用“后代人扶养前代人”的社会保险方式，
由国家统一管理，所以又称为公共养老金。
目前，一对老年夫妇只要他们在退休
前缴足了公共养老金保险费，就能每月领
到金额为23万日元的养老金，相当于在职
人员平均实际月收入的80％
三、新加坡：以中央公积金制度授人以渔
中央公积金制度是一项为新加坡受薪人员
而设立的养老储蓄基金，是一项强制性的储蓄
计划。其主要目的是为职员提供足够的储蓄，
以便在退休后或者丧失工作能力时有所依靠。
但经过40年的时间，它已经发展成为一种全面
的，可以满足人们退休、购房、医疗保健及教
育等需要的社会保障制度。
在新加坡，每个就业者无论其受雇单位的
性质，都在公积金拥有户口，每月要向公积金
缴纳一定比例的个人工资。目前缴纳的基数上
限是月工资6000新元，会员年满55岁或永远离
开新加坡时，就可提走全部公积金存款，存款
享有与市场利率挂钩的利息。
雇主和雇员都必须按时缴纳公积金，雇员
的公积金储蓄由雇主根据缴交率扣除，连
同雇主应缴交的数额，一起存入公积金局
的会员帐户上。
新加坡政府对公积金的内容不断加以补充
和完善。个人可以动用公积金储蓄来买房、
看病和养老。公积金使新加坡居民在不长
的时间里，初步实现了“老有所养”、“
病有所医”、“居有其屋”。
新加坡的这种以储蓄基金制为主体的
养老保险制度，明确体现了新加坡政府一
贯的“授人以渔”的政策思想。在经济起
飞阶段，送给人们“渔具”并教会如何使
用，可能要比直接送“鱼”更有意义，更
具激励性，更有利于形成“工作—积累—
受益”的良性循环
社会保险让德国人老有所养
德国社会保障系统已有130年的历史。
19世纪后期，医疗、工伤、养老三种社会
保险在德国相继产生。1927年，德国开始
实施失业保险。随着社会老年化现象的出
现，1995年，德国又出现了对老年人的护
理保险。至此，德国老有所养的安全网基
本形成。
在德国的各种保险中，养老保险是最主要的一种，
经费来源于个人、雇主和政府三方。政府负担经费的
25％，其余的75％，一部分由大企业赞助，另一部分
由雇佣双方共同承担。保险缴费费率为投保人毛收入
的％。
年满65岁退休或工龄及交保险费时间达35年的老
人，可得到100％的退休养老金。如果不到法定退休年
龄就退休，社保局将按照一定的系数来计算养老金。
没到法定退休年龄就丧失工作能力的人，可享受
工作能力丧失养老金。如果一个人在25岁丧失了工作
能力，社保局就视同他已交保险到55岁来计算养老金，
但每2年～3年必须去医院做鉴定；如果此人恢复了工
作能力，就不能享用“免费午餐”。
德国家庭往往是一个人工作，如果挣钱的人死
亡，其配偶可得到丧偶养老金。如果丈夫去世，妻
子小于44岁，则妻子只可得到丈夫25％的养老金，
目的是鼓励其妻子工作，并考虑她可能再婚；如果
丈夫去世，妻子已年满45岁并有一个孩子，则可得
到丈夫55％的养老金；如果女士45岁后又再婚，政
府将祝贺她，并一次性付给她已故前夫24个月的养
老金。
对于父母去世的遗孤，政府要负担到18岁。
如果遗孤在上学或服兵役，政府可以抚养其到27岁，
而对病残遗孤可抚养终生，且抚养金相当于正常养
老金的20％；如果小孩的父母中有一个去世，小孩
可得到去世者养老金的10％。
德国的护理保险，是专为60岁以上的老人设定并带
有强制性的一个险种，保险费费率为毛收入的％，雇
佣双方各交 50％。护理费由医疗保险公司统筹安排，保
险公司每月查看是否有人需要护理。如果需要护理的人
没有亲友护理，医疗保险公司负责请人护理；如果需要
护理的人没有交过护理保险，这部分护理费用则由社保
局负担。
德国的护理医院都是私人办的，接受护理的人可以
随意选择护理医院。护理分三级，按级付费，一级护理
为每天90分钟，费用为400欧元；二级护理为每天3小时，
费用为1300欧元；三级护理为每天5小时，费用为2000欧
元。护理费由医疗保险公司转到护理人的个人账户上。
如果老年人由家庭护理，其配偶、儿女也可获得一定的
护理费用。
•部分国家社会保障支出占中央财政支出的比重（%）
美国 英国 巴西 日本 韩国 马来西亚
社会保障支出占中央
财政支出的比重
资料来源：中国统计年鉴（1999）
三、我国的社会保障制度
1、建立
（1）国有企业： 1951年政府颁布《劳动
保险条例》，职工福利费进成本，退休
费列营业外支出。形式上社会保障资金
