（房地产管理）房地产政策
研究
2008-2009 年度全国房地产政策研究报告
房地产门户-搜房网 2009年 03月 10日 18:40 来源：贵阳房地产门户
作者：易居中国•克而瑞•贵阳机构
2008 年，在世界金融危机和国内经济下行的双重外部压力下，在行业自身
调整的内部推动下，全国房地产市场出现了周期性变化，由增长期转变为衰退期，
与之相适应，房地产调控政策亦发生了明显的方向性变化，持续五年的紧缩型调
控慢慢放松，正在过渡到 2009 年的扩张型调控轨道上去。在这样一个调控政策
转型的过程中，我们通过本报告对 2008 年的房地产政策做全面回顾和盘点，并
对 2009 年政策做适度展望。
一、2008 年宏观经济政策：由“双防”演变为“一保”
2008 年，是国际和国内宏观经济走势大幅变化的一年。国际上，爆发于 2007
年夏天的美国次贷危机，进入 2008 年后，不断升级、扩散。尤其 2008 年 9 月份，
随着“两房”、AIG 被政府接管，雷曼兄弟倒闭等诸多事件的发生，次贷危机演
变成百年一遇的金融风暴并波及全球，诸多发达国家经济已经或正在步入衰退。
目前金融危机进一步升级为全球经济危机，实体经济亦受到显著影响。
从国内经济分析，改革开放三十年来，我国经济平均增速高达 %，其中
2003 年至 2007 年，连续五年以高于 10%的速度增长，创造了世界经济发展史上
的奇迹，并于 2007 年达到 13%，经济有由偏快转为过热的风险。从经济周期来
看，我国经济已经到了调整的时候，正是在这样一个节点，国际金融危机为我国
经济带来了外部冲击。在内外双重压力下，2008 年我国经济开始下行，其中三
季度经济增长已快速下滑至 9%，通货膨胀也快速回落。2009 年将为“保八”而
苦战。
在经济形势风云突变的情况下，2008 年我国宏观经济政策也发生方向性变
化。2007 年 12 月的中央经济工作会议确定了 2008 年的宏观调控“双防”任务：
防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，并
实行稳健的财政政策和从紧的货币政策。进入 2008 年下半年，随着美国次贷危
机的蔓延和加深，随着 CPI 连续回落，党中央、国务院及时调整宏观政策，把宏
观调控的首要任务从年初“两防”调整为年中的“一保一控”：即保持经济平稳
较快增长、控制物价过快上涨。2008 年 9 月以来，美国次贷危机急剧恶化，迅
速演变成国际金融危机，对我国经济影响明显加大，同时我国经济亦快速回落。
于是，中央明确提出宏观调控重点是保持经济平稳较快发展，并在 11 月决定实
行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，12 月的经济工作会议明确宏观调控
方针为：保增长、扩内需、调结构。至此，宏观调控方针完成了由“双防”到“一
保”的方向性转变。
在“一保”方针和“积极的财政政策和适度宽松的货币政策”的指导下，一
系列扩大内需、促进增长的政策陆续推出。财政政策方面：2008 年 11 月推出“四
万亿投资计划”，并把“加快建设保障性安居工程”作为重要投资领域，并在 2008
年四季度新增 1000 亿元中央投资。除了扩大投资规模以外，积极财政政策还将
实行结构性减税，用减税、退税或抵免的方式减轻税负，促进企业投资和居民消
费。
货币政策方面，从 2009 年 9 月开始，央行在百日内五次下调基准利率，四
次下调存款准备金率，以保持银行体系流动性充足，促进货币信贷稳定增长，并
决定把 2009 年的 M2 增长率提高到 17%。从适度宽松货币政策的不断落实，到国
务院常务会议提出促进经济发展的 9 项金融措施，再到进一步细化的金融促进经
济发展的 30 条意见，金融体系正在多渠道地为经济发展提供帮助。
宏观经济政策的调整，必然影响到房地产政策的走向，同时也必将对房地产
市场的走势产生影响。中央再次强调了房地产业是国民经济的重要支柱产业，必
然会使其在扩大内需的过程中扮演重要角色，无论是房地产投资，还是住房消费，
