西方公共行政学产生的历史背景及历史演进
皮兴灿 戚俊华 于立柱 杨 杨
（中国地质大学（武汉）政法学院 湖北 武汉，430074）
【摘 要】西方公共行政学产生于 19 世纪末 20 世纪初，肇始于 1887 年威尔逊的《行政之
研究》一文，19 世纪中期以来，随着市场经济、工业化和城市化的迅猛发展，形成于 18 世
纪和 19 世纪初的美国政治体制和政府管理模式已经越来越不适应于这个发生了根本性变化
的经济与社会，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分，
为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19 世纪 90 年代，美国兴起了进步改革运
动，推动了公共行政学的产生和发展，到 20 世纪 30 年代，一门完全科学导向的公共行政学
最后成型。
【关键词】公共行政学 历史背景 历史演进
19 世纪中期以来，美国现有的政治体制和政府管理模式越来越不适应于发生根本性变
化的社会与经济，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部
分。面对一个以工业资本主义为核心的市场经济，政府显得十分无能、低效且不负责任。19
世纪二三十年代制度化的“政党分肥”制虽然打破了自华盛顿以来上流社会精英垄断政府管理
的局面，有利于培育公共机构的民主体制，但这种以党派关系来分配政府职务的制度使得任
命的公职不以能力大小为准，而以效忠程度为据。其结果就是导致：“市政府的污浊气氛、
州政府当局的幕后交易，以及在华盛顿政府中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化。”
恶性局面的出现。为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19 世纪 90 年代，美国
兴起了进步改革运动，致力于整体性地重构国家治理制度，希望从结构上根本改革各级政府，
使得政府能够积极、负责和有能力地采取行动，解决当时存在的各种社会、经济和政治问题。
早期的公共行政学者不少都是进步改革运动的参加者，例如威尔逊、威洛比(William
Willoughby)等。他们在推动政府改革时，大都“视推进民主为己任，以表明民主能在现代社
会条件下得以维系”，然而，他们大都是讲求实际的人，“热心于建立一些使他们能够应对日
益城市化和技术化的具体机制，从而发现自身的价值”。进步时代的改革者，包括这些早期
的公共行政学家，绝大部分都服膺于技术理性与专业主义在物理世界取得的巨大成就，因而
都很自然地希望将其运用到社会、政治领域，以解决当时面临的问题。换言之，他们都相信，
运用科学的研究方法，能够解决经济、社会变迁带来的各种问题，建立一门行政科学就是理
所当然的事情，那么公共行政学也就应运而生。
一、西方公共行政学产生的历史背景和社会条件
1.“行政国家”的出现
由于经济的迅速发展，导致了私人对“公共产品”（如公共交通、市政建设、社会保险、
环境保护、市场秩序、反垄断、反不正当竞争、调整各种经济关系的规则等有形或无形产品）
的大量需求。科技的发展和进步不可避免地产生了两个结果：其一是立法权和司法权逐渐旁
落行政机关，其二是科技的发达和进步同时提出了对之加强管理的需要，如知识产权的保护、
知识产权的交易规则、知识产权争议的处理等。19 世纪以后，由于政党制度的日益发展和
多数党内阁对议会的控制，议会民主日渐衰落，议会民主的衰落和普通司法单轨制对现代社
会明显不适应。此外，帕金森定律的作用使得行政机构有一种自我膨胀的内在动力，使行政
机构和行政人员的规模和人数一直呈正增长趋势，这些原因导致了“行政国家”的出现。
行政国家在给人们神奇地生产和提供了各种各样所需要的“公共产品”的同时，也生产出
各种各样人们所不愿看到的副产品，而且这种副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其
有完全演变成一个社会毒瘤的趋势，此现象即为行政国家的异化。
行政国家的异化会产生一系列的危害，主要包括：（1）对民主、自由和人权的威胁；
（2）腐败和滥用权力；（3）官僚主义和效率低下；（4）人、财、物资源的大量浪费；