来自企业，但在国家对国有企业实行“
统收统支”的大背景下，事实上是无区
别地取自国有企业，并无区别地使用于
国有企业的就业人员。
（2）事业单位：比照国有企业的标准建
立，费用包括在事业经费中，分散于
270个科目。
（3）集体企业：社会保障费用来自集体
经营的提留，以公积金和公益金的形式
存在，保障对象只限于集体的成员。
（4）国家财政还向社会提供社会保障：
包括抚恤支出、社会福利救济费和自然
灾害救济费。
2、社会保障制度的内容
（1）社会保险：养老保险、失业保险、医疗保险、伤残保险、疾
病保险、生育保险、死亡抚恤
对象：劳动者
特点：要求权利与义务对等
（2）社会福利：老年福利、儿童福利、残疾人福利、住房福利、
教育福利
对象：全体社会成员
特点：权利与义务不需对等
（3）社会救济：城镇贫困救济、农村五保户救济、自然灾害救济
对象：全体社会成员
特点：权利与义务不需对等
（4）社会优抚：军人残废抚恤金、军人牺牲抚恤金、军人转业安
置费
对象：军人
对 象 标 准 权利义务的对应关系
社
会
救
济
不能正常劳
动或不能获
得维持基本
生活所需收
入的居民
标准较低，
只保证受
益人最低
的基本生
活水准
不存在权利和义务的对
应关系，只要申请救济
者达到社会救济的要求，
就可向社会救济机构申
请救济
社
会
保
险
能够正常劳
动且能获得
维持基本生
活所需收入
的居民
标准较高，
一般能保
证受益人
一定的生
活水准
一般存在权利和义务的
对应关系，谁交的保险
（税）费多，谁就能获
得更多的保险津贴
3、社会保障基金的来源与筹集模式
（一）社会保障基金的来源
社会保障基金是政府按有关法律或制
度规定建立的用于社会保障的专项基金。
它是社会保障制度顺利实施的物质保证。
1、政府财政拨款
2、企业（雇主）缴纳
3、个人缴纳
4、社会保障基金的投资收入
5、社会募捐
（二）社会保障基金的筹集模式
从世界各国社会保障制度的实施情
况来看，社会保障基金的筹集模式大致
划分为三类：
1、现收现付模式
现收现付模式是一种以近期横向收付平
衡原则为指导的社会保障基金筹集模式。这
种模式要求先作出一年或几年内某项社会保
障措施所需费用的测算，然后按一定比例分
摊到参加该项保障措施的所有单位和个人，
当年的基金收入仅用于涉及当年支出的需要。
2、完全基金模式
是一种以远期纵向收付平衡原则为指导
的社会保障基金筹集模式。这种模式要求在
对未来较长时间的宏观预测的基础上，预计
保障对象在保障期内所需享受保障待遇的总
量，据此按照一定比例将其分摊到保障对象
的整个投保期间。这种模式的主要特点是，
初期收费率高，筹资见效快，之后在较长的
时间内收费率保持相对稳定，收大于支的部
分形成储备基金，需要通过投资予以保值。
3、部分基金模式
是一种把近期横向收付平衡原则与远期
纵向收付平衡原则相结合作为指导的筹资模
式，即在满足现时一定支出需要的前提下，
留出一定的储备以适应未来的支出需要。这
种模式一定几年不变，过几年调整一次，收
大于支的部分，通过投资形成回报。其特点
是初期收费率较低，以后逐步提高，保持相
对稳定。
3、计划经济体制下社会保障制度的问题
（1）社会保障制度与就业制度联系在一起。形成
低工资高福利的“铁饭碗”制度。
（2）资金运筹上实行“现收现付”制。在国家财
政和各执行社会保障机构的预算账目上没有与
社会保障支出相对应的收入项目，也没有社会
保障基金，社会保障支出发生多少便支出多少。
（3）企业负担不公平。社会保障支出在企业营业
外列支。
4、社会保障制度的改革
（1）改革的必要性
A、建立社会主义市场经济体制的客观要求。
社会
主义
市场
经济
体制
公平竞争的
外部环境
保障低收入者
的基本生活
劳动力市
场的建立
自动稳定的财
政政策手段
现代企业制度
收入分配制度
社会保障制度
市场体系
宏观调控体系
B、适应老龄化的要求
我国80年代以后平均寿命由65岁提高到
岁，1998年60岁以上的老人达到亿，
占总人口的%，2000年亿，占10%，
已进入老龄社会。预测老年人口每年以3%的
速度增长，2025年可达到亿，占%。
2050年达到4亿，占27%。
中国老年化概括为两高、三大
两高就是高速、还有高龄，三大是老年抚养
比大，地区差异大，老年数大。
所谓高速，现在老年占的比例是7%多一些，
很快不到十年时间这个比例将会达到23%左