都将有效拉动经济增长。
二、2008 年房地产政策：紧缩型调控由慢变快的持续放松
2008 年房地产调控的形态明显属于“两段式”，上半年是第一段：宏观调控
依然沿袭 2007 年紧缩式调整，甚至间或还有个别进一步紧缩的政策出台；下半
年属于第二段：宏观调控渐渐转向，政策慢慢放松，而且是“自下而上”式的，
从 2008 年 5 月份开始，成都、重庆、沈阳、厦门、长沙、西安、南京、杭州等
多个城市纷起救市，出台稳定和促进房地产市场发展的政策，10 月 22 日财政部
和央行出台相关措施，拉开了中央稳定和促进楼市发展序幕，其后又有包括《关
于促进房地产市场健康发展的若干意见》在内的多项重要措施出台，紧缩型调控
越放越松，性质渐变。
1、信贷政策盘点
政策一：10 月 22 日，中国人民银行出台《扩大商业性个人住房贷款利率下
浮幅度，支持居民首次购买普通住房》，主要内容是：将商业性个人住房贷款利
率的下限扩大为贷款基准利率的 倍；最低首付款比例调整为 20%。对居民首
次购买普通自住房和改善型普通自住房的贷款需求，金融机构可在贷款利率和首
付款比例上按优惠条件给予支持；对非自住房、非普通住房的贷款条件，金融机
构适当予以提高。同时下调个人住房公积金贷款利率。
政策二：12 月 20 日国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若
干意见》（国办发〔2008〕131 号），其中规定：加大对自住型和改善型住房消
费的信贷支持力度。在落实居民首次贷款购买普通自住房，享受贷款利率和首付
款比例优惠政策的同时，对已贷款购买一套住房，但人均住房面积低于当地平均
水平，再申请贷款购买第二套用于改善居住条件的普通自住房的居民，可比照执
行首次贷款购买普通自住房的优惠政策。对其他贷款购买第二套及以上住房的，
贷款利率等由商业银行在基准利率基础上按风险合理确定。
政策三：2008 年 1 月 18 日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会出
台《经济适用住房开发贷款管理办法》（银发〔2008〕13 号），重要内容是：
经济适用住房开发贷款利率按中国人民银行利率政策执行，可适当下浮，但下浮
比例不得超过 10%。经济适用住房开发贷款期限一般为 3 年，最长不超过 5 年。
经济适用住房开发贷款必须专项用于经济适用住房项目建设，不得挪作他用。
政策四：12 月 3 日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会出台《廉
租住房建设贷款管理办法》（银发〔2008〕355 号），重要内容是：新建廉租住
房项目资本金不低于项目总投资 20%的比例；改建廉租住房项目资本金不低于项
目总投资 30%的比例。廉租住房建设贷款利率应按中国人民银行公布的同期同档
次贷款基准利率下浮 10%执行。廉租住房建设贷款期限最长不超过 5 年，具体由
借贷双方协商确定。专款专用，不得挤占挪用。廉租住房建设贷款应为担保贷款。
政策评析：由于我国房地产业对银行信贷依存度很高，信贷政策对住房消费
和开发的影响显著。政策一和政策二性质相同，其背景和目的都是：为应对国际
金融危机对我国可能产生的影响，支持扩大内需，提高对居民购买普通自住房的
金融服务水平，保障和改善民生。政策重点是降低个人房贷的门槛，尤其是首次
购买普通自住房和改善型普通自住房的贷款需求者，然而其后出现一些波折，由
于证监会严格限制二次以上置业者的贷款优惠，所以“改善型需求”悬而未决。
而《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》中明显进一步放松房贷政策，不
仅初步界定的“改善型需求”，而且还规定“对其他贷款购买第二套及以上住房
的，贷款利率等由商业银行在基准利率基础上按风险合理确定。”这意味着放权
给商业银行自主决策。由此，对抑制市场需求作用明显的“二套房贷政策”，在
很大程度已经放松。