（5）人的生存能力和创造能力的退化。人们制造行政国家，本来是为人的发展创造条件，
但是，在其运作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展，甚至摧残人的魔域。这就需要
一套新的政治理论来遏制行政国家造成的危害，即公共行政理论由此而生。
2.“文官制度”改革运动的发展
“文官制度”改革运动的发轫是 1865 年、1883 年美国参众两院通过了由民主党参议员乔
冶•亨特•彭德尔顿提出的《文官制度法》(即《彭德尔顿法》)并由总统签署生效。美国国内
的文官改革运动直接推动了对公共行政学的研究。这场运动的主要目的是废除政党分赃制，
建立“中立的”丈官制度和功绩制。1877 年纽约成立了第一个文官改革协会，1881 年成立文
官改革同盟。1883 年，美国国会制定了彭德尔顿法（即文官法），开始确立功绩制原则。公
共行政人员的考核、培训、廉洁、工作效率等等也开始成为重要的研究课题。
3.多种学科的形成和发展
多种学科的形成和发展，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学中分离出来
创造了条件。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和
行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条
件。19 世纪末至 20 世纪初是人类科学史上的一个重要的发展时期。对当代社会经济发展具
有深刻影响的一些学科，如管理学、心理学、社会学等等都在这一时期产生并迅速发展起来。
弗雷德里克·W·泰罗的《科学管理原理》（1911 年），胡戈·蒙斯特伯格的《心理学与工业
效率》（1913 年），莉莲·吉尔布雷斯的《管理心理学》（1914 年），亨利·法约尔的 《工业管
理和一般管理》（1916 年），马克斯·韦伯的《社会组织与经济组织理论》等等都对公共行政
学的产生和发展有很重要的影响。
4.专业教育和职业教育的发展。
在行政改革和公共服务方面的教育之间存在着一种相互促进的关系。 19 世纪末美国的
一些成功地进行行政改革的城市需要培训各类人员到政府中任职，刺激了公共行政职业教育
和最初的大学公共行政教育项目的发展，使公共行政学成为在职业学校和高等学校课堂中讲
授的专门学科。
二、西方公共行政学历史演进
对公共行政学的发展阶段有多种划分方式，有的划分为创立、成长、科学化三个时期；
有的划分为传统理论、行为科学和系统理论三个时期；有的划分为传统管理、行为科学、决
策理论、系统科学四个时期；有的则按年代划分为不同时期，最高的可分到九个时期以上。
虽然许多专家学者在划分方法或划分依据方面有所不同，但他们实际要阐明的问题和发展脉
络基本上是一致的。为了便于较为系统地了解公共行政学产生和发展的全貌，体会公共行政
学思想中的连续性并从历史联系方面加以考察，本书将西方公共行政学的产生和发展划分为
早期研究、两次世界大战期间、战后时期、60 年代以来四个时期进行论述。
1、早期研究时期（19 世纪末—20 世纪初）
公共行政学的思想理论虽然源远流长，但直到 19 世纪末才出现将其作为一个独立的专
业领域的主张。在美国，随着文官制度改革运动的兴起，行政管理已成为一个迫切需要研究
的领域。它产生的第一步是从政治学的领域中逐步分离出来。
（1）政治—行政二分法的提出
1887 年，美国学者伍德罗·威尔逊（WoddrowWilson）发表了一篇著名的论文《行政学
研究》。威尔逊本人在其论文中明确指出：“行政科学并不是我们的创造，它是一门外来的科
学”，“它的目标、事例和条件，几乎都是以外国民族的历史，外国制度的惯例和外国革命的
教训为根据的，它是由法国和德国的教授们发展起来的”。因此，他提出了如何使这门学科
美国化的问题，“不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面
从根本上加以美国化。”威尔逊的这种严肃的科学态度，使行政科学在适合美国的政治体制的
条件下产生并发展起来成长为一门独立的学科，从而也使他成为公认的公共行政学的奠基人。
弗兰克·J·古德诺（Frank. J. Goodnow）为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的
