《公共经济（财政）学：原理与模型》
第6章 公共支出规模扩张
第6．3节 公共支出规模控制
公共支出规模不断扩张是一个客观事实，如何把公共支出规模限制在适度的范围之内，这是经济学家们所关注的话题。
公共支出规模的控制手段很多，如：
预算监管制度、零基预算法、政府采购制度等。
6．3．1 预算监管制度
预算监管制度对公共支出的约束，主要体现在预算审定和预算监督两个环节上。
政府预算(Public Budget)是由政府编制经立法机关审批，反映预算年度内公共收支状况的计划。
(1)政府预算有两个功能
①反映公共部门的活动范围。
从形式上看，预算就是按一定标准将公共收支分门别类地纳入特定的表格，它表明公共部门从事经济活动付出了多大的成本，这些成本又通过什么方式和渠道得到补偿。
所以，政府预算是反映公共部门经济活动的一面镜子。
正如一位美国学者埃克斯坦(O. Eckstein)所言：“要发现联邦政府将要做些什么或已经做了什么，看一看联邦政府预算就足够了。”
②控制公共支出的扩张。
在“公共选择理论”中曾经指出，官僚是通过公共支出规模实现公共权力最大化的，这就是说，如果缺乏一种约束机制，很可能导致公共支出规模的扩张。
从近代开始，政府预算必须经过立法机关审批才能生效，这就使公共支出被置于以议员为代表的公民监督之下。
政府预算制度对公共收支的规模、结构都有约束作用，但相比较而言，对支出的约束更为直接，因为收入的约束主要是通过税法实现的。
(2)立法机关审批政府预算应遵循四条准则
①完整性，所有的公共收支都能得到反映，且以收支总额反映出来；
②年度性，各国预算年度的起讫日期并不完全相同，但必须严格按预算年度编列公共收支；
③可靠性，预算必须详细地反映公共收支状况，各项收支数据准确；
④公开性，全部公共收支须经立法机关审批，且向社会公布接受公众监督。
立法机关审批政府预算的程序大体是：
1、编制
在新的预算年度开始之前，由政府预算管理部门确定公共支出总额，再按部门确定最初分配方案，各支出部门对最初分配方案提出反馈意见之后，再编制出预算草案。预算管理部门与各支出部门之间经过几个来回的修改和反馈，最终形成预算方案，提交立法机关审批。
2、审查
立法机关首先审定总体预算规模，再由专门的委员会(如预算委员会)对预算方案逐条逐句地审查，审查通过后就成为具有法律效力的正式预算。
3、通过
预算审定对于公共支出的控制，在很大程度上取决于政治制度，比如，与总统共和制国家相比较，君主立宪制国家的政府预算在国会或议会上容易被通过。
4、结算
正式预算产生之后，由预算管理部门负责公共经费的划拨，对于公共工程投资项目，还要组织项目投标与签约等工作。各支出部门必须定期向预算管理部门报告公共经费的使用情况。立法机关再委托审计、国库部门等负责对预算执行的日常监督，预算年度结束之后，由预算管理部门编制决算，经审计后提交立法机关批准，形成政府决算。
4、配套制度
在实际生活中，有许多因素会使预算运作偏离正常的程序。比如某人或某机构的政治影响力很大，甚至可能凌驾于预算管理部门之上，因而能随心所欲地提出增加公共支出的要求；预算管理部门往往缺少关于支出项目在人员配置、工程进程和成本费用等方面的必要信息；各支出部门经常使用一种谈判策略与预算管理部门只谈支出的增量，似乎每个项目上期的支出基数都是合理的无需细究；预算管理部门与各支出部门之间的协商谈判，立法机关对预算方案逐条逐句地审查都是颇费时日的事，但有时因时间仓促，来不及慎重考虑和仔细审查，结果一些不合理的支出项目会顺利地通过。
因此，要使预算制度有效地控制公共支出，必须有一系列的配套制度：
如一个有效约束个人或机构行为的权力制衡系统，一个能及时准确地报告支出项目状况的信息管理系统，一个全面评估成本与收益的效益考核系统，一个运转良好并受严格监督的政府采购系统，一个独立于预算管理部门与各支出部门的公共经费审计系统等。
6．3．2 零基预算制度
1、零基预算的起源
零基预算(Zero Base Budget，简称ZBB)起源于美国，1952年美国学者刘易斯(V. Lewis)提出这样一个问题：在编制公共支出预算时，根据什么标准或方法把经费分配给部门A而不是分配给部门B?刘易斯认为在编制预算时应当分析把一定数量的经费分配给部门A而不分配给部门B所产生的结果，这样才能确定各种不同分配方案的边际收益。1969年美国德克萨斯仪器公司成功地采用了零基预算编制法。1972年佐治亚州65个行政部门引入了零基预算编制法，1979年美国联邦政府全面采用这种方法编制支出预算。此后，加拿大、印度等许多国家和地区纷纷采用，使之成为行之有效的公共支出预算编制方式。
2、什么是零基预算？
所谓零基预算，是指在编制支出预算时，不考虑用款单位以往年度的基数和水平，一律以“零”为起点对原有和新增的开支项目进行审核，然后确定当年经费支出数额。与其他支出预算编制方式相比较，零基预算不受原有经费预算格局的限制，通过分析以往和新增支出项目的效果再确定支出数额。