政策三和政策四性质相同，其目的都是为贯彻落实中央关于扩大内需促进经
济平稳较快增长的重大举措和《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干
意见》（国发〔2007〕24 号）精神，支持国家住房保障制度建设。两个政策分
别对经济适用房和廉租房建设贷款做出优惠措施，尤其是贷款利率的下调和企业
自有资金比重的降低，有助于促进这两类保障性住宅的开发建设。
2、税收政策盘点
政策一：10 月 22 日，财政部和国家税务总局联合下发《关于调整房地产交
易环节税收政策的通知》（财税[2008]137 号），主要内容是：一是对个人首次
购买 90 平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到 1%。首次购房证明由
住房所在地县(区)住房建设主管部门出具。二是对个人销售或购买住房暂免征收
印花税。三是对个人销售住房暂免征收土地增值税。
政策二：12 月 20 日国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若
干意见》（国办发〔2008〕131 号），其中规定：将现行个人购买普通住房超过
5 年（含 5 年）转让免征营业税，改为超过 2 年（含 2 年）转让免征营业税；将
个人购买普通住房不足 2 年转让的，由按其转让收入全额征收营业税，改为按其
转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。
政策评析：税收是房地产宏观调控最重要工具之一，而且由于其是经济手段，
相对行政手段而言，对市场的负面作用小，因此近几年被频频使用。这两个政策
性质相同，都是降低交易环节的税负，其目的都是为了降低交易成本，刺激需求。
政策优惠的重点对象是普通住宅，这会使部分自住需求者提前放弃观望。2005
年“国八条”出台前，二手房交易环节的税负很小，之后营业税、个调税、土地
增值税等纷纷出台。目前，仅全免了土地增值税，减轻了营业税率和契税，接下
来在个调税和营业税方面还有减免的空间。值得关注的是，在财政部相关文件中
提出“地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策”，这种适当放松的做法有
助于地方政府根据区域楼市和地方财政情况，考虑是否进行更大尺度的税收减
免。
3、住房政策盘点
政策一：2008 年 11 月 10 日，国务院出台了拯救经济的一揽子计划，即“国
十条”，总投资规模达到 4万亿人民币，首条内容是“加快建设保障性安居工程”。
11 月 12 日，住房与城乡建设部副部长齐骥表示，今后三年内要新增加 200 万套
廉租房、400 万套经济适用房，并完成 220 多万户林业、农垦和矿区的棚户区改
造工程，总投资将达到 9000 亿元。其中，对廉租房投资 2150 亿，棚户区改造投
资 1015 亿元，经济适用房投资 6000 亿元，综合约 9000 亿元。通过 9000 亿元的
住房保障投资，政府预计将解决约 1300 万户低收入家庭的住房困难问题。
政策二：12 月 20 日国务院办公厅出台《关于促进房地产市场健康发展的若
干意见》，其中规定：加大保障性住房建设力度，争取用 3 年时间基本解决城市
低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。到 2011 年年底，基本解决 747 万
户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题，基本解决 240 万户现有林区、垦区、
煤矿等棚户区居民住房的搬迁维修改造问题。2009 年到 2011 年，全国平均每年
新增 130 万套经济适用住房。多渠道筹集建设资金：中央加大对廉租住房建设和
棚户区改造的投资支持力度，地方各级人民政府也要相应加大投入力度，商业银
行要加大信贷支持力度。开展住房公积金用于住房建设的试点：在部分地区试点