推动作用。在 1900 年出版的著作《政治与行政》一书中，古德诺对政治一行政二分法进行
了认真的论证。他认为在所有政府体制中存在着两种性质截然不同的职能，即“政治”和“行
政”，前者是国家意志的表达职能，后者是国家意志的执行职能。对这两种职能的研究比对
在不同政府部门之间分权的传统研究更现实、更深入。
两分法源起于美国 1880 年代的文官改革运动，其实质在于将传统的政党政治和一般政
策制定过程相分离。古德诺指出，当政治决策和行政的职能在法律上分开时，将会出现一种
趋势，“政治对行政的必要控制势必通过政党制度在法律之外进行”。但是，古德诺认为，“尽
管政府的这两种职能的分化非常明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能
的”，行政不应再只被当作执行机构的一种职能，它的范围和由成文法规定的执行性机构的
职能的范围并不完全是一致的。
（2）传统的管理理论的推动作用
传统管理理论的代表人物是弗雷德里克·W·泰罗和亨利·法约尔。泰罗是科学管理理论的
创始人，其思想主要体现在其著作《科学管理原理》当中，主要包括工时与动作研究、作业
分解法，提高工作效率的途径及其评论以及从“作业分解法”到“行政目标分解法。”
亨利·法约尔的思想主要蕴含在《工业管理与一般管理》一书中，他提出六类活动与五
类行政管理职能和最经常运用的 14 条行政管理原则。他指出“我所讲的‘行政管理’一词的意
义，包括各种规模和类型的、各种形式和目的的企业。人们不再是面对几种行政管理学，而
是一种，它同样应用于公私事务。”
这些早期研究者是在美国政府规模和开支水平很小、文官制度改革运动方兴未艾的情况
下著书立说的。他们预见到公共行政学研究的重要性，精辟地论述了行政学的研究对象和内
容及应遵循的一般原则和基本方法，推动其从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。
他们提出的政府的组织和管理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题，为公共行政学的
建立奠定了基础。
2、两次世界大战期间的研究(1917-1945)
国外的一些公共行政学理论家们把两次世界大战期间公共行政学的发展方式称为“正统
时期”，是由传统的管理理论向行为科学的管理理论发展的转变时期。在此期间，许多国家
正在从一个田园式的农业社会向都市化的工业国家转变。各国政府在 30 年代的大萧条中应
付危机的各种措施也都推动了公共行政的进一步发展。
1936 年，美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会，1939 年，美国公
共行政学会正式成立，从公共行政实践的角度说明了公共行政的发展。1926 年和 1927 年，
.怀特和 .威洛比的公共行政学教科书分别问世，这是公认的最早的两本公共行政学
通行的教科书。从某种意义上说，这两本书的出现意味着公共行政学在学术上作为一门学科
的诞生。
（1）公共行政学的诞生时期
德国学者马克斯·韦伯（MaxWeber）关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论。韦
伯的理论集中表现在其代表作《社会组织与经济组织理论》一书中。韦伯认为，官僚制的组
织是效率最高的组织形式，“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动
的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的控制，以及在物质和
人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚制机构中将达到最佳的状态”。韦伯对权力和
权威进行了区分，他认为，权力是无视人们反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人
们在接受命令时是出于自愿。韦伯详细论述了合理的法定权力的基本范畴，可基本概括为：
有一个用各种规定约束官员职责的组织；.详细规定权限范围；等级制原则；进行专门训练
使官员行为符合规则；行政人员完全和生产资料或管理资料的所有权分开；任职者不能滥用
