本期特稿 I SPECIAL CONTRIBU丁ION
现在有条件专虑建立系统的公共合同制度
文 / 清华大学公共管理学院于安教授
一、公共资源交易的公共政策基础
整个公共资源交易的整合是建立在电子平
台基础上的，是将原来比较分割独立的交易活
动结合在一起。 但是 1 这些公共资源交易的整
合不是仅仅几个工作板块的结合3从制度系统
的角度来讲，电子交易平台上出现了买入和卖
出 ( 出让)全面的交易 。 政府采购和工程招投
标，都是买入行为; 土地和矿产资产是出让，
企业产权则是全面交易，因此现在育条件考虑
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建立系统的公共合同制度。
公共资源交易和公共合同制度必须具备
公共政策基础，这是与拉法合同一个很大的不
同。这种合同必须体现公共利益及真变化。
公共资源交易对整个经济和政治部苟极大
的影响 。 过去一些年中，土地出让及真收入对
整体经济和财政的作用是不言而喻，在一些地
万甚至是主导性的。 房地产被奉为支柱产业，
土地收入雄居地万财政之大，显示了公共资源
交易的影响力 。 土地是最具有交易性的公共资
源和公共资产 ， 土地政策的定位发生了变化 ，
就足以影响整体经济的结相。
最近中央提到 "房子是拿来佳的 1 不是拿
来炒的传递了一个重要的政策意图，房地
产将由过去作为支柱产业的经济政策，在一定
程度上开始向社会政策的新元向转变。 这是一
个非常重大的政策转化信号。 住房是民生必需
晶， 属于刚性消费需求，将真产业化、主要考
虑真经济价值，完全用经济政策进行调节是不
周全的。 房地产中起决定性作用的因素是土地
出让，土地的价值定位和交易方式都存在一些
需要调整的地元。 因此，土地出让的招拍挂交
易万式是否适当就值得探讨。
有关土地出让政策的调整，对于真他公共
资源的价值定位和交易万式也将发生影响。 过
去公共交易几个板块强调经济效益和交易市场
化比较多 3 现在应当进行必要的调整。 调整的
方向是要适应执行社会政策的需求， 而不仅仅
看经济放益。 在这一万面 ， 政府采购有比较多
的经验， 因为政府采购曾经执行了各类公共政
策，包括环境保护、科技创新、扶持中小企业
等等。 从交易方式上看，公共政策将影响合同
的属性和合同的内容，也会使民事商事法律的
作用下降。
二、竞争性缔约的信息基础理论假定
原有四大板块公共资源交易的主要特征就
是竞争缔约。 竞争性缔约苟一个最主要的理论
前提是信息不对称。 由于不知道哪个最好，才
使用竞争万式来进行选择。 如果已经知道并且
能够证明最好的在哪里 3 那么自然就会提出竞
争缔约制度本身的改革或存庭问题。
竞争缔约制度以招投标为最典型的代表，
还高《政府采购法 》 和真他法律规定的竞争程
度不同的真他方式。 信患不对称主要是因为存
在着信患的地域空间隔富、信患流通和交换的
技术处理能力不足相应映这些有限性的制度障
碍。 信患交流的可能、交流的速度和窑量受到
地域空间和技术处理的限制，所以在一个规定
的时间内难以直接确定谁是最理想的合作者，
难以确定最合适的货物和服务是什么 。 这样
一采招标投标就成为最公正和害观的制度 ， 尤
真是公开招标的制度。 立法者力图使所奇的投
标人在明确的标准和规格下进行最大限度的竞
争，以确保最符合标准和规格条件的申请者被
选中 。 当然招标投标制度也有管理上的技术需
要 3 根据经验得知谁是相对优秀者，经过公开
竞争，使优秀者得到程序上的证明和认可，高
助于减少主观认定产生的争议和不正当的私下
交易。
SPECIAL CONTRIBUTION I 本期特稿
建立了公共资源电子信患平台以后，原
来的信患流通假设已经发生了极大的改变 。
跨越了区域空间的隔富，打破了原采的信息
壁垒， 出现了一个全景和ìÆ适的信息场域，
大量的相关信息从分散转为集中，招标人己
经可能发现并且有证据证明谁是最好的合作
者 。 主要的局限仅仅是信息平台所能够达到
相开放的范围和幅度 。 从理论上说，这一范
围应当是与法律规定的市场范围相适应的 。
除了发展阶段和技术的原因， 最终一定是全
国性的电子信息平台 。 电子信息技术的发展
和统一的公共资;原电子交易平台的建立，不
可避免地冲击了实行竞争缔约制度的信息假
设，竞争缔约制度本身的调整也就是不可避
免的了 。
三 、 体系框架和理论升级
现在是推进公共资源交易制度体系和学科
体系相建的重要时机。A 这一体系需要依托一个
墓本的制度框架 。 从国际社会实践相交流需
要看，合同框架是一个业已使用和可以考虑
的框架。
公共资源交易是公私两个部门在市场墓础
上进行，同时也受到公共财产法和公共政策的
约束。 平等和法治是市场型交易的基本原则，
体现这两个原则要求的系统框架就是法律上的
合同制度。 许多国家在公私两个部门之间的交