将部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等住房建设。对不符合廉租住
房和经济适用住房供应条件，又无力购买普通商品住房的家庭，采取发展租赁住
房等多种方式，因地制宜解决其住房问题。
政策评析：2007 年，中国住房制度发生重大变革，以“24 号文”为标志，
在近十年被忽视的住房保障制度建设被提到很高的位置。2008 年，住房保障继
续大力推进，同时结合国家“四万亿投资计划”，建设部推出了政策一，国务院
办公厅出台了政策二，从而实现了扩大内需与住房保障的有机结合。按照上述计
划，将使 1000-1300 万户困难家庭受益，占城镇家庭总量的 5-7%左右。未来三
年将完成 820 万套左右新建和改造住房，而 2006 年全国住宅销售总套数是 505
万套，按此大致推算，未来三年安居工程住房套数将占总销售套数的 54%左右，
将对整个住宅市场的运行产生深刻的影响，会分流部分普通住宅需求，抑制商品
住房价格反弹。住房政策的另一个转变是，大力鼓励自住需求，尤其是普通住宅
消费，主要通过减免税收与信贷优惠，上文已述。另外，针对“夹心层”住房困
难户，提出采取发展租赁住房等多种方式，因地制宜的解决，原本限价房是一个
选择，现在看来限价房矛盾重重，许多地方政府已缓滞这类项目。除了建立一套
有政策支持的市场租赁体系，政府还可以通过对“夹心层”家庭以购房贷款贴息
或减税、允许部分住宅实行混合产权等方式予以解决。
4、土地政策盘点
政策一：2008 年 1 月 3 日，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国
发〔2008〕3 号）出台。内容包括六条：一、按照节约集约用地原则，审查调整
各类相关规划和用地标准；二、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用
效率；三、充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制；
四、强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用；五、加强监
督检查，全面落实节约集约用地责任。
政策二：2008 年 2 月 7 日，国务院出台《土地调查条例》全文，对于土地
调查做出比较全面的界定。根据国民经济和社会发展需要，每 10 年进行一次全
国土地调查，根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。调查的内容包
括：土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；土地权属
及变化情况,包括土地的所有权和使用权状况；土地条件，包括土地的自然条件、
社会经济条件等状况。
政策三：2008 年 6 月 1 日《违反土地管理规定行为处分办法》施行，为了
加强土地管理，惩处违反土地管理规定的行为，根据《中华人民共和国土地管理
法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政
机关公务员处分条例》及其他有关法律、行政法规，制定本办法。有违反土地管
理规定行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有违反土地管
理规定行为的个人，应当承担纪律责任，有关责任人员由任免机关或者监察机关
按照管理权限依法给予处分。
政策四：在 2008 年 10 月举行的中共十七届三中全会上，做出了《中共中央
关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中包括农村土地制度改革，重
点在于完善土地承包经营权，首次提出以多种形式流转土地承包经营权，政策目
的在于发展农业，尤其借此促进农业的适度规模经营。与房地产业的相关的内容
主要有三点。其一，改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩
小征地范围，完善征地补偿机制。其二，逐步建立城乡统一的建设用地市场，在
合规前提下，农村集体经营性建设用地市场化出让，与国有土地享有平等权益。
其三，完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，保障农户宅基地用益物权。
政策评析：我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快
速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出，而土地市场比较失序，闲置用地规模
持续增加。因此，从 2004 年开始就一直强调实行最严格的土地制度等。2008 年
继续完善土地制度，政策一、政策二、政策三皆是旨在加强土地管理，尤其是《国
务院关于促进节约集约用地的通知》堪称我国房地产宏观调控在土地环节的一个
政策集成版，部分以前出台的调控重点内容再次强调，如回收闲置土地（包括清
算土地增值税）、经营性用地实行招拍挂、合理确定出让土地的宗地规模（目的
是抑制大盘开发）、完善建设用地储备制度、强化农村土地管理（借此打击小产
权房）等。但值得关注的是，随着全国楼市的持续低迷，开发商经营出现困难，
土地政策存在放松的客观需要，已有地方政府允许开发商缓缴或分批缴纳土地出
让金，由于越来越多的项目停工，也给查处闲置土地带来困难。
政策四是涉及农村土地制度改革，这是一项需要不断推进的“重大工程”。
2008 年是改革开放 30 周年，而 1978 年正是由农村土地制度开始，对于房地产
业而言，土地是最重要的生产要素和行业发展的基础与前提，凡是涉及到土地制
度的改革，必将对行业发展产生重大影响。《中共中央关于推进农村改革发展若
干重大问题的决定》对房地产业的影响主要体现在三点上。首先，征地制度的改
变，一方面是征地范围减小，另一方面征地成本上升（补偿农民），其结果是城
市建设用地更加紧张，从面影响房地产供应。其次，农村集体经营性建设用地市
场化出让，将极大的促进中国村镇房地产市场的发展，大城市郊区农村经营性建
设用地的出让必然吸引开发商竞拍，中国房地产开发的郊区化进程将加速。再次，
只提及保障农户宅基地用益物权，而未明确宅基地可以流转，反映出中央在这一
重大问题上态度谨慎，但目前天津、广东、重庆、四川等少数地区正在尝试，必
然会“自下而上”地推动这项改革。
5、外资政策盘点
政策内容：2008 年 7 月 1 日起开始执行《商务部关于做好外商投资房地产
业备案工作的通知》，主要内容是，商务部委托省级商务主管部门对外商投资房
地产业备案材料进行核对。地方商务主管部门依法批准外商投资房地产事项后
（包括设立企业、增资、扩股、股权转让、并购等），将原需报商务部备案的材
料送省级商务主管部门进行核对。商务部会同国务院有关部门对外商投资房地产
企业进行抽查，原则上每季度随机抽查 5－10 家。经核查不符合现行规定的外商
投资房地产企业，商务部将通知外汇管理部门取消公司外汇登记，并取消其外资
统计。同一地方商务主管部门两次出现违规的，商务部将在商务系统内对其通报
批评，限期未改，收回授权。
政策评析：从 2002 年开始，随着我国房地产市场步入增长和繁荣期，进入
房地产业的外资呈快速增长态势。在宏观调控的背景下，2006 年 7 月六部委联
合出台《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（171 号文），拉开规范
和限制外资的大幕，其后陆续又有新的补充性政策出台，其中 2007 年出台的《关
于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》（50 号文）把
外资投资房地产的审批权收至商务部。2008 年出台的《商务部关于做好外商投
资房地产业备案工作的通知》，重新把审批权部分下放给省级商务主管部门，体
现了商务部希望简化程序，提高工作效率，要求地方政府积极认真的担负起相关
责任，同时也透露出审批放松的信息。实际情况是，2007 年至 2008 年第一季度，