其官员职位；以书面形式规定行政法令、决定和条例；可以用各种不同方法行使法定权力。
.怀特（Leonard D. White）1926 年出版的《公共行政学研究导论》被公认为是第一
本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域， 标志着这门
学科的基本形成。怀特的立论以四种假设为基础：行政是一个单独的过程，无论从哪一级行
政的角度来看，其基本特性是大致相同的；行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建
立在法律的基础上；行政由艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义；行政已经成为，
而且将继续是现代政府的中心问题。怀特除强调组织原理、财务行政、行政法规外，还致力
于研究招募、解雇、薪金标准化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题，
使人事行政成为公共行政的要素之一，初步形成了较为完整的公共行政学体系。
继怀特之后，威廉.F.威洛比（William F. Willoughby）的《行政学原理》中之出公共行
政学带有普遍性，可以运用于所有政府部门。此外，“预算可以及时用于公开表明过去的工作，
现在的条件和未来的目标，准确地分配责任并提供各种进行控制的手段”。他主张，预算不
仅可作为保证行政效率和经济效益的手段，而且可做为加强立法行为和行政行为联系的手段，
因此，他把预算改革做为市政改革、州政府改革乃至整个行政体制改革的一个组成部分。这
些问题至今仍是公共行政学研究的重要论题之一。
（2）传统管理理论的继续发展与转折
玛丽·帕克·福莱待（Mary Parker Follett）在其主要著作《创造性的经验》一书中集中注
意于行政管理中冲突的研究并提出三种处理冲突的方法：一方获胜并支配另一方；顺应和妥
协；通过寻找共同点“相互结合”。福莱特还对权力和权威的区别进行了研究，认为权威更多
地是与个人的专门知识有关，而不是同等级制的组织结构中正式委托权力相关。她认为，人
是怨恨受管制的，越管制就越可能出现一种跟管制相对立的模式；把权威转向知识就可以避
免个人之间的冲突；良好的人际关系的实质就是创造出一种同某人一起工作而不是在某人之
下工作的感觉。她提倡研究人们如何在组织中相互作用，以帮助行政管理更加关心人，促进
行政学与心理学的结合，这些观点对传统的等级制原则提出了挑战。
卢瑟·古利克（Luther Guiick）在其与英林德尔·厄威克（LyndallUrwick）一同编辑出版
的《行政科学论文集》中指出，“以极其有说服力和感染力的形式表现了正统的管理理论，成
为行政科学达到一定高度的标志，并在其后很长一段时间内存在着相当大的影响”。古利克
在该论文集由其撰写的论文“组织理论按语”中提出了著名的管理七职能论，即 POSDCORB，
由七种主要职能的首字母拼写而成，这七种主要职能是计划、组织、人事、指挥、协调、报
告和预算。古利克还对工作分工、工作协调和组织模式进行了论述。他还提出了他认为适用
于一切组织的八项原则：目标原则；相符原则；职责原则；组织阶层原则；控制幅度原则；
专业化原则；协调原则；明确性原则。
切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）的管理思想受到霍桑试验的积极影响，也是处在由
传统的管理理论向行为科学的管理理论过渡过程中的一个有影响的人。他的主要著作是《经
理的职能》，但其原著使用的经理一词并不是“manager”，而是“The Executive”，除有总经理
的意思外，兼有行政部门和行政官的意思。巴纳德系统地论述了正式组织、非正式组织的特
性以及二者之间的关系。他认为，社会的各级组织都是一个由相互进行协作的人组成的系统，
非正式的组织是个人联系和相互作用的集合体及人们相互交往结成的群体，它是模糊的、无
结构的、不定形的。巴纳德论证说，非正式组织使组织更有效率并有助于使组织更有效力。
和传统的管理理论不同，他认为权力并不是上司强加的，而是由雇员给予监督的，即一切组
织的权力均是自下而上的。因此，他提出，权力的行使有两条轨迹，上级行政官员可以运用
