论坛 专家论道
从“属地管理
人类的发展由许多脉络构成 ．其中既
}包括科学和技术的发明．生产和交换方式
的革新．政治和权力机制的演进 也包括
1人类社会互助形式的发展变化。人类的社
会组织既可能是科技．经济和政治发展的
l结果，也可能成为促进或阻碍经济和政治
发展的原因。人们的经济和政治活动空间
扩大了。社会服务的组织需要随之变化，这
条规律也体现在包括社会医疗服务在内的
社会保障 。属地管理 原则的历史变迁中。
。属地管理”及其局限性
社会政策领域里的 ”属地管理 是一
种行政措施 ，在我国已有悠久的历史．在
其他国家 (如英 国)也 曾经起到过 重要的
作用。在中国历史中，实施 属地管理 “的
是地方行政当局 ：在英国历史上，人曾经
被禁锢在各个教区里 ，所以世俗政权就利
用教会在各个教区里的行政力量，实施社
会政策的 属地管理 。
在农业社会中，生产和交换活动的区
域狭小 ，区域和区域之间的沟通和交流不
发达，人口很少跨地区流动 ， 属地管理
方式不仅贴近本地民众 ，而且便于调动各
地的行政力量和资源，所以一直是一种有
效的危机处理工具。例如在 1 6— 1 7世纪
英国中央政府由于没有解决贫困问题的财
政能力，就通过一纸法令，要求各个教区
就贫困问题实施 属地管理 ，而各地的力
量也就这样被调动起来了。
但是 。属地管理 ”也有明显的局限性 ，
理 由如下 ：
第一， 属地管理 强调各级行政部门
各负其责 ，对于行政系统来说 ，这无疑
是重要的 ，每一级政府．每一个行政部门
都应当是负责任的。但是 属地管理 可
能同时引起 画地为牢 的政策措施。例
如流行性疾病是人 口流动引起的，可以对
人口实行 属地管理”．遏止人口流动 ．控
制疾病蔓延，但是从经济发展的趋势来看．
遏止人 口流动不利于经 济发展和 资源合理
配置 很 可能 因噎废食 ，所以只能是 临时
性的措施。
22中国社会保障 2003108
"到“ ， J
口 文 ／周 弘
蕾及性俸 ”
对于 ”属地管理 的临时性 ．并非所有
的政府都有 明确的意识 。英 国政府为 了解
决城市贫 民的问题 ，在 1 662年 《安置 法>
中规定劳动者 的归宿是他们 的出生地 ，将
丧失劳动能力的贫民强行遣返原籍 ．要求
各地行政当局自行解决这些人的安置问题。
这项立法助长了各种形式的 ”地方主义”，
制约了英国 的政 治和经济发展 。1 795年 的
《斯宾汉姆兰德制>是另外一种”属地管理”
措施。它授权教区用行政方式解决劳动力
的就业问题，并通过税收实行收入补贴政
策。这种措施维护了地区差别，加强了落
后地 区的行政 力量 ，阻止 了人 口的合理流
动 。后 来 ，由于工业化 的趋势和人 口流动
的势头不可逆转，上述措施都被历史所淘
汰 ，最终代之而 起的是全国性 的社会服务 ，
其中普及性的公共医疗救助制度最具有特
色 。
第二，”属地管理”调动的主要是各地
的行政资源，而产业的全国化发展必然打
破行政区划的限制，这就是人口必然流动
的根本原 因。在产业全 国化发展 的同时 ，带
动了各种职业化资源和网络的产生。这些
职业化的资源和网络只能通过跨行政区的
联络与合作才能发挥更大的力量，而且会
发挥比 ”各自为战”更加稳定和长久的作
用。
第三，要避免流行病的大规模恶性爆
发，防止其他各类由工业化和城镇化引发
的社会问题的恶化 ，需要专门机构进行长
期的跟踪 、预防和救助。”属地原则 的过
度使用不仅会制约经济的发展．人口的流
动 ，也会 制约专业性社会服 务机构发挥 正
常的作用．使之服从于地方行政力量。所
以．中央政府除了临时性的 属地原则 以
外 ，必须建立适应经济发展 ，同时又能够
应对社会性危机的全国性机制，并且使之
直接 对 中央 负责 。
瞢及性公共医疗体制的必要性
普及性医疗救助机制如同人类历史上
许多社会服务制度一样 ．它诞生于危机 ．灾
难或风险，也诞生于人类对自身的认识和
对社会的反省。在交通发达的现代社会里，
没有控制瘟疫的自然边界，必须调动全社
会的资源，用各种方式向全社会提供最基
本的医疗服务和健康教育，保证全社会公
众的基本健康。
众所周知，国民的教育素质和健康水
平是国家长治久安．持续发展的根本。基
础教育服务保证有知识的劳动力队伍 ，公
共医疗卫生服务保证健康的劳动力队伍 ，
它们直接影响我国的竞争力。如果没有这
些基础 ，国家的发展不可能持续。
在某种意义上看，普及性的公共医疗
服 务甚至更加重要 。因为一旦疫病 流行 ，其
影响不仅在于竞争力，更在于破坏力。这
种破坏力会打破行政区划之间的界限．打
破行业之间的界限．打破几平所有的社会
界限 ，危及全社会的所有成员。所以，在
实施 属地原则“的同时 ，亟需强调人与
人、地区与地区．团体与团体之间的社会
团结，建立跨行政区划的普及性健康服务
机制 ，这样 将既可 以更加 有效 地抗击
SARS
， 更可以通过专业化的全国性信息交
流和服务网络 ，在将来防患于未然。
普及性公共医疗服务应当有一个全国
性的网络，服务于这个网络中的人员应当
有标准的知识和技能水平、应当建立标准
的职业道德准则，应当提供标准化的基本
服务 (如免费就医，药费自理)，应当有直
接向专业上级报告各地疫情的独立系统，
应当有中央财政的直接拨款．并通过各种
渠道集资，建立全国统筹的医疗救助基金。
普及性的制度在一段 时间内可以与
属地 管理 并 行不悖 。英 国在 16至 1 7世
纪之交 ，不仅多次尝试使用 属地原则”管
理社会，而且也尝试建立全国性的公共救
助制度，还由中央政府委派专职官员进行
调查与监督，直接提供部分服务。此后 ，随
着民族国家工 业经济的全 面发展 ，以及国
家财政和政治制度的日益完善 ，社会服务
领域里的 属地管理 逐渐衰落，而全国
性的普及制度则走向健全 。互
维普资讯