外资进入中国的速度很快，但从 2008 年 6 月开始，我国外储增量放缓，且小于 FDI
与贸易顺差之和，这意味着部分热钱开始流出国内。9 月份金融危机爆发后，外
资撤出房地产业的迹象更加明显，包括大摩、高盛、雷曼兄弟、花旗银行都有转
售物业的计划和行动，甚至连在内地投资经验丰富的李嘉诚亦接连抛售在上海的
持有物业。12 月，商务部、外交部、公安部、司法部联合印发《外资非正常撤
离中国相关利益方跨国追究与诉讼工作指引》，就是为了阻止少数外商投资企业
非正常撤离现象，避免给中方相关利益方造成经济损失。随着金融危机在全球蔓
延，俄罗斯和一些东欧国家的外资抽逃现象严重，这是值得我国警惕的。
三、2009 年房地产政策：新一轮扩张型调控力度加大
1、宏观经济政策
重点在于全面落实已定方针，2009 年还会有新的保增长、扩内需的政策出
台。
2009 年世界经济形势非常严峻，这场百年一遇的金融危机，目前尚看不出
何时会到底，最坏的时间或许还没到来，世界经济步入衰退已没有什么悬念。经
合组织 30 个发达成员国综合领先指标 2008 年 11 月份再次下滑，较 10 月份的
下降至 ，G7 成员国各自的领先指标也下滑。中国、印度、俄罗斯和巴
西等非 OECD 成员的领先指标也大幅下降，“金砖四国”亦受此次危机的深重影
响，可见此次全球经济危机的破坏力之大。
国内经济走势亦令人担忧，部分经济学家预测第二季度会到底，但在国内外
综合因素主导下，很难判断经济复苏的时间点。1998 年出台拯救经济的措施后，
当年和次年都没能实现“保八”目标，2000-2001 年“争九”亦没成功，直到 2001
年才重新迈上 9%关口。值得期待的是，目前国家保增长的决心很大，出台措施
的力度很大，国务院总理温家宝在江苏考察工作时称，在今年两会前，国家还会
出台一系列促进经济的措施。
总体而言，2009 年宏观经济的调控重点是：在“保增长、扩内需、调结构”的
方针指导下，首先落实 2008 年第四季度出台的诸多措施，财政政策方面的“四
万亿投资计划”和减税计划等，货币政策方面减息、降存款准备金率、增加货币
发行量、增加流动性等。在此基础上，还会有新的补充和追加性质的经济政策出
台。各大部委及地方政府也会积极行动起来。比如央行在近日召开的 2009 年年
度工作会议上强调，今年将综合运用利率、存款准备金率、公开市场操作等政策
工具，灵活调节资金供求，必要时还可以使用创新金融工具保持市场的合理流动
性。
2、房地产调控政策
将由放松上一轮的紧缩型调控转变为新一轮的扩张型调控，还将有新政出台。
从近几年宏观调控的阶段和性质上分析，可划分为三个阶段。第一阶段：2003
年以“121 号文”为标志，紧缩型房地产调控拉开序幕，2004 年调控加强，
2005-2006 年达到高潮，2007 年属于持续阶段，并延续至 2008 年上半年。第二
阶段：从 2008 年下半年开始，由地方到中央，开始放松调控，其性质是松绑，
节奏逐渐加快，这是一个过渡性的阶段。第三阶段：我们预期，2009 年房地产
调控将告别紧缩型调控，正式步入扩张型调控阶段，这也就意味着政策的松紧度
将基本上回归到 2003 年之前。
不妨先看一下房地产业主管部门对 2009 年行业的指导方针。2009 年 1 月 9
日，全国住房和城乡建设工作会议暨住房和城乡建设系统党风廉政、精神文明建
设工作会议在北京召开。住房和城乡建设部部长姜伟新在会上作了《落实科学发
展观，做好今年住房和城乡建设工作》。会议要求，2009 年住房和城乡建设系
统要着力做好以下九方面工作。
一是，全面推进保障性住房建设。以实物方式为主，结合发放租赁补贴，解
决 260 万户城市低收入住房困难家庭的住房问题；解决 80 万户住在煤矿、林区、
垦区棚户区的住房困难家庭的住房问题；新增经济适用住房 130 万套。二是，促
进房地产市场健康稳定发展。认真贯彻落实国办发〔2008〕131 号文件，在加大
保障性住房建设力度的同时，进一步鼓励普通商品住房消费，进一步搞活住房二