他们的正式权力来影响其下属，但在一定条件下，也要下属接受其影响。他还提出管理者的
职能是在组织的需要和雇员的需要之间保持动态平衡，从而强调了行政协调的重要作用。
（3）行为科学理论的两次冲击
二战期间，在公共行政学领域中，传统的管理理论起主导作用，效率和经济是这一时期
研究的主题，各种研究都是围绕着这一主题展开的。此时公共行政学己形成较完整的理论体
系，其范围包括行政管理的体制、组织、结构、职能。决策、人事行政、财务行政等各个方
面。由于受传统的管理理论局限性的影响，这一时期的研究偏重于探讨绝对不变的管理原则、
严格的等级制度和非人格化的管理、静态结构和固定程序、以工作为中心的管理方式、机械
的效率和服从。但是，需要指出的是，即使在这一时期，传统的管理理论已经开始面临行为
科学理论上的挑战，并且受到两次大的冲击。
第一次冲击是 1927 年到 1932 年美国哈佛大学教授埃尔顿·梅奥（）、.罗特利
斯伯格等人在芝加哥西方电器公司霍桑工厂所进行的研究，即著名的霍桑实验。这一研究最
初是在传统的管理理论思想指导下安排的，但其结果推翻了原有的传统的多种假设。虽然在
第二次世界大战前，霍桑实验在实际运用中没有产生充分的影响，但是它暴露出传统的管理
理论的不足之处，促进了对人际关系的更深刻的研究，奠定了行为科学的理论基础。
对传统的管理理论的第二次冲击来自美国人本主义心理学家 .马斯洛（）
的需要层次论。马斯洛于 1943 年在《人的激励理论》一文中首次提出了这一理论，并于 1954
年在其名著《动机与人格》中作了进一步阐述。马斯洛认为人的基本需要按其重要性和发生
的先后次序可以分为生理的需要、安全的需要、归属的需要、自尊的需要和自我实现的需要
五种层次。人们首先必须满足最基本的需要，并且只有在满足低一层次的需要之后才发展出
满足高一层次需要的动机。按照这种理论，管理者在管理过程中必须把人的因素做为一种重
要因素加以考虑，对人的激励的方法是否得当，直接影响工作效率和组织效率，这种观点无
疑对传统的管理理论提出了挑战。
3、第二次世界大战战后时期的研究(1946-1959)
二战后，经济发展和科学技术的进步进入了一个新的时期，一方面是政府规模、结构、
职能、作用进一步扩大，另一方面是行为科学、计算机科学的发展和系统论、信息论、控制
论等新学科的兴起，促进了公共行政学领域研究的进一步深入，传统的管理理论的局限性越
来越明显地暴露出来，它不仅受到来自行为科学的挑战，而且受到社会系统理论、决策理论、
政策科学等多方面的挑战，因此，有的学者把 20 世纪 40 年代称为批评与转变的时期，这种
批评与转变在 40 年代未成为强有力的学术力量。在此过程中，公共行政学也呈现出一种多
元发展的趋势。
（1）对传统的管理理论的批评和新的理论的形成
这一时期，形成的新理论主要代表人物有赫伯特·西蒙、保罗·亨森·阿普尔比、德怀特·沃
尔多、诺顿·E·朗等。
赫伯特·西蒙在其主要成果(《行政管理格言》与《行政行为》中提出“管理就是决策”的
思想和完整设计；保罗·亨森·阿普尔比的思想主要是对政治-行政二分法的批评“政治介入行
政的作用在于防止专横的运用官僚权力。”；怀特·沃尔多的思想主要体现在《行政国家》中，
他对“效率准则”进行批评，提出“公共行政”双重用法，即公共行政是科学还是艺术的争论；
并且提出“行政是具有高度理性的人类合作行为”；诺顿·E·朗的思想主要蕴含于《权力与行政
管理》中，他提出 “行政管理的生命线就是权力。”“行政的第一个目标是获得并保持权力行
政结构中的各个层次都涉及权力问题。”
（2）多元化趋势的进一步发展
英国行政理论家 C.诺斯科特.帕金森（ Parkinson）是在对公共行政部门的管
理现状进，行统计调查的基础上进行的。他于 1957 年在《帕金森定律与行政管理中其他问
题的研究》一书中提出了有名的帕金森定律。这条定律可用两句话来说明：一名官员想要增
加的是下属而不是对手；官员们相互之间制造工作。其基本点在于说明行政人员数量的增加
与工作数量没有关系，并以此揭示官僚组织实际存在的弊端。帕金森以数学形式提出：在任
何一个实际上处于和平时期的行政部门中、可以预料其工作人员将按下列公式增加。他揭露
出政府部门中普遍存在的机构臃肿、人员膨胀的现象，并且提出了有独到之处的解释，因此