3、零基预算的编制程序包括确定决策单位、制定一揽子决策、排序等三个环节。
（1）决策单位(Decision Units)，也叫基本预算单位，是零基预算的基本组成部分，决策单位可能是一个管理部门，也可能是一个具体的项目。确定决策单位时要考虑预算结构、部门的管辖范围、数据资料拥有程度等，一般说来，较大的管理部门宜以下属分支机构为决策单位，基层较小的管理部门则以支出项目为决策单位。
（2）一揽子决策(Decision Package)，是指每个决策单位的管理者对其所负责的各项活动进行分析，评价提供不同程度服务水平所产生的影响，测算提供相应服务水平所需的经费数额，在此基础上形成文字材料。从内容上看包括决策单位的目标、对部门或项目业务活动的描述、成本与收益分析、工作量与业绩的衡量、为实现目标可供选择的各种途径、不同决策方案所需的经费数额等。一揽子决策方案是零基预算的关键。
（3）排序(Ranking)，就是对一揽子决策方案按一定标准进行顺序排列，以便确定经费数额。通常是先按轻重缓急对一揽子决策进行排列，然后根据可用经费总额划定淘汰线，删除那些不重要的或者会突破预算总额的决策方案。
实践证明，零基预算能有效地控制公共支出，但是有关各项活动的量化资料难以全面搜集，对决策方案进行分类的难度也较大，因此这种方法的采用必须以较好的经济技术条件为前提。
6．3．3 政府采购制度
(1)政府采购概念
政府采购(Government Purchase)又称公共采购，是指各级政府及其所属单位以公开招投标为主要方式，从国内外市场上购买商品、劳务和工程的行为。
政府采购制度在美、英等国已有200多年的历史，如今许多国家政府采购金额占国内生产总值之比至少为10％。
(2)政府采购原则
政府采购必须遵循公开、公平、公正原则。
公开是指采购活动具有较高的透明度，采购实体要公开发布采购信息，使每个潜在的供应商都能获得均等的信息；同时要公开开标，公开中标的结果。
公平就是要给每个潜在的供应商以平等的机会，使其享有同等的权利并履行相应的义务。
公正是指评标时按事先公布的标准对待所有的供应商，任何供应商均不受歧视。
(3)政府采购程序
政府采购程序包括以下几个阶段：
①确定采购需求。
采购需求由各采购实体提出，报预算管理部门审核。审核时要考虑采购预算的限额，还要考虑采购需求的合理性，包括整体布局、产品的原产地等。
②预测采购风险。
采购风险是指采购过程中可能出现的一些意外情况，如采购支出大量增加、采购实体与供应商之间达成违规协议等。
③选择采购方式。
国际上通用的采购方式包括招标采购、询价采购、谈判采购等，其中招标采购是最基本的采购方式，它是通过招标方式邀请所有潜在的供应商参加投标，然后以某种事先确定并公布的标准，从所有投标者中选出中标者，并与之签订合同的方式。
④审查供应商资格。
合格的供应商应具有相应的专业技术资格、能力及设备，具有签订采购合同的法定权力，无相关的财务及法律纠纷等。
⑤签订采购合同。
无论采用何种采购方式，最终都要签订采购合同。供应商在签订采购合同时，须按标准交纳一定数额的履约保证金。
⑥履行采购合同。
供应商按合同规定，向采购实体提供货物、工程或劳务。
采购实体对合同执行结果进行验收，验收合格之后，由预算管理部门与供应商进行结算。
政府采购制度最大的成效就在于节省公共支出，实践结果表明，通过政府采购方式至少能节省10％的公共支出。
这是因为，从博弈论的角度看，若不实行政府采购制度，供应商与采购实体就会“串谋”(Collusion)共同对付预算管理部门，公共支出难以有效控制。
表6．1是供应商与采购实体之间的合作均衡矩阵。
表6．1 供应商与采购实体之间的合作均衡
教育局合谋
教育局不合谋
供应商合谋
1000,1000
600,900
供应商不合谋
0,800
500,600
假设某采购实体如教育局欲购买一批教学仪器设备，如果教育局与供应商均采取不合作的策略，供应商与教育局的支付函数分别为500和600 ；如果教育局选择合谋，供应商选择不合谋，供应商就因失去机会致使效用所得为0，但教育局通过寻找其他供应商可得800单位的效用；如果双方一致选择合谋，则各得1000单位的效用。显然，对于供应商而言，无论教育局怎样选择，合谋总是最有利的；同样，对于教育局而言，无论供应商采取何种策略，也以合谋为最优选择。由于教育局与供应商之间有一个合作型超优战略均衡解，于是两者又会成为统一的利益主体与预算管理部门进行新一轮的博弈，结果也存在一个合作型超优战略均衡解。这就是公共支出屡屡突破预算的原因所在。