级市场和租赁市场；支持房地产开发企业积极应对市场变化，以合理价格促进销
售；继续加强对房地产形势的监测分析；强化地方人民政府稳定房地产市场职责；
继续深入整顿规范房地产市场秩序。三是，进一步做好统筹城乡规划建设工作。
四是，力争建筑节能取得新突破。五是，提高工程质量安全和建筑市场监管水平。
六是，推动法制和工程标准建设。七是，维护建设领域社会稳定。八是，认真做
好汶川地震灾区重建相关工作。九是，反腐倡廉和精神文明建设不断推进。
上述九条工作要求，相对比较重要的是前面两条：强化住房保障与稳定市场
发展——这将是 2009 年我国房地产政策趋向的两条主线。同时，这也是 2008 年
房地产调控的沿袭、加强、深化。我们认为，在宏观经济下行和 2008 年相关政
策具有滞后性的双重影响下，2009 年我国房地产市场依然将以低迷为主基调，
成交量将会在低位盘整，而房价还将适度下调。在这种形势下，为了避免房地产
市场出现“硬着陆”，在“强化住房保障与稳定市场发展”的方针指导下，还会
有新的房地产政策出台。
1 月 6 日国务院新闻办公室举行 2009 年第一场新闻发布会，内容是促进房
地产市场健康发展的有关情况。充分反映了国家对于房地产市场的重视程度。住
房和城乡建设部副部长齐骥、国家发改委固定资产投资司副司长欧鸿、财政部税
政司副司长王晓华、中国人民银行金融市场司副司长霍颖励回答了记者问。我们
根据 12 月份的中央经济工作会议精神、《关于促进房地产市场健康发展的若干
意见》、《落实科学发展观做好今年住房和城乡建设工作》、国务院新闻办公室
发布会内容，以及国内外宏观经济走势和房地产形势，对 2009 年我国将会出台
的房地产政策大致做如下预测。
1、税收政策预测
在积极财政政策指导下，国家还将实行结构性减税，用减税、退税或抵免的
方式减轻税负，促进企业投资和居民消费。在国务院新闻发布会上，财政部税政
司副司长王晓华表示“税收优惠政策可能有一定的滞后才会显现出效果，2008
年对房地产市场税收政策调整比较密集，2009 年是不是要出台新政策，要根据
2008 年政策的执行情况来定，如果执行的好可能会延续这些政策，如果执行得
不好，可能会考虑是否有其他更好的政策措施。”
我们认为或多或少，2009 年肯定会有新的税政出台，应该会出现在交易环
节和开发环节。一是，交易环节中的营业税还有空间减免，针对普通住宅交易可
能免征，同时针对非普通住宅也会给予优惠；二是，二手房交易的个人所得税可
能像增值税一样免掉；三是，契税还可以更低，更有可能的是部分地方政府因地
制宜，比如上海曾把契税降至 %；四是，实行购房抵扣个人所得税，历史上
部分城市曾执行过，比如上海在 1998 年-2003 年期间，效果非常好。五是，为
了减轻企业经营成本，有可能略微减少开发环节的税负。
2、金融政策预测
今年元月份，中国人民银行行长周小川称，有必要制定强有力的政策措施来
防止中国经济出现大幅放缓。与此同时，中国银监会主席刘明康也表示，中国经
济下跌的风险甚至比预期严重，要达到 GDP 增长 8%的目标将是非常艰巨的任务；
银监会将放弃降低不良贷款比率及余额目标，转而防止坏账大规模出现和快速反
弹。
在适度宽松的货币政策下，2009 年流动性还将加大，可能降息 3-4 次，继续下
调存款准备金，M2 增幅达 17%左右等；而且还会进一步出台稳定股市的措施，或
将推出创业板，同时扩大债券发行规模，资本市场融资功能可能好于 2008 年，
这些宏观政策有助于为房地产市场提供外部资金支持，尤其是发行公司债。
第一，从房地产金融政策分析，信贷会继续放松。个人贷款方面，继首次自
住房和改善性住房享受优惠贷款利率和首付款政策之后，对于非普通住宅、二次
住宅购买者，也会加大优惠幅度，“二套房贷政策”将基本终止；在优惠条件设
定上，商业银行拥有较大的自主权力。开发贷款方面，在国务院的要求下，商业
银行会加大放贷力度，但商业银行在控制风险的前提下，“惜贷”心理依然严重，
更倾向于放贷给优质开发商。
第二，随着贷款利率的持续下调，公积金贷款利率也将同步降低，而且为了