在公共行政学的研究领域中有一定的影响，同时也留下了一个在行政管理的实践中急需解决
的课题。
道格拉斯.M.麦格雷戈（DouglasMurruy Mc Gregor）对管理学和公共行政学的重要影响
在于他提出的 X 理论和 Y 理论促进了对人事管理及不同的管理方式的深入研究。麦格雷戈
用 X 理论来表示传统的管理理论对人的假设。这种假设是：一般人的天性是懒惰的——他
想尽可能少干工作；缺乏抱负，不喜欢负责任，宁愿被人领导；生来是以自我为中心的，对
组织的需要漠不关心；在本性上抵制变革；易于上当受骗，不很聪明，容易受到骗子和煽动
家的愚弄。麦格雷戈认为，这种对人的看法是消极的，它导致一种强制性的、严密监督和严
厉控制或放弃管理、宽容放任的管理方式。这种管理方式很少提供创造性和自我激励的机会，
其组织结构是传统的、有严格的等级制的组织结构。从实质上说，麦格雷戈探讨的是创造一
种健全的组织机构的方法，以便允许最大限度地发挥人的潜力，这种思想无论是对企业界还
是对公共部门的管理都有重要的影响。
查尔斯 E 林德布洛姆（Charles E. Lindblom）在《公共行政评论》杂志上发表的论文
《“竭力对付”的科学》被认为是渐进主义的决策理论的代表作。经过对政府决策过程的深入
研究，林德布洛姆认为存在着两种截然不同的决策，一种是“理性综合方法”或“根本方法”，
一种是“连续有限比较方法”或“分支方法”，前者是传统的行政学教科书中的方法，后者则是
在政府中做出决策的实际方法。他从五个方面对这两种方法的区别进行了分析：价值目标的
选择与所需行为的经验分析是否可截然分开；手段和目的是否可截然分开；对一项政策是否
可取得一致意见；是否对每一个有关的重要因素都全面综合地加以考虑；是否经常大量地依
靠理论。林德布洛姆的看法是倾向于持否定意见的后者。他认为，行政决策实际上包含
五个特征：是“渐进的”，总是采取小的步骤逐步去实现目标；是不全面的，不能在既定时间
内考虑所有备择方案及其后果；是进行连续比较的一次又一次地制订和修订；对各种方案的
选择是“满足”标准而不是“最佳”标准；最后的决策是折衷性的。林德布洛姆的研究对公共政
策领域的发展有较大的影响。
在战后这段时期内，公共行政学的发展是以对传统的管理理论的批评为推动力的。由于
这种批评往往是和心理学、社会学、经济学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机
科学、运筹学、系统论、控制论、信息论等各个学科的新的发展交织在一起，因此它所涉及
的范围非常广泛，同时也使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。但是，这种批评并没
有全盘否定传统的管理理论，只不过是提出了新的问题并进行新的探讨，传统的管理理论仍
在公共行政学的教学的、科研的、实践的各种活动中保持着持久的影响。
4、20 世纪 60 年代以来研究
把 60 年代至今的发展作为一个时期描述是一种最简单、宠统的方法，其间仍可做进一
步的划分。70 年代是一个困难重重的“资源贫乏”或“紧缩”的时代，因而公共行政学研究进入
了一个检查和反向的时期，存在着各种各样的观点和争论。80 年代、90 年代继续沿着 70 年
代出现的趋势发展，进入了一个政治上和经济上保守主义重新抬头的时期。公共行政学的研
究与国民经济的发展、政府的发展和运行状况有密切联系，其 70 年代以来的发展趋势是欧
美资本主义国家经济不景气、税收负担沉重、社会问题严重、现行政府机制的各种弊端加剧
的反映。
（1）20 世纪 60 年的研究成果
美国公共财政专家艾伦·希克于 1966 年在《公共行政评论》杂志上发表的一篇论文《通
向计划规划预算之路：预算改革的阶段》被认为是关于财务行政的经典之作。自威廉.F.威
洛比论述美国的预算改革运动以来，预算理论一直是公共行政学研究的主要内容之一。艾
伦·希克（Allen Schick）对预算改革的历史进行了权威性的概括并论述了计划规划预算制的
基本概念和原则。他认为任何预算制都有三种明显的职能或过程，即计划、管理和控制。艾
伦·希克认为，凯恩斯强调政府干预经济行为的宏观经济学、新的决策、信息和技术的发展
及系统分析方法的实际运用推动了计划和预算的过程逐渐趋同，成为影响预算改革的因素。
美国当代最著名的管理学家，被认为是经验主义的代表人物和现代管理学创始人的彼