右，也就是说将近每四个人中国人会有一个
60以下的老年人。
高龄就是现在八十岁以上的老人的增长速度
等于65岁以上老年人增长速度的两倍多，所
以这是今后高龄老人的比例越来越高。
退休人员与在职人员的比例
项目 1980 1985 1990 1995 1998 2000
退休人员
与在职人
员的比例
1: 1: 1: 1: 1: 1:
（2）改革的内容
一、养老保险
1986年实行社会统筹（统筹到县级），合
同制工人个人承担工资的3%，单位缴纳工资
的15%。
1991年6月26日国务院发布《关于城镇企
业职工养老保险制度改革的决定》。
1995年3月1日国务院发布《关于深化企业
职工养老保险制度改革的通知》。
1997年7月16日国务院发布《关于建立统
一的企业职工基本养老保险制度的决定》。
具体内容：
A、广覆盖。即扩大到城镇所有职工。
B、多层次。即基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保
险相结合的多层次的养老保险体系。
C、三方负担。改过去的现收现付制为基金积累制，保险基金由国家、
企业、个人三方共同负担。
D、统账结合。实行社会统筹与个人账户相结合的模式。 企业缴费率
一般不超过20%，个人缴费率逐步由4%提高到8%，个人账户总规
模11%，并要求由县统筹向省级统筹过度。
E、四个统一。即统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用资
金。
F、两个对应。权利与义务对应，保险水平与经济发展水平对应。
G、两个分开。行政管理与基金管理分开，执行机构与监督机构分开。
二、失业保险
1986年建立国有企业职工待业保险制度。企业职工
按工资总额的1%缴纳。
1993年以省为单位建立待业保险统筹基金，缴费率
提高到3%，企业和职工的分别为2%和1% 。
1998年党中央和国务院下发了《关于确实做好国有
企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》。
1998年12月26日国务院颁发《关于建立职工失业保
险制度的决定》。
1999年国务院颁发《失业保险条例》。
具体内容：
A、扩大实施范围。包括：国有企业、集体企业、外资
企业、私营企业、事业单位的职工。
B、共同负担。企业和职工的缴费率分别为2%和1%；
事业单位和职工分别是1﹒5%和0﹒5%。
C、使用范围。工作不满5年的，失业救济金最多发放1
年；5~10年者，发放1﹒5年；10年以上者，发2年。
D、发放标准。低于最低工资标准，高于城市最低生活
保障标准。2002年7月1日起，北京市最低工资465元
/月；失业保险金326~419元/月；下岗职工基本生活
费290元/月。
三、城镇职工医疗保险
1986年职工自负一定比例。
1993年职工大病统筹，单位缴纳工资的
6%，个人缴纳1%。
1998年在试点的基础上，国务院下发了
《关于建立城镇职工基本医疗保险制度决定
》即44号文件、转发了《国务院体改办等部
门关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通
知》 。
具体内容：
A、实施范围。城镇所有用人单位的职工都要参加基
本医疗保险。
B、统账结合。用人单位和个人缴费率分别为6%和
2%，单位交纳的30%计入个人账户（个人账户
3﹒8%、统筹账户4﹒2%），个人账户报销起点超
过平均工资的10%，统筹账户平均工资的4倍封顶。
C、与此同时，大力推进卫生医疗体制改革。
卫生医疗体制存在弊端
在78年以前，政府拨款比较高，但是改革开
放以后，尤其是八十年代以后财政政策改革以后，
政府对医院的投资是下降的，目前医院的营运成
本政府的投资平均只占到6%，也就是说医院要
自己挣94%的费用。
它怎么来争，一是服务收入，但是服务这方
面，政府为了保证人民群众能得到比较便宜的服
务，政府是控制了价格，而且价格这么多年来变
化很低。它收的钱是远远不够的，那么医院怎么
样运营呢？
政府允许医院从药费里面提取15%的差额价，还有
从高科技从检查费里面提取。
正是因为这种补偿机制就导致一个扭曲的现象，就
是大家看到的以药养医，你看一个病服务费用很低，但
是药费很贵，医院的药费曾经达到60%-70%，这几年
国家一直在控制，觉得这个问题很大，不能开大处方，