响应中央号召，有效促进住房消费，地方政府还会因地制宜的增加公积金贷款额
度。
第三，开展房地产信托投资基金试点。2008 年 12 月《国务院办公厅关于当
前金融促进经济发展的若干意见》（金九条）提出，开展房地产信托投资基金试
点，拓宽房地产企业融资渠道，稳步推进债券市场交易工具和相关金融产品创新。
中国人民银行金融市场司副司长霍颖励表示，人民银行最近几年来一直会同有关
部门进行研究，现在已经形成了初步的试点总体构架，报国务院同意后进行试点；
由于受美国次贷危机的影响，房地产投资信托基金的产品设计和制度安排上将注
重风险防范，力求简化产品链条，提高产品透明度。由此看来，作为国际上重要
的房地产融资方式的 REITs，2009 年有望在我国落地。
3、住房政策预测
毫无疑问，2009 年住房政策将是最重要的政策组成部分。降了上述税收和
信贷涉及到的住房消费外，主要是落实 2008 年第四季度制定的相关计划；2009
年是加快保障性住房建设的关键一年，依照《关于促进房地产市场健康发展的若
干意见》，将主要以实物方式，结合发放租赁补贴，解决 260 万户城市低收入住
房困难家庭的住房问题；解决 80 万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民住房的搬
迁维修改造问题。在此基础上再用两年时间，解决 487 万户城市低收入住房困难
家庭和 160 万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。
已经明确的新政策，是开展住房公积金用于住房建设的试点。为了拓宽保障
性住房建设资金来源，充分发挥住房公积金的使用效益，将选择部分有条件的地
区进行试点，在确保资金安全的前提下，将本地区部分住房公积金闲置资金补充
用于经济适用住房等住房建设。目前住房城乡建设部正会同有关部门抓紧制定试
点方案，2009 年将会展开试点工作。
另外值得关注的是，2009 年“70/90”政策可能会放松。这一政策由于行政
干预力度偏大，尤其是在调控方式上属于“一刀切”，与目前鼓励因地制宜的国
家调控方针不够协调，所以存在一些质疑声音。实际上，随着投资投机需求的剧
减和楼市的低迷，前几年开发商盲目开发大户型、高档房的现象正在消退。更关
键的是，今后三年保障性产品的供应比重将占全国住宅供应总量的五成左右，而
这类产品都属于中小户型，纯粹的商品住宅也就没必要严格控制户型面积。一方
面强化住房保障，另一方面也应使商品房更加市场化，这样将使开发企业能够自
主的在风险和收益之间做决策，符合市场规则。
还有，搞活住房二级市场和租赁市场。这可能是 2009 年住房政策的突破点
之一。尤其是我国的住房租赁市场，一直没有法规加以规范，市场自我运行，体
系相当的不完善，存在租客利益无法得到较好保障的现象，由此导致部分年轻人、
中低收入群体被迫超前购房，从而成为社会问题。
4、其它政策预测
2009 年，在国外经济危机可能难以见底，国内经济形势严峻的情况下，中
央和地方政府都对房地产业的支柱产业地位，尤其是对住房消费在扩内需方面的
拉动作用抱有较大期许。如果房地产市场继续、甚至更加低迷，肯定还会有其它
政策出台，以加大刺激需求和稳定市场的力度。
大致推测，以下政策可能会出台，而且多数将是地方政府根据自己的需求制
定的地方措施。一是适度放松土地政策，允许开发商缓缴土地出让金，分期缴款
分批发证，查处闲置土地力度也会减弱，实际上部分地方政府几个月前已经开始
放松；另外在十七届三中全会会议全文方针指导下，可能会在农村建设用地流转
方面出台细化规定。二是购房入户政策扩大化，少数地方政府已降低了购房入户
的门槛，在国家户籍制度改革着力推进的情况下，2009 年可能有更多城市实行
购房入户政策，尤其是在上海、广州、北京等户口控制严格的城市，这一政策效
果会非常显著。三是，限制外资的政策可能放松，在楼市低迷和外资流出的背景
下，2006 年出台的限外政策已经没有必要那么严格，可以适度放松，比如在个
人购房方面。
作者：易居中国•克而瑞•贵阳机构