得·德鲁克对公共管理服务机构的独到见解。他认为公共服务机构除个别例外，他们的绩效
和工作质量并不好，其原因不在于他们没有像企业那样进行管理、缺乏更好的人才或目标不
明确，而在于他们是靠预算取得拨款的。单纯追求更多的预算而不考虑如何提高效率、改进
工作也会出现帕金森定律的结果；企业的绩效可以用利润来衡量，而公共服务机构不能去追
求利润，其绩效不能用利润来衡量，并且也不能以取得多少预算和人员多少来衡量。公共服
务机构的主要目的是服务，应强调工作的效果与效益；要使服务机构把工作做好，并不需要
伟大人物，而需要的倒是制度。
耶赫兹克尔·德罗尔（YehezkeIDror）是林德布洛姆的渐进主义的决策理论的主要批评者。
德罗尔于 1967 年在《公共行政评论》杂志发表的论文《政策分析员：政府机构中的一种新
的职业角色》是一篇有代表性的文章，德罗尔认为，由于微观经济学、福利经济学、定量决
策理论的发展以及运筹学、成本一效益分析、计划规划预算和系统分析等方法的运用，出现
了一种新的职业角色，即政策分析人员，这是在旧的职能的基础上所形成的一种新的职业，
他强调政策分析是一种综合运用多种学科和多种方法的更高级的知识形式。德罗尔批评渐进
主义的决策理论有一个严重缺点，即其可接受的边际改革不能满足日益发展的政策需要。他
提出在所有主要行政机构中都应设立政策分析人员的职位并让其接近高级的政策制定过程，
他们一般以最高行政长官和直线高级官员的顾问的身份正式行使职责。
劳伦斯.J.彼得（）和雷蒙德·霍尔（Ray-mond Hull）1969 年出版的《彼得
原理》一书提出了一条与帕金森定律。一样揭露官僚制组织弊端的原理。该书指出，在任何
等级制度的各个层次上都能看到一种普遍现象，即许多人不胜任他们目前所担负的工作。根
据对雇员在等级制度中晋升方式及其晋升后履职情况的研究，在概括上百个实际案例的基础
上，作者们对彼得原理表述为：“在等级制度中，每一名雇员都趋向于晋升到他所不能胜任
的等级上”。同时他们还进而引出了一条推论：“每一个岗位最终往往被一个不适合履行其责
任的雇员所占据”。
艾伦·威尔达夫斯基的主要思想是对预算、决策、政策分析等都有深刻的见解。其著作
《预算的过程》是美国行政学中最常被引用的著作之一，提出了被称为政治妥协和政治策略
的预算理论，他还认为预算“其结果主要是受妥协、策略和交易等考虑所左右。”
美国政治科学家赫伯特·考夫曼（Herbert Kaufman）继保罗·亨森、诺顿.E.朗等之后深入
探讨了公共行政的权力结构、行政权力与政治权力的关系等问题。其主要著作有《行政行为
研究》、《州和地方政府的政治与政策》、《组织理论和政治理论》、《行政分权和政治权力》、
《组织变革的限制》、《联邦机构官员的行政行为》等。在《行政分权与政治权力》一文中，
考夫曼概述了美国政府机构行政史上变革的过程，这些变革主要体现在代议制、政治中立权
限和行政领导地位三个方面，在不同的历史时期分别侧重强调某一个方面。他认为目前变革
的进程要求建立一种代议制的新模式，改变公共政策、对行政管理、预算、人事管理、标准
操作程序、采购方式、激励制度以及对行政部门进行日常工作的其他技术方面加以改善，可
以提高效率和简化手续，但是，它们与改组相比常常显得肤浅、琐碎，没有政治上的价值。
考夫曼概括出改进机构的标准方案：对控制幅度加以限制；将有关职能置于统一的指挥之下；
为行政人员配备充分的辅助人手；授权行政部门公正而自主地改组其所领导的机构；减少某
些单位和单位领导人对政治领导人所承担的影响与责任；分散行政权限；增加公众对行政管
理工作的参与。这些方案之间是有矛盾的，前四种方案有一种集权的趋势，后三种方案有一
种分权的趋势，并且每一种方案都有优点和缺点。考夫曼还论述了改组的效果、方法、领导
形式等等，这些研究代表着公共行政学发展的一个方向。
（2）新公共行政学
1968 年，由叙拉古大学人文科学教授和《公共行政评论》主编德怀特·沃尔多发起在明
罗布鲁克召开了一次青年公共行政学者会议，目的是考虑该领域将来可能的发展方向。会议
结果产生了“新公共行政学”运动。该学派致力于把公共行政学的注意力，从传统的关心效率、
效果、预算和科学的管理技术转到关心社会公平上来。H.乔治.弗雷德里克森被选入《论新
公共行政学：明罗布鲁克观点》一书中的论文《论新公共行政学》明确地表述了新公共行政