不能以药养医，所以现在这个目标是放在50%以下，很
多医院没有按照这个目标来做。
但是从我们的研究数据可以看到，医院还是要生存，
把药的收入降低以后，就会增加检查费用，到医院看病
重复的检查或者滥用高科技的检查，是因为医院要利用
这些检查费用来维持它的运营。
出现这些状况就是因为：
竞争的机制也没有形成，政府的管制也没有到位，
这就是造成这种双重失灵，就是政府的失灵和市场的失
灵。
四、城市居民最低生活保障
1997年国务院颁发《关于在全国建立城
市居民最低社会保障的通知》，要求“九五
”期间在全国建立起城市居民最低生活保障
制度。1998年底全国有584个城市（占城市总
数的81%），1242个县（占61%）实施了最
低社会保障,保障对象184 万人。1999年国务
院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，
2002年底保障对象已达2054 万人。中央财政
对城市居民最低生活保障的补助由2001年的
23亿元增加到46亿元。
（3）社会保障制度改革中存在的问题
A、社会化管理和服务程度较低。基本实现养老
保险社会化发放，2000年7月底只有68%。
B、覆盖面较窄。3/4的农村劳动力不能享受社
会保险。
C、社会保险基金收缴率较低。只有85%左右，
被挪用的现象存在，个人账户空账运行，资
金缺口高达3万亿元。
D、企业负担过重。
养老
保险
失业
保险
医疗
保险
工伤
保险
合计
企业 20% 2% 10% 1% 33%
个人 3% 1% 2% 0 6%
我国企业社会保障的负担
发达国家社会保障资金的筹集率一般限制在
工资总额的24~29%。
第二节 财政补贴
一、财政补贴的概念与分类
1、概念
财政补贴是一种影响相对价格结构，从
而可以改变资源配置结构、供给结构和需求
结构的政府无偿支出。
财政补
贴要素
主体：政府
对象：微观经济主体
（企业、 个人）
目的：实现社会公平
形式：价值单方面转移
作用：调节资源配置、
调节供给和需求结构
2、分类
（1）按内容分类
物价补贴
财
政
补
贴
国有企业
政策性亏
损补贴
财政贴息
粮棉油价格补贴
平抑物价补贴
肉食价格补贴
民用煤价格补贴
住房补贴
（2）按社会经济运行环节
生产环节补贴
流通环节补贴
消费环节补贴
财政补贴
（3）按补贴是否明确出来分类 ：
明补、暗补
（4）按接受补贴的主体分类 ：
对企业补贴、对居民补贴
（5）按对经济活动的影响分类：
对生产的补贴、对消费的补贴
（6）按购买活动分类：
实物补贴、货币补贴
二、财政补贴的作用
1、纠正不合理的价格结构，有利于价值规
律发挥作用。
在市场经济不发达，从而价值规律不
能正常发挥作用的经济社会中，财政补贴
承担的主要任务是纠正不合理的价格结构，
有利于价值规律发挥作用。如计划体制下
的粮价补贴，使价值规律部分地发挥作用。
2、纠正市场缺陷，借以实现国家的社会福
利目标。
在市场经济发达，从而价值规律可以
按其本能正常发挥作用的经济社会中，财
政补贴的作用主要是纠正市场缺陷，借以
实现国家的社会福利目标。市场经济条件
下，当出现经济波动时，政府可以通过财
政补贴有意识地运用价值规律的作用，来
达到某种社会经济目标。
3、改变需求结构。决定需求结构的因素是商
品的种类和价格，价格低则需求扩大。财政
补贴使接受补贴的商品价格低，因而需求扩
大，有利于消费，但也容易造成需求过旺。
4、改变供给结构。价格影响企业的盈利水平，
从而影响供给。对因价格低，盈利水平低，
而供给不足的产品，给予企业财政补贴，使
企业有利可图，有利于改善供给结构。
物价补贴 企业亏损补贴 合 计 占财政支出的%
1978 11．1 124．9 136．0 12．0
1980 117．7 117．7 9．6
1985 261．8 507．0 768．8 30．6
1990 380．8 578．9 959．7 26．2
1995 364．9 327．8 692．7 9．7
1996 453．9 337．5 791．4 9．7
1997 552．0 368．5 920．5 9．6
1998 712．1 333．5 1045．6 9．4
1999 697．6 290．0 987．6 7．5
2000 1042．3 278．8 1321．1 7．2
我国历年财政补贴情况 单位：亿元