易制度基本上都是建立在合同制度之上的 。
联合国机向推荐的，欧盟和美国使用的，基
本上都是以合同制度为基础框架 。 在交易学
需要讲究经济效益和遵守经济规律，但是经
济目的只萄通过制度规定才是可以预期刊得到
保障的。 没高法律和制度 ， 就不可能将经济利
益规定为权利，没有权利就没有利益保障的基
础。 经济利益的法律权利化是经济交易脱离野
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蛮走入文明的门槛，也是体现交易理性和合法
性的标志。
话语体系也应当以合同话语为中心 。 ;主
照合同制度，当事入地位应当平等，任何一
万都不得将自己的意志和要求强加于另外一
方 。 交易过程中的利益交换应当亘惠有信，
公共方面不得使用征收征用的观念对待合同
交易 。 合同 ìJ立后应当按照诚实信用原则严
格遵守承诺履行义务 。 既不允许投机取巧和
延迟抵赖，更不允许以强凌弱， 1立势取人，
使用权力的或者暴力的万式改变合同规定的
财产关系 。
台罔制度和观念的提升与更新，是使合同
制度适应实际需要的前提。 招标和投标是一个
台同叮立制度，它的实质内涵是竞争性缔约。
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建立这种竞争缔约制度的假设，是越充分的竞
争越具有合理性。 认为经过竞争的价格就是最
合理的价恪，经过竞争的运营商也就是最合适
的运营商。 这个1固定的正确在于它的方向性和
基础上 ， 如果直接应用就过于简单了。 过于简
单的制度一般仅仅适用于初级阶段。 制度适用
的墓本逻辑判断是，越普遍的东西越是基础
的;越是墓础的越是初级的。 如果广泛和长久
地运用，就必须在原则基础上进行制度的细致
化扩张相结向化处理，从而能够适应复杂和变
化情形的需要。 如果制度没有对实际的适应力
就没有生命力了，制度的功能也就只限于空谈
或者用于装潢，那么j营规则就开始发生支配'性
作用 。
客观地说， ((招标投标法)) ( 丁 999年)
和 《 政府采购 ;去 )) ( 2002 ) 都是第一
次引进的竞争性合同制度，总体上仍然
属于初级性和原则性的制度 。 这两个
基本法十多年来不进行实质上和框架
上的修订是非常窑易脱离实际的 ， 不
利于在转型期进行及时的制度提升 。
当然这种 "滞后 " 与我国的立法供给
制度有关系，这是一个更大和更需要
智慧来处理的问题 。 改革和t~升的方
向 ， 一是形成市场自我调节和规范的
能力 ， 二是让财政制度和价格制度发
挥重大作用 。 j巴公共资源的定价完全交
给招标和拍卖机制 ， ì_上E取决于并不一
定能够反映公共需求的市场供求关系和
缺乏有效规制的市场竞争关系 ， 不能完
全体现公共资源的公共性和进行交易的
本来目的 。
利用市场竞争机制并取得奇利于公
共利益结果的前提，是对市场本身的状
况有接近实际的判断。 设计或者引进一
个基于市场的新管理制度，在i五类市场
本身没有发育成熟并达到设计者的预期
以前 ， 这个制度有效运行的可能性不但
很小，而且可能被现有的实际作法所吸
收和被扭曲 。 任何类型市场的运行都是
高条件的，既有社会条件，也有技术条
件。 现在电子交易平台，就是为市场运
行提供的一种新技术条件，它不但有可
能影响市场的允许，也会影响政府对市
场的利用万式和管理万式。 这是一个极
好的改革时机，将新的竞争缔约观念作
为交易板块整合的基础。 如果仅仅将既
有四大交易板块通过电子交易平台简单
的联系在一起，可能会放大初级制度的
固有不足 。 因
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理洁公共资源交易的监管、
平台、实施三大主体定位
文 / 国信招标集团荆贵锁副总裁
建立公共资源交易平台，不是简单的将几个板块的业务整合到一个平
台上，而是体制、机制、交易规则的全方位变革。
俗话说 ， 事在人为 。 一场变革的成败，关键在于实施的人。 从实务的
角度思考，公共资源交易的变革是否能达到预期的效果，关键在于公共资
源交易各方主体的定位是否清晰准确。 因此 ， 有必要厘洁公共资源交易各
方主体的定位。 我将真分为监管部门、平台的运行服务机构和实施机构三
大主体。
一、公共资源交易监管部门
《公共资源交易平台管理暂行办法 》 规定，国家发改委负责统筹指导
和协调，各地发改委或政府指定的部门负责本地的指导和协调工作。 各级
招标投标、财政、国土资源、国育资产等部门依照各自的职责进行监筐，
各级审计部门依法开展审计监督。《办法 》 虽然没有涉及纪检监察部门，
但是，整合公共资源交易市场是纪检监察部门提出采的，后采移交给国家
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