学的理论和观点。弗雷德里克森的主要论著还有《社会公平和公共行政》、《新公共行政学沿
革》和《新公共行政学》，他于 1977 年成为美国公共行政学会主席，这表明了他本人及新公
共行政学的观点对公共行政学发展的影响。
（3）其他代表性理论
弗雷德里克.C.莫舍（Frederick C. Mosher）是一位有长期行 政实践经验而又从事公共行
政学研究的学者，他的主要论著包括《民主与公共服务》、《短暂社会中的公共服务》年）、
《美国公共行政：过去、现在和未来》（1975 年）等。在《民主与公共服务》一书中，莫舍
提出了“专业人员国家” 的理论。 莫舍根据 1960 年的统计资料指出， 在所有的 “美国的专
业人员、技术人员和类似的”工作人员中，有 36％的人员是由政府直接雇佣的（间接雇佣的
除外），这一数字说明了行政工作日益专业化的趋势。莫舍提出了“专业精华”的概念，他们
是“核心”，处于机构的中心部位，控制着关键职位，是领导班子的主要的或全部的来源，同
时也是政府中的基本决策人。“无论是更好，还是更坏——或者说是既更好又更坏——总之，
我们的政府在很多方面而今是在专家们 （包括科学家们）的掌握之中”。莫舍广泛探讨了对
公共服务和政府的社会要求、社会发展趋势、公共服务组织、参与管理、分权、专业化及社
会趋向和两难境况对公共组织、公共服务、人事制度和高等院校的含义等各种问题，这些问
题对公共行政学研究的发展都有根重要的意义。
戴尔.S.赖特（Dei1 S. Wright）是长期研究美国政府间关系的专家，他的论文《八十年
代政府间的关系：政府间关系的新阶段》是这方面的代表作。美国是实行联邦制的国家，如
何划分中央政府和地方政府之间的权力，调整二者之间的关系是公共行政学研究的一个重要
内容。在这篇文章中，赖特将美国政府间关系的发展过程划分力六个阶段：冲突阶段（20
世
纪 30 年代以前）（合作阶段（20 世纪 30 年代—50 年代）、集中阶段（20 世纪 40 年代—60
年代）、创造阶段（20 世纪 50 年代—60 年代）、竞争阶段（20 世纪 60 年代—70 年代）、
测算阶段（20 世纪 70 年代—80 年代）。赖特集中论述了每一个阶段政府间关系的特点和演
变并用一些形象的隐喻来表示它们，分析了每一阶段的主要问题、参与者的观念、政府间关
系机制的变化等等。赖特着重对第六个阶段，即测算阶段进行了论述。他认为这一阶段遇到
的主要是责任性、破产、强制因素、依赖性、联邦作用、公众信任方面的问题，一些城市陷
入的行政危机是这些问题的集中反映。赖特指出，80 年代是一个国家、州、系地方关的特
性和内容继续受到争论、争议、精心改进或重新规定的时期。
20 世纪 60 年代以来，一方面随着经济和科学技术的迅猛发展，公共行政的范围、职能、
机制、各种制约因素及行政管理的技术性和复杂性不断发展变化，另一方面由于社会问题、
各种冲突、行政危机不断加剧，使公共行政学的研究继续沿着多元的、多方向的趋势发展，
并且在学术研究中充满了各种各样的争论和分歧。在这一段时期内，公共行政学的研究继续
不断开拓新的研究领域和课题，除传统理论研究的范围之外，在政策分析、系统方法、政府
责任和道德、权力结构、行政体制、政府间关系等方面进行了更深入的研究。同时，由于对
传统理论的一般原则批评的影响和适应社会变革、寻找解决社会问题良方的需要，公共行政
学的研究日益注重于现实并形成了各种对立的观点和派别， 70 年代出现的新公共行政学运
动是探讨公共行政学今后应如何发展的学派之一。在近百年的发展过程中，公共行政学作为
一门独立的学科已经确定了它的地位和所要研究的基本领域，但其理论体系和研究内容仍在
不断的发展变化之中。
三、结语
由于篇幅所限，在此介绍的只能是部分代表人物的主要理论。也就是说笔者所列举的代
表人物及其理论无疑在公共行政学的发展史上都有重要的影响，但并不是所有重要的代表人
物及其所有重要的理论都能在这里评述无遗。另外，由于社会制度、历史条件、民族文化等
因素的限制，所介绍的各种人物及其理论不可避免地有其局限性，存在着种种分歧和争论，
在此也不能详尽地展开分析和论述，笔者将在今后的研究当中进一步进行深入研究。
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