实行政府采购制度之后，由于引进了招标投标竞争机制，供应商与采购实体之间的合作型博弈(Cooperative Game)就转化为“囚徒困境”型博弈(Prisoners’ Dilemma Game)。因为采购实体要在众多的供应商中，通过招标、评标等确定最优者，主动合谋的预期支付函数因成功概率较小而大打折扣；而供应商中标的概率下降、风险加大，向采购实体行贿的预期支付函数也大大下降。表6．2是供应商与采购实体之间的非合作均衡。
表6．2 供应商与采购实体之间的非合作均衡
教育局合谋
教育局不合谋
供应商合谋
800,800
-100,1000
供应商不合谋
1000,200
750,750
假设某采购实体如教育局与供应商都有两种策略：合谋与不合谋，虽然合谋是双方最有利的选择，但考虑到对方有可能为获取最大利益而选择不合谋的策略，最后双方的选择结果都是不合谋。由于教育局与供应商之间有一个非合作均衡(或称纳什均衡)解，因而它们无法形成同一个利益主体，结果是公共支出规模得到控制。
[讨论题]
1. 公共支出最优规模的理论依据是什么？
2. 公共支出规模的扩张受哪些因素的影响？
3. 为控制公共支出规模，应作何种制度安排？
[案例分析]
气象局的经费该不该全额拨款？
——析论事业单位的经费供给
[案情描述]
中国气象局专家最近预测，从2002年春季起到2008年，将是“厄尔尼诺”现象的多发期。这意味着，本属于空调旺销区的南方地区，可能由于“凉夏”的影响而需求大减。这是令空调厂家心惊肉跳的消息。因为从1999年9月至2000年9月，国内空调生产厂家总产量超过2200万台，市场整体销售达1480万台，产品积压720万台。国家气象中心专业气象台台长说，国际上通行的产品生产须做气象评估的做法，正在逐渐被我国企业所接受。该气象台从2001年10月起正式开展专业气象有偿服务，目前来签订专业气象服务的企业已有数百家，且多为全国性的大企业，其中包括海尔、格力、鄂尔多斯等知名企业。
[案请评析]
从所周知，像天气预报信息这类产品，理论界一向将其界定为公共产品，公共产品的特点是：边际成本很低而排他成本很高。天气预报信息恰恰满足这两点。因为天气预报信息已制造出来，增加一个消费者使用此信息，并不会增加天气预报的成本，即边际成本为零天气预报信息的传播成本很低，一个人向另一个传播此类信息，毫不费力，因此排他成本很高。公共产品的生产成本通常以征税形式弥补。天气预报信息也不例外。政府征收某种税后，再通过预算支出分配经费给气象局。既然生产、销售空调的企业是社会成员的一份子，已纳了税，就拥有了这一公共产权，为何还要支付信息费给气象局呢？
其实，天气预报信息的产权界定应分不同情况来加以分析。过去的天气预报都是短期信息，但随着技术进步，中长期天气预报也可做出。这就分为情况界定天气预报信息的产权提供了客观基础。短期天气预报信息界定为公共产权，应该毫无疑义，这类信息与人们的生活休戚相关，全体社会成员都能受益，都有获取此类信息的冲动，且获取成本很低。相应的排他成本很高，几乎为无穷大；面对于每一个新消费者，边际成本为零故将短期天气预报界定为纯公共产品实不为过，但在技术进步条件下做出的中长期天气预报不应界定为公共产权，这类信息与大多数社会成员的切身，利益关系不大，甚至是无关痛痒，他们没有获取此类信息的冲动。但对于生产销售空调的企业来说，此类信息意味着商机，它们可及时根据 未来天气状况，调节原材料库存、安排生产规模和产成品库存等，以便抢占市场实现自身利润的最大化。此类信息如若界定为公共产权，社会成员是不愿意纳税的。因为这类信息对大多数社会成员来说基本上无任何意义。这类信息给他们带来的边际私人收益远小于边际社会收益空调生产、销售企业获得很大收益产生了外部性问题，空调生产、销售企业搭了便车。要从制度上消除这类外部性问题，可将中长期天气预报界定为私人产权。产权归属于气象局。气象局生产出此类信息，生产、销售空调的企业为了获取信息向其支付信息费，以此来弥补气象局生产此类信息的成本。中长期天气预报界定为私人产权，具有现实的可行性。原因在于此类信息排他成本很低。因为空调企业之间存在激烈的竞争，泄漏商业秘密就意味着丧失市场，丧失利润，空调企业之间 是不存在信息通道的。同时，气象局也没义务向新闻媒体透露此信息。
因此，空调企业向气象局支付信息的缘由可以得到如下解释：对空调企业真正有价值的信息不是那些短期气象信息，因为此种信息属纯公共产品，获得者不必支付所谓的信息费；中长期气象信息的获取才须支付信息费，这类信息的产权是界定给气象局的。作这样的制度安排，一方面气象短期和中长期气象信息的生产成本都可以弥补，另一方面社会公众和空调企业以他们愿意支付的价格获得了各自所需的信息服务的成本不必通过预算拨款方式弥补。
[美]阿图·埃克斯坦：《公共财政学》，中国财政经济出版社，1983年版，第31页。
支付函数是参与者从博弈中获得的效用水平，它是所有参与者策略的函数。